Förvaltningsdomstolsreformen
Av regeringsrådet KURT HOLMGREN
Den omfattande reform av förvaltningsrättsskipning och närliggande förvaltning, som de sista åren beslutats av riksdagen, utgör slutfasen i ett långvarigt utredningsarbete. Detta har sträckt sig över ett kvartssekel — från uppdrag till professor N. Herlitz 1944 att utreda förvaltningsförfarandet (bet. 1946) via förslag av besvärssakkunniga och deras efterföljare1 samt av förvaltningsdomstolskommittén (1966) och länsförvaltningsutredningen med landskontorsutredningen (1967) fram till de sista årens olika propositioner: främst förvaltningsrättsreform (1971: 30), vidare om skatterätter och länsrätter med tillhörande ändringar i taxeringsförordning m. m. (1971: 14 och 60).2 Trots allt har reformarbetet tagit mindre tid än rättegångsreformen, vars historia som bekant sträcker sig från uppdraget till justitierådet J. Hellner 1911 till RB:s ikraftträdande 1948. Motståndet har i det hela varit svagare än inför processreformen — det är betecknande att behandlingen av den cirka 1 200 sidor omfattande huvudpropositionen 1971: 30 gav anledning till få motioner och mycket ringa debatt i riksdagen.
Att en utbyggnad och förstärkning av förvaltningsrättsskipningen måste komma till stånd i dagens samhälle är i och för sig naturligt. Alldeles oavsett skattemålens ökade betydelse — till följd av bl. a. högskattepolitiken — är det ju uppenbart, att myndigheterna i dag in-
griper reglerande i medborgarnas s. a. s. enskilda rättssfär långt mer än i våra föräldrars tid. Välfärdsstatens omsorgssystem måste också ge anledning till tvister av beskaffenhet att helst böra avgöras av domstol. Här har för övrigt på ett område småningom uppbyggts en specialjurisdiktion — genom inrättandet av försäkringsrådet (1917) och försäkringsdomstolen (1961) — vilken blott i ringa mån berörts av reformen. Bortsett härifrån har den förvaltningsjurisdiktion, som sedan länge funnits — i form av regeringsrätt och kammarrätt som klagoinstanser åt länsstyrelser (med prövningsnämnder) och ämbetsverk — visat tecken på en överbelastning, vilken gjort genomgripande ändringar nästan ofrånkomliga. Det allvarligaste exemplet är förhållandena i den högsta förvaltningsdomstolen, regeringsrätten. Här har en ökad måltillströmning sedan ett kvartssekel fått till följd en eftersläpning, vilken småningom blivit mycket allvarlig och icke rimligen kunnat undanröjas blott genom utökning av antalet domare och domstolsavdelningar.
Den nyordning av förvaltningsrättsskipningen, som är föremål för denna artikel, står i nära sammanhang med förändringar av förvaltningen i stort, särskilt såvitt angår länsstyrelserna och skatteväsendet. I sistnämnda hänseenden har genomförts en grundlig omorganisation, som bl. a. har gått ut på att göra länsstyrelserna mera ägnade för samhällsplanerande uppgifter och i samband därmed vid landshövdingens sida ställa en lekmannastyrelse. Denna omorganisation skall endast i förbigående beröras.3 Däremot hör de allmänna regler för förvaltningsförfarandet — utanför de administrativa domstolarna — vilka nu lagfästs, så nära ihop med förvaltningsrättsskipningens nyreglering, att bestämmelserna i fråga icke bör lämnas åsido i denna framställning.
Reformens huvuddrag
Hittills har som bekant klagan i rättsligt färgade förvaltningstvister som regel — det stora undantaget är skattemålen — gått direkt från vederbörande myndighet, i allmänhet länsstyrelse eller centralt verk, till Kungl. Maj:t i regeringsrätten. En motsvarighet till hovrätternasroll som mellan instans inom de allmänna domstolarnas sfär har för förvaltningsrättsskipningens del funnits blott i fråga om skattemålen, där kammarrätten utgjort en sorts skattehovrätt. Genom 1971 års beslut flyttas nu tyngdpunkten i den domstolsmässiga besvärsprövningen i förvaltningsmål från regeringsrätten till kammarrätten, vil-
ken får ställning av allmän förvaltningsdomstol — om man så vill förvaltningshovrätt — under regeringsrätten såsom högsta instans med i huvudsak prejudikatbildande uppgifter. Utöver skattemålen skall alltså i fortsättningen byggnadsmål, hälsovårdsmål, barnavårds- och nykterhetsvårdsmål, tullmål m. m. i första hand gå till kammarrätt och i allmänhet slutligt avdömas där. Några målgrupper — varom mera i fortsättningen — skall dock av olika skäl fortfarande utan dispensprövning kunna fullföljas från förvaltningsmyndighet direkt till regeringsrätten.
I samband med utvidgningen av kompetensen byggs kammarrättsorganisationen ut kraftigt. Sålunda skall det i fortsättningen finnas två kammarrätter, den ena i Stockholm med Svealand utom Värmland samt Norrland, Östergötland och Gotland som domkrets och den andra i Göteborg med återstoden av landet som domsområde. Två av stockholmskammarrättens avdelningar skall arbeta i Sundsvall. Antalet avdelningar i kammarrätt ökas från f. n. 9 till 15 (senare måhända 17), fördelade med 9 i Stockholm och 6 i Göteborg. Vid beräkningen av arbetskraftsbehovet har man haft i sikte att vederbörande domare, bl. a. därför att kammarrätten i så stor utsträckning blir slutinstans, skall ha mer tid till sitt förfogande för målens förberedande och övervägande än hittills. Alla avdelningar förutsätts handlägga skattemål, men vad beträffar en del andra målgrupper kan en ordning med specialavdelningar åtminstone i början tänkas.
Kammarrättens avdelningar organiseras med en kammarrättslagman som ordförande och i princip ordinarie kammarrättsråd som övriga ledamöter. Vid sidan av kammarrättsråden kommer att finnas en kader av e. o. assessorer, vilken förmodligen kommer att svälla allteftersom kammarrättsjuristerna i ökad utsträckning anlitas för lagstiftnings- och utredningsuppdrag. Det förutsättes att kammarrätterna vid behov av vikarier skall lita till, utom de egna aspiranterna, också befattningshavare i länsstyrelserna (se 39 § kammarrättsinstruktionen). Lönesättningen förbättras; de löneskillnader mellan hovrättens befattningshavare och kammarrättens, som på flera plan förekommit, upphör därigenom, något som ur rekryteringssynpunkt har sin stora betydelse. Avdelningarna skall som hittills normalt ha sex ledamöter (5 i hovrätt) och i allmänhet, likaledes som hittills, vara domföra med tre ledamöter (i hovrätt i allmänhet 4). Liksom hittills är det tänkt att kammarrätten (och regeringsrätten) emellanåt kan sammanträda på annan ort än förläggningsorten. Nu berörda förhållanden regleras i en lag om allmänna förvaltningsdomstolar, varmed avses just regeringsrätten och kammarrätten.
För regeringsrätten innebär, som redan nämnts, den nya ordningen
att domstolen huvudsakligen får karaktär av prejudikatinstans. Domslut, som överklagas från kammarrätt till regeringsrätten, kan prövas av regeringsrätten blott om denna först meddelat prövningstillstånd. Alltjämt kommer, som nyss antytts, att finnas målgrupper, för vilka det icke fordras prövningstillstånd — de viktigaste är kommunalmålen (alltså i huvudsak mål om kommunala besluts laglighet), patent-och varumärkesmålen, där patentverkets besvärsavdelning är mellaninstans, målen om förhandsbesked i skattefrågor, meddelade av riksskatteverket, samt mål om utlämnande av allmän handling. Det torde här röra sig om 4—500 mål om året (av hittills årligen till regeringsrätten inkomna 4 500—5 000).
Prövningstillstånd meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av regeringsrätten eller om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att resning annars skulle kunna beviljas "eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag". Det sagda innebär att mestadels blott prejudikatdispens kommer i fråga, och villkoren är i det hela snävare än förvaltningsdomstolskommittén föreslagit (men nära överensstämmande med vad som samtidigt införts för HD:s del; se RB 54: 10). En viss tänjbarhet föreligger väl (fallet "synnerliga skäl") men uppenbarligen tvingas domstolen till stor återhållsamhet vid dispensgivningen. Prövningstillståndsreglerna liksom övriga bestämmelser rörande processen — som senare skall beröras — är upptagna i den andra huvudlagen på området, förvaltningsprocesslagen.
Som en konsekvens av regeringsrättens ändrade uppgifter skall antalet regeringsråd i princip minskas från f. n. 22 till högst 18. Antalet avdelningar tänkes i fortsättningen bli tre, men den nuvarande fjärde avdelningen behålles t. v. på grund av den stora balansen (dess avarbetande torde kräva tre—fyra år). Domfört antal tänkes normalt vara fem (mot hittills fyra), dock blott tre vid dispensprövning. Ordförandeskapet för hela regeringsrätten och på avdelning, vilket förut gått efter ålder, blir i fortsättningen grundat på förordnande av Kungl. Maj:t.
Den hittillsvarande — ur flera synpunkter omstridda — ordningen, att regeringsrättens mål beredes på särskilda avdelningar i statsdepartementen och föredrages av tjänstemän från departementen, upphör. I stället inrättas ett eget kansli för regeringsrätten i vilket de föredragande ingår. Dessa föredragande tänkes i huvudsak komma från kammarrätterna, men en rekrytering från länsstyrelser och andra håll förutsättes också. Den vanliga karriärstegen för de föredragande kan förmodas bli assessor i kammarrätt — regeringsrättssekreterare —
kammarrättsråd. Antalet föredragande är från början omkring 35.
Då under den nya ordningen mestadels blott mål av prejudikatintresse kommer att släppas fram till högsta instans, är det tydligen än viktigare än förr att instanserna under den högsta förvaltningsdomstolen är väl rustade att bedöma den stora, ständigt växande massan av förvaltningstvister. För mellaninstansens del — på kammarrättsplanet — har redan redogjorts för den betydande förstärkning, som kommer till stånd. Vad angår länsstyrelserna har man velat tillgodose önskemålet om större rättssäkerhet och bättre handläggning genom att inom länsstyrelsernas ram inrätta särskilda domstolar, kallade länsskatterätter och länsrätter. De nya domstolarna knyts i länsstyrelsen till en avdelning för allmän förvaltning och förvaltningsrättsskipning — förvaltningsavdelningen (de andra huvudenheterna är planeringsavdelningen och skatteavdelningen, till vilken sistnämnda hänförts de fiskala uppgifterna inom skatteområdet). De grundläggande reglerna om skatterätts och länsrätts organisation är upptagna i en lag om skatterätt och länsrätt, vilken trätt i kraft redan den 1 juli 1971. (Övrig här berörd lagstiftning kom med något undantag i kraft den 1 januari 1972.) Förfarandereglerna för domstolarna i fråga återfinns i förvaltningsprocesslagen, vilken alltså avser såväl regeringsrätt och kammarrätt som skatterätt och länsrätt.
Länsskatterätten ersätter den gamla prövningsnämnden (t. v. dock ej fastighetsprövningsnämnd vars öde ännu är under utredning). Mellankommunala prövningsnämndens uppgifter övergår till en mellankommunal skatterätt, vilken organisatoriskt är knuten till riksskatteverket. Till länsskatterätt går, utom mål enligt skatte- och taxeringsförfattningarna, åtskilliga grupper av mål vilka tidigare avgjorts av länsstyrelsen. Länsskatterätt skall sålunda behandla bl. a. mål enligt lagen om handräckning vid taxeringsrevision och mål om handlings undantagande från sådan revision. Likaså skall den döma ut viten enligt skatte-, taxerings-, uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna. Uppbörds- och folkbokföringsmål har i stor utsträckning förts till länsskatterätt. Typiskt sett enkla och mindre betydelsefulla uppbördsmål går dock inte dit utan till länsstyrelsen som besvärsinstans, ev. som första instans.
Länsskatterätten består av lagfaren ordförande och nämndemän. De sistnämnda väljs i normalfallet av landstinget; i mellankommunala skatterätten förordnas de dock av Kungl. Maj:t. Rätten är domför med ordföranden och tre nämndemän, fler än fyra nämndemän får inte tjänstgöra i rätten. I allmänhet torde man kalla fyra. I lagtexten förutsätts inte, att man efter målens natur skall eftersträva särskilt fackkunniga personer, men i motiven antyds önskvärdheten
av kännedom om skattefrågor. Liksom enligt hittillsvarande ordning kan ordföranden träffa vissa avgöranden ensam.
Till länsrätten hänförs bl. a. mål om omhändertagande av barn för samhällsvård eller utredning, vidare mål om verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnad om barn — bl. a. de känsliga s. k. barnöverflyttningsmålen — mål om tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare, mål om utvisning av utlänning och slutligen den stora gruppen körkorts- och trafikkortsmål. Utanför länsrättens område kvarblir t. v. en del viktiga mål med starka juridiska inslag, såsom byggnadsmål, hälsovårdsmål och kommunala besvärsmål. I flera fall har det varit målens samband med länsstyrelsens planverksamhet som föranlett att de fått stanna utanför domstolssektorn. Hälsovårdsmålen — som ju ofta rör viktiga ingripanden mot fastighetsägare — skulle enligt länsförvaltningsutredningen höra till domstolsgruppen men har som sagt till sist lämnats utanför. I propositionen utsäges att man, efter hand som erfarenhet vinnes av den nya ordningen, tänker sig att utvidga länsrätternas kompetensområde.
Länsrätternas sammansättning överensstämmer i princip med skatterätternas; länsrätten består alltså av lagfaren ordförande och landstingsvalda nämndemän.
Ordförande i länsskatterätt och länsrätt skall ha ställning som domare men tillhör länsstyrelsens allmänna organisation. I allmänhet har det blivit det länsråd, som är chef för länsstyrelsens förvaltningsavdelning, och förste länsassessorer som tagits i anspråk för ordförandeuppdragen. Ur domstolstraditionell synpunkt kan det synas främmande att innehavaren av ifrågavarande viktiga domartjänster administrativt ingår i länsstyrelsens allmänna personkader. I betraktande kommer här bl.a. att ojämnhet i arbetsbördan och andra omständigheter kan göra det rationellt att vederbörande inom själva länsstyrelsen handlägger med domstolsärendena besläktade administrativa saker; detta kan naturligtvis också på ett förmånligt sätt vidga vederbörandes överblick av de sakområden det gäller.
Närmare om processreglerna
I betraktande av förvaltningsrättsskipningens växande betydelse — under mellankrigstiden och särskilt efter andra världskriget — är det anmärkningsvärt, i hur stor utsträckning man hittills rett sig utan i lag upptagna förfaranderegler. En allmän förvaltningsprocesslag har fram till 1971 saknats, men för flera områden har i olika specialförfattningar (t. ex. kammarrättsstadgan, taxeringsförordningen och barnavårdslagen) givits en del processuella bestämmelser. I övrigt har rättegångsbalkens stadganden i ej ringa utsträckning och mer eller
mindre medvetet tjänat till analogisk efterrättelse. Det kan knappast påstås, att detta oklara läge hittills vållat allvarliga olägenheter, och röster har till och med höjts, enligt vilka frånvaron av generella procedurregler varit en fördel.
Enligt den förvaltningsprocesslag, som nu antagits, är proceduren hos förvaltningsdomstol alltjämt i princip skriftlig. Avgörande vid detta ställningstagande har helt visst varit, att den skriftliga proceduren ansetts göra medborgarnas hänvändelser till förvaltningsdomstol eller domstolsliknande organ enklare och billigare än en ordning med muntlighet och omedelbarhet som enligt nya RB.4 En jämförelse med förhållandena i andra länder med ett mera strikt, reglerat system ger också vid handen, att klagoinstanserna där ingalunda blivit mera lättillgängliga. Å andra sidan är det klart att sparsamheten med muntlighet i hittillsvarande svensk förvaltningsprocess drivits för långt. I förvaltningsprocesslagen utsäges nu att "i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga när det kan antagas bli till fördel för utredningen". Muntligheten blir alltså i princip en komplettering av den skriftliga handläggningen (men ingenting hindrar att man vid den muntliga förhandlingen går igenom målet i dess helhet). I kammarrätt, skatterätt och länsrätt skall muntlig förhandling hållas "om enskild som för talan i målet begär det, samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det". För regeringsrättens del har det — med hänsyn till domstolens karaktär av prejudikatinstans — ansetts opåkallat att uttryckligen ge part rätt att påfordra muntlighet. Sannolikt kommer emellertid under den nya ordningen muntlig förhandling även i regeringsrätten att förekomma oftare än hittills.5 Allmänt kan om förvaltningsprocesslagen sägas att regleringen gjorts långt mindre ingående än RB:s. Lagen har därigenom kunnat begränsas till 53 paragrafer (endast i begränsad mån har hänvisningar till RB skett). Förvaltningsmålens skiftan-
de beskaffenhet kräver onekligen ganska stor handlingsfrihet för förvaltningsdomstolarna, och det vore olämpligt att formalisera processen så att allmänheten i ökad utsträckning måste anlita juridiskt biträde — f. n. anlitas som bekant advokat i förvånansvärt ringa omfattning hos förvaltningsdomstolarna; även hos regeringsrätten torde juridiskt biträde förekomma blott i ett mindretal mål.
Efter bestämmelser om lagens tillämpningsområde följer i lagtexten ett avsnitt om måls anhängiggörande, där det bl. a. införts ett stadgande om föreläggande att komplettera ansöknings- och besvärshandling, om avvisning av för sent anförda besvär, om besvärstid och om besvärs ingivande. Att deserta besvär skall ex officio avvisas är en nyhet; hittills har regeringsrätten som bekant i allmänhet deserterat blott efter invändning. Besvärshandling skall tillställas klagoinstansen (alltså ej beslutsinstansen som på senare tid ofta stadgats). Besvärstiden är tre veckor från delgivning. Vidare fastslås att officialutredningsplikt föreligger.
Enskild part som inställt sig vid muntlig förhandling kan, om rätten finner det skäligt, få ersättning av allmänna medel för kostnader till resa och uppehälle. Part skall i princip få del av allt material som annan än han själv fört in i målet. Vad angår offentlighet och ordning vid förvaltningsdomstol ger processlagen vidare möjlighet till handläggning inom lyckta dörrar än RB. Således kan t. ex. en skattskyldig, som begär stängda dörrar vid muntlig förhandling, så gott som alltid räkna med bifall till sin begäran. Som bakgrund till nu berörda regel kan nämnas att en del remissinstanser fruktat att de skattskyldiga — utan möjlighet till stängda dörrar — skulle tveka att begära muntlig förhandling.
Ett avsnitt om bevismedel innehåller bl. a. regler om förhör vid muntlig förhandling med vittne eller sakkunnig. Att vittnen kan höras utgör en betydelsefull nyhet såvitt angår länsstyrelseplanet (länsskatterätt och länsrätt). Förhör får hållas under ed eller försäkran och detta innebär att vittne eller sakkunnig också kan höras upplysningsvis. Ordet vittne används för alla de berörda situationerna. Processlagen har inte uppställt andra undantag från vittnesplikten än RB. Den ståndpunkten har godtagits också för skattemålens del och man har alltså inte behövt skriva in några särregler för dessa mål. I fortsättningen blir det således möjligt att höra t. ex. en skattskyldigs bokförare som vittne. Ersättning till vittne eller sakkunnig utgår av allmänna medel. I normalfallet torde kostnaden komma att stanna på det allmänna även när det är enskild part som begärt förhöret.
I ett följande avsnitt av lagen ges, förutom en bestämmelse om förbud mot reformatio in pejus, ett stadgande att förvaltningsdomstol i
alla instanser även utan yrkande kan besluta till det bättre för enskild — om detta nämligen kan ske utan men för motstående enskilt intresse (reformatio in melius). Härvid förutsättes dock att särskilda skäl skall föreligga. I motiven framhålls att det inte är fråga om något åliggande för rätten att ex officio överpröva målen i alla deras delar. I taxeringsmål skall rätten t. ex. inte behöva förvissa sig om att felräkning ej förekommit. Reformatio in melius skall betraktas som en extraordinär åtgärd, blott uppenbara och uppenbarade fel tänkes rättade. Avgörande av mål skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet, och skälen skall framgå av beslutet. Ett uttalande i propositionen anger emellertid, att regeringsrättens avslag å dispensansökan liksom hittills inte behöver motiveras. Parten skall få besvärshänvisning och därvid upplysas om ev. skiljaktig mening — det sista en icke oomstridd nyhet.
Den ofta vanskliga frågan när en handling skall anses ha kommit in till rätten blir i lagen utförligare reglerad än hittills. Det utsägs alltså, att handling skall anses inkommen den dag då den (eller motsvarande avi) anlänt till rätten eller kommit behörig tjänsteman till handa. Till huvudstadgandet anknyter en hjälpregel, enligt vilken handlingen eller avin, om det kan antas att den viss dag avlämnats på rättens kansli eller funnits för rätten tillgänglig på postanstalt, skall anses ha inkommit den dagen, detta under förutsättning att den kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. I lagens motiv rekommenderas en liberal tolkning av kravet på att det skall kunna antas att handlingen anlänt dagen innan den, då den kommit fram till behörig tjänsteman.
Förvaltningslagen
Denna lag gäller visserligen blott förfarandet hos vanliga förvaltningsmyndigheter — ej förvaltningsdomstolar — men hör ändå så nära ihop med den behandlade reformen att några uppgifter om dess innehåll lämpligen bör lämnas. Syftet med lagen har varit att slå fast vissa väsentliga regler för förfarandet hos de administrativa myndigheterna. Därvid har valet stått mellan en tämligen utförlig reglering — vilket ur rättssäkerhetssynpunkt varit att föredraga men kunnat vålla svårigheter på grund av förvaltningsarbetets ytterst skiftande natur — eller en kort regelsamling, upptagande blott några allmänna grundsatser av central betydelse. I den stora utredningen på området, besvärssakkunnigas betänkande, hade man valt den första lösningen, medan lagstiftaren slutligen stannat för den senare.
Lagen upptager först bestämmelser om tillämpningsområdet, varav
bl. a. framgår, att ärenden hos Kungl. Maj :t och på den oreglerade kommunalförvaltningens område är undantagna. Detsamma gäller i viss utsträckning ärenden hos överexekutor och utmätningsman samt polis- och åklagarmyndighet. Sedan följer en rad "allmänna bestämmelser" och slutligen "särskilda bestämmelser för vissa ärenden". De sistnämnda gäller endast i den mån det är fråga om förvaltningsmyndighets utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande.
Bland de allmänna bestämmelserna förekommer jävsregler, vilka delvis utgör nyheter i förhållande till RB och t. ex. taxeringsförordningen. Bland annat bör påpekas att begreppet "närstående" införts; en person som sammanbor med en part kan alltså vara jävig, även om han inte står i släktskapsförhållande till parten. Frågan när en handling skall anses inkommen till en myndighet regleras på samma för den enskilde gynnsamma sätt som enligt förvaltningsprocesslagen. Besvärstid är generellt tre veckor. Besvärshandling skall ges in till den förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol som har att pröva besvären. Har besvären i rätt tid givits in till beslutsmyndigheten, anses de dock som i rätt tid inkomna. Liksom enligt förvaltningsprocesslagen skall för sent anförda besvär ej upptagas till prövning.
Bland de särskilda bestämmelserna har upptagits regler om parts rätt till aktinsyn. Vidare fastslås en tämligen sträng kommunikationsprincip. Den uttryckes så att ärenden ej får avgöras, utan att sökande, klagande eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv, och fått tillfälle yttra sig däröver. Undantag gäller i huvudsak blott om åtgärderna är uppenbart obehövliga eller om genomförandet av beslutet annars riskerar att avsevärt försvåras, eller om ett ärendes avgörande ej kan uppskjutas. Farhågor har inte saknats att denna avfattning av kommunikationsprincipen kan vålla mera besvär än det goda syftet i och för sig krävt.
Lagen upptager i ifrågavarande avsnitt även ett stadgande om skyldighet att ange skäl. Skäl får utelämnas helt eller delvis bl. a. om beslutet icke går part emot eller det eljest är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen, vidare om ärendet är så brådskande att det ej finns tid att utforma skälen. Även här har farhågor framförts att vissa myndigheter kommer att få svårt att i anda och sanning tillämpa stadgandet.
Till de tre centrala lagarna — förvaltningsdomstolslagen, förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen — ansluter sig en lag om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål — med
rester av den tidigare s. k. regeringsrättskatalogen. Därutöver finns bortåt tvåhundra författningar med ändringar i barnavårdslagen, nykterhetsvårdslagen, vägtrafikförordningen m. fl. författningar. Ändringarna i specialförfattningarna har skett dels som resultat av justitierådet Ekbergs översyn av kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och förvaltningsdomstol och dels för att anpassa procedurreglerna i specialförfattningarna till förfarandelagarnas stadganden. Meningen har varit att bestämmelser i specialförfattningarna, som helt eller i allt väsentligt överensstämmer med förfarandelagarna, skall mönstras ut. Basreglerna i sistnämnda lagar förutsätts snart bli allmänt kända, och då bör det helt naturligt icke finnas dubblerande stadganden i andra författningar. En del avvikande regler kommer dock alltjämt att finnas, t. ex. i taxeringsförfattningarna.
Spridda spörsmål
Det ligger i sakens natur, att vid en omfattande reform som den nu behandlade inte alla förslag, som framlagts av de olika utredningarna, förverkligas eller förverkligas på sätt utredarna tänkt sig. Redan har antytts, att länsrätternas behörighetsområde ej blev så vidsträckt som i det underliggande betänkandet avsågs; en del målgrupper, vilka enligt detta skulle handläggas i judiciell ordning, behandlas alltså fortfarande i huvudsak som andra länsstyrelseärenden. Värt att beröra är vidare departementschefens ställningstagande till ett par förslag om särskild expertis inom eller vid vederbörande förvaltningsdomstol, vilka förvaltningsdomstolskommittén framlagt.
Enligt 16 § i kommitténs regeringsrättslag skulle Kungl. Maj:t för viss tid förordna särskilda sakkunniga med uppgift att tillhandagå regeringsrätten med utlåtanden i mål om patent. Bakom detta förslag, som utförligt dryftas i betänkandet (SOU 1966: 70 s. 333 ff.), ligger det förhållandet att i en besvärsinstans för patentmål, vilken ej (som tidigare regelmässigt var fallet i regeringsrätten) har tekniskt utbildade ledamöter, det ofta är svårt för juristdomarna att taga ställning i tekniska frågor. Kommittén tänkte sig nu att en sorts panel av 10—12 framstående tekniker, företrädande de 5—6 viktigaste patentmålsgrupperna, skulle tillskapas, vilkas ledamöter — helst två och två — kunde kallas att (ev. redan vid själva föredragningen) tillföra domstolen teknisk sakkunskap. Förebild till anordningen finns bl. a. i lagen om försäkringsdomstol (läkarexpertis).6
Trots skepsis från regeringsrättens flesta ledamöter har det föreslagna stadgandet upptagits i förvaltningsdomstolslagen, dock i mera generell form. Det heter sålunda — utan särskild anknytning till patentmålen — att Konungen på begäran av allmän förvaltningsdomstol får utse särskilda sakkunniga för viss tid med uppgift att tillhandagå domstolen med utlåtanden. Departementschefen uttalade i sammanhanget att en fast sakkunnig inte har annan funktion i processen än andra sakkunniga. Den sakkunniges uppgift säges vara "att tillhandagå domstolen med skriftliga eller muntliga (kurs. av mig) utlåtanden som part alltid skall kunna ha bemött innan domstolen grundar sitt avgörande på dem". På basis av lagtext och motivuttalanden borde man kunna, på sätt enligt min mening vore mest praktiskt, låta respektive sakkunniga regelbundet sitta med vid föredragningen av respektive kategorier patentmål; detta skulle innebära en nyttig förstärkning av den högsta patentinstansen. Säkert kan man finna lämpliga former för att tillgodose departementschefens synpunkt om att part bör få bemöta skriftliga eller muntliga meningsyttringar av de sakkunniga.
Vad beträffar kammarrätterna hade förvaltningsdomstolskommittén föreslagit, att domstolen vid behandlingen av barnavårds- och nykterhetsvårdsmål skulle bestå av tre juristledamöter och två särskilda ledamöter med sakkunskap i hithörande sociala ämnen. Detsamma borde väl gälla de ofta inflammerade målen om överflyttning av barn (FB 21 kap.). Bakom förslaget låg — utom annat — tanken att det är speciellt viktigt att avgörandena i dessa ömtåliga mål uppfattas som även socialt-mänskligt väl övervägda och därför blir mötta med förtroende. Av betydelse var också önskemålet att på en känslig punkt brygga över den motsättning, som under de sista decennierna onekligen konstaterats mellan juristsynpunkterna och tänkesätten bland socialfolket. Förslaget avböjdes emellertid i propositionen.
Det skall icke förnekas, att skilda meningar lätt kan råda rörande den omfattning, i vilken domstolarna mera fast skall tillföras ickejuridisk fackkunskap på svårbedömda specialområden. Ej minst med tanke på den framtida utvecklingen är det emellertid anledning varna för att låta äldre juridiska konventioner stå hindrande, när det gäller att rusta domstolarna att i vanskliga ämnen komma till ett riktigt avgörande. Observeras bör, att de svenska förvaltningsdomstolarna i
långt större utsträckning än sina kontinentala motsvarigheter har att avgöra både rättsfrågan och lämplighetsfrågan i målet, alltså även sådana delar av fallet som realiter är mera lämplighetsbetonade, tekniska eller allmänt praktiska än rättsliga. Enligt min mening bör man därför ej — i den förvandlingens tid vi nu upplever — vara rädd för att i en del målgrupper med juristdomarna associera ansedda fackmän från resp. områden. Erfarenheten från mål, där sådant redan förekommer, t. ex. vattenmålen, fastighetstaxeringsmålen och hyresregleringsmålen, lär icke vara ägnad att avskräcka — tvärtom visar den, att de icke-juridiska experterna i allmänhet snabbt tillägnar sig en objektiv attityd och väl samarbetar med yrkesdomarna.
Allmänt kan den beslutade reformen sägas innebära en försiktig utveckling mot större domstolsmässighet vid handläggningen av de tvister mellan myndigheter och enskilda, som har juridisk färg. I samband härmed förstärkes organisationen såväl i länsstyrelserna som hos klagoinstanserna, speciellt på kammarrättsplanet. Huruvida en så moderat reform är tillräcklig beror naturligen på hur stora bristerna i hittillsvarande ordning kan anses vara. Här har skilda meningar anmälts.
Å ena sidan bör noteras den kritik, som framförts från akademiskt håll och i riksdagsmotioner på den borgerliga sidan, speciellt under 40- och 50-talen. Denna kritik har haft en betydande effekt, mindre kanske i form av konkreta åtgärder än genom att den ökat både lagstiftares och lagtillämpares allmänna känslighet för rättssäkerhetssynpunkter och juridiska reformkrav. Från riksdagens ombudsmän har också förekommit anmärkningar, vilka ibland givits mera generell syftning. Å andra sidan är det obestridligt att något mera allmänt missnöje hos berörda medborgargrupper ej kommit till uttryck. Även gentemot påtagliga funktionsfel, som till exempel balanserna av skattemål i klagoinstanserna, har allmänhet och organisationer visat stor tolerans. Man har — i en tid då press och andra massmedia eljest sannerligen icke sparat på kritik av myndigheters påstådda eller verkliga fel och brister — svårt att förklara denna attityd, om man ej som bakgrund förutsätter ett tämligen orubbat förtroende. I sammanhanget bör även noteras, att ändringsprocenten i regeringsrätten i de större målgrupperna7 (utom skattemålen8) varit låg.
Uppenbarligen kommer förvaltningsrättsskipningens kvalitet väsentligen att bero av möjligheterna att för de nya organen — både på länsstyrelseplanet och på kammarrättsnivå — vinna en tillfredsställande rekrytering. Här finns flera omständigheter, som är ägnade att inge goda förhoppningar. Vad angår rekryteringen från grunden kommer den ökade utexamineringen av juriskandidater att medföra bättre urvalsmöjligheter vid anställandet av unga jurister i länsstyrelserna. För kammarrätternas del är att notera, att tillströmningen till kammarrätten i Stockholm under senare år varit mycket god; att Göteborg (och ej någon mindre stad) blivit förläggningsort för den nya kammarrätten gör det sannolikt, att även denna skall visa sig attraktiv.
Å andra sidan kan inte förnekas, att tidigare både kammarrätt och länsstyrelser under långa perioder haft mindre dragningskraft än de allmänna domstolarna, speciellt hovrätterna. Med detta förhållande sammanhänger en radikal organisationsidé, som framkom under departementsbehandlingen av förvaltningsdomstolsbetänkandet och som — ehuru i propositionen knappast antydd — var föremål för så livlig underhandsdiskussion att den rimligen bör noteras i denna redogörelse. Den gick ut på att man, bl. a. för att säkra både en god lokalisering och en god rekrytering av kammarrättsfunktionen, helt enkelt skulle dela upp organisationen på fem domstolar, anknutna till de bestående hovrätterna: till varje hovrätt (med undantag för den i Stockholm, där den nuvarande kammarrätten t. v. skulle få bestå som självständig enhet, och för Sundsvall) skulle höra en eller flera kammarrättsavdelningar. På så sätt skulle hovrätts- och kammarrättsarbete erhålla en gemensam rekryteringsbas, och dessutom skulle en
cirkulation mellan allmän domstolsjurisdiktion och förvaltningsdomstolsarbete underlättas. I uppslagets förlängning låg en sammanslagning av HD och Regeringsrätten.
När den berörda tanken avböjdes torde avgörande bl. a. ha varit, ett starkt motstånd från kammarrättsjuristerna. Man menade där, att om en eller ett par kammarrättsavdelningar s. a. s. hängdes på större hovrättsenheter med hovrättspresidenten som chef, kammarrättsfolket skulle komma att sättas på undantag — med sämre möjligheter att hävda förvaltningsrättsskipningens krav och synpunkter. Det betecknades vidare som sannolikt att hopförandet av å ena sidan flera avdelningar med RB:s starkt reglerade process, å andra sidan någon enstaka kammarrättsavdelning med en annan process, lätt skulle kunna gynna en tendens att också i de administrativa målen snegla åt RB:s procedur. Härigenom kunde den enkelhet och lättillgänglighet samt, ej minst, billighet, som utmärkt hittills bestående förvaltningsrättsskipning, vedervågas. Förbises skall ej heller, att den amalgamering av allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, som ligger under hela idén, måste anses gå emot ej blott upprepade uttalanden av regering och riksdag under 1950- och 1960-talen utan också den allmänna utvecklingen i flertalet jämförliga stater i Europa; där har ju en särskild förvaltningsdomstolsorganisation ansetts utgöra den bästa lösningen. Är det över huvud — med den breddning som domstolsväsendets arbetsområde i vårt land under 1900-talet undergått — realistiskt att kräva, att alla domare, även i under- och mellaninstanser, skall vara i stånd att avdöma alla sorters mål? En viss specialisering blir nog oundviklig här liksom eljest i samhällsarbetet.
Med det sagda är självfallet ej avsikten att bestrida nyttan av en viss cirkulation mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. En sådan har f. ö. redan under gången tid i viss utsträckning förekommit (bl. a. i den form att regeringsrätten traditionellt till ungefär hälften rekryterats bland sådana jurister från de allmänna domstolarna, vilka i departementen förvärvat praktisk erfarenhet av förvaltningens ärenden). En mycket stor cirkulation skulle emellertid kunna leda till en uttunning av det omfattande kunskaps- och erfarenhetsmaterial som dömandet på förvaltningssidan kräver; den skulle också komma i strid med önskemålet att de administrativa domstolsinstanserna i fortsättningen som hittills i övervägande mån sammansätts av jurister, vilka tämligen länge stannar på plats och därigenom hinner förvärva grundlig kännedom om olika sakområden. Det är, som förut antytts, bl. a. det faktum att de dömande i länsstyrelsen utgjorts av sådana krafter som är förklaringen till att förvaltningsjurisdiktionen på länsstyrelsenivå även under tider med rekryteringsknapphet och
andra svårigheter varit fullt godtagbar. Vad som möjligen kunnat brista i fråga om skrivrutin eller allmänjuridisk träning har uppvägts av saklig överblick och kännedom om målgruppernas praktiska bakgrund.
I sammanhanget förtjänar omnämnas en synpunkt, som framförts av domstolskommittén i dess yttrande över förvaltningsdomstolskommitténs betänkande (prop. 1971: 30 s. 62). Man antydde där — mot bakgrund av de allmänna domstolarnas rekryteringsbehov — att den stora ökningen av domartjänster i kammarrätterna (från cirka 50 till över 100) kunde föranleda svårigheter att i tillräcklig utsträckning rekrytera unga jurister till domarbanan. Härvid har man förmodligen haft i tankarna att såväl i hovrätter som i kammarrätten för inträde på domarbanan krävs tingsutbildning och att — fastän fler unga jurister än förut tagit examen — antalet tingsplatser håller sig vid bortåt 600 (med en årlig utströmning av 250—275 färdigutbildade). Det är ju f. ö. ej blott domstolarna som gärna vill ha just tingsutbildade jurister.
Oavsett att just i dagens konjunktur någon brist på tingsutbildat folk för domstolarna ej tycks vara för handen, förefaller det ur allmänt samhällelig synpunkt väl motiverat att något vidga tillgången till tingsutbildning. Härvidlag kommer främst i tankarna det såväl av förvaltningsdomstolskommittén som i andra sammanhang väckta förslaget att i länsstyrelserna — t. ex. i anslutning till skatterätter och länsrätter — anordna en praktisk grundutbildning, motsvarande den vid tingsrätterna. Det är att hoppas, att det skall gå att förverkliga dessa projekt. Skulle det visa sig omöjligt att i tillräcklig grad bredda den rekryteringsbas, som de tingsutbildade juristerna hittills utgjort för hela domstolsväsendet, återstår alltid möjligheten att för kammarrätternas del något lätta på kravet på full tingsutbildning; man kunde t. ex. medge, att en del av tingstiden ersattes av en — lämpligen i anslutning till kammarrätterna anordnad — kursutbildning, täckande de juridiska ämnesområden, vilka är särskilt aktuella hos förvaltningsdomstolar och närstående statsorgan. För en sådan kursmässig efterutbildning i skatterätt, socialrätt m. m., avsedd för administrationens jurister m. fl., finnes även eljest goda skäl. Utan att överskatta tingsutbildningens nyttighet för förvaltningsdomstolar och juridisk förvaltning över huvud — mycket som lärs i tingsrätterna äger ju sitt värde mest för allmänna domstolar — har man emellertid anledning önska att någon sorts tingsutbildning ändå skall kunna bibehållas som gemensam grund för karriär inom hela domstolsväsendet.
För ett tiotal år sedan varnade en av rättsvetenskapens mera bemärkta företrädare ett auditorium av domstolsjurister från att ställa för stora krav på utbyggnad och resursförstärkning inom domstolsväsendet. Han menade, att det skulle vara svårt att övertyga statsmakterna att just domstolarna — i den hårda konkurrensen med mera spektakulära, kostnadskrävande önskemål — skulle räknas till de särskilt behjärtansvärda sektorerna.
Vad sålunda anfördes var helt visst en välmotiverad varning till en fackmannapublik, som ibland (liksom andra intressentgrupper) kan vara benägen att, i naturlig entusiasm, finna egna reformönskemål alldeles självklara. Å andra sidan kan det ej förnekas att om man — som i olika former skett — på politiskt håll kräver en vidsträcktare rättskontroll över förvaltningen, detta oundvikligen kostar mer än tidigare ordning. En domstolsbehandling — även i den enkla och praktiska form som den aktuella propositionen avser — blir nödvändigtvis vidlyftigare än en rent administrativ handläggning. Förbises kan inte heller, att resursfördelningen allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar emellan hittills knappast gynnat de senare. Det är slutligen obestridligt, att man inte längre — särskilt inte beträffande medborgarnas mellanhavanden med förvaltningen — kan påräkna samma undergivenhet gentemot brister och förseningar som under den gamla överhetsstatens tid. Med den nya dispensprövningsregeln bör väl de långa väntetiderna i regeringsrätten om några år vara ur världen, men det blir minst lika genant, om i stället stockningar uppstår i länsrätter och kammarrätter. Här har från några håll illavarslande rapporter inlupit; det är att hoppas att höga vederbörande skall observera dessa och vid behov raskt ingripa. Speciellt i en tid, då det allmännas organ anses böra vara jämbördiga med enskilda företag i fråga om allmän effektivitet, klara besked och snabb handläggning, skulle det te sig högst olyckligt, om hos förvaltningsdomstolarna i första och andra instans skulle återuppstå den långrotning, som alltför länge tolererats i den högsta domstolen på området. Över huvud bör det stå klart för domstolsväsendets egna — liksom för ansvariga centrala instanser — att domstolarna, hur viktiga och hur eftertankekrävande deras ärenden än må vara — ej i sina arbetsmetoder kan bli opåverkade av de ökade krav på någorlunda snabba besked som ställs inom vanlig förvaltning. Att inom den administrativa rättsskipningen hävda kravet på snabb handläggning är f. ö. så mycket mer befogat, som de enskilda parterna här saknar de möjligheter att lita till skiljenämnder o. d. (samt därigenom göra sig oberoende av instansernas mångfald), som i vid utsträckning står öppna på de allmänna domstolarnas område.