Grundlagberedningens förslag till ny RF och ny RO. Det förslag till ny författning som författningsutredningen (FU) med landshövding Sandler som ordförande avgav 1963 kom att ligga till grund för vissa grundlagsändringar 1964 och 1965. I övrigt blev författningsfrågan föremål för fortsatta överväganden. Länsdemokratiutredningen behandlade frågan om det kommunala sambandet (SOU 1965: 54). Det fortsatta arbetet diskuterades vidare vid en serie partiöverläggningar. Efter dessa överläggningar tillkallades sakkunniga för fortsatt utredning av författningsfrågan (direktiv se SvJT 1966 s. 455).
De sakkunniga, grundlagberedningen (GLB), avgav 1967 förslag angående kammar- och valsystemet och vissa frågor om parlamentarismens inskrivande i författningen (SOU 1967: 26, se SvJT 1967 s. 392). Beslut i dessa frågor fattades 1968 och 1969 (prop. 1968: 27, KU 1968: 20), och den första enkammarriksdagen samlades i januari 1971. Nästa förslag från beredningen gällde riksdagens utskottsorganisation (SOU 1969: 62). Det låg till grund för beslut av 1970 och 1971 års riksdagar (prop. 1970: 40, KU 1970: 27). Den nya utskottsorganisationen trädde i funktion praktiskt taget vid början av den första enkammarriksdagen. Ett förslag från beredningen på våren 1970 om ersättare för riksdagsledamöterna (SOU 1970: 17) har nyligen föranlett proposition (1972:66).
GLB har i mars 1972 avgivit förslag till ny RF och ny RO (SOU 1972: 15, vissa följdförfattningar i SOU 1972: 16). Förslagen kan till stora delar ses som en bearbetning av FU:s förslag och remissyttrandena däröver (sammanställda i SOU 1964: 38, 1965: 2, 3, 34 och 37). Det har varit GLB:s uppgift att utforma en författning som så konsekvent som möjligt bygger på folksuveränitetens grund och dessutom ger klara uttryck för parlamentarismens principer. En redogörelse för beredningens förslag lämnas i Statsvetenskaplig tidskrift (1972 häfte 2). Här skall beröras endast några delar av förslaget som är av särskilt intresse för juristen i hans yrkesverksamhet.
Normgivningsmakten fördelas på ett sätt som ansluter sig nära till praxis. Viktigare normer skall beslutas genom lag; i övrigt skall regeringen och i viss omfattning också förvaltningsmyndigheter och kommuner kunna fatta normbeslut. Formen samfälld lag försvinner, riksdagen blir ensam lagstiftare. Man räknar emellertid inte med annat än att regeringen även i framtiden skall ha ledningen av det praktiska lagstiftningsarbetet. Författning som beslutas av regeringen skall enligt förslaget benämnas förordning.
Gränsen mellan lag och förordning dras i förslaget på i huvudsak samma sätt som enligt praxis. Av särskilt stor praktisk betydelse är att den formella lagkraftens princip skall gälla även i fortsättningen: en norm som har beslutats i form av lag skall inte kunna upphävas eller ändras på annat sätt än genom ny lag. Begreppet allmän civillag föres över till den nya RF genom en bestämmelse om att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes skall meddelas genom lag (7: 1; hänvisningarna avser förslaget till RF). Något liknande gäller begreppet allmän kriminallag. Viktig är en bestämmelse om att regeringen inte kan besluta föreskrift om svårare påföljd för brott än böter, inte heller om kon-
fiskation av egendom eller om annan särskild rättsverkan av gärning (7: 8).
Svårare har det varit att dra en gräns mellan lag och förordning inom den s. k. ekonomiska och administrativa lagstiftningen. Det är särskilt den ekonomiska lagstiftningen som har berett svårigheter. Denna reglerar i stort sett relationer mellan enskilda och det allmänna. Efter 1809 har gränsen förskjutits så att allt större del av författningarna på detta område har beslutats genom lag. Bestämmelser som ingriper i enskildas fysiska eller andliga rörelsefrihet eller i deras rätt till egendom har i allt större omfattning jämställts med allmän civillag. GLB har dragit konsekvenserna av utvecklingen och hänför i förslaget till lagområdet föreskrifter om medborgarnas rättigheter och skyldigheter mot det allmänna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna (7: 2).
Beredningen har emellertid räknat med att det kommer att finnas ett behov av snabba ingripanden på den ekonomiska lagstiftningens område. Detta behov tillgodoses enligt förslaget genom att riksdagen får behörighet att delegera normgivningskompetens till regeringen (7: 5). Efter delegationsbeslut kan regeringen meddela 1/ förordningar om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa; 2/ förordningar om in- eller utförsel av varor eller pengar, om tillverkning, om transport, om handel eller om näringsverksamhet i övrigt; 3/förordningar om trafik eller om ordningen på allmän plats. I ett särskilt hänseende kan förordning på grund av delegation meddelas även på den allmänna civillagens område, nämligen i fråga om moratorium.
I samband med delegering kan riksdagen besluta om begränsad giltighetstid och underställning. GLB har sagt att delegationsmöjligheterna inom den ekonomiska lagstiftningen bör kunna utnyttjas så att man i praxis håller fast vid den nuvarande gränsen. — I fråga om beredskapsförfattningar innebär förslaget mera vidsträckta delegeringsmöjligheter (12: 4).
Det nuvarande bruket att regeringen meddelar närmare föreskrifter om tillämpning av lag får ett uttryckligt stöd i förslaget (7: 6). Regeringen får också enligt förslaget "restkompetensen", d. v. s. behörighet att besluta föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas genom lag; här ryms till stor del den administrativa lagstiftningen enligt 1809 års RF. Liksom nu får riksdagen möjlighet att utöva inflytande över regeringens normgivning (7: 7). Regeringen kan förelägga riksdagen förordningsförslag för yttrande. Riksdagen kan vidare göra framställning till regeringen och i sista hand ingripa direkt med lagbeslut på regeringens område ("om framställning i ämnet till regeringen icke efterkommes inom skälig tid").
Skatt till staten skall enligt förslaget beslutas genom lag (8: 1). Här föreslås en viss möjlighet till delegering, i huvudsak så att indirekt skatt skall kunna varieras genom förordning; sådan förordning skall underställas riksdagen inom två månader.
Lagrådets ställning påverkas icke nämnvärt av GLB:s förslag. Det blir inte i något fall obligatoriskt att höra lagrådet. Riksdagsutskott skall emellertid kunna inhämta lagrådets yttrande med vanligt majoritetsbeslut.
Frågan om grundlagsreglering av medborgerliga fri- och rättigheter var en av de mest segslitna. Den uppgörelse som nåddes innebär att vissa rättigheter fastslås såsom ovillkorliga: de skall inte kunna begränsas genom vanlig lag. Detta gäller: 1/ förbud mot inrättande av domstol för prövning av redan begången gärning eller eljest för visst mål (10: 1 ); 2/ förbud mot retroaktiv straffdom (10: 7); 3/ förbud mot landsförvisning av svensk medborgare
(10: 8); 4/ rätt för den som av annan myndighet än domstol har blivit dömd till straff eller som har blivit omhändertagen mot sin vilja att få sin sak prövad av domstol eller, i vissa fall, av domstolsliknande nämnd (10: 6).
Enligt uppgörelsen om rättigheterna skyddas vidare vissa fri- och rättigheter med särskild betydelse för den politiska verksamheten på det sättet att de beskrivs tämligen utförligt i grundlagen och det vidare bestäms att de inte kan begränsas på annat sätt än genom lag (7: 2). Här skall inte finnas någon delegeringsmöjlighet, bortsett från att riksdagen skall kunna bemyndiga regeringen att förordna att lag i ett visst ämne skall börja eller upphöra att gälla. De fri- och rättigheter som skall skyddas på detta sätt är yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten, religionsfriheten samt rätten att röra sig fritt inom riket och att lämna riket. Som exempel på lagförslagets teknik kan nämnas att yttrandefriheten beskrivs som "frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter" och demonstrationsrätten som "rätt att ensam eller i grupp framföra krav och åsikter på allmän plats".
Ett liknande skydd ger förslaget åt vissa andra personliga rättigheter: myndighet skall inte kunna tvinga svensk medborgare att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna, inte heller utsätta honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan i bostaden, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning. Regeln att begränsningar skall kunna föreskrivas bara genom lagskall gälla även här.
Tryckfriheten beröres icke av förslaget.
Uppgörelsen angående fri- och rättigheter innebär vidare att nuvarande rättspraxis i fråga om de rättstillämpande myndigheternas behörighet och skyldighet att pröva överensstämmelse mellan grundlag och annan lag (se bl. a. SvJT 1966 s. 432) skall bestå. Härom sägs i betänkandet att "de rättstillämpande myndigheternas praxis hittills knappast har utgjort anledning till farhågor för konflikter mellan lagstiftande organ och rättstillämpande". Rådande praxis torde kunna beskrivas så att en rättstillämpande myndighet principiellt skall ta ställning till om en författning som enligt sin ordalydelse skall tillämpas i ett ärende har tillkommit i grundlagsenlig ordning och om författningen till sitt innehåll stämmer överens med grundlag; en författningsbestämmelse sättes härvid åt sidan endast om bristen i fråga om form eller kompetens eller bristen på överensstämmelse är uppenbar.
Nuvarande principer om rättskipningens och förvaltningens självständighet består. Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall handlägga ärenden, träffa sina avgöranden och även i övrigt handla i enlighet med rättsordningen, sådan denna framgår ur grundlagarna samt ur andra lagar, förordningar, föreskrifter och rättsregler (10: 5). Det sägs särskilt att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol eller annan myndighet skall i särskilt fall skipa rätt eller eljest tillämpa rättsregel. Vidare ges ett uttryckligt förbud mot diskrimination på grund av ovidkommande omständigheter. Permutation, nåd, amnesti och abolition får klart stöd i förslaget, likaså de högsta domstolarnas behörighet att besluta om resning och återställande av försutten tid (10: 10—12).
Begreppet domstol får en särskild innebörd genom en föreskrift att det vid varje domstol skall finnas minst en ordinarie domare. I HD eller RegR skall bara den få tjänstgöra som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen.
Domstolarnas uppgifter och organisation samt rättegången skall regleras genom lag (10: 2).
Liksom 1809 års RF (90 §) drar förslaget upp en gräns mellan riksdagens och myndigheternas beslutskompetens (10: 13). Riksdagen får enligt förslaget inte upphäva, ändra eller fastställa beslut som har fattats av myndighet. Inte heller eljest får riksdagen besluta om angelägenhet som det enligt författningan kommer på myndighet att pröva, om den inte tillgriper lagstiftning eller beviljar anslag. Bestämmelserna får till konsekvens att riksdagen inte kan överlägga om särskilda avgöranden av domstolar eller andra myndigheter. Möjligheterna att debattera om regeringens beslut är dock mera vidsträckta.
Principen om förtjänst och skicklighet består (10: 14). Svenskt medborgarskap skall krävas för utövande av offentlig tjänst bara i de fall då det föreskrives särskilt. Vissa bestämmelser därom tas in i förslaget till RF (10: 14), andra tänkes bli införda i stats- och kommunaltjänstemannalagarna (utkast i SOU 1972: 16), åter andra skall kunna meddelas på administrativ väg i enlighet med förutsättningar angivna i dessa lagar.
Domare skall enligt förslaget få rätt till prövning av domstol inte bara vid avsked på grund av brott utan också vid avgång på grund av sjukdom e. d. och vid förordnande om avstängning från tjänsten eller om skyldighet att undergå läkarundersökning (10: 15).
Reglerna om det konstitutionella juridiska ansvaret moderniseras (11: 3). Reglerna omfattar brott som en minister har förövat "genom beslut eller annan åtgärd som tillhör hans ämbetsutövning". Här kan åtal icke väckas av allmän åklagare utan endast av KU; KU skall besluta om åtal bara i fall då ministern genom brottet har grovt åsidosatt sin ämbetsplikt. Åtal skall väckas vid riksrätten, som skall bestå av tre överrättspresidenter och tre av riksdagen valda personer, ej riksdagsledamöter, med presidenten i Svea hovrätt som ordförande (10: 3).
Opinionsnämnden får ingen direkt motsvarighet i den nya grundlagen. Däremot utvidgas möjligheterna att väcka åtal mot justitie- eller regeringsråd (11: 8). JK och JO kan väcka åtal "för brott vid handläggningen eller avgörandet av mål eller ärende i domstolen" utan krav på att brottet skall ha varit särskilt grovt (jfr 101 § i 1809 års RF). Åtal prövas av riksrätten. Liknande regler gäller i fråga om åtal mot JK och JO. Beslut om åtal mot JK får fattas bara av regeringen, mot JO bara av KU.
E. H.