Domstolsrekruttering og dommerutdannelse i Norge
Et jurist-utvalg, nedsatt ved kgl. resolusjon, avga i desember 1970 en utredning til Justis- og politidepartementet om dommerrekruttering og dommerutdannelse i Norge. Siden disse emner i høy grad er aktuelle også i Sverige, har vi ment at en kort redegjørelse for hovedpunktene i den norske utredningen kan være av interesse.

 

    I innstillingen er det gitt opplysninger om dommerrekrutteringen i forskjellige land og om de krav som der stilles til utdannelse eller praksis for dommere. Utvalget har pekt på to ting som slår en når man sammenligner disse ordningene. For det første er det påfallende hvor ulike løsninger de forskjellige land har valgt. Hvert enkelt land har fulgt sin egen linje som er fastlagt ut fra egne tradisjoner og forhold, uten at det er lett å spore påvirkning av noe monster utenfra. For det annet fremgår det klart at rekrutteringskretsen til domstolene i hvert enkelt av landene på avgjørende måte er influert av de krav som stilles når det gjelder dommerutdannelse eller praksis i bestemt juridisk virksomhet.
    Sverige har som man vet en nøye fastlagt dommerutdannelse ved domstolene, ledet av vedkommende hovrett. Denne utdannelsen varer i 5—7 år. For å få adgang til dommerutdannelsen må kandidatene ha bestått juridisk embetseksamen og deretter ha gjennomgått en 2 1/2 års tingsutbildning, som til en viss grad kan sammenlignes med dommerfullmektigtjenesten hos oss. Rekrutteringen til domstolene foregår så å si utelukkende fra den krets som har gjennomgått dommerutdannelsen og er funnet skikket som dommere.
    I Frankrike ble det innført en spesiell dommerskole for omkring 10 år siden. De som vil gjennomgå skolen søker seg normalt dit umiddelbart etter avsluttet juridisk universitetsutdannelse, og de må bestå en spesiell opptaksprøve for å komme inn. Utdannelsen varer i 28 måneder og foregår dels som undervisning ved skolen og dels som praksis, vesentlig ved domstolene. For å kunne bli dommere må kandidatene bestå en avslutningseksamen. Det er fastsatt at bare 10 pst. av dommerembetene skal kunne besettes med kandidater som ikke har gjennomgått dommerskolen. Denne frie tiendedel kan besettes med advokater, universitetsjurister eller andre som fyller lovbestemte kvalifikasjonskrav.
    I begge disse land har således ordningen med spesiell dommerutdannelse ført til en praktisk talt lukket dommerkarriere.
    I Den tyske Forbundsrepublikk er det ingen utdannelse spesielt beregnet på dommere. Etter juridisk universitetseksamen, som avlegges alt etter 3 1/2 års studietid, er det en praktisk forberedelsestjeneste på 2 1/2 år, som kan avvikles ved forskjellige tjenestesteder, spesielt ved domstolene, hos advokat eller notar, i påtalemyndighetene eller i forvaltningen. Forberedelsestjenesten avsluttes med assessoreksamen. Assessoreksamen er et vilkår for å kunne bli dommer, advokat eller notar, eller høyere tjenestemann i forvaltningen og påtalemyndigheten. Den som ønsker å gå dommerveien, søker etter bestått assessoreksamen om å bli dommer på prøve. Prøvetiden er 3 år, og i

 

Andreas Schei 229prøvetiden kan dommeren avskjediges om han ikke finnes skikket. Dommerne rekrutteres således fra en krets av jurister som i meget ung alder må bestemme seg for om de vil gå dommerbanen. Noen tilgang til domstolene fra advokater eller fra jurister i andre yrker er det så vidt skjønnes ikke, bortsett fra Forbundsdomstolene. I Forbundsdomstolene er det et visst tilsig av dommere fra sentraladministrasjonen. I første omgang konstitueres de som dommere og hvis de finnes kvalifiserte, utnevnes de etter en viss prøvetid.
    I England utnevnes som kjent dommere utelukkende fra gruppen av praktiserende advokater — barristers.
    Danmark har ingen fastlagt utdannelse av dommere. Der har likevel i de senere år vært opprettholdt noen konstitusjonsstillinger ved landsrettene nettopp i opplæringsøyemed. I disse stillingene konstitueres fortrinnsvis jurister som ønsker å bli dommere, først og fremst dommerfullmektiger og tjenestemenn i Justitsministeriet. Rekrutteringen til domstolene er dels tradisjonelt og dels ved lovbestemmelser knyttet til bestemte juridiske yrker. Dommerne i by- og herredsrettene rekrutteres vesentlig fra to grupper — dommerfullmektiger og tjenestemenn i Justitsministeriet. I 10-årsperioden 1958 til 1968 ble det til underrettene utenfor København utnevnt 94 dommere. Av disse embeter ble rundt 40 pst. besatt med andre underdommere, 50 pst. med dommerfullmektiger og nær 10 pst. med tjenestemenn i Justitsministeriet.

 

    Norge har aldri hatt noen utdannelsesordning for dommere. Dommerfullmektigtjenesten er en alminnelig praktisk opplæring av unge juridiske kandidater og tar ikke sikte på skolering for dommergjerningen mer enn for andre juridiske yrker. Utnevnelsen til dommer finner også sted så lenge etter dommerfullmektigtiden at det reduserer dommerfullmektigtjenestens betydning som dommeropplæring.
    Ganske mange dommere har i kortere eller lengre tid forut for sin utnevnelse gjort tjeneste ved domstolene som hjelpedommere eller konstituerte dommere og har på den måten fått praktisk erfaring i domstolsarbeid.
    Av de dommere som er utnevnt til herreds- og byrett i de siste 50 år, har nær 40 pst. vært konstituerte dommere ved utnevnelsen, og av dommerne ved lagmannsrett er 2/3 utnevnt fra konstitusjoner. Av de dommere som er utnevnt direkte fra stillinger utenom domstolene i denne 50-årsperioden, hadde mellom 1/4 og 1/3 på et eller annet tidspunkt gjort tjeneste som ekstraordinære eller konstituerte dommere.
    Når krigstiden holdes utenfor, ble det i årene fra 1920 til 1969 utnevnt i alt 580 dommere til de tre instanser, sett under ett. Av disse kom 34,8 pst. fra sentraladministrasjonen, og av dem igjen nær halvparten fra Justisdepartementet. Som nest største rekrutteringsgruppe kommer advokatene med 27,8 pst. og deretter politi- og påtalemyndighet med 25,2 pst. Tilbake står da vel 12 pst., og av disse faller omtrent halvparten på stillinger i lokal offentlig administrasjon og nær halvparten på andre offentlige eller private juridiske yrker.
    Sammenligner man dommerrekrutteringen i Norge med rekrutteringen i andre land, ser man klart at den norske rekrutteringsgrunnlag er langt bredere, og utvalget finner det ikke tvilsomt at dette har sammenheng med at man i Norge ikke har noen dommerutdannelse og at det hverken tradi-

 

230 Andreas Scheisjonelt eller ved bestemmelse i lov stilles krav til virksomhet i bestemte juridiske yrker for å bli dommer. Både i og utenfor dommernes egen krets har det i Norge vært alminnelig enighet om at man bør bevare det brede grunnlag for dommerrekrutteringen som har festnet seg i praksis gjennom lang tid.
    I sitt foredrag på Dommerforeningens årsmøte i 1964 ga høyesterettsjustitiarius Terje Wold sterkt uttrykk for hvor viktig det er at adgangen til dommerembetene står åpen for kvalifiserte jurister fra alle grener av det juridiske yrke. Selv om det er så at man i det enkelte tilfelle må ta den søker som er best kvalifisert, uansett hvilken gren eller del av det juridiske yrke han tilhører, så må det — fremholdt Terje Wold — være et mål når det gjelder rekrutteringen av vår dommerstand, å skape en naturlig og riktig balanse mellom de forskjellige grener av den juridiske erfaringskrets. Gjennom en slik balanse vil vi, etter hans mening, endog stå bedre og sterkere når det gjelder dommerstandens rekruttering enn den engelske rettspleie, hvor dommerne utelukkende rekrutteres fra advokatstanden.
    Utvalget finner at det ligger en vesentlig verdi i den brede rekruttering de norske domstoler har og at det er om å gjøre at man kan bevare denne ordning. Det er viktig at dommerne har erfaring og kunnskaper fra forskjelligartet praktisk virksomhet og at de i forskjellige yrker har kunnet oppøve evner og egenskaper som trengs i dommerarbeidet.
    Utvalget har understreket at målet ved enhver dommerutnevnelse må være å finne frem til den søker som alt i alt må anses som best egnet. Noen kvotefordeling på rekrutteringsgrupper kan derfor ikke komme på tale, og aller minst på kortere sikt. Uansett hvilke yrker søkerne kommer fra, må det etter utvalgets mening gjelde uavkortet at praksis ikke er nok, hvis kvalifikasjoner og personlige egenskaper ikke er tilstrekkelige. Men så langt kvalifikasjonsnivået gir grunnlag for det, er det viktig at domstolene fortsatt kan få tilgang på dyktige jurister fra den samme vide yrkeskrets som hittil.
    Utvalget har ikke gjort noe forsøk på å veie de forskjellige rekrutteringsgrupper mot hverandre etter deres egnethet som forskole for dommere. Et slikt forsøk ville være av liten verdi, ok ikke noe enkelt yrke kan kvalifisere for alle sider av dommergjerningen. Men utvalget er av den mening at de virksomhetsgrener som dommerne tradisjonelt kommer fra, alt i alt egner seg som rekrutteringskilder. Utøverne får kunnskaper, erfaring og skolering som er av verdi i domstolsarbeidet, og de får i sine forskjellige yrker normalt også anledning til å vise om de kan antas å ha de nødvendige forutsetninger og egenskaper for dommergjerningen.
    Utvalgets konklusjon når det gjelder rekrutteringen til domstolene er at det fortsatt bør være åpen konkurranse om dommerembetene i alle instanser og at spørsmålet om dommerutdannelse må vurderes på denne bakgrunn.
    Utvalget har funnet det klart at en dommerutdannelse som den svenske eller franske heller ikke hos oss lar seg gjennomføre uten at det fører til en dommerkarriere som i det vesentlige er lukket. En slik utdannelse ville i praksis ikke kunne kombineres med opprettholdelsen av åpen adgang til domstolene og bør derfor ikke komme på tale.

 

    Utvalgets konklusjon er at vil man bevare den vide rekrutteringskrets til domstolene, må man resignere når det. gjelder spesiell dommeropplæring. I stedet må det, som hittil, bygges på den innsikt og erfaring som dyktige

 

Domstolsrekruttering og dommerutdannelse i Norge 231jurister bringer med seg til dommergjerningen fra de praktiske yrker de kommer fra.
    Men nettopp dette, at dommerne kommer fra så mange forskjellige rekrutteringsgrener uten å være prøvd spesielt som dommere, reiser et særskilt spørsmål, nemlig spørsmålet om det kan gjøres noe for å sikre at kandidatenes skikkethet som dommere blir bedømt så forsvarlig som mulig før de utnevnes til dommere.
    Det punkt som etter utvalgets mening fremfor alt har betydning når det gjelder fremgangsmåten ved dommerutnevnelser, er spørsmålet om det bør avgis innstilling fra noe organ utenom Justisdepartementet. I dag har man ingen innstillingsordning.
    Utvalget har i sine drøftelser av spørsmålet som nevnt lagt vekt på at dommerrekrutteringens store bredde i Norge har den bakside at det ikke alltid vil være lett å skaffe til veie et sikkert grunnlag for bedømmelsen av de enkelte søkeres skikkethet som dommere. De er ikke som i Sverige prøvd som dommere gjennom årelang dommeropplæring.
    Utvalget mener at formålet med et innstillingsråd i første rekke må være å bistå utnevnelsesmyndighetene med å finne frem til de kandidater som alt i alt er best egnet som dommere.
    Skal et innstillingsorgan kunne få den saklige tyngde som er nødvendig for at det skal kunne løse sin oppgave, må det være frittstående og ha en slik sammensetning at dets sakkyndighet og objektivitet kan bli alminnelig anerkjent. Med den bredde rekrutteringsgrunnlaget til domstolene har her, vil utnevnelsesmyndigheten ikke alltid uten videre ha tilstrekkelig kjennskap til alle søkeres personlige egenskaper og kvalifikasjoner og det kan derfor ofte være nødvendig å innhente supplerende opplysninger underhånden. Her er det om å gjøre at man har rimelig sikkerhet for at de opplysninger som innhentes er pålitelige og fullstendige, slik at kandidatene kan bli vurdert på et tilstrekkelig og trygt grunnlag.
    Utgangspunktet når det gjelder sammensetningen av et innstillingsråd, må naturligvis være at det brede rekrutteringsgrunnlag til domstolene bør søkes opprettholdt. Medlemmene bør ha den videst mulige oversikt over domstolenes rekrutteringsgrunnlag, og over de faglige og personlige egenskaper som bør kreves av den som skal bekle et dommerembete. Det må være et faglig sett sterkt organ. Rådets kompetanse er foreslått begrenset til innstilling av dommere til de to første instanser. Ved utnevnelser til høyesterett har utvalget foreslått at høyesterett i plenum skal få adgang til å uttale seg, slik ordningen er i Danmark og Sverige.
    Etter utvalgets mening peker høyesteretts Justitiarius seg klart ut som naturlig stillingsrepresentant og som formann i innstillingsrådet. Det vil også ligge vel på linje med innstillingsordningen i våre naboland. Høyesterett i plenum bør velge varamann for ham. Utvalget finner det imidlertid ønskelig at det i allfall er to stillingsrepresentanter i rådet og har som det annet stillingsmedlem foreslått Sivilombudsmannen. Han vil sannsynligvis også fremtidig ha sin bakgrunn i domstolene. Som varamann for ham bør fungere den Stortinget utpeker som stedfortredende ombudsmann. Ved siden av stillingsrepresentantene bør det etter utvalgets mening være tre medlemmer, og utvalget foreslår at styret i hver av de tre juristorganisasjonene — dommerforeningen, advokatforeningen og juristforbundet — velger et medlem hver. Foreningene bør samtidig velge varamenn for dem.

 

232 Domstolsrekruttering och dommerutdannelse i Norge    Når det gjelder tilsynet med dommere, har utvalget foreslått at det etableres et eget disiplinærorgan etter mønster fra Den særlige klagerett i Danmark, men med vesentlig snevrere kompetanse. Disiplinærorganet er foreslått opprettet som et råd, og det skal ikke som klageretten i Danmark ha domsmyndighet. Dets oppgave skal være å behandle klager over utilbørlig eller uhøvisk forhold fra dommeres side i eller utenfor retten, når forholdet ikke er av så alvorlig karakter at det fører til suspensjon og avskjed. Det kan væare uhøvisk opptreden eller utilbørlig ordvalg i domspremisser. Både av hensyn til domstolenes uavhengighet og fordi det er viktig at de som skal bedømme dommeres forhold er fortrolige med hva god dommerskikk krever, har utvalget ment at det vil være riktigst at slike saker behandles av et disiplinærråd, sammensatt av dommere.
    Det er foreslått at rådet skal ha tre medlemmer — et fra hver instans.
    Utvalget har i sin innstilling også behandlet forskjellige andre spørsmål angående domstolene og domstolsforvaltningen, men disse punkter knytter seg til forhold som er så vidt særegne for Norge, at det neppe har interesse å gå inn på dem her.


Andreas Schei