BERTIL WENNERGREN. Handläggning. Hur förvaltnir gsärenden behandlas i stat och kommun. Sthlm 1972. Allmänna förlaget. 135 s. Kr. 18: 00.

 

Den 1 januari 1972 trädde förvaltningslagen (1971:290) i kraft. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas handläggning av förekommande ärenden. Bara några dagar efter lagens ikraftträdande utkom från trycket Wennergrens bok Handläggning. Denna bok behandlar såväl föreskrifterna i förvaltningslagen som förekommande bestämmelser om ärendehandläggningen i kommunallagen, allmänna verksstadgan, statsmyndigheternas instruktioner och vissa andra administrativa författningar, bl. a. det s. k. servicecirkuläret. Syftet med skriften är att ge en helhetsbild av hur ärendehandläggningen är tänkt att tillgå enligt de olika allmänna föreskrifterna.
    Boken har ett litet och behändigt format och ger på ett begränsat utrymme en populär framställning av förvaltningsärendenas behandling hos stat och kommun. Framställningen är uppdelad på 22 avsnitt, av vilka de längsta bär rubrikerna Myndighetsutövning, Objektiviteten, Inkommen handling, Postöppning, diarieföring och arkivering Service, Aktinsyn och kommunicering, Remiss, Besluts utformning, Expediering samt Omprövning och besvär. Boken återger avslutningsvis författningstexten till förvaltningslagen och större delen av allmänna verksstadgan samt innehåller också en litteraturförteckning och ett sakregister.
    Wennergrens skrift präglas av författarens stora kunnighet på det behandlade området och förmåga att popularisera den juridiska materian så att den blir lättillgänglig även för andra än jurister. Författaren är i ovanligt hög grad skickad att skriva en bok om normerna för handläggningen av förvaltningsärenden. Hans deltagande i Besvärssakkunnigas utredningsarbete, hans ordförandeskap i den arbetsgrupp inom justitiedepartementet som framlade betänkandet Förvaltningslag (SOU 1968: 27), hans befattning i övrigt med den år 1971 beslutade förvaltningsrättsreformen samt hans ställning som justitieombudsman har gett honom en insikt i och överblick över det behandlade ämnet som få andra jurister i vårt land torde äga.
    En nytillkommen lag erbjuder ofta tolkningsproblem. Inte minst gäller detta lagar vilka ger allmänt hållna regler för vidsträckta områden av starkt skiftande karaktär. Mot denna bakgrund är det fullt naturligt att förvaltningslagens innebörd på en del punkter kan bli föremål för diskussion. Den tolkning av lagen, som Wennergren har gjort sig till talesman för, synes inte i allo invändningsfri. På en del punkter finns det skäl att ifrågasätta, om inte förvaltningslagens innebörd är en annan än den av Wennergren angivna. Vilken tolkning som är den rätta kan med full säkerhet avgöras först sedan frågorna prövats av högsta instans.
    När man skriver en populär, kortfattad framställning av ett regelkomplex,

 

Lorentz Vogel 373löper man risken att framställningen blir så allmänt hållen eller så komprimerad att den ibland kan leda läsaren in på villospår. Det är ett mycket tidsödande arbete att ge framställningen en sådan utformning att den innehåller alla önskvärda nyanser och reservationer men ändå inte blir alltför mångordig. Självklart är att man aldrig kan ställa samma krav på exakthet på en populär, mindre framställning i ämnet som på en handbok eller egentlig lagkommentar. Wennergrens bok Handläggning innehåller vissa svepande formuleringar som kan ge upphov till missuppfattningar. Sett i stort är dock framställningen mycket belysande och ger en god bild av de grundläggande bestämmelser som gäller för förvaltningsärendenas handläggning hos statliga och kommunala myndigheter.
    I det följande berörs några punkter där Wennergrens tolkning av förvaltningslagen eller hans framställning i övrigt kan bli föremål för diskussion. De olika frågorna tas upp i den ordning i vilken man möter dem i boken.
    Under rubriken Myndigheternas verksamhet behandlas bl. a. de i 2 § förvaltningslagen upptagna undantagen från lagens tillämpningsområde. Härvid omnämner författaren undantaget för ärenden hos Kungl. Maj:t. I detta sammanhang förklaras att inom Kungl. Maj:ts kansli förvaltningslagen formellt gäller endast i departementschefsärenden. Denna uppgift är inte helt riktig. Lagen är formellt tillämplig också i sådana ärenden som avgörs av tjänsteman i departement (jfr departementsinstruktionen 1965: 386). På grund av förvaltningslagens konstruktion är vidare bestämmelserna om besvärshandlings ingivande och om besvärstid i 12 § första och andra styckena direkt tillämpliga vid klagan till Kungl. Maj:t över underordnad myndighets beslut.
    Enligt kollektivavtalen för de offentliga tjänstemännen har parterna i vissa fall överlåtit åt arbetsgivaren att besluta om avvikelser från eller kompletteringar av avtalen. I de allra flesta fall rör det sig om situationer där vissa i avtalet angivna förutsättningar för en löneförmån inte föreligger men där avtalet lämnar en s. k. ventil öppen som gör det möjligt för arbetsgivaren att efter skälighetsbedömning medge tjänstemannen löneförmånen i fråga trots att han avtalsenligt inte har rätt till den. Fråga uppkommer nu om de särskilda bestämmelserna i förvaltningslagen är tillämpliga i dylika ärenden som enligt kollektivavtal avgörs genom beslut av arbetsgivaren ensam. Avgörande är härvid huruvida besluten innefattar sådan myndighetsutövning mot enskild som anges i 3 § första stycket förvaltningslagen. Fullt klart är att ärenden angående de offentliga tjänstemännens avtalsenliga rättigheter i lönehänseende inte innesluter någon myndighetsutövningmot enskild i nyss angiven bemärkelse. När det däremot är fråga om en tillämpning av de s. k. arbetsgivarventilerna är enligt Wennergren läget ett annat. Då föreligger enligt Wennergrens uppfattning en myndighetsutövning mot enskild. Detta torde emellertid knappast vara riktigt. När den offentlige arbetsgivaren fattar beslut i ärenden av ifrågavarande typ utövar han inte några samhällets maktbefogenheter mot den enskilde. Myndigheterna beslutar här inte med stöd av någon kvardröjande offentligrättslig avlöningsförfattning utan därför att avtalet ger dem befogenheten. Skälighetsärendena är ett rent utflöde av det föreliggande avtalet. Den offentlige arbetsgivaren har här inte annan ställning än en enskild arbetsgivare kan ha på grund av ingånget kollektivavtal. Med hänsyn härtill torde i ärenden angående tillämpning av s. k. arbetsgivarventiler fråga inte vara om

 

374 Lorentz Vogelsådan myndighetsutövning mot enskild som avses i 3 § första stycket förvaltningslagen. Lagens särskilda bestämmelser blir därför inte tillämpliga i sådana ärenden.
    För att förvaltningslagens särskilda bestämmelser skall bli tillämpliga krävs att myndighets bestämmanderätt utövas i förhållande till enskild. Offentlig myndighet intar emellertid ibland samma ställning som en privat fysisk eller juridisk person, t. ex. när staten eller kommun äger fastighet. I sådana fall får — framhåller departementschefen i propositionen rörande förvaltningsrättsreformen — myndigheten anses upp:räda som enskild. Lagens särskilda bestämmelser blir alltså tillämpliga också i ärenden som rör myndighet på angivna sätt. I enlighet härmed uttalar Wennergren i avsnittet Myndighetsutövning att när en kommun någon gång uppträder helt "civilt", t. ex. som fastighetsägare, i ett ärende kommunen givetvis skall behandlas som "enskild" juridisk person. Härmed vill Wennergren emellertid inte likställa det fallet att en lokal skattemyndighet riktar ett föreläggande mot annan myndighet i dennas egenskap av arbetsgivare med skatteredovisningsskyldighet. I sistnämnda fall skulle förvaltningslagens särskilda bestämmelser formellt inte gälla. Denna Wennergrens ståndpunkt torde inte vara riktig. Även i skatteredovisningsfallet intar den myndighet, mot vilken beslutet riktas, samma ställning som en privat fysisk eller juridisk person. Förvaltningslagens särskilda bestämmelser är därför tillämpliga i ärendet. Det förtjänar i sammanhanget nämnas att i den förut omförmälda arbetsgruppens betänkande ärenden om myndighets plikter enligt uppbördsförfattningarna som arbetsgivare samt kommunala och statliga organs rättigheter och skyldigheter som ägare av fast eller lös egendom uttryckligen parallellställs.
    I 7 § förvaltningslagen har bestämmelser meddelats om när handling skall anses inkommen till myndighet. Syftet med bestämmelserna har varit att skapa ökad klarhet i fall då det kan anses tveksamt om en handling skall räknas som inkommen viss dag eller ej samt att sörja för att tvekan i detta hänseende inte länder den enskilde till nackdel. Tolkningen av de nya bestämmelserna försvåras av att lagrummets lydelse inte är densamma i lagrådsremissen och i propositionen och av att propositionen delvis inte gernågon fullt tydlig bild av innebörden i lagtextens slutliga lydelse.
    Huvudregeln i 7 § förvaltningslagen återfinns i första stycket. Där föreskrivs att handling anses ha kommit in till myndighet den dag då handlingen har anlänt till myndigheten. Denna bestämmelse kompletteras av en i andra stycket intagen regel av innehåll att om det kan antas att handling viss dag avlämnats i myndighetens lokal, handlingen anses ha kommit in den dagen, om den kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Wennergren anser (s. 36) att huvudregeln är tillämpligbara om handlingen har anlänt till myndighetens lokal "på vanligt sätt". Har en handling lämnats till någon som inte är behörig att ta emot den, t. ex. en maskinskriverska, eller efter tjänstetidens slut lagts på en disk eller ett bord i ett tomt rum eller förpassats in i myndighetens lokaler genom ett brevinkast eller lagts i en brevlåda som myndigheten satt upp i anslutning till lokalerna, har enligt Wennergrens uppfattning handlingen inte anlänt till myndigheten i den mening varom fråga är i första stycket av 7 § förvaltningslagen. Även om full klarhet råder om vilken dag handlingen ankom till myndighetens lokal på något av nyssnämnda sätt, är enligt Wen-

 

Anm. av Bertil Wennergren: Handläggning 375nergrens mening handlingen i sådana fall att betrakta som inkommen den dagen bara om handlingen närmast följande arbetsdag kommer behörig tjänsteman till handa. Wennergren vill alltså tillämpa den kompletterande regeln i andra stycket av 7 § även i åtskilliga fall då full klarhet råder om vilken dag handlingen ankom till myndighetens lokal. Denna tolkning av lagrummet torde inte vara den som åsyftades då lagtextens slutliga lydelse fixerades. Tanken synes ha varit att om det står fullt klart att en handling viss dag har anlänt till myndighets lokal — likgiltigt på vilket sätt — handlingen skall anses inkommen den dagen. Endast i fall då oklarhet råder huruvida handlingen avlämnats i myndighets lokal viss dag, träder andra stycket i tillämpning med dess krav att handlingen närmast följande arbetsdag skall ha kommit behörig tjänsteman till handa. Denna tolkning torde vara den som bäst överensstämmer med lagrummets ordalydelse och med önskemålet att i största möjliga utsträckning skydda den som har att iaktta en viss frist. Det förtjänar i sammanhanget nämnas att den tolkning som här förfäktas överensstämmer med den uppfattning som har kommit till uttryck i en inom statsrådsberedningen upprättad promemoria angående tillämpning av förvaltningslagens principer hos Kungl .Maj:t. Samma uppfattning kommer fram i en informationsskrift som har utarbetats inom justitiedepartementet.
    I avsnittet Service berörs förvaltningslagens föreskrift att när myndighet har att göra med någon som ej behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller talskadad, myndigheten vid behov får anlita tolk. I det sammanhanget uttalar Wennergren att det ej alltid och överallt finns att tillgå tolk till ett främmande språk. Går det inte att få fatt på en tolk, kan myndigheten i sista hand anmoda parten att själv på något sätt försöka klargöra innehållet i sin skrivelse. Detta uttalande kan möjligen ge upphov till missuppfattningen att parts skyldighet att ombesörja översättning till svenska av ingivna skrivelser i ett ärende skulle vara begränsad till fall där myndigheten inte kan få tag i någon tolk. Det skulle ha varit av värde om i boken hade klargjorts att myndigheternas skyldighet att anlita tolk är beroende av ärendenas natur och inlagornas beskaffenhet. I propositionen framhålls att hänsyn måste tas till ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som lämnas in samt kostnaden för översättning sedd i förhållande till ärendets vikt för den som förebringar materialet. Lika tydligt som det är att i ärenden som rör omhändertagande med tvång det för den enskildes rättssäkerhet är ett oavvisligt krav att myndigheterna vid behov anlitar tolk är det uppenbart att i åtskilliga ärenden av kommersiell natur myndigheterna kan kräva av en utlänning att han själv svarar för översättning till svenska av sina inlagor i ärendet.
    Under rubriken Aktinsyn och kommunicering behandlar Wennergren bl. a. det fallet att part i skrivelse till myndighet har begärt att få del av och tillfälle att yttra sig över i ärendet inkomna skrivelser och yttranden innan ärendet avgörs. Om partens begäran inte bifalls, därför att kommuniceringen inte skulle tjäna något förnuftigt ändamål, skall enligt Wennergren parten efter ärendets avgörande tillställas avskrifter av materialet, därför att han kan sägas ha gjort en framställning enligt tryckfrihetsförordningen att få ta del av allmänna handlingar. Detta resonemang synes något långsökt. Partens önskan är att få ta del av materialet i förväg för att han skall kunna influera på avgörandet. Man kan inte utan vidare för-

 

376 Anm. av Bertil Wennergren: Handläggningutsätta att parten vill ha avskrifter av materialet efter det att myndigheten meddelat sitt beslut. Myndigheterna bör i angivna fall inte skicka över av skrifter av det föreliggande materialet efter ett ärendes avgörande utan att först ha övertygat sig om att parten verkligen önskar detta.
    Då i det föregående förhållandevis stort utrymme ägnats åt en del punkter beträffande vilka anm. anser att en annan mening kan göras gällande än den av förf. angivna eller att framställningen blivit alltför knapphändig, bör detta inte fattas så att boken är behäftad med allvarliga brister. Sett i stort är det en mönstergill introduktion av förfarandereglerna på förvaltningens område som förf. lämnar. Boken är av stort värde för alla dem som behöver känna till dessa regler. Både tjänstemän och allmänheten rekommenderas att ta del av bokens innehåll.


Lorentz Vogel