Att ersätta oljeskador — ett internationellt problem
I mars 1967 gick den liberianska 100 000-tons tankern Torrey Canyon på grund utanför Englands västkust. Stora mängder olja drev i land på de engelska och franska kusterna och orsakade skador för miljontals pund. Händelsen blev en larmsignal, som bragte regeringar och internationella organisationer till insikt om behovet av kraftfulla åtgärder för att hindra ett upprepande. Men den aktualiserade också frågan vad som kan göras för att bereda ett bättre ekonomiskt skydd för de skadelidande vid katastrofer av det här slaget.
Efter Torrey-Canyon-olyckan har åtskilligt gjorts — både i enskilda stater och på det internationella planet — för att säkerställa att vid liknande olyckor i framtiden tillräckliga resurser står till förfogande för att begränsa skadeverkningarna och gottgöra dem som lider förluster genom oljans härjningar. De lösningar man har enats om i det internationella samarbetet representerar ett intressant nytänkande och är uttryck för en internationell solidaritet som veterligt saknar motstycke på andra områden.
Enligt de rättsregler som gällde vid tiden för Torrey-Canyon-olyckan — och som gäller alltjämt — är möjligheterna att få ersättning för oljeskador till följd av utsläpp från tankfartyg på flera sätt begränsade. Redaren av ett tankfartyg är som regel inte ansvarig för de oljeskador fartyget orsakar, om inte han själv eller befälhavaren eller annan medlem av besättningen har varit vållande till olyckan. Om sådant vållande kan påvisas, har redaren i princip rätt att begränsa sitt skadeståndsansvar till ca 350 kr. (1 000 s. k. Poincaré francs) per ton (s. k. ansvarston) av fartygets dräktighet.1 Bara om redaren själv har varit vållande blir ansvaret obegränsat. För svensk rätts del finns reglerna om ansvarsbegränsning i 10 kap. sjölagen. De bygger på 1957 års Brysselkonvention om redareansvarets begränsning, som tillträtts av ett 20-tal stater, bland dem Frankrike och Storbritannien, som närmast berördes av Torrey-Canyon-olyckan. I det fallet utgjorde begränsningsbeloppet omkring 7,2 milj. dollar — skadorna uppskattades till omkring det dubbla eller ca 15 milj. dollar!
Redan på våren 1967 påbörjades ett arbete inom den mellanstatliga rådgivande sjöfartsorganisationen i London (IMCO), som utgör ett av FN:s fackorgan, i syfte att få till stånd en internationell konvention om tankredares skadeståndsansvar för oljeskador. Arbetet resulterade i att en sådan konvention antogs vid en diplomatisk konferens i Bryssel i november 1969.
Enligt den nya konventionen är redaren av varje fartyg som för last av "tjockolja" (råolja, tung eldningsolja, dieselolja eller valolja) skyldig att oberoende av vållande ersätta oljeskador som fartyget orsakar inom konventionsstaternas territorier (inkl. territorialvattnen). Detta gäller vare sig
det är fråga om ett avsiktligt utsläpp eller en olyckshändelse, t. ex. en kollision eller grundstötning. Ansvarigheten omfattar också kostnader för förebyggande åtgärder — även på internationellt vatten — som vidtas i syfte att hindra eller begränsa skadeverkningar på en konventionsstats kust.
Ansvaret är i princip begränsat till 2 000 francs (ca 700 kr.) per ansvarston, men enligt konventionen gäller ett absolut maximum av 210 milj. francs (ca 70 milj. kr.) Detta betyder att fartyg med en dräktighet av mer än — grovt räknat — 200 000 ton (dwt) åtnjuter en begränsning som ligger under 700 kr. per ansvarston. För de fartyg som ligger på ca 400 000 ton (dwt) eller däröver innebär begränsningen att ansvarsbeloppet är lägre än de 350 kr. per ansvarston som gäller f. n. Men det måste då hållas i minnet att ansvarsbeloppet enligt den nya konventionen skall stå till förfogande utöver det ansvarsbelopp som gäller enligt äldre sjörättsliga regler. I verkligheten innebär därför den nya konventionen en ökad skadeståndsbörda även för de största tankfartygen.
Ansvarigheten enligt 1969 års konvention skall vara täckt av obligatorisk ansvarsförsäkring. Det åligger fartygets hemland2 att se till att försäkringsplikten är uppfylld. Ett särskilt försäkringscertifikat skall utfärdas och attesteras av hemlandets myndigheter. Varje konventionsstat förbinder sig att se till att dess fartyg inte tillåts gå i trafik utan giltigt certifikat och att främmande fartyg utan certifikat inte tas emot i dess hamnar.
Den nya konventionen har allmänt bedömts vara otillräcklig. Ansvarsbeloppet anses vara för lågt, eftersom man dessvärre inte kan utesluta olyckor med betydligt mer omfattande skadeverkningar. Vidare gör konventionen av försäkringsmässiga skäl undantag för olyckor som förorsakas av krigshandlingar eller som beror av naturkatastrofer av osedvanlig karaktär (större jordbävningar eller cykloner o. l.) eller av rena sabotagehandlingar. Undantag gäller också i fråga om olyckor som helt orsakats av bristfälligheter i en stats fyrväsende eller i övrigt i dess handhavande av "navigational aids". Slutligen kan det obligatoriska försäkringssystemet klicka — även försäkringsbolag kan gå i konkurs, som för bara något år sedan inträffade händelser i England bär ett tydligt vittnesbörd om.
Förklaringen till att konventionens ansvarsbelopp inte sattes högre är enkel: de 210 milj. francs (ca 14,2 milj. dollar) som man stannade för representerade i november 1969 det maximala belopp som den internationella försäkringsmarknaden ansågs ha kapacitet att täcka. Och varje tanke på att de enskilda staterna skulle direkt eller subsidiärt träda in med garantiåtgaganden avfärdades som politiskt ogenomförbar.
Det fanns och finns emellertid en annan nära till hands liggande lösning: att lägga åtminstone en del av det ekonomiska ansvaret på ägarna av oljelasterna, dvs. oljeindustrin. Det är främst i dessa företags intressen och för deras räkning som transporterna sker. Det är i högre grad de specifika egenskaperna hos oljeprodukterna än de typiska sjötransportriskerna som gör oljetransporterna "farliga". Hos oljebolagen finns enorma ekonomiska resurser samlade, som tack vare koncentrationen till ett fåtal multinationella företag i gigantformat är lätt tillgängliga.
Tankar på en lösning av detta slag var inte främmande för dem som deltog i förarbetena till 1969 års konvention. De fördes tidigt och med stor
energi fram från irländskt och svenskt håll och vann småningom gehör också hos de övriga nordiska länderna. Men motståndet var hårt på andra håll, bl. a. i England, där man strängt höll fast vid att man här stod inför ett sjörättsligt problem, inte en fråga om "produktansvar".
Trots allt lyckades de skandinaviska delegationerna vid 1969 års konferens driva fram en kompromisslösning, som skulle visa sig vara av stor betydelse för den fortsatta utvecklingen. Konferensen antog vid sidan av själva konventionen en resolution i vilken IMCO rekommenderades att sätta igång ett arbete på att skapa ett på det strikta ansvarets princip byggt, kompletterande ersättningssystem, som skulle bereda de skadelidande ett fullgott ekonomiskt skydd och samtidigt avlyfta tankredarna åtminstone endel av den ökade ekonomiska börda som lagts på dem genom 1969 års konvention.
Efter ett knappt års intensivt förberedelsearbete inom IMCO avslutades i december 1971 en ny diplomatisk konferens i Bryssel med att "1971 års konvention om upprättande av en internationell oljeskadefond" undertecknades av tolv stater, bland dem USA, England, Västtyskland, Belgien och Sverige.
Det torde vara första gången i historien som en mellanstatlig överenskommelse av detta slag ingåtts. Den nya konventionen representerar ett genombrott för en ny form av internationell solidaritet och utgör en nyskapelse i det internationella rättsliga samarbetet. För en svensk publik har den sitt särskilda intresse i perspektivet av den nyligen avslutade miljövårdskonferensen i Stockholm.
Den internationella fond för beredande av ersättning för oljeskador som inrättats genom 1971 års konvention har två huvudändamål: 1: o att bereda supplerande ersättning för oljeskador när det skydd som 1969 års konvention ger är otillräckligt; 2: o att överta en del av det ekonomiska ansvar för oljeskador som genom 1969 års konvention lagts på tankredarna.
Ersättning direkt till de skadelidande utgår i tre typfall: dels när det inte föreligger något ansvar enligt 1969 års konvention, t. ex. när olyckan har orsakats genom sabotage eller genom en naturkatastrof (däremot svarar inte heller fonden för skador genom krigshandlingar o. l.), dels när varken redaren eller hans försäkringsgivare kan betala de ersättningar de skall utge enligt 1969 års konvention, dels — och detta är givetvis det viktigaste — när skadorna överstiger det begränsningsbelopp på 2 000 francs per ton eller max. 210 milj. francs som gäller enligt den konventionen.
Även fondens ansvar är emellertid begränsat. För varje olycka skall det totala belopp som utgår i ersättning enligt både 1969 års konvention och den nya konventionen utgöra 450 milj. francs (ca 150 milj. kr.). Men det beloppet kan höjas till högst det dubbla eller 900 milj. francs genom beslut av den generalförsamling som skall utgöra den nya fondorganisationens högsta organ.
Redaren av ett tankfartyg som är hemmahörande i en konventionsstat och som blir ansvarig enligt 1969 års konvention får återbäring från fonden för den del av skadeståndet som ligger mellan ett belopp motsvarande 1 500 francs per ton, dock högst 125 milj. francs, och det maximala ansvarsbeloppet enligt 1969 års konvention.
Bidrag till fonden skall betalas av var och en som i en konventionsstat tar emot sjötransporterad råolja eller tung brännolja i en årlig kvantitet
överstigande 150 000 ton.3 Fonden skall normalt bara ha ett mindre rörelsekapital (mellan 3 och 5 milj. dollar), som finansieras genom engångsbidrag vid ratifikation av konventionen. Dessa bidrag bestäms enligt en formel som knyter an till den totala kvantitet olja som årligen sjötransporteras i världen. De skulle idag utgöra ca 1,8 öre per ton. För Sveriges del skulle detta innebära ett sammanlagt bidragsbelopp om ca 400 000 kr. De bidrag som därutöver behövs för att infria fondens ersättningsförpliktelser lämnas i form av årliga bidrag. Dessa beräknas med hänsyn till fondens uppskattade behov under löpande kalenderår och på grundval av ett visst belopp per ton mottagen olja.
Fondens beslutande organ utgörs av en generalförsamling och, sedan antalet medlemsländer uppnått 15, en exekutivkommitté. Verkställande organ blir en direktör och under honom ett sekretariat.
Liksom 1969 års konvention kräver fondkonventionen ratifikation av 8 stater för att den skall träda i kraft. Men under det att de 8 stater som skall kunna sätta 1969 års konvention i kraft måste ha ett visst minimum av tanktonnage (minst 1 milj. bruttoregisterton vardera) förutsätts det enligt fondkonventionen att de 8 staterna inom sina territorier har tagit emot sammanlagt minst 700 milj. ton sjötransporterad råolja och brännolja under nästföregående år.
Fondkonventionen kan inte träda i kraft förrän 1969 års konvention har trätt i kraft, och bara stater som har tillträtt 1969 års konvention kan ansluta sig till fondkonventionen. Förutsättningarna för ikraftträdandet av de båda konventionerna är så avvägda att konventionen kan sättas i kraft i Västeuropa utan medverkan av stater inom andra delar av världen. En förutsättning är dock att samtliga nuvarande EEC-stater jämte England och de skandinaviska länderna tillträder konventionen.
Det finns goda förhoppningar om att de nya ersättningssystemen skall kunna träda i funktion i Europa inom loppet av ett par år. Sverige och de övriga nordiska länderna har i varje fall all anledning att med kraft verka för ett snabbt ikraftträdande och därmed bidra till lösningen av ett brännande miljöskyddsproblem.
Ulf K. Nordenson