ANDRÉ LEGRAND. L'Ombudsman Scandinave. Paris 1970. Pichon & Durand. 549 s. Fr. 73,60.
Goda framställningar på engelska om ombudsmannaidén och dess tillämpning i olika länder har vi i Rowats och Gellhorns flitigt studerade böcker i ämnet. Det finns också en avhandling på tyska av Walter Haller om Der schwedische Justitieombudsman. Det har känts som en brist att något motsvarande inte funnits på franska. Man har också saknat en rättsvetenskapligt upplagd undersökning av ombudsmannafunktionen. I båda hänseendena fyller den rubricerade avhandlingen luckor. Legrands undersökning, som är hans doktorsavhandling, är den mest utförliga och tillika mest vetenskapliga som hittills presterats. Legrand har gått till verket med utomordentlig grundlighet. Som exempel kan nämnas att han sammanställt en för-
teckning över samtliga svenska justitieombudsmän genom tiderna med angivande av deras befattningar före och efter JO-tiden och deras mandatperioder. Han har till och med gjort sig besväret att till franska översätta och som bilaga infoga hela vår gällande instruktion för riksdagens ombudsmän.
Den första hälften av avhandlingen bildar en deskriptiv del med uppgift att tjäna som bakgrund till den mera vetenskapliga behandlingen av temat som därefter tar vid. Delen, som noga redogör för de skandinaviska ombudsmannainstitutionernas framväxt och de aktuella förhållandena, är mycket vederhäftigt och insiktsfullt skriven, om ock med viss slagsida till förmån för vår JO. Legrand har förmått leva sig in i de rättsmiljöer som ombudsmännen verkar inom och som måste ha tett sig ganska främmande för honom från början.
Att genomföra en rättsvetenskaplig studie av ombudsmannainstitutionerna är inte lätt. De regler, som tecknar vår JO:s konturer i regeringsformen, är mycket elastiska och satsar på flera syften samtidigt. Är JO allmänhetens klagomur — den lille mannens beskyddare — eller är det fråga om ett riksdagens kontrollorgan som skall behandla inkommande anmälningar som tips från allmänheten och lägga huvudvikten vid allmänna åtgärder till förbättring av rättssamhället? Eller skall JO företrädesvis fungera som åklagare vid tjänstemäns ämbetsbrott? Eller se som sin huvuduppgift att vara en stående opartisk undersöknings- och utredningsinstans? Alla dessa inslag finns representerade inom JO-ämbetets ram och tyngdpunkten förskjuts dem och andra inslag emellan beroende dels på ämbetsinnehavarens sätt att uppleva sin uppgift samt dels och framför allt på samhällsutvecklingen. Det är emellertid uppenbart att de rättsliga fenomen som förekommer inom en så dynamisk institution som ombudsmannainstitutionen inte så lätt låter sig fånga i de rättsvetenskapliga garnen. Det går relativt bra om man väljer ut en begränsad frågeställning, t. ex. JO-prövning av tillämpningen av fritt skön, men det blir mycket vanskligt, om man vill behandla institutionen som sådan, eftersom denna är i ständig rörelse.
Legrand har nu lagt upp sin undersökning så att han koncentrerar sin uppmärksamhet på JO:s funktion som klagoinstans och jämför den med de franska administrativa domstolarnas funktion, främst då Conseil d'Etats (den franska regeringsrättens) funktion. Med denna uppläggning kommer visserligen de andra — minst lika viktiga — sidorna av JO:s verksamhet i skymundan men blir fördenskull inte bortglömda. Fördelen med Legrands metod, som från hans utgångspunkt måste varit tämligen självklar, är att man på detta sätt får en komparativ behandling av Conseil d'Etat och JO, som kan vara till ledning t. ex. för utvecklingsländer som vill stärka sitt administrativa rättsskydd och som för sig ofta får uppställda som alternativ ett Conseil d'Etat- eller ett JO-system. För en svensk läsare blir metodiken emellertid litet främmande. Vi är ju inte vana att se på klagan hos JO som ett rättsmedel och ingen har här ännu kommit på idén att se på besvär hos Kungl. Maj:t och klagan hos JO som alternativa rättsvägar. För oss blir JO-anmälan ett kompletterande yttersta remedium att tillgripa när de ordinära medlen inte förslår.
Legrand lägger stor vikt vid att JO inte är någon sorts domstol och att en JO-anmälan inte är något judiciellt rättsmedel. Samtidigt finner han vissa beröringspunkter mellan rättsmedlet "recours de pleine juridiction", som är tillämpligt bl. a. vid vissa administrativa kontraktstvister och som leder
till full prövning av alla ekonomiska anspråk inklusive skadeståndskrav, och den ansvars- och skadeståndstalan som finske och svenske JO kan föra vid allmän domstol. I detta sammanhang anser han sig kunna se anmälan till JO som en semi-judiciell rättsväg. Betraktelsesättet förefaller krystat, oaktat JO naturligtvis i åtalsfall fungerar som en förmedlare och utlösare av domstolsprövning.
Avhandlingen har som undertitel "Komparativa studier rörande kontrollen över förvaltningen". Legrand behandlar visserligen pliktskyldigast också finske och svenske JO:s kontroll över domstolsväsendet men övergår snabbt till kontrollen över förvaltningen, som naturligen blir huvudtemat när JO skall jämföras med den franska administrativa rättskipningen. Dennas främsta rättsmedel är "recours pour excès de pouvoir". Dessa besvär förutsätter saklegitimation men liksom våra kommunalbesvär utlöser de endast legalitetsprövning, som dock tas i relativt vid bemärkelse, och vid bifall kan de utmynna bara i det överklagade beslutets undanröjande. Den minsta gemensamma nämnaren mellan detta rättsmedel och en JO-anmälan blir tydligen legalitetskontrollen. Likheten slutar dock inte helt här. Legrand fäster uppmärksamheten på att Conseil d'Etat ibland passar på att foga in vägledande uttalanden i sina avgöranden på samma sätt, men långt ifrån lika ofta, som en JO.
De kriterier som Legrand tar som proberstenar vid jämförelsen mellan Conseil d'Etats och JO:s legalitetskontroll blir av juridisk-teknisk art. Han undersöker sålunda i vad mån JO-prövningen förutsätter en rättskränkning, om den kan sträcka sig in på utövningen av fritt skön och rena bedömningsfrågor och om den också kan syssla med interna förhållanden hos myndigheterna. I detta sammanhang ägnar han särskild uppmärksamhet åt frågor om kompetensöverskridanden, iakttagande av form- och procedurföreskrifter samt kontroll av objektivitet, rimlighet och ändamålsöverensstämmelse. Ställd inför opportunitets-, lämplighets- och värderingsfrågor framträder karaktären hos JO-prövningen — framför allt dess ambivalens — mycket påtagligt. Titt och tätt kommer inför JO avgöranden som bygger på värderingar och andra bedömningar, som JO kanske inte är beredd att instämma i men som JO samtidigt måste medge ligger inom ramen för möjliga ställningstaganden. Normalt nöjer JO sig då med att konstatera att här finns utrymme för delade meningar utan att ge uttryck för vad han självtycker. "Tyck inte!" är en devis som står i eldskrift framför en JO. Men finns det ett påtagligt behov av allmän vägledning till främjande av enhetlig tillämpning, kan JO dock ta ut steget och avslöja vad han själv anser under förutsättning att åsikten är så starkt underbyggd att den har förutsättningar att vinna allmänt gehör. Det är många klagande som JO gör besvikna genom att inte tala om huruvida han tycker att det påtalade beslutet eller handlingssättet är "rätt" eller "fel". Konsekvensen är emellertid ofrånkomlig med den ställning JO har som extraordinärt kontrollorgan utanför domstols- och myndighetshierarkierna och det skulle vara högst olyckligt om JO inte höll rågången ren mellan sin prövning, som i grunden är en tjänstefelsprövning, och en överordnad instans' prövning. Det klagas då och då hos JO över domstolars — även HD:s — avgöranden i expropriationsmål. Vart skulle det inte kunna leda hän om JO satte sig till doms här och förklarade att han hade en annan mening i värderingsfrågorna och att domstolarna dömt "fel"?
JO-institutionen låter sig som sagt inte så lätt inrangera i den gängse juridiska begreppsvärlden och än svårare i den franska förvaltningsrättsliga doktrinens labyrinter. Legrand har emellertid genom att växla infallsvinklar och studera också de indirekta och preventiva effekterna av JO-verksamheten lyckats åstadkomma en god helhetsbild. Hans slutsatser blir att JO kan både förstärka den rättsliga kontroll över förvaltningen som förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar utövar och komplettera den. Att JO-prövningen i viss mån också går om lott med ordinär prövning är han naturligtvis samtidigt medveten om. När det gäller förstärkningen tänker han framför allt på JO:s möjlighet att väcka ansvars- och skadeståndstalan vid allmän domstol. I fråga om komplettering syftar han på vad JO kan åstadkomma till förbättring av interna rutiner, service, uppträdande mot allmänheten och god förvaltningspraxis över huvud taget. Han pekar också på angelägenheten av samspel mellan domstols- och JO-prövning i fråga om förvaltningens fria skön så att JO-prövningen täcker de luckor som kan finnas i domstolsprövningen härvidlag och som är åtkomliga för den juridiska instans som JO i grunden är.
Som den främsta fördel JO har framför förvaltningsdomstolarna som rättsskyddsorgan ser Legrand JO:s större möjligheter att vinna insteg i det allmänna medvetandet. Domstolarna är, menar Legrand, handikappade genom formbundenheten och den strikta juridiska karaktären, som lätt skapar distanser från ömse håll. Conseil d'Etat hindras sålunda enligt Legrand ofta från att förverkliga en grundläggande idé, nämligen den att känslan av rättssäkerhet för folket betyder lika mycket som, kanske mer än, förekomstenav rättssäkerhet.
Genom Legrands avhandling har diskussionen om en JO i Frankrike och därmed i övriga länder med Conseil d'Etat-system kommit i gång på allvar. Han får anses ha övertygande visat att Conseil d'Etat och JO är två rättsskyddsinstitut som inte utesluter varandra utan kan blomstra vid sidan av varandra till ömsesidig båtnad och till stort gagn för den enskilde medborgarens rättsskydd. Det skall bli intressant att följa den fortsatta utvecklingen i Conseil d'Etat-länderna.
Bertil Wennergren