Neutralitet — finns det?
Om Sveriges rättsläge vid väpnad konflikt i Europa*
Av professor JACOB W. F. SUNDBERG
You can fool all the people part of the time, and part of the people all the time, but you cannot fool all the people all the time.
Engelskt ordstäv.
I
1. Neutraliteten och Sverige
Det svenska namnet har ofta hedrat sig i samband med neutraliteten. "De nordiska staternas mest bekanta insats i folkrättens historia utgöres av den kamp för den neutrala handelns och sjöfartens rättigheter, som fördes av 1700-talets 'väpnade neutralitetsförbund'," skriver Torsten Gihl.1 De två tjocka volymerna med titeln "Neutralitetens lagar" som den svenske diplomaten F. H. Rikard Kleen publicerade 1889 på svenska och 1898—99 på franska2 kunna enligt Hilding Eek anses "bilda epok".3 Den svenska lagen d. 7 sept. 1914 ang. förbud mot lufttrafik över svenskt område ingår i den de neutralas lagstiftning som ansetts utslagsgivande för att i statspraxis fixera att
suveräniteten omfattar luften ovanför territoriet.4 De av de nordiska makterna 1912 och 1938 antagna neutralitetsreglerna bidrogo kraftigt till moderniseringen och utvecklingen av det folkrättsliga neutralitetsbegreppet.5 Det var därför ej onaturligt att det blev en svensk, Hjalmar Hammarskjöld, som såsom den förste fick Haagakademiens uppdrag att hålla en folkrättskurs om neutraliteten år 1923.6
Efter andra världskriget ha insatserna minskat. Det har varit tunnsått med juridiska inlägg.7 På den politiska sidan har läget kanske varit gynnsammare: åtminstone har neutraliteten varit ett kärt ämne politiker emellan ehuru vanligen i en något perverterad form.8 Den på sistone återuppflammande EEC-debatten synes emellertid ha förnyat intresset för det europeiska grannskapet och för neutralitetens
problem.9 Tiden kan därför kanske vara mogen för en granskning av vad svensk neutralitet i dag i själva verket förutsätter och innefattar i händelse av väpnad konflikt i Europa.
II
2. Det klassiska neutralitetsbegreppet
När Gustaf II Adolf under trettioåriga kriget i en av världshistoriens klassiska scener konfronterades med begäran om neutralitet av gesanten från sin svåger, kurfurst Georg Vilhelm av Brandenburg, hade den svenske kungen för neutraliteten blott Uppenbarelsebokens språk: Georg Vilhelm måste förklara sig varm eller kall, för vore han ljum och varken varm eller kall skulle han utspy honom ur sin mun.1 Att göra så var väl inte onaturligt i en tid som såg en strid mellan ljuset och mörkret och i en tysk terräng som ett hav med tusen skepp underskilda furstars befäl på grund av de hundratals tyska småriken och delar av sådana som beströdde de stora militärvägarna: dessa furstar måste själva lita till genommarsch för att alls kunna försvara sina enklaver. Det var först ett sekel senare som det moderna neutralitetsbegreppet började växa fram.2
Måhända var det schweizaren Emmerich de Vattel som var neutralitetens fader.3 I vart fall var han dess propagandist för den lättfattliga franska varpå hans bok "Le Droit de Gens" (1758) var skriven förde, säger Gihl, "folkrättsdoktrinen in i diplomatiens och den praktiska politikens värld".4 Men det var den holländske domaren Cornelius van Bynkershoek som genom att i sitt arbete "Quaestionum juris publici" (1737) rensa ut skillnaden mellan rättfärdiga och orättfärdiga krig lade grunden för en solidare neutralitetsuppfattning.
Neutralitetsdoktrinen trängde först fram till sjöss, där de krigförande ju alltid konfronterades med de neutralas skepp och handel. Slutresultatet av den väpnade neutraliteten5 blev neutralitetsprinci-
Ångaren "Alabama" i aktion. På hennes expedition återgår ytterst 15 § 1 mom. i 1938 års svenska neutralitetskungörelse, nu ersatt av 15 § i 1966 års tillträdeskungörelse.
perna i Parisdeklarationen 1856 som den svenske konungen med all rätt hälsade såsom dem som Sverige alltid erkänt och försvarat och ofta med stora ansträngningar sökt hävda.6 — 1862, då det amerikanska inbördeskriget pågick som bäst, upphävde en engelsk domstol den neutrala brittiska regeringens beslag å skrovet till den underbyggnad i Liverpool varande sydstatskaparen "Alexandra".7 Dennad om betydde fritt fram för ett sydstaternas kaparkrig mot nordstaternas sjöfart, baserat på engelska skeppsvarv;8 dess mest bemärkta inslag var ångaren "Alabamas" tvååriga förstörelsebringande expedition som slöt med att hon sköts i sank utanför Cherbourg d. 19 juni 1864. Amerikanarna såg i hennes expedition ett flagrant brittiskt neutralitetsbrott. Saken ledde småningom till skiljedomen i Genève d. 14 sept. 1872 mellan Storbritannien och Förenta Staterna. Med den domen fick uppfattningen om den neutrala maktens skyldigheter i sjökrig en förut oanad stadga.9
Till lands gick utvecklingen långsammare. Åtminstone utanför Tyskland var lantkriget oftast gränsbundet på ett sätt som gjorde att de krigförande vanligen saknade kontakt med någon annan än motståndaren. Det var främst Schweiz som aktualiserade neutraliteten. Schweizergardet som föll för franske kungen vid försvaret av Tuilerierna d. 10 aug. 1792 må påminna om att dess gamla neutralitet ansetts förenlig med t. ex. 1521 års fördrag med Frankrike om fransk rätt till genommarsch och schweiziska hjälptrupper. Men den neutraliteten föll samman under Napoleonkrigen då fältherrar som Napoleon, Suvorov och Schwarzenberg med förkärlek nyttjade de schweiziska bergspassen som utfallsportar mot de kringliggande länderna. På Wienkongressen erkändes den schweiziska neutraliteten genom 1815 års traktat som ett allmänt europeiskt intresse.10 Även om det i och för sig överlämnades till schweizarna att bestämma vad neutraliteten var11 torde det dock ha varit nyttan i att stänga dessa utfallsportar som främst kom att uppbära respekten för den schweiziska neutraliteten. De för schweizarna välbekanta frågorna om hjälptrupper och värvning och om genommarsch och basering voro de för lantkriget typiska neutralitetsfrågorna. I alla hänseenden var 1800-talet den stora vattendelaren och krigen kring de schweiziska gränserna kunde belysa hur rättsuppfattningen ändrades. Försäljning av hjälptrupper till de krigförande kom ur bruk, värvning av de krigförande förbjöds, genomtåg i varje form blev rättsvidrigt ända därhän att fientlig trupp som inkommit på det neutrala området måste interneras och dess krigsfångar friges. Den schweiziska neutraliteten blev mönsterbildande.12
Kronan på verket sattes genom de två vid 1907 års Haagkonferens antagna neutralitetskonventionerna, nr V angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig13 (härefter kallad lantkonventionen) och nr XIII angående neutrala makters rättigheter och skyldigheter i händelse av sjökrig14 (härefter kallad sjökonventionen). Lantkonventionen var föga kontroversiell, men på sjön spelade skillnaden i utgångsläge stor roll. Britterna kunde vara förutan de neutralas hamnar och vatten; de hade gott om sådant själva världen över. Men för tyskarna var det viktigt att ha tillgång
till dem.15
Dessa två neutralitetskonventioner ha i vår del av världen ratificerats av, förutom de nordiska länderna, Tyska riket och Ryssland. Polen har ratificerat lantkonventionen. Då Sovjetunionen ansett sig obunden av traktater som ratificerats av tsarriket, har dess ställning trots den ryska ratifikationen länge varit oklar. Efter särskild holländsk förfrågan har emellertid det sovjetiska utrikesministeriet d. 7 mars 1955 förklarat att Sovjetunionen ansåge sig bunden av samtliga de av Ryssland ratificerade Haagkonventionerna av 1899 och 1907, såvitt de icke strede mot FN-stadgan eller överspelats av senare av Sovjetunionen antagna traktater.16 Formellt gällde dock ingen av dessa konventioner under världskrigen. Krigsdeltagandets omfattning medförde att ingendera gången det i konventionerna intagna kravet att samtliga krigförande skulle vara parter i konventionen (si omnes klausulen) var fyllt.17
Från många synpunkter är det kränkningar av det neutrala territoriet som ställer de intressantaste frågorna. Vad konstituerar neutralitetsbrott? Måste den neutrale gripa till vapen för att hävda neutraliteten i anslutning till vad han har att iakttaga enligt dessa konventioner och, i så fall, till vilken vapeninsats är han förpliktad? — Att den neutrale har rätt att med vapen motsätta sig en neutralitetskränkning av ifrågavarande slag framgår av att konventionerna förklara att den kränkande makten ej får förebrå den neutrale sådan vapenanvändning som fientlig handling.18 Att den neutrale också är skyldig att gripa till vapen anses framgå av lantkonventionen, Art. 5, som kategoriskt förbjuder den neutrale att "inom sitt område tillstädja" vissa avvikelser från neutraliteten. Att konventionerna förutsätta att den neutrale håller sig med militära maktmedel är klart,19 men när sjökonventionens artiklar 3, 8 och 21 kräva insats av "de medel, varöver [den neutrale] . . . förfogar" är därmed onekligen ingenting sagt om hur stora dessa måste vara. Från den nordiska historien
minns man scenen på Amalienborg morgonen d. 9 april 1940, då danske kungen rådslår med sina ministrar om hur många fallna danskar det krävdes för att motstånd skulle ha bjudits då den tyska krigsmakten marscherade mot Norge. Hur många fallna, 10, 100 eller 1 000? Kungen frågar: "Kan det af hensyn til udlandet siges at vi har kæmpet nok?" Utrikesministern svarar: "Hvis det kun drejer sig om nogen minutters fortsat kamp, så vil det neppe gøre nogen forskjel." Det var 16 man som föll.20
Straffet för den neutrale som icke kämpat nog kan komma i flera former. Det bör kanske ej glömmas att den neutrale kan bli skadeståndsskyldig efter det i Alabamatvisten aktualiserade mönstret.21 Mera intressant är kanske att den kränkandes motståndare kan ingripa mot den neutrale som repressalie för neutralitetsbrottet eller hjälpa den neutrale att hävda sin neutralitet. Den förra påföljden sådan den formulerats av t. ex. Schwarzenberger22 torde förutsätta att den neutrale verkligen kan anses ansvarig för att neutraliteten ej hävdats.23 Så kan väl ovedersägligen blott anses vara fallet om han avrustat så att militära maktmedel helt felas24 eller felas för visst område över vilket han hävdar suveränitet.25 Men ansvaret kan
klargöras på annat sätt, t. ex. genom uttalanden från ansvarigt politiskt håll som visa att den neutrale avser att tillåta genommarsch och basering, eller genom avvisande av erbjuden erforderlig hjälp. Insats till den neutrales hjälp aktualiserar vem som konstaterar behovet av hjälp. När de franska, engelska och amerikanska regeringarna år 1917 förklarade att de skulle respektera Schweiz' neutralitet "i den mån detta land hävdade sin neutralitet och deras fiender icke inträngde på schweiziskt territorium", var den schweiziska regeringen snar att förbehålla sig att bestämma "om, och på vilka villkor det passade regeringen att tillkalla hjälp från utländska makter".26 Castrén menar att den kränkandes fiende har rätt att ingripa med vapenmakt "om den neutrala staten icke vidtagit motåtgärder, eller om den kränkande, trots den neutrales ansträngningar, lyckats få fast fot."27
Det är en ringa tröst att straffets form kan vara en antydan om man anses ha kämpat nog eller ej. Gemensamt för lösningarna är att det neutrala territoriet förvandlas till krigsskådeplats. Folkrättsligt må gälla begränsningar för tillåten vapeninsats: Castrén menar, t. ex., att den hjälpandes vapeninsats skall begränsas till vad som fordras för att rensa det neutrala territoriet från motståndarens styrkor.28 Vad historien vet att berätta antyder emellertid att det vanligen slutar med att den neutrale dras med in i kriget.29 Avrustningens yttersta effekt blir på detta vis alltför ofta att folket prisges som kanonföda i främmande tjänst.
Det bör slutligen anmärkas att det i konventionerna framträdande neutralitetsbegreppet är knutet till krigsbegreppet: neutralitet förutsätter (såsom senare skall närmare utvecklas) att krig pågår. Eftersom krig icke är permanent, kan man fråga sig vad som uttrycks med termen "permanent neutralitet". Såvitt den blott visar avsikt i förhållande till framtida krig, har den — som Reuterskiöld påpekat — ringa juridisk betydelse: den negerar blott en permanent förpliktelse att gå i krig (såsom inom FN-organisationen). Mera påtaglig betydelse får begreppet om ifrågavarande avsikt formaliseras i ett fördrag, framför allt om motparten i fördraget garanterar den permanenta
neutraliteten och därmed kanske också förpliktar sig att såsom garant gripa till vapen vid en neutralitetskränkning.30
III
3. Den kollektiva säkerheten: NF och FN
Det tjugonde seklet har emellertid kommit att präglas av helt andra tankegångar kring neutraliteten än dem som dominerade vid 1907 års Haagkonferens. Man har återupptagit tanken på civitas mundi, världssamhället som garanterar sina medlemsstaters säkerhet genom att kollektivet ingriper mot fredsbrytaren. Däri ryms ingen neutralitet. Motsättningen mellan kollektiv säkerhet och neutralitet som metod att främja freden beskrivs enklast så att den förra vidgar men den senare begränsar konflikten.1 Den kollektiva säkerheten har prövats i två former: efter första världskriget genom Nationernas Förbund (NF), efter andra världskriget genom Förenta Nationerna (FN). För korthetens skull kommer jag i det följande huvudsakligen att uppehålla mig vid den nuvarande organisationen, men konfrontationen mellan neutraliteten och kollektiv säkerhet kommer också att belysas genom exempel från NF:s tid.
FN-ordningens centralpunkt är våldsförbudet i Art. 2—4: "Alla medlemmar skola i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan statsterritoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål." — En kontrapunkt till detta våldsförbud finns i självförsvarslicensen i Art. 51: "Ingen bestämmelse i denna stadga inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av Förenta Nationerna, intill dess att säkerhetsrådet vidtagit nödiga åtgärder för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet."
Om någon griper till våld, har han följaktligen brutit mot stadgan, och om vapenskifte uppkommer, gäller det tydligen att identifiera
fredsbrytaren och betvinga honom med kollektivets vapenmakt. Det är enligt Art. 39 säkerhetsrådets prerogativ att konstatera "hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar" samt att, efter iakttagande av proceduren i artiklarna 39—43, leda statskollektivet till vapeninsatsen. Denna är tänkt att ske genom väpnade styrkor som ställs tillrådets förfogande på dess anmodan av samtliga FN:s medlemmar. Då insatsen av ett lands trupper utrikes ofta förbundits med särskilda villkor i ländernas konstitutioner, som ej kunde ändras i en handvändning, var man dock försiktig nog att i Art. 43 i syfte att bereda tid för konstitutionella ändringar uttryckligen förutsätta att varje stat skulle träffa särskilt avtal med FN innan den kunde vara skyldig att ställa upp rådets hjälptrupper.2 Sedan fredsbrytaren identifierats, har ingen stat rätt att vara neutral. Säkerhetsrådet kan enligt Art. 41 påkalla att staten i fråga inlåter sig på ekonomisk krigföring mot den utpekade fredsbrytaren — "fullständigt eller partiellt avbrytande av de ekonomiska förbindelserna", som det uttrycks, exempelvis att Sverige skall begränsa sin export av sådana produkter (järnmalm, komponenter m. m.) som är av betydelse för fredsbrytarens rustningsindustri. Enighet synes råda i litteraturen att de i Art. 41 exemplifierade icke-militära åtgärderna äro oförenliga med neutraliteten. Att svenska regeringen är av samma uppfattning lärer framgå av dess uttalande från 1962 rörande den handlingsfrihet som de neutrala måste bibehålla vid en anslutning till EEC.3 Säkerhetsrådet kan gå vidare och enligt Art. 42 påkalla att staten skall stå till förfogande med hjälptrupper (där sådana satts upp) eller tillåta genommarsch o. dyl.: t. ex. att Sverige skall tillåta transitering av rådets trupper och ge dem möjlighet att från skånska västkusten kontrollera Öresundsutloppet. Vad som då krävs, står i flagrant strid mot vad som åligger den neutrale enligt V. Haagkonventionen.
Det av Torsten Nilsson 1965 återgivna målet för den svenska utrikespolitiken att "inte ge stormakterna någon grund för misstankar att svenskt territorium kan ställas till en annan makts förfogande och bilda utgångsbas för ett angrepp"4 har sålunda redan komprometterats genom medlemskapet i FN. Häremot kan knappast anföras att det felas det i Art. 43 omnämnda "särskilda avtalet". Artikeln innefattar en förpliktelse att på anmodan ingå sådant avtal. Det kan i
praktiken icke reglera annat än genommarschväg, underhållsfrågor o. likn. "Att helt undandraga sig avsedda plikter" lärer därför, som överbefälhavaren framhållit, "icke [vara] möjligt."5 Det är fördenskull svårt att godtaga Undéns uppfattning att den insats från vår sida som FN skulle kunna påkalla "inte gärna [skulle] kunna innebära något mera än försvar för vårt territorium".6 FN-engagemanget kan dra med sig både anspråk på baser och på genommarsch.
Men om det ankommer på säkerhetsrådet att identifiera fredsbrytaren vid uppkommet vapenskifte, är det som Schätzel framhåller egentligen omöjligt att i förväg genom särskild traktat förbinda sig att handla på visst sätt vid krigsutbrott. Vederbörande stat kan ju inte veta i förväg hur FN kommer att bedöma läget och sedan FN träffat sitt avgörande är staten bunden av sina förpliktelser jämlikt FN-stadgan, som till yttermera visso enligt Art. 103 tar över förpliktelser enligt annan internationell överenskommelse.7
Verkligheten ser något annorlunda ut än den höga FN-teorin. Säkerhetsrådet saknar egna styrkor. Åtminstone ha de i Art. 43 förutsedda särskilda avtalen som skulle ställa dem till rådets förfogande ej träffats. Därav bör man dock ej förledas att tro att säkerhetsrådet saknar väpnade styrkor. Det krigsfolk de i rådet sittande makterna ställa upp själva är ju direkt tillgängligt såsom världen erfor vid Koreakrisen. FN-maskineriet erbjuder då endast en möjlighet att också få kostnaden för varje stats vapeninsats utslagen på samtliga FN-medlemmar. — De stora militärallianserna som skapa föreställningen att en grupp andra stater betraktas som latenta fiender8 dominera bilden: NATO-alliansen som undertecknades i Washington d. 4 april 1949, anses förenlig med stadgan såsom en allians till kollektivt självförsvar enligt Art. 51.9 — Våldsförbudet har ställt sig på huvudet. Efter en mera lovande början då minsvepning utdömdes som medel för britterna att ta sig sin rätt till fri passage genom Korfusundet10 har det börjat leda till de egendomligaste konsekvenser.
Eftertänksamma kanske grubbla över hur det kan komma sig att
världen så helt accepterat11 en stridstaktik som går ut på att, å ena sidan, skall fredstillstånd eller åtminstone vapenstillestånd bestå, men, å andra sidan, föres samtidigt utnötningskrig med granat- och raketbeskjutning över gränsen och genom gerillaexpeditioner och terroristaktioner i motståndarlandet. I den mån denna stridstaktik är möjlig enligt folkrätten av i dag såsom erfarenheterna från Mellanöstern och Afrika onekligen antyda borde den föranleda revision av åtskilligt invasionsbundet militärt tänkande. Den folkrättsliga förklaringen bottnar i våldsförbudet. Myres McDougal tillskriver förbudet förhållandet att "minor coercions may be indulged in with impunity".12 Gihl formulerar det fränare: Art. 2—4 uppfattas "som ett fribrev för att begå rättskränkningar mot andra stater utan att riskera efterräkningar".13 Så länge "the provocation does not constitute 'an armed attack'," menar Falk, "the response is difficult to classify as an instance of 'self defence'."14 Med andra ord, den som litar till terrorism och gerillaverksamhet i stället för till reguljär militär verksamhet kan påräkna att slippa få angreppet bedömt som "väpnat angrepp (eller "aggression") och därmed 'också att motståndarens rätt till självförsvar aldrig inträder. Den meningen har hävdats att våldsförbudet satt principerna i det gamla fallet "Caroline" ur spel — ett fall där engelsk militär genom en djärv raid förstörde transporttonnaget — ångaren "Caroline" — för en amerikansk frikår som från en fristad på amerikanskt område beredde sig för väpnat infall i brittiska Canada.15 Den faktiska (om än ej teoretiska)16 premieringen av denna typ av angrepp synes i själva verket så uttalad att man måste räkna med att framtidens väpnade konflikter i stor omfattning födas den vägen.17
Art. 2—4 bäddar också för väpnade ingripanden genom sin erinran "att våld i vissa lägen får utövas enligt stadgan och alltså är förenligt med FN:s ändamål".18 "Ingrepp för att värna en rätt... skulle kunna bedömas såsom inte oförenligt med FN:s ändamål. . . om försök gjorts att med FN:s bistånd uppnå en lösning med fredliga medel".19 Det är främst rätten att intervenera till skydd för "mänskliga rättigheter" som på denna punkt visat sig ha en oanad potential. Att denna rätt upplevts såsom ett juridiskt problem har berott på, vid sidan av våldsförbudet, reservationen för inre angelägenheter i Art. 2—7. Den belgiska fallskärmsjägarkuppen för att rädda de vita i Stanleyville utlöste en intensiv diskussion i ämnet, men numera synes man böjd för att se en begränsad interventionsrätt såsom förenlig med våldsförbudet.20 I betraktande av "den långa raden av beslut som inneburit en inblandning i medlemsstaternas inre angelägenheter i strid mot stadgans art. 2: 7"21 är det klart att denna artikel är svårt urholkad och, åtminstone med FN:s nuvarande sammansättning och karaktär, ett bräckligt skydd.
4. Krig och neutralitet
Ponera — som man gjort i USA1 — att en brittisk kofferdiman under Vietnamkriget uppbringas på väg till Haiphong av en amerikansk örlogsman. En amerikansk prisdomstol förklarar skeppet god pris och det säljs till nya ägare och sätts i fart på Sverige. Här i landet utverkar den brittiske redaren sedan kvarstad å fartyget och söker återvinna sin egendom i svensk domstol genom att visa att "krig" icke pågick och att USA icke var krigförande och därför ej enligt folkrätten kunde uppbringa och därigenom förvärva äganderätten till det brittiska skeppet.
Exemplet (som har åtskilliga brister) visar på en väsentlig detalj. Neutraliteten förutsätter att krig pågår: det är "the establishment of a technical state of war" som medför att "non-participants become neutrals".2 Men fast de väpnade konflikterna under FN:s tillvaro varken varit färre, mindre våldsamma eller oblodigare än de som
rasade mellan världskrigen, är det obestridligen så att de numera sällan betecknas som "krig".3 Liksom man undviker termen "krig" undviker man också dess motsats "fred". Man föredrar att avsluta fientligheterna med vapenstillestånd.4 Att man ej använder termen "krig" må nu vara en ringa tröst för dem som förlora liv och lem i striderna, men för omvärlden är det av väsentlig betydelse. Först om"krig" råder blir den stridande "krigförande" och endast såsom sådan kan han mot omvärlden rikta de anspråk som förenas med sådana institut som uppbringning, blockad och krigskontraband.
Om kriget i betraktande av våldsförbudet är olagligt, kan då någon enligt folkrätten vara "neutral"? Redan på NF:s tid föranleddes Nicolas Politis förklara att "neutraliteten som institution, juridiskt sett, upphört att finnas till."5 FN har än starkare lockat fram samma typ av uttalanden. Även om San Franciscokonferensen 1945 vägrade att i stadgan medtaga ett uttryckligt stadgande att ingen stat ägde åberopa neutralitet för att undandraga sig sina plikter vid en kollektiv aktion mot en fredsbrytare6 har tanken haft många prominenta företrädare. Här må endast nämnas Hans Kelsen7 och Charles Fenwick.8
Ur svensk synpunkt är det naturligtvis väsentligt att kunna se denna folkrättsproblematik med de glasögon som anläggs av våra kommunistiska grannar. Onekligen har problematiken en anknytning till den klassiska kommunistiska distinktionen mellan rättfärdiga och orättfärdiga krig, en distinktion som i sin tur återgår på den marxistiska uppfattningen att all rätt är politik och att den kommunistiska politikens oeftergivliga strategiska mål är att vinna hela världen för
socialismen. Den auktoritativa folkrättslärobok som den sovjetryska vetenskapsakademien utgav år 19579 förklarar härom: "Just wars include defensive wars and wars of national liberation. An unjust war is a predatory war. It aims at the seizure and enslavement of foreign lands and peoples. Unjust wars include aggressive, imperialist wars." Som skolexempel anförs härtill kriget mot det nordkoreanska folket i samband med FN-aktionen 1950—53. Som skolexempel på det rättfärdiga kriget anförs nordkoreanernas motsvarande krig.10
Det är givet att en kommunistisk bedömare med denna bakgrund måste se det svenska neutralitetsanspråket med lika oblida ögon som Kelsen och Fenwick. Till en början risades det också hårt.11 Efter den grundläggande taktikomläggningen, som följde på Chrustjovs makttillträde, ha emellertid mjukare tongångar förmärkts.12
5. De neutrala makterna
Makter som vilja vara neutrala i det tjugonde seklet ha det sålunda svårt. Det är företrädesvis tre europeiska makter som vunnit rykte för att i sina internationella relationer åberopa sin neutralitet, Schweiz, Österrike och Sverige. Det är lärorikt att jämföra hur dessa sökt förena denna neutralitet med den kollektiva säkerhetens krav.
Schweiz. I den traktat som gemenligen kallas för Versaillesfreden innehöllo de 26 första artiklarna förbundsakten för NF och artikel 435 en högtidlig bekräftelse av 1815 års traktat om Schweiz' ständiga neutralitet. Detta sammanförande av den kollektiva säkerhetens magna charta i samma akt som dess negation, neutraliteten, förmedlades delvis genom segrarmakternas formulering att 1815 års traktat gav garantier som främjade freden. För egen del var Schweiz dock ej berett att så lättvindigt kompromettera sin neutralitet. Det blev medlem av NF först sedan dettas förbundsråd genom Londondeklarationen d. 13 febr. 1920 försäkrat att landet ej skulle avkrävas deltagande i militära sanktioner mot en fredsbrytare: det skulle trots
12 Jfr s. 326 och not 16 ovan samt s. 340.
Art. 16 i förbundsakten behöva varken ställa upp hjälptrupper, tilllåta genommarsch eller bedriva krigsförberedelsearbete på sitt område.1 Man tänkte sig att Schweiz genom denna deklaration vunnit frihet att uppfylla kraven i den V. Haagkonventionen, som ansågs gälla blott ett rent militärt tillstånd.2 Beträffande andra i förbundsakten förutsedda sanktioner mot fredsbrytaren kunde tänkas att denne genom att bli medlem av NF just underkastat sig att bli behandlad på ett oneutralt sätt av de neutrala.3
Den praktiska innebörden av neutralitetskravet i lantkonventionen framträdde emellertid klarare då Schweiz' mäktiga granne i söder, Italien, inledde sitt erövringståg mot Abessinien. Den vunna insikten föranledde schweizarna att bl. a. tillgripa ett tvåsidigt vapenembargo i stället för ett ensidigt sådant som NF förutsett,4 och en valutaöverenskommelse i stället för ett varuinförselförbud.5 I själva verket avgavs d. 1 juni 1936 en schweizisk neutralitetsförklaring som suspenderade sanktionsartikeln i förbundsakten och sanktionerna nedlades d. 14 juli s. å. Schweiz och Sverige m. fl. sökte få NF att förklara sanktionsartikeln för fakultativ men misslyckades. Till sist uppsade Schweiz genom memorandum av d. 29 april 1938 skyldigheten att deltaga i ekonomiska sanktioner mot fredsbrytare. Detta memorandum utlöste tyska och italienska noter med förklaring att den schweiziska neutraliteten skulle respekteras.6
Vid FN:s tillkomst hade schweizarna sålunda vunnit en fastare uppfattning om neutralitetens innebörd. Motsättningen mellan FN-systemet och den schweiziska neutraliteten väckte ömsesidig misstänksamhet.7 När FN:s generalsekreterare Trygve Lie var i Bern 1946 förklarade han dem sinsemellan oförenliga: de tillhörde skilda världar.8 Schweizarna i sin tur misstrodde klassystemet som ställde de mindre staterna under världsmakternas kollektiva hegemoni.9 Det
kollektiva säkerhetssystemet visade sig vid analys endast fungera för det fall att världsmakternas kollektivintresse angreps men sådant kollektivintresse kunde, som Guggenheim påvisade, ej spåras annat än i fall av nytt krig mot Tyskland (eller Japan).10 Men just då hade Schweiz uppenbarligen på grund av sitt läge särskild anledning att vara neutralt. 1930-talets erfarenheter talade slutligen emot tanken att söka fasthålla en distinktion mellan militär och ekonomisk neutralitet liksom mot att enligt 1920 års modell söka medlemskap motf ribrev beträffande militära sanktioner: gränsen var alltför flytande.11 Mot FN-anslutningen kunde följaktligen resas samma argument som i Sverige rests mot EEC-anslutningen.12 Schweiz stannade därför utanför FN.13
Österrike. Österrikes neutralitet aktualiserades i samband med den stora omläggningen 1955 av den kommunistiska taktiken som bar Chrustjovs signum. Att Österrike kunde förklaras neutralt var ett väsentligt led i den nya linjen,14 men det skulle också vara medlem av FN:s system för kollektiv säkerhet. Den modell som slutligen valdes var en variation på 1920 års schweiziska system med förhandsåtagande från världsorganisationens sida att den ej skulle påkalla landets medverkan mot fredsbrytare. Någon motsvarighet till NF-rådets formliga Londondeklaration befanns emellertid ej behövlig med FN-stadgans uppbyggnad. Att Österrike gjordes till FN-medlem med insikt om dess ständiga neutralitet ansågs räcka. Landet hade nämligen d. 26 okt. 1955 genom grundlag proklamerat sin "ständiga neutralitet" och denna förklaring återgick på ett i Moskva d. 15 april 1955 daterat memorandum vari den österrikiska delegationen utfäste
att den österrikiska regeringen skulle i "en internationellt bindande form" tillkännage sin avsikt "att beständigt upprätthålla en neutralitet av det slag som Schweiz hävdar".15 Den nya grundlagen trädde i kraft d. 5 nov. och d. 6 dec. förklarade de fyra permanenta säkerhetsrådsmedlemmarna som tillika voro ockupationsmakter att de erkände Österrikes ständiga neutralitet i den form den fått i grundlagen.16 Neutraliteten erkändes också av ett stort antal andra makter. När sedan Österrike d. 14 dec. 1955 upptogs som medlem av FN med sin tillhörande neutralitet kunde anses att FN underkastat sig en motsvarande begränsning i sina anspråk mot Österrike. Visserligen föreskriver Art. 103 att stadgans förpliktelser tar över medlemmarnas förpliktelser enligt andra internationella överenskommelser. Då emellertid säkerhetsrådets medlemmar enligt Art. 48 ha uttrycklig möjlighet att undantaga viss FN-medlem från att medverka i "åtgärd, som erfordras för att verkställa säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet" får Art. 103 i detta fall ingen tillämpning. Samtliga stater som voro medlemmar av FN vid tiden för Österrikes inträde måste anses sakna rätt att som medlemmar av säkerhetsrådet påkalla avsteg från Österrikes neutralitet. A fortiori måste detta gälla sådana makter som liksom de fyra permanenta rådsmedlemmarna bundit sin handlingsfrihet genom att i särskild ordning godkänna neutralitetsförklaringen i 1955 års grundlag.17 I Rhodesiafrågan har Österrike visserligen icke rest anspråk att säkerhetsrådet skulle iakttaga denna kompetensbegränsning. På grund av den förutberörda bindningen till den schweiziska neutraliteten har denna fråga dock blivit mycket bekymmersam. I och med att Schweiz vägrade att deltaga i sanktionerna blev det för Österrike oundgängligt att förklara att dess medgörlighet ej innefattade ställningstagande till den principiella frågan huruvida landet är bundet av rådets sanktionsbeslut i allmänhet.18
Sverige. Sverige blev medlem av NF d. 9 mars 1920 efter viss tvekan men utan varje försiktighetsmått för att säkra neutralitet i de kon-
flikter NF kunde ta del i. Ej förrän italienarna inledde erövringståget mot Abessinien tycks Sverige ha gjort något allvarligt försök att komma till rätta med sanktionsstadgandet i förbundsakten.19 När riket sedan beslöt söka medlemskap i FN förekom ej ens någon tveksamhet liknande den som föregick 1920 års beslut.20 Det deklarerades öppet att man nu skulle "avstå från neutraliteten i den utsträckning organisationens stadgar det påfordra",21 låt vara att försök senare gjorts att få eftergiften att framstå som något blott "formellt . . . riktigt".22 Vetorätten i säkerhetsrådet sågs som skydd mot att rådets maktresurser skulle dirigeras mot en stormakt och sålunda också mot att riket genom medlemskapet i FN skulle dras in i en konflikt mellan världsmakterna.23 Vetorätten betraktades i själva verket, som Eek uttryckt saken, som "en garanti av betydelse för Sveriges anslutning till FN och måhända också för dess fortsatta medlemskap".24 Sverige har därför till skillnad från andra länder saknat skäl att beklaga att vetorätten varit hinderlig för den kollektiva säkerheten: "i grunden", som Undén uttryckt sig, är "den internationella konstellationen . . . till sina huvuddrag densamma som före NF och FN."25
Jämför man läget för dessa tre europeiska "neutrala" makter måste det ur strikt juridisk synvinkel anses att det österrikiska anspråket på neutralitet är det bäst underbyggda. Det ansluter sig direkt till Art. 48 i FN-stadgan. De motsvarande krav Schweiz vid FN-inträde kan tänkas resa måste grundas på signatärmakternas förpliktelser jämlikt Versaillesfreden och 1815 års traktat. Att Schweiz hållit sig utanför FN är kanske ingen garanti i betraktande av kravet i Art. 2—6 "att stater, som ej äro medlemmar av Förenta Nationerna, handla i överensstämmelse med dessa grundsatser, i den mån detta kräves för upprätthållande av internationell fred och säkerhet". Formuleringen kan tänkas föranleda säkerhetsrådet att göra gällande att landet vore skyldigt att bistå rådet med hjälptrupper eller i vart fall transitering.26 Även om den övervägande uppfattningen torde vara att utom-
stående ej behöva deltaga i rådets polisaktioner27 torde schweizarna finna större tröst däri att det var dess neutralitet som uttryckligen nämndes som mönster för Österrike i 1955 års Moskvamemorandum.28 Vad Sverige åstadkommit står sig klent vid sidan av detta. Vi ha uttryckligen förklarat att vi uppge neutraliteten så långt FN-stadgan så påfordrar. Vi ha — som schweiziska förbundsrådet nogsamt noterat i neutralitetsrapporten d. 16 juni 1969 — sett oss oförhindrade att t. o. m. ta säte i säkerhetsrådet 1957 och 1958. Skulle vi i efterhand vilja rätta till vad som försummats, fordras — såsom kommunistiska partiet helt korrekt påpekat — att vi uppta förhandlingar med säkerhetsrådets permanenta medlemmar och helst kanske också med generalförsamlingens medlemmar.29
Sverige är därför redan på grund av sina traktatsförpliktelser icke neutralt i mening jämförlig med Schweiz och Österrike. Sveriges möjligheter att vara neutralt äro begränsade till exakt samma område där varje annan FN-stat kan vara neutral, nämligen i händelseav krig mellan två icke-medlemmar av FN (t. ex. mellan de tyskastaterna), vid inbördeskrig då båda sidor erkännas som krigförande, och i händelse av krig, där säkerhetsrådet ej utpekar någon fredsbrytare. Det är därför ej onaturligt att påståendena om Sveriges neutralitet mött gensaga. Det har oftast varit lågmälda inlägg såsom Eeks erinran att Sverige icke är neutralt i annan mening än som uttryck för att landets utrikespolitiska intressen äro begränsade och för att riket i utrikespolitiska frågor sökt intaga en passiv, stundom förmedlande hållning i det kalla kriget mellan öst och väst.30 Men på senare tid har tonfallet varit mera irriterat.31 Mest uppseende väckte kanske att den holländske utrikesministern d. 4 nov. 1970 uttalade att Sverige självt kallar sig neutralt men det gör ingen annan.32
6. Vad vi förutsatt och vad vi fått
Vi hade ej neutraliteten för ögonen när vi sökte medlemskapet i FN. Vi hade förhoppningar. De gällde vetorätten i säkerhetsrådet och utvecklingen i allmänhet: att den internationella rättsordningen skulle utvecklas till ett väsentligt medel för världsfredens bevarande,1 och att reglerna i FN-stadgan om fredlig lösning av internationella tvister skulle "så tillämpas av säkerhetsrådet att folken vinna förtroende för dess opartiskhet och rättrådighet".2
Men den allmänna utvecklingen i FN efter det Sverige inträtt har icke motsvarat de svenska förhoppningarna. Riket har haft ringa möjlighet att verka för utbyggnaden av en ordning mellan länderna för tvisters slitande på rättslig väg.3 Den internationella domstolen i Haag lider av tvinsot. Om NF försökte "som rättstvister hanteratvister vilka egentligen var av politisk natur" har utvecklingen i FN närmast blivit "politisering av rättstvisterna".4 För våra kommunistiska grannar gäller "att icke anlita domstolsvägen [som] . . . något av en princip i det att man på det hållet genomgående givit uttryck åt den uppfattningen att tvister skall lösas genom förhandlingar mellan de berörda staterna".5 — Också säkerhetsrådet får anses ha svikit de svenska förhoppningarna, särskilt beträffande rättrådighet och opartiskhet. Rådets tendens att föredra politisk metod framför juridisk är omvittnad.6 Erinran i Art. 36-3 att rådet bör "beakta, att rättstvister i regel böra av parterna hänskjutas till den internationella domstolen" (jfr Art. 33) har haft så ringa effekt att det icke sedan Korfukanaltvisten 1946 förekommit att rådet rekommenderat parterna att processa.7 Rådets sammansättning har varit särskilt utmanande: att part i tvisten håller sig för god för att som medlem delta i säkerhetsrådet när den handlägger tvisten är en ren undantagsföreteelse.8 Det råd som övervakade 1967 års vapenvila mellan Israel, å ena sidan, och Syrien, Egypten och Jordanien, å den andra, räknade sålunda som medlem en tid Algeriet, som deltog med hjälp-
trupper både i striderna och i försöken att bryta vapenvilan,9 en annan tid Syrien som sålunda fick övervaka sig själv.10 Genom kombinationen med prerogativen i säkerhetsrådet finns det inga gränser för den politik en FN-medlem kan tillåta sig. "If the Arabs table a resolution tomorrow that the earth is flat", som den israeliske utrikesministern bittert uttryckt saken, "they can count on at least 40 votes."11
Vårt deltagande i FN byggde också på förvissningen att vetorätten skulle förhindra att de mindre staterna "på grund av sitt medlemskap kunna bliva förpliktade att deltaga i tvångsåtgärder riktade mot en stormakt, som är ständig medlem av rådet".12 Slaget mot denna förutsättning kom med Koreakrisen. I denna agerade ju nämligen säkerhetsrådet och drog in FN i ett krig med stundtals 2 miljoner man emot varandra, som kostade närmare 48 000 man i döda, oräknat de enorma koreanska och kinesiska förlusterna.13 Förutsättningen braste medan säkerhetsrådet drog igång den kollektiva säkerhetsapparaten, ehuru Sovjet uteblev från rådets sammanträden,14 låt vara att de antagna resolutionerna icke voro beslut om tvångsåtgärder enligt Art. 41 eller 42.
Den svenska reaktionen på denna oförutsedda utveckling blev att med juridisk argumentering söka urholka rådsbeslutet. Samtidigt som man konciliant framhöll att de olika FN-staternas ingripanden till den angripnes hjälp (beslutet att utpeka fredsbrytare, respektive angripen, vann svenskt bifall) hade stöd i Art. 51,16 bestreds från svenskt håll att det förelåg något lagligt beslut av säkerhetsrådet17 och när Sverige besvarade generalsekreterarens hänvändelse av d. 29 juni 1950, hänförde man sig till ifrågavarande rådsbeslut icke som beslut
av rådet utan som rekommendationer för vilka vissa rådsmedlemmar röstat.18 Den envisa svenska argumenteringen19 fick dock ej någon större framgång: "The great majority of United Nations members viewed these as valid decisions."20
Genom att i Koreakrisen rösta emot vad som kunde uppfattas som "principbeslut om sanktioner mot Kina"21 förskaffade sig Sverige en position som från många håll uppfattades som "neutral". När FN sökte neutrala att övervaka vapenstilleståndet i Panmunjon som träffades d. 27 juli 1953, fick organisationen lita till Schweiz och Sverige.22
Koreakrisen var ett dråpslag. Besvikelsen över att — med Undéns ord — "Sveriges förpliktelser utan vår medverkan . . . skärpts på ett väsentligt sätt"23 har klätts i bittra ord. Gihl talar om "FN-organens ständiga kompetensöverskridanden"24 och om hur man "upphört att fästa avseende vid stadgan när dess bestämmelser stodo i vägen för inflytelserika intressen".25
Det skulle dröja ända till 1966 innan säkerhetsrådet ånyo ställde sig bakom ett sanktionsbeslut. Beslutet kom d. 16 dec. 1966 i dens. k. Rhodesiakrisen. Det bekräftade för det första att sanktionsbeslut kunde komma till stånd utan stöd av samtliga permanenta rådsmedlemmar.26 För det andra bekräftades genom beslutet att rådet suveränt kunde fastställa förefintligheten av ett "hot mot freden" oavsett
de faktiska förhållandena. Detta fick bl. a. till följd att gränsen mellan Art. 33 och Art. 39 helt utsuddades.27 För det tredje klargjordes genom beslutet att enbart en kränkning av s. k. mänskliga rättigheter vid behov kunde klassificeras som "hot mot freden" och berättiga till FN-intervention.28 Slutligen visade beslutet att FN-insatsen kunde riktas mot, icke angriparen, som skakade sina vapen till värn för mänskliga rättigheter, utan den angripna, som förkvävde dem. Därmed hade flertalet skrankor för ett väpnat FN-ingripande bortfallit: den som kom i harnesk mot FN-organisationen var helt utlämnad och kunde endast hoppas på rättskänslan hos de för tillfället styrandeledamöterna i rådet.
Man kan med Eek ställa frågan "vad slags krig som i framtiden kan göra neutralitetsrätten aktuell". Särskilt folk har avdelats att utreda vilken sannolikhet som gäller för vad.29 Min uppgift blir endast att sammanfattningsvis påvisa vad som numera blivit juridiskt möjligt. Följande kan sägas: FN-apparatens juridiska konstruktion är icke säkrare än att det varit möjligt att starta det kollektiva säkerhetsmaskineriet mot en stormakt. Säkerhetsrådet kan, om så skulle behövas, ställa upp tillräckliga militära styrkor för att säkerhetsmaskineriet skall vara en militär realitet, i vart fall för mindre makter. Maskineriet kan dras igång även vid en kränkning av s. k. mänskliga rättigheter och det kan i en konfliktsituation, efter rådets politiska godtycke, riktas mot angripare eller angripen. För makt som icke såsom Österrike eller Schweiz etablerat en juridiskt skyddad position, vilket i betraktande av stadgans permanenta anspråk torde förutsätta en permanent neutralitet, finns icke möjlighet att mot rådets vilja underlåta att deltaga i dess aktion.
IV
7. Hegemonitänkandet insatt i FN-ramen: Brezjnevdoktrinen
Det utan varje jämförelse viktigaste ur svensk synvinkel som skett under senare år är offentliggörandet av den ryska s. k. Brezjnevdoktrinen. Denna formulerar ju ett hegemonitänkande i en del av världen vari Sverige ingår. "En socialistisk stat, som befinner sig tillsammans med andra stater i ett system bildande en socialistisk gemenskap, kan icke frigöra sig från denna gemenskaps gemensamma intressen", framhölls det i en lång Pravda-artikel d. 26 sept. 1968 till förklaring av interventionen i Tjeckoslovakien.1 Sedermera, på polska kommunistpartiets femte kongress, erhöll denna doktrin Leonid Brezjnevs personliga signum genom den utveckling han gav den: "När inre eller yttre mot socialismen fientliga krafter söka att vända utvecklingen av ett socialistiskt land och återställa en kapitalistisk regim, när socialismen i det landet sålunda, och därmed hela den socialistiska världen, är hotad, då blir frågan ej blott ett problem för folket i landet i fråga, utan ett gemensamt problem av betydelse för alla socialistiska länder." Militär insats kunde då förutses "i fall av direkta aktioner av socialismens fiender inom ett land och utom det — aktioner som hota socialistlägrets gemensamma intressen".2
Doktrinens centrala tankegång härrör från Lenins tes om den s. k. "socialistiska internationalismen"3 men den har präglats av samordningsproblemet inom det samvälde av stater med socialistisk samhällsordning som växt upp kring Sovjet efter andra världskriget. Såvitt den riktats till vad man på kommunistiskt håll kallat för det "socialistiska lägret" är doktrinen defensiv till sin natur. Att den formulerats öppet inom den högsta statsledningen hos en permanent ledamot av säkerhetsrådet till ledning för mellanhavandet med andra makter ger den emellertid en allmängiltighet som undertrycker denna begränsning, särskilt som man har anledning räkna med att den icke avsetts att underkastas någon domstolsprövning.
Vad som skall förstås med "socialismen" är osäkert. Däri ligger i vart fall ingen naturgiven begränsning till vad som i dag förstås med det "socialistiska lägret". Endast om så vore kunde sådana regimer påräkna att falla därutanför som blott t. ex. förklara sig såsom "so-
cialistiska" eller som vidgå att de ytterst ha samma socialistiska målsättning som "proletariatets diktaturer" men en annan uppfattning om medlen att nå dit. Det är uppenbart att stater med sådana regimer med en viss oro måste avbida ett auktoritativt besked om den rätta tolkningen, ett besked som endast kan lämnas av statsledningen varifrån doktrinen emanerar.4
Möjligheten att inpassa Brezjnevdoktrinen i etablerade folkrättsliga kategorier har undersökts på flera håll.5 T. Schweisfurth har funnit doktrinen oförenlig med rådande folkrätt, även sådan den läres inom kommunistblocket. "Den sovjetiska folkrättsteorins tes att den intersocialistiska folkrätten vore framtidens folkrätt kommer förmodligen att förbli teori", anför han. "En regional ordning som upphäver våldsförbudet . . . har ringa utsikt att väcka någon världsomspännande genkärlek."6 Men ingen har hittills analyserat FN-reglerna. Omformulerad som säkerhetsrådspolitik har Brezjnevdoktrinen en helt annan juridisk plausibilitet.
Den springande punkten är interventionsrätten. Rhodesiabeslutet anvisar här en möjlig väg. Den östtyska statsbildningen har den socialistiska ideologin som enda sammanhållande band och den är därför där renare och föremål för intensivare intresse än på andra håll inom kommunistvärlden. Så till vida kan den anses tongivande. Ett av den östtyska strafflagens huvudsyften är skydd av den socialistiska samhällsordningen och allvarligast bedöms brott av antisocialistisk karaktär. Dessa brott återfinns under kapitelrubriken "brott mot DDR:s suveränitet, mot freden, mänskligheten och de mänskliga rättigheterna".7 För jurister som utbildats i en sådan ordning är det lätt att
fatta rätten att leva under socialismens villkor som en mänsklig rättighet och att se angrepp mot samma rätt som ett hot mot freden. Överförd i detta tankemönster innefattar Brezjnevdoktrinen att hegemonimakten ingriper därför att ett lokalt försök att undertrycka socialismen kränkt mänskliga rättigheter på ett sätt som hotar freden i området.
"Stormakternas förmåga till samarbete blir utslagsgivande" hette det i 1946 års förslag om Sveriges anslutning till FN.8 Förhållandet är obestridligt men kanske har man förbisett att samarbetet ej alltid behöver vara till Sveriges fördel.
Ju mer motsättningen mellan supermakterna förbyts i samförstånd, dess större betydelse får fördelningen av de andra makterna till intressezoner. Självfallet kan var och en i skydd av vetot agera inom sin intressezon jämlikt egna doktriner: "Om aggression utföres av en stormakt eller av annan makt, som inom rådet erhåller en stormaktsstöd [kan]. . . ett offer för en sådan aggression icke . . . erhålla stöd av FN" påpekade överbefälhavaren redan 1946 och utvecklingen har otvivelaktigt givit honom rätt.9 Men FN-stadgan erbjuder en möjlighet att gå längre.
En viss uppdelning av världen mellan supermakterna kom till stånd redan genom det kalla kriget. Själva motsättningen mellan huvudmakterna förhindrade emellertid intill den ungerska revolten 1956 ett hegemonitänkande grundat på reciprokt erkännande. Att revolten krossades medan de amerikanska fallskärmsjägarna dröjde ändrade emellertid saken. "Hungary reflected" — gissar Henkin — " Soviet assumptions — and perhaps neutralist and even Western reluctant acceptance — of a Communist sphere of influence within which, somewhat as in a civil war, the law against force does not apply."10 När mönstret upprepades i Tjeckoslovakien 1968 kom det reciproka erkännandet till uttryck som västeuropeisk förståelse för Sovjets agerande: fördömandet i väst av 1968 års intervention skedde blott
"pliktskyldigast" som det nyligen uttryckts.11 När denna förståelse får formen av nedlagda röster i säkerhetsrådet, måste vi tydligen emotse att hegemonimakten i öst, i samförståndets tecken, kan agera förrådet inom sin egen intressesfär, åtminstone om den lyckas mobilisera majoritet i generalförsamlingen.12 Därmed bleve Brezjnevdoktrinen levande modern folkrätt.
8. Den svenska neutraliteten
Av det förut sagda torde ha framgått att mycket av den EEC-problematik man i dag träter om i själva verket knäcktes redan när riket tog plats i FN. En europeisk urladdning torde inspirera främmande anspråk på kontroll över våra ekonomiska förbindelser med Centraleuropa liksom direkta baserings- och transiteringsanspråk. I den mån säkerhetsrådet reser anspråken, kan riket i längden icke lagligen avvisa dem. Svensk neutralitet förutsätter ett paralyserat säkerhetsråd. Men ett sådant råd kan i här diskuterat konfliktläge med säkerhet förutses endast om EEC för till en sådan reorganisering av säkerhetsrådet att en tysk röst hörs i det permanenta medlemskapet. Om så icke blir fallet, hänger vår neutralitet på sådana framtida, i dag ytterst osäkra faktorer som graden av Förenta Staternas isolationism och Englands och Frankrikes attityd till konflikten.