Fortsatt utredningsarbete på domstolsområdet
I och med att betänkandet Skiljedomstol (SOU 1972: 22) nyligen avlämnades, avslutade domstolskommittén ett mångårigt och framgångsrikt utredningsarbete. På grundval av förslag från kommittén har betydelsefulla förändringar av domstolsväsendet genomförts. Här finns anledning att särskilt nämna rådhusrätternas förstatligande, en ny enhetlig underrättsorganisation, en väsentligt förändrad domkretsindelning samt ombildandet av högsta domstolen till huvudsakligen en prejudikatinstans. Onekligen en imponerande meritlista!
Det förhållandet att domstolskommittén nu har slutfört sitt arbete innebär inte någon reformpaus för domstolsväsendet. Den 14 april 1972 bemyndigades justitieministern att tillkalla sakkunniga för att utreda frågan om domarutbildningen, domarkarriären och hovrätternas organisation m. m. Den ena utredningen kommer — den andra går. Det är — för övrigt helt naturligt med hänsyn till utredningsfrågornas betydelse — en utredning av det större formatet som har utsetts. I utredningen ingår företrädare för de politiska partierna (se nedan s. 718).
Varför en ny utredning rörande domstolsväsendet just nu?
Det är ingalunda så att frågorna om domarutbildningen och domarkarriären har lämnats obeaktade under de gångna årtiondenas flitiga utredande på domstolsväsendets område. Det kan vara tillräckligt att peka på det utredningsarbete som utfördes av 1955 års domarutredning. Emellertid har förändringarna varit högst obetydliga. Onekligen har domarnas ställning i samhället och förutsättningarna för deras verksamhet förändrats radikalt på de senaste 20—30 åren, men såväl domarutbildning som domarkarriär har förblivit nästan helt opåverkade. I samhällsdebatten har dessa frågor också varit anmärkningsvärt obeaktade, om man bortser från meningsutbytet om betydelsen av domarnas bakgrund i socialgruppshänseende.
På senare tid har tillkommit ett par förutsättningar som bör leda till att ett utredningsarbete rörande domarutbildning och domarkarriär ter sig mera meningsfyllt nu än tidigare. Ett viktigt förhållande är att underrätterna nu i huvudsak har fått en organisation som rimligen bör stå fast under avsevärd tid. Av kanske ännu större betydelse för domarverksamheten är den nya ställning av i huvudsak prejudikatinstans som högsta domstolen har erhållit. Inte minst påverkar denna förändring hovrätternas verksamhet. Anledning föreligger nu att dra konsekvenserna för hovrätternas del av att dessa numera i praktiken dömer i sista instans i det stora flertalet mål.
Ett annat viktigt förhållande är den nyligen genomförda förvaltningsreformen. Denna har lett till att vi nu har en organisatorisk uppbyggnad av förvaltningsdomstolarna som i långa stycken är parallell med vad som gäller för de allmänna domstolarna. Många skäl talar för att man överväger frågorna rörande domarutbildning och domarkarriär i ett sammanhang för de båda grenarna av domstolsväsendet. Detta framhävs också mycket starkt i de nya utredningsdirektiven.
En ny syn på domarkarriären
I direktiven framhålls att den nuvarande domarkarriären såväl för de allmänna domstolarna som förvaltningsdomstolarna karakteriseras av att de ordinarie domarna utses bland dem som redan förut sedan länge tjänstgjort inom respektive domarkarriär på icke ordinarie tjänster. Någon kanske invänder mot detta resonemang att många icke ordinarie domare dock tjänstgör under avsevärd tid utom domstolsväsendet som bl. a. utredningssekreterare eller i departement och riksdag. Härtill är dock att anmärka att det sagda gäller ett mindretal av domarna. Dessutom har de utom domstolsväsendet tjänstgörande upp emot tio års tjänstgöring inom domstolsväsendet bakom sig och flertalet av dem befordras redan i fyrtioårsåldern till ordinarie domartjänst. Så nog är även denna personals anknytning till domstolsväsendet anmärkningsvärt stark.
I direktiven ges det erkännandet åt den nuvarande ordningen att den "har medverkat till den svenska domarkårens goda anseende för duglighet, självständighet och plikttrohet". Samtidigt framhålls emellertid att systemet med en sluten domarkarriär har svagheter. En sådan består i att godkännandet för domarbanan ges domaraspiranten i unga år och att vederbörandes lämplighet för domartjänst inte omprövas inför utnämningen långt senare till ordinarie domartjänst. Framför allt framhålls som en nackdel, att det "föreligger risk för att den nuvarande ordningen leder till att domarkåren isoleras från samhällsverksamheten i övrigt och de värderingar och uppfattningar som gäller inom skilda delar av samhället. En ordning som innebär att den som utses till domare normalt har varit sysselsatt även på andra områden inom rättsväsendet skulle tillföra domstolarna värdefulla erfarenheter".
Den som tycker att det sagda utgör en överraskande hård dom över det nuvarande systemet för utväljande av de personer som bör anförtros domarsyssla bör ha i minnet att den svenska (och för övrigt även den finska) ordningen är ganska unik internationellt sett. Ett så närliggande land som Norge har den rakt motsatta ordningen. Nyligen har domarrekryteringen där övervägts men ingen röst höjdes då för att man borde gå över till ett rekryteringssystem som liknar det svenska.
Bör den slutna domarkarriären överges?
Även om justitieministern i direktiven besvarar den ställda frågan med ett entydigt ja, innebär detta dock inte att han förordar att man går över till en ordning med helt öppen rekrytering till domarämbete. Åtminstone bör inte någon direkt övergång till ett sådant system ske. Som skäl för denna återhållsamhet åberopas främst tre omständigheter.
För det första pekas på att det med den nuvarande utformningen av domarbanan i allmänhet fortlöpande funnits tillgång till högt kvalificerade sökande till ordinarie domartjänst. Det anses troligt att en omedelbar övergång till en öppen domarkarriär skulle bereda svårigheter i detta avseende. Vidare anförs det obestridliga värdet av den nuvarande grundläggande domarutbildningen, varmed avses den utbildning som förekommer efter tingstjänstgöringens avslutande. För det tredje åberopas att domstolarnas behov av icke-ordinarie domarpersonal för föredragningsuppgifter och för att fylla vakanser kunnat tillgodoses mycket väl inom ramen för en sluten domarkarriär.
I direktiven uttalas att det bör vara möjligt att i allt väsentligt bevara dessa fördelar med den slutna karriären även om man företar betydelsefulla förändringar i syfte att tillförsäkra domarkåren erfarenheter från andra samhällsområden.
Hur bör önskemålen att tillföra domarkåren erfarenhet från andra samhällsområden tillgodoses?
Direktiven innefattar ganska detaljerade anvisningar om vilka förändringar i nuvarande ordning som kan tänkas. Samtidigt framhålls emellertid att det står de sakkunniga fritt att lägga fram även andra förslag. Den i direktiven förordade ordningen grundas på att den nuvarande grundläggande domarutbildningen skall bevaras i någon form men att den skall väsentligt förkortas och — vilket är viktigt — inte utmynna i något formellt godkännande för domarbanan. Konkret uttryckt innebär det sagda bl. a. att den nuvarande adjunktionstjänstgöringen tänks slopad och att utbildningsperioden avslutas i och med fiskalsprövningen eller efter eventuellt något ytterligare års tjänstgöring inom domstolsväsendet.
Det väsentligt nya är att den som fullföljt den grundläggande domarutbildningen skall lämna domarbanan för att i stället vara verksam inom andra yrkesområden med mer eller mindre nära anknytning till domstolsväsendet. I direktiven pekas inom den statliga sektorn på åklagar-, polis och exekutionsväsendet, kriminalvården, länsstyrelserna och de centrala förvaltningsmyndigheterna samt på de blivande allmänna advokatbyråerna. Vidare anförs verksamhet hos kommuner, organisationer, banker, försäkringsbolag m. m. Erfarenheter från advokatverksamhet anses vara särskilt värdefulla. Meningen är att de som har genomgått domarutbildningen inte skall vara knutna till domstolsväsendet efter utbildningens avslutande.
När det gäller domstolsväsendets behov av icke-ordinarie domarpersonal för föredragningsuppgifter och vikariat framförs det alternativet att ett visst antal av dem som genomgått domarutbildningen erbjuds att för kortare eller längre tid kvarstanna på domarbanan och upprätthålla särskilda tjänster för ändamålet. I sammanhanget påpekas att de sakkunniga bör överväga skilda åtgärder i syfte att nedbringa domstolsväsendets behov av icke-ordinarie dömande personal till det minsta möjliga.
Otvivelaktigt innebär den tilltänkta ordningen en ganska avsevärd skillnad mot vad som gäller f. n. Det nuvarande systemet karakteriseras av att ett visst antal av dem som passerat adjunktionsstadiet efter särskild lämplighetsprövning erbjuds tjänstgöring som utredningssekreterare eller i departement eller liknande medan de övriga fortsätter i domartjänst som regel tills de erhåller ordinarie domarbefattning. Den i direktiven skisserade ordningen innebär att den som genomgått domarutbildning — vilken närmast får karaktären av en förlängd notarietjänstgöring, huvudsakligen förlagd till hovrätt — inte kan automatiskt stanna i domartjänst utan har att söka sig annan befattning. Endast ett mindretal tänks kunna vinna anställning för fortsatt tjänst inom domstolsväsendet. Det är tydligt att den föreslagna ordningen samtidigt som den har uppenbara förtjänster vid ett mera allmänt bedömande dock rymmer många problem av praktisk natur från såväl arbetsgivar- som arbetstagarsynpunkt.
Självfallet påverkar den tilltänkta nya ordningen för domarutbildning och domartjänstgöring frågan om tillsättande av ordinarie domartjänst. I
direktiven uttalas att den som har genomgått domarutbildning självfallet bör tillgodoräknas detta som särskild merit vid sökande av domartjänst. Även andra välmeriterade jurister bör emellertid kunna komma i fråga för sådan tjänst.
Av det sagda framgår att det är tänkt att domarkarriären i fortsättningen skall bli "öppnare" på två sätt. Dels skall domarutbildningen i allmänhet följas av tjänstgöring för längre tid utom domstolsväsendet, dels skall ordinarie domartjänst vara öppen även för andra välkvalificerade jurister än dem som har genomgått domarutbildning.
Det finns en naturlig risk i det tilltänkta systemet att den som efter domarutbildningens avslutande fått fotfäste inom något annat yrkesområde och där blivit framgångsrik inte utan vidare är beredd att överge detta för att tillträda en ordinarie domartjänst. Därmed sammanhänger spörsmålet, om det kommer att visa sig möjligt att i större utsträckning förvärva dugliga jurister utan tidigare anknytning till domarbanan till ordinarie domarämbete. En annan fråga som de sakkunniga givetvis måste ställa sig är om domarutbildningen kommer att locka kvalificerade sökande i lika hög grad som f. n., om inte utbildningen i fortsättningen mer eller mindre automatiskt leder till ordinarie domartjänst. För min egen del tror jag att domarämbetets dragningskraft kommer att visa sig vara tillräckligt stark för att ge underlag för en fortsatt god domarrekrytering. För övrigt torde det tilltänkta nya systemet vara så flexibelt att i varje fall svårigheter av övergångsnatur låter sig relativt lätt bemästras.
Hovrättsorganisationen
I detta avseende förordas i direktiven två förändringar. Sålunda skall de sakkunniga överväga en ordning som innebär att hovrätt liksom kammarrätt vid avgörande av mål i princip skall bestå av endast ordinarie ledamöter. I normalfallen bör med en sådan ordning antalet ledamöter kunna begränsas till tre såsom fallet är i kammarrätt.
De sakkunniga skall också utarbeta förslag beträffande lämplig storlek och sammansättning av hovrättsavdelning. Skulle de sakkunniga stanna för tredomarsammansättning, bör de uppmärksamma möjligheten att ha sexmannaavdelningar, d. v. s. den ordning som redan nu gäller i kammarrätt.
Medverkan av lekmän i hovrätt
Direktiven tar också upp den redan förut vid upprepade tillfällen uppmärksammade frågan om lekmannarepresentation i hovrätt. I detta avseende tas ingen ställning i direktiven utan de sakkunniga får utreda frågan helt förutsättningslöst.
Skulle de sakkunniga stanna för att föreslå deltagande av lekmän även i hovrättsdömandet, framförs dock i direktiven en del synpunkter på hur detta skulle kunna genomföras i praktiken. I första hand tänker sig justitieministern i sådant fall lekmannamedverkan vid huvudförhandling i brottmål där en mera allvarlig påföljd kan komma i fråga och i vissa familjemål. Beträffande frågan om antalet lekmän pekas på alternativet med två lekmän vid sidan av tre juristdomare. Lekmännen bör enligt direktiven lämpligen hämtas från den del av landet där hovrätten sammanträder. Det påpekas att eftersom hovrätt i stor utsträckning sammanträder utom kansliorten man med en sådan ordning åstadkommer att lekmannaledamöterna
i allmänhet får lokal förankring i den landsdel från vilket målet kommer.
Visar sig direktivens riktlinjer vara gångbara, kommer onekligen hovrättsavdelningarna att rätt väsentligt ändra karaktär, nämligen från de nuvarande fyrmannaavdelningarna där ej sällan två av ledamöterna är ganska unga till femmannaavdelningar där två av ledamöterna är lekmän och de övriga som regel ordinarie domare.
Också frågan om lekmannamedverkan i kammarrätt skall tas upp av utredningen.
Några avslutande synpunkter
Det är att vänta att den nya domstolsutredningen får sådan sammansättning och sådana utredningsresurser att arbetet kan bedrivas skyndsamt. Problemen är dock så många och av sådan svårighetsgrad att det rimligen måste förflyta något år innan man får se resultatet. Den som tror att det därefter blir en reformpaus för domstolsväsendets del kommer sannolikt att ta fel.
Förslaget om förenklat förfarande i mindre tvistemål har varit föremål för remissbehandling. Som man kunde vänta, går meningarna om förslaget starkt isär. I ett avseende föreligger dock en anmärkningsvärd enighet, nämligen när det gäller behovet av att tillsätta en ny utredning på rättegångsbalkens område. Det bekymmersamma är bara att man knappast skönjer någon enighet rörande vilka förändringar som bör genomföras. Men det blir en senare fråga.
Hans Stark