Expropriation och mänskliga rättigheter
Äganderätten har traditionellt brukat hänföras till de s. k. mänskliga rättigheterna. Den är emellertid en rättighet med starka politiska och ideologiska bitoner, och detta har skapat vissa svårigheter, då det gällt att bereda den skydd genom internationella överenskommelser.
Medan FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, som antogs år 1948, innehåller en artikel om skydd för äganderätten1, letar man förgäves efter en motsvarande bestämmelse i 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.
Även på det europeiska planet skapade äganderätten särskilda definitions och formuleringsproblem. En bestämmelse om skydd för äganderätten kom inte med i den år 1950 antagna europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Däremot nåddes något senare enighet om en formulering, som nu återfinnes som artikel 1 i det år 1952 antagna första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen. Denna artikel är avfattad på följande sätt:
Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.
Vilka garantier ger då denna något oklart formulerade artikel? Vissa aspekter av denna fråga har i Sverige nyligen blivit aktuella i samband med de ändringar i expropriationslagen varom riksdagen fattade beslut den 9 december 1971.
Den fråga som har diskuterats i samband med expropriationsreformen är, huruvida de nya bestämmelser om expropriationsersättning som har införts är förenliga med de garantier som ges av artikel 1 i tilläggsprotokollet. I denna artikel talas inte uttryckligen om ersättning vid expropriation eller annat egendomsberövande, men det anges att ingen får berövas sin egendom annat än i överensstämmelse med folkrättens allmänna grundsatser. Kan härpå grundas ett krav på ersättning, eller t. o. m. på full ersättning, för den förlust som egendomsberövandet medför?
Diskussionen härom initierades av Svea hovrätt i dess remissyttrande över expropriationsutredningens betänkande "Expropriationsändamål och expropriationsersättning m. m." (SOU 1969: 50—51; se SvJT 1970 s. 332 ff). Hovrätten uttalade där att utformning av reglerna om expropriationsersättning måste ske under beaktande av artikel 1 i tilläggsprotokollet. Det var enligt hovrätten "av intresse att enligt nämnda artikel ingen må berövas sin egendom annat än under de förutsättningar som angivits av bl. a. folkrättens allmänna grundsatser samt att, enligt den inom folkrätten härskande uppfattningen, förutsättningen för att expropriation skall vara tillåtlig är, att den drabbade erhåller full ersättning ('just compensation')".
Hovrättens tankar togs upp i en av de motioner (1971: 1509) som väcktes i anslutning till propositionen (1971: 122) angående ändringar i expro-
priationslagstiftningen. I motionen gjordes gällande att ersättningsreglerna, sådana de utformats i propositionen, stred mot artikel 1 i tilläggsprotokollet. Motionärerna erinrade om att enligt denna artikel ingen person får berövas sin egendom annat än under de förutsättningar som anges i folkrättens allmänna grundsatser samt framhöll att enligt den i folkrätten härskande uppfattningen förutsättningen för att expropriation skall vara tillåtlig är att den drabbade får full ersättning.
Även under debatten i riksdagen med anledning av propositionen2 ifrågasattes den föreslagna lagstiftningens förenlighet med artikel 1 i tilläggsprotokollet. Som svar härpå gjorde statsrådet Lidbom under debatten gällande att hänvisningen i denna artikel till folkrättens allmänna grundsatser syftade enbart på fall av nationalisering av utländsk medborgares egendom men inte på lagstiftning som tillämpas lika på egna medborgare och utlänningar. Han tillade att det i folkrätten inte fanns någon stabiliserad uppfattningom hur stor ersättning som skall utgå vid nationalisering av utländsk egendom.3
Meningsutbytet på denna punkt var emellertid så knapphändigt att det knappast kan sägas ha skapat klarhet rörande innebörden och räckvidden av den omstridda artikeln i tilläggsprotokollet. En meningsskiljaktighet rörande tolkningen av denna artikel har f. ö. redan tidigare kommit till synes både i Sverige och annorstädes.
Sålunda uttalades i propositionen om godkännande av tilläggsprotokollet att enligt artikel 1 en stats möjlighet att tillgripa expropriation mot sina egna medborgare inte är underkastad andra inskränkningar än att expropriationen skall ske i det allmännas intresse och att förutsättningarna för expropriation skall vara angivna i lag. Det tillades att det "i fråga om expropriation från medborgare i annan stat" i artikeln görs en hänvisning till folkrättens allmänna grundsatser.4
Den uppfattning som kom till uttryck i propositionen delas emellertid inte av författarna till den mest anlitade grundlagskommentaren. I denna anges det i stället vara naturligt att uppfatta artikel 1 så att den på denna punkt uppställer ett enhetligt standardkrav, dvs. ett krav på "att lagen, såväl i vad den avser egna medborgare som utlänningar, även skall svara mot folkrättens krav."5
Vilken är då den riktiga tolkningen? Ger tilläggsprotokollet envar en rätt till ersättning (eventuellt full ersättning) vid expropriation eller har tillläggsprotokollet — med avvikelse från konventionens princip att de där i garanterade rättigheterna skall tillförsäkras alla oberoende av nationalitet — på denna punkt etablerat en olikhet i behandlingen av egna medborgare och utlänningar?
Syftet med dessa rader är endast att erinra om att det faktiskt finns internationella avgöranden som kan bidra till att ge ett svar på dessa frågor. Den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna har nämligen vid åtskilliga tillfällen behandlat anmälningar rörande påstådda kränkningar av artikel 1 i tilläggsprotokollet, och i några beslut har kommissionen gjort uttalanden som är av stort intresse i detta sammanhang.
Det centrala avgörandet är kommissionens beslut den 20 december 1960 i målet Guðmundur Guðmundsson mot Island. Omständigheterna i målet var i korthet följande. Klagande var Guðmundur Guðmundsson, som var isländsk medborgare, och ett bolag i vilket denne innehade aktiemajoriteten. Enligt en lag av år 1957 rörande beskattning av stora förmögenheter hade Guðmundur Guðmundsson ålagts att i förmögenhetsskatt utge en ansenlig del av sin förmögenhet. Bolaget var betalningsskyldigt i fråga om en del av skatten. Inför kommissionen gjorde klagandena gällande att denna pålaga i realiteten inte utgjorde en skatt utan i stället en konfiskatorisk åtgärd som stod i strid med artikel 1 i tilläggsprotokollet. I sitt beslut uttalade kommissionen bl. a.:
Whereas the general principles of international law, referred to in Article 1, are the principles which have been established in general international law concerning the confiscation of the property of foreigners; whereas it follows that measures taken by a State with respect to the property of its own nationals are not subject to these general principles of international law in the absence of a particular treaty clause specifically so providing; whereas, moreover, in the present instance, the records of the preparatory work concerning the drafting and adoption of Article 1 of the Protocol confirm that the High Contracting Parties had no intention of extending the application of these principles to the case of the taking of the property of nationals; and whereas the first Applicant is an Icelandic national and the second Applicant is an Icelandic Company . . .6
I ett senare fall var klaganden ett tyskt bolag, som gjorde gällande att det under och efter kriget lidit förmögenhetsskada genom åtgärder av Tyska riket och de amerikanska ockupationsmyndigheterna. Härför borde bolaget erhålla gottgörelse. 1957 års allmänna lag om krigets följder (allgemeines Kriegsfolgengesetz) gav emellertid inte bolaget rätt till gottgörelse, och härigenom påstods lagen stå i strid med artikel 1 i tilläggsprotokollet. I sitt beslut av den 16 december 1965 uttalade kommissionen bl. a.:
Considérant que l'article ler du Protocole additionnel n'exige pas qu'un Etat qui, pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi, prive ses ressortissants de leur droit de propriété, leur accorde un dédommagement; que la Commission se réfère, sous ce rapport, à sa jurisprudence antérieure et notamment à sa décision du 20 décembre 1960 sur la recevabilité de la requéte No 511/59; que la Commission a relevé, dans cette décision, « que... (i beslutet återges härefter de relevanta delarna av kommissionens beslut i fallet Guðmundur Guðmundsson)7
Ett tredje avgörande av kommissionen har också ett visst intresse i detta sammanhang. Klagande var en tysk medborgare, som fallit och brutit benet på en snötäckt gata. Han yrkade skadestånd av den stad, där skadan inträffat, men domstolen fann kravet preskriberat. Inför kommissionen gjorde han gällande att hans rätt enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet blivit kränkt. I sitt beslut av den 17 december 1966 konstaterade kommissionen att den tyska domstolen genom att finna kravet preskriberat inte hade vare sig kränkt klagandens rätt till sin egendom eller berövat honom hans egendom. Under hänvisning till sitt beslut i fallet Guðmundur Guðmundsson tillade kommissionen följande:
Whereas, in any event, the general principles of international law invoked
by the Applicant do not apply to the protection of the property of nationals of the State against which the claim is made . . .8
Av dessa tre avgöranden framgår att kommissionen ansett hänvisningen i artikel 1 av tilläggsprotokollet till folkrättens allmänna grundsatser syfta på folkrättens regler om konfiskation av utländsk egendom. Enligt kommissionens eget uttalande är en stat inte skyldig enligt denna artikel att ge sina egna medborgare ersättning för förlust av egendom som berövas dem för allmännyttiga ändamål och med stöd av lag.9
Det bör framhållas att den här behandlade frågan om tolkningen av artikel 1 i tilläggsprotokollet ännu inte har varit föremål för prövning av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. I avsaknad av ett avgörande av domstolen torde kommissionens ståndpunkt böra tillmätas betydande vikt.
I fallet Guðmundur Guðmundsson framhöll kommissionen särskilt att förarbetena till artikel 1 bekräftar att de fördragsslutande parterna inte avsett att utsträcka tillämpningen av de folkrättsliga principerna till fall då landets egna medborgare berövas sin egendom. Detta är ett viktigt påpekande. Visserligen är förarbetena till den europeiska konventionen och dess tilläggsprotokoll ännu inte offentliga, men inom Europarådet föreligger långt framskridna planer på att publicera dem. Om så sker, kan det förväntas att material uppenbaras som stöder kommissionens tolkning av artikel 1 på denna punkt.
Dessa rader har endast syftat till att belysa en specifik tolkningsfråga, nämligen om hänvisningen i artikel 1 till folkrättens allmänna grundsatser skall anses ge skydd åt utlänningar eller även åt egna medborgare. Självfallet kan man därutöver fråga sig hur omfattande den rätt till ersättning är, som grundas på folkrättens allmänna grundsatser. Ger folkrätten den utlänning som berövats sin egendom rätt till full ersättning och vad menas i så fall med full ersättning? Är han berättigad till högre ersättning än landets egna medborgare i de fall där dessa inte erhåller full ersättning? Dessa frågor har hittills inte besvarats av vare sig den europeiska kommissionen eller den europeiska domstolen. Men desto flera svar har lämnats i den folkrättsliga litteraturen, ty ämnet hör till dem som med förkärlek brukar behandlas av de folkrättslärde.
Hans Danelius