Dispensmakten och grundlagberedningens förslag
Grundlagberedningen har i sitt förslag till ny regeringsform (SOU 1972: 15) vinnlagt sig om att ge grundlagsstöd åt vissa regeringens maktbefogenheter, vilka hittills saknat sådant stöd eller vilkas stöd i grundlag varit omdiskuterat. Beredningen föreslår sålunda ett uttryckligt stadgande om regeringens permutationsrätt (10: 10), och den föreslagna benådningsparagrafen (10: 11) avser att ge svar på de omtvistade frågorna om regeringens rätt att ge amnesti och abolition. Men en annan av regeringens extraordinära maktbefogenheter, nämligen dispensmakten, förefaller att vara helt bortglömd i förslaget. Detta är desto mera anmärkningsvärt, som de föreslagna reglerna om lagstiftningsmakten innehåller nyheter, som knappast kan undgå att återverka på frågan om regeringens dispensmakt.
Enligt en princip, som är fast rotad i doktrin och praxis, äger Kungl. Maj:t bevilja dispens från författningar, som beslutats av Kungl. Maj:t ensam i kraft av den administrativa eller ekonomiska lagstiftningsmakten. Från samfällt stiftad lag äger Kungl. Maj:t däremot bevilja dispens endast med stöd av ett bemyndigande, givet genom samfälld lagstiftning. Från författningar, som grundar sig på riksdagens beskattande eller anslagsbeviljande makt, äger Kungl. Maj:t dispensera endast med stöd av riksdagens bemyndigande.1
Begränsningarna i Kungl. Maj:ts dispensmakt har tydligen sin grund i hänsynen till riksdagens beslutanderätt i lagstiftningsfrågor och finansiella frågor. Men hur skall man motivera Kungl. Maj:ts befogenhet att medge undantag från sina egna författningar? Innefattar normgivningskompetensen en självklar rätt att medge undantag från beslutade normer? Enligt min mening kan det inte gärna förhålla sig så. Ett bemyndigande att besluta normer kan inte grunda annat än en kompetens att besluta just generella regler, låt vara att bland dessa kan ingå ett dispensförbehåll eller dispensbemyndigande. Normgivningsbemyndigandet innefattar ett krav på normmässigt handlande. Det kan därför inte i och för sig medföra någon befogenhet att fatta beslut i enskilda fall.
I vår RF framstår emellertid konungens administrativa och ekonomiska lagstiftningsmakt inte som grundad på något särskilt bemyndigande att besluta normer utan som ett utflöde av konungens allmänna styrelsemakt enligt RF § 1 (tidigare § 4), vilken kan utövas antingen genom normbeslut eller genom beslut i enskilda fall. RF § 89 grundar inte denna lagstiftningsmakt utan förutsätter den såsom given. Vad § 89 handlar om är riksdagens möjligheter att inverka på den kungliga lagstiftningen. Av RF § 16 anses visserligen följa, att konungen får ingripa i enskild rätt eller frihet endast genom normer eller med stöd av normer. Men för gynnande beslut av konungen uppställer RF inget motsvarande normmässighetskrav. Med detta synsätt är det alltså möjligt att betrakta konungens dispensmakt som fören-
lig med grundlagen utan att behöva göra det tvivelaktiga antagandet att varje normgivningskompetens i sig innefattar en dispensbefogenhet.
Det förda resonemanget kan inte utan vidare tillämpas på sådana fall, där Kungl. Maj:t utfärdat en författning med stöd av ett bemyndigande i lag. Om sådana bemyndiganden uppfattas som nödvändiga, är det en ren normgivningskompetens som därigenom har anförtrotts Kungl. Maj:t. Den traditionella uppfattningen är emellertid, att delegation av lagstiftningsmakt inte får ske utan stöd i grundlag. I doktrinen har man därför gärna velat betrakta även sådana författningar som grundade på konungens allmänna styrelsemakt, vilket innebär att bemyndigandet i lag egentligen är överflödigt. Detta betraktelsesätt kan möjligen förklara de fall, där författningar av detta slag ansetts dispensabla.
Ett av de inledande stadgandena i grundlagberedningens förslag till ny RF säger, att "regeringen styr riket i enlighet med denna regeringsform" (1:4). Detta stadgande tycks emellertid inte vara avsett att grunda någon allmän styrelsemakt för regeringen. I motiven (s. 121) sägs nämligen, att den närmare innebörden av att regeringen styr riket framgår av RF i övrigt. Regeringens normgivningskompetens behandlas i ett särskilt stadgande (7: 6), enligt vilket regeringen får genom förordning besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas genom lag. I detta bemyndigande framstår regeringens förordningsmakt som en renodlad normgivningskompetens. Även den förordningsmakt, som enligt förslaget skall kunna uppdragas åt regeringen genom särskilda bemyndiganden av riksdagen (7: 5, 8: 1, 8: 14, 12: 4), framstår som en ren normgivningskompetens. Grundlagberedningen har i sina motiv inte berört frågan, om regeringen skall kunna ge dispens från sina egna förordningar.
Kanske har man utgått från att praxis skall fortsätta i samma spår som hittills. Men för att en befogenhet för regeringen att dispensera från sina egna förordningar skall framstå som förenlig med de nya reglerna om lagstiftningsmakten, måste man utgå från den diskutabla principen att normgivningskompetens innefattar dispensmakt. En konsekvent tillämpning av denna princip skulle innebära, att riksdagen, som ju enligt förslaget ensam skall besluta egentliga lagar, skulle få en självklar rätt att bevilja dispens från lag. Härmed skulle riksdagen få en helt ny maktbefogenhet, som säkert av många skulle uppfattas som oförenlig med riksdagens ställning som lagstiftande organ. Mot detta resonemang bör inte invändas, att det är helt osannolikt att riksdagen i praktiken skulle komma att befatta sig med enskilda fall. Så sker ju redan inte så sällan i finansiella frågor (efterskänkande av fordringar, beviljande av ersättningar o. d.).
Meningen kan också tänkas vara, att regeringen inte längre skall ha någon självklar dispensmakt. Det finns utan tvivel goda sakliga skäl för en sådan ståndpunkt. Om dispensförbehåll införes i varje författning, som är avsedd att vara dispensabel, får allmänheten klart besked om förefintliga dispensmöjligheter, och man behöver inte längre vara expert på statsrätt för att kunna avgöra vilka författningsbestämmelser som är dispensabla. Det bör också vara praktiskt möjligt att konsekvent överväga behovet av dispensförbehåll vid utfärdande av nya regeringsförordningar efter ikraftträdandet av nya RF.
Den sistnämnda ståndpunkten måste emellertid medföra svårigheter be-
träffande det äldre författningsmaterialet. Att göra en fullständig genomgång av detta och föra in dispensförbehåll, där sådant anses behövligt, skulle bli en enorm arbetsuppgift. Det blir därför svårt att undvara en övergångsbestämmelse av innebörd, att regeringen äger medge dispens från äldre författningsbestämmelser, som utfärdats av Kungl. Maj:t ensam. Vid utformningen av en sådan övergångsbestämmelse bör övervägas, om den skall omfatta enbart äldre bestämmelser eller även av regeringen senare beslutadeändringar i sådana bestämmelser.
Även om man intar den förstnämnda ståndpunkten och sålunda anser, att regeringen skall äga dispensera från sina egna förordningar, kommer det äldre författningsmaterialet att bereda svårigheter. Här bortses då från sådana verkställighetsföreskrifter, myndighetsinstruktioner o. d., som regeringen enligt förslaget skall kunna besluta på egen hand. Det väsentliga är, att förslaget vill avskaffa konungens ekonomiska lagstiftningsmakt, som numera huvudsakligen utövas inom det politirättsliga området. Normgivningsmakten inom detta område skall i princip överflyttas till riksdagen (7: 2), som dock skall få en ganska vidsträckt möjlighet att delegera sina befogenheter inom området till regeringen (7: 5). Enligt punkt 6 i de föreslagna övergångsbestämmelserna skall regeln att lag ej får ändras eller upphävas annat än genom ny lag (7: 12) gälla i fråga om äldre författning som, vid tillämpning av nya RF, skulle ha beslutats genom lag. Detta medför att åtskilliga politirättsliga författningar, som beslutats av Kungl. Maj:t ensam., genom ikraftträdandet av nya RF automatiskt kommer att få rangen av lag och sålunda kommer att kunna ändras eller upphävas endast genom beslut av riksdagen. Dessa författningar, som hittills har ansetts dispensabla, kommer i konsekvens härmed plötsligt att bli indispensabla, såvida man inte anser att riksdagen kan dispensera från dem. Detta kan visserligen undvikas, om riksdagen "delegerar tillbaka" normgivningskompetensen till regeringen. Men vem vet, hur snabbt och i vilken omfattning delegation kommer att beslutas? En övergångsbestämmelse, som bevarar dispensmöjligheten beträffande äldre politirättsliga författningar, kan därför bli nödvändig, även om man anser att regeringen kommer att kunna dispensera från sina egna förordningar.
Om förvirring skall kunna undvikas, förefaller det nödvändigt att frågan om regeringens dispensmakt beaktas i det fortsatta arbetet på författningsreformen.
Håkan Strömberg