Om den diplomatiska immuniteten mot tvångsingripanden
Av juris doktorn, f. d. byråchefen ERIK SJÖHOLM
Inledning
De ingreppsbefogenheter som tillkommer myndigheterna kan i princip riktas mot envar som vistas här i landet oavsett om han är svensk medborgare eller utlänning. Detta följer av den allmänna regeln att den som uppehåller sig här i riket är underkastad den rättsordning som gäller här. För vissa organ och personkategorier gäller emellertid härutinnan undantag eller begränsningar. Hit hör bl. a. främmande statschefer, diplomatisk och konsulär personal, främmande trupper, statliga fartyg och luftfartyg. De åtnjuter s. k. immunitet och andra förmåner. Med immunitet förstås i detta sammanhang frihet från den tvångsmakt och domsrätt som de som vistas här i landet eljest är underkastade.
Immuniteten benämnes i den folkrättsliga litteraturen ibland även "exterritorialitet", varmed förstås att vederbörande konkreta rättssubjekt behandlas som om det befunne sig utanför den stats territorium där det faktiskt vistas. Denna term undvikes numera då den kan leda till missförstånd, t. ex. den felaktiga tanken att beskickningslokaler utgör del av den sändande statens territorium.
Omfattningen av immuniteten växlar för olika personkategorier. De viktigaste av de förmåner som immuniteten omfattar är okränkbarhet för den privilegierades person, bostad, tillhörigheter och korrespondens. Andra förmåner är skattefrihet, tullfrihet och i konsekvens därmed frihet från tullvisitation.
Immunitet kan också föreligga mot judiciella och administrativa domstolars och andra myndigheters rättegångsförfaranden eller likartade förfaranden. Denna typ av immunitet benämnes i folkrättsliga konventioner och i doktrinen i allmänhet processuell. Den syftar till att förhindra att vistelselandets sanktioner blir tillämpliga på den privilegierade.
Gällande regler rörande immuniteten har utvecklats i praxis staterna emellan och införlivats med den allmänna folkrätten. För att ge dessa på sedvanerättens grundval utbildade internationella folkrättsliga regler större fasthet och en mera enhetlig tillämpning i de olika staterna försökte man tidigt precisera rättsreglernas innehåll i fördrag mellan skilda stater. Därefter vidtog arbetet med att försöka kodifiera de folkrättsliga sedvanerättsliga reglerna.
Kodifieringsförsöken ledde inte till något större praktiskt resultat med undantag av att en konvention rörande diplomatiska representanters immunitet och privilegier undertecknades år 1928 i Havana mellan vissa panamerikanska stater (Havana Convention). Denna konvention var det enda multilaterala fördrag som reglerade diplomaternas företrädesrättigheter fram till 1961. Den 18 april detta år träffades på Förenta Nationernas initiativ vid en internationell konferens i Wien en överenskommelse om diplo-
matiska förbindelser. Denna konvention, Wienkonventionen, var resultatet av det kodifieringsarbete som under många år utförts av den av Förenta Nationerna år 1947 inrättade Kommissionen för internationell rätt (ILC). Konventionen ratificerades av ett antal stater och trädde i kraft den 24 april 1964. Vårt land ratificerade konventionen år 1966 (KPr 1966: 148 och riksdagens skrivelse 1966: 379).
I anslutning till ratificeringen utfärdades lagen den 16 december 1966 med bestämmelser om immunitet och privilegier (KPr 1966: 148, utrikesutskottets utlåtande 1966: 12). I lagen uppräknas de som åtnjuter immunitet eller privilegier enligt Wienkonventionen. De diplomatiska företrädesrättigheterna tillkommer i första hand beskickningen och dess medlemmar. Dessa utgöres av beskickningschefen, som kan ha rang av ambassadör, envoyé, minister, chargé d'affaires etc., samt rådgivare med diplomats rang av olika grader såsom ambassadråd, förste, andre och tredje sekreterare, attachéer m. fl.
Den undantagsställning som tillkommer diplomat åtnjuter i viss utsträckning även hans familj, vid beskickningen anställd administrativ, teknisk och övrig personal samt de som är anställda i diplomatens privata tjänst.
Konsulära representanters immunitet och privilegier regleras i en särskild konvention av den 24 april 1963 om konsulära förbindelser. Även denna konvention har tillkommit genom FN:s föranstaltande och har antagits på en internationell konferens i Wien. Konsulernas immunitet är mera begränsad än diplomaternas. Detta sammanhänger främst med att deras uppgifter är av annan art. Sålunda omfattar den konsulära immuniteten såvitt avser straffprocessuella tvångsingripanden endast allvarligare brott, och immuniteten mot lagföring är genomgående begränsad till handlingar som rör tjänsten, d. v. s. utövandet av konsulära funktioner (konventionen art. 41— 43).
Sverige har inte ratificerat denna konvention. Vi har emellertid med några länder ingått konsulära konventioner vari konsulatpersonalens ställning regleras.
Statschefs immunitet och privilegier regleras inte i några folkrättsliga akter. Av hans ställning som statens främste representant följer att hans företrädesrättigheter inte kan vara mindre än hans sändebuds. Enligt allmänt erkända folkrättsliga grundsatser och sedvanerättslig praxis anses i princip främmande statsöverhuvuden ha samma immunitet och privilegier som diplomat. Styrelseformen spelar ingen roll. Om statsöverhuvudet är monark eller president eller har annan benämning saknar betydelse. Samma immunitet åtnjuter enligt den folkrättsliga doktrinära uppfattningen även statschefens svit vid besök i främmande land.
Motiveringen och argumenteringen för de grundläggande folkrättsliga immuniteterna varierar i doktrinen liksom stundom i rättspraxis beträffande immuniteten för statschefer å ena samt diplomater å andra sidan. Den faktor som därvid numera i allmänhet tillägges primär betydelse för de förras immunitet synes vara hänsynen till staternas inbördes oavhängighet och jämställdhet. Av denna suveränitetsdogm anses följa att en stat inte mot sin vilja kan underkastas en annan stats domsrätt eller myndighetsutövning.1
Ej heller är staterna bundna av andra lagar än dem som de själva stiftat eller godkänt. Det finns inte något centralt internationellt lagstiftningsorgan. Suveränitetsdogmen lägger emellertid inte hinder i vägen för att staterna bindes av sedvanerättsliga eller allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.2
Den diplomatiska immuniteten motiveras vanligen med att det är nödvändigt att diplomaterna vid fullgörandet av sina funktioner inte störes av rättegångar eller andra former av makt- och tvångsutövning i mottagarlandet.
Beträffande den reella innebörden och strukturen av de diplomatiska immuniteterna och privilegierna bör framhållas att dessa inte fritar den privilegierade från att rätta sig efter mottagarlandets lagar och författningar. Denna betydelsefulla grundsats har inskrivits i Wienkonventionen (art. 41: 1). Vidare bör påpekas att den diplomatiska straffprocessuella immuniteten anses vara absolut i den meningen att den är undantagslös, medan den civilprocessuella och även den administrativa processuella immuniteten har vissa undantag. Undantagna är i konventionens artikel 31: 1 närmare angivna civilrättsliga och administrativa tvistemål, där diplomaten uppträder som privatperson och inte som representant för sändarstaten, angående bl. a. i mottagarstaten belägen fast egendom samt arvs-, testaments- och gåvotvister.
Den exekutiva immuniteten anses i doktrinen i princip utesluta varje form av exekutivt tvång mot den immunes person och egendom. Sålunda kan exekutiv åtgärd inte vidtas mot en diplomat så länge han innehar sin anställning utom i de nyssnämnda tvisterna, varvid myndigheterna dock måste respektera hans persons och bostads okränkbarhet. Jfr NJA 1965: 145, där yrkande om handräckning för utlämnande av Förbundsrepubliken Tyskland tillhörig observationsmast som bärgats av svenska fiskare på internationellt vatten i Östersjön ogillats.3
I det följande skall främst behandlas några spörsmål rörande det immunitetsskydd mot straffprocessuella och polisiära ingripanden som tillkommer den egentliga diplomatiska personalen, d. v. s. de personer som har diplomats ställning. Därvid skall särskilt uppmärksammas den omstridda och svårbedömliga frågeställningen i vilken utsträckning den diplomatiska immuniteten omfattar andra polisingripanden än straffprocessuella.
Att slutgiltigt och uttömmande här behandla detta problemkomplex är av olika skäl inte möjligt. Detta sammanhänger främst därmed att många hithörande betydelsefulla delfrågor inte reglerats i den grundläggande konventionen om diplomatiska förbindelser och att bestämmelserna i denna — liksom i andra internationella traktater — såväl i och för sig som särskilt i jämförelse med den nationella lagstiftningen inte kännetecknas av någon större stringens eller anpasslighet till det enskilda fallet utan är alltför ab-
strakta, generella och stereotypa.4 Gränserna för den diplomatiska immuniteten mot polisingripanden synes inte heller ha gjorts till föremål för någon monografisk framställning i den folkrättsliga europeiska litteraturen.5 Framförda doktrinära uppfattningar rörande vissa hithörande spörsmål går ofta isär. Sålunda kan exempelvis nämnas att Gihl i sitt grundläggande arbete Huvuddragen av den allmänna folkrätten, 1957, hävdar generellt att inga polisåtgärder får vidtas mot diplomat (s. 179), medan vissa andra folkrättsliga författare skiljer mellan repressiva och preventiva polisingripanden.
A. Diplomater
Straffprocessuella ingripanden
Den diplomatiska straffprocessuella immuniteten innebär att diplomater inte kan lagföras här i landet för brott. Detta följer av stadgandet i BrB 2: 7 och Wienkonventionen artikel 31: 1. Enligt nämnda lagrum skall i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet utöver vad i BrB:s kap. 2 sägs iakttas de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller, enligt vad därom är särskilt stadgat, av överenskommelse med främmande makt. Liknande bestämmelser finns i ett stort antal andra länder, t. ex. Danmark, Österrike, Frankrike och USA.
I konventionens artikel 31: 1 stadgas att diplomatisk företrädare skall åtnjuta immunitet i den mottagande staten i vad avser utövandet av dess domsrätt i straffrättsligt hänseende.
Den straffprocessuella immuniteten för diplomater är — i motsats till den civilprocessuella — absolut eller total, d. v. s. undantagslös, och gäller således alla brott, oavsett svårhetsgraden, som diplomat förövar här i landet. Uttrycket brott inrymmer även bötesförseelser.
Immuniteten gäller inte bara den allmänna och speciella strafflagstiftningen utan även straffsanktionerade föreskrifter som utfärdats med stöd av den centrala, regionala och lokala lagstiftningsmakten. Denna obegränsade straffprocessuella immunitet för diplomatiska representanter överensstämmer helt med de internationella sedvanerättsliga regler som kodifierats av Wienkonventionen.
Den straffprocessuella diplomatiska immuniteten anses vidare gälla inte bara diplomatens tjänstehandlingar utan även hans privata förehavanden. Detta innebär att en diplomat inte kan åtalas vid svensk domstol för exempelvis ett av honom här i landet förövat mord. Begår en diplomatisk representant ett brott av mera allvarligt slag, får mottagarstaten på diplomatisk väg framföra klagomål till sändarstatens regering. Därvid äger mottagarstaten utan att behöva redovisa skälen för sitt beslut underrätta sändarstaten om att diplomaten är persona non grata (Wienkonventionen art. 9).
De privilegier och den immunitet som diplomat åtnjuter tillkommer honom inte i hans eget personliga intresse utan betingas uteslutande av sän-
darstatens behov. Härav följer att sändarstatens regering när som helst kan häva immuniteten. Befogenheten omfattar inte bara diplomater utan även annan diplomatisk personal som enligt konventionen åtnjuter immunitet (art. 32). Hävande skall alltid ske uttryckligt. Åtgärden innebär att diplomatens immunitet uppges. Framställning om immunitetens hävande kan göras av mottagarstaten.6
Den processuella diplomatiska immuniteten är — frånsett den straffprocessuella — enligt allmänt erkända internationella regler bunden till tjänsten. Detta innebär att den upphör då diplomaten slutat sin anställning. Immuniteten anses emellertid fortfara tills han hunnit lämna vistelselandet. Efter anställningstidens slut gäller immuniteten endast för åtgärder som han vidtagit under utövandet av tjänsten som beskickningsmedlem (art. 39: 2). För diplomatens privata handlingar anses däremot immuniteten inte kunna åberopas efter anställningens slut.
Är en diplomatisk representant medborgare eller stadigvarande bosatt i den mottagande staten tillerkännes han immunitet och okränkbarhet endast för tjänstehandlingar (art. 38: 1).
Frågan om den reella innebörden av den straffprocessuella immuniteten synes mycket sällan ha prövats av svensk domstol. Jfr dock NJA 1946: 65, där åtal mot en utlänning, vilken under utövande av militärtjänst utom riket bedrivit mot Sverige riktad underrättelseverksamhet, ogillats, då gärningen ansågs enligt folkrättsliga grundsatser ej vara av beskaffenhet att föranleda ansvar.
Det bör anmärkas att diplomatisk företrädares immunitet i vad avser utövandet av mottagarstatens domsrätt icke undantar honom från sändarstatens domsrätt (art. 31:4). Begår en diplomat här i landet ett brott kan han således åtalas härför i sändarlandet under förutsättning att gärningen är straffbelagd och åtalbar enligt detta lands lagstiftning.
Den straffprocessuella immuniteten innebär vidare att straffprocessuella tvångsmedel inte får användas mot diplomat. Detta gäller såväl personella som reella tvångsåtgärder. Denna begränsning följer även av den i Wienkonventionen inskrivna allmänna folkrättsliga grundsatsen om okränkbarhet för diplomatens person, hans bostad, tillhörigheter m. m. (art. 29 och 30). De i RB upptagna straffprocessuella tvångsåtgärderna får därför inte vidtas mot en diplomat i anledning av misstanke om ett av honom här i landet förövat brott. I konventionen stadgas uttryckligen att diplomatisk företrädare inte får underkastas någon form av anhållande eller annat frihetsberövande (art. 29).
Immuniteten mot husrannsakan omfattar inte bara diplomatens privata bostad utan även de lokaliteter som beskickningen disponerar över för sina ändamål. Detta utsäges i konventionens artiklar 22: 3 och 30: 1. Begär diplomaten resp. beskickningschefen själv husrannsakan torde dock åtgärden få företas; jfr bestämmelsen i RB 28: 1 sista stycket. — Okränkbarhetsreglerna angående diplomats bostad m. m. behandlas i ett senare sammanhang.
Ej heller äger RB:s bestämmelser om förundersökning tillämpning på
diplomatiska representanter. Någon skyldighet för diplomat att underkasta sig förhör av polismyndighet eller åklagare anses ej föreligga. Däremot är han oförhindrad att uppge immuniteten och frivilligt medge att han höres. Formerna för förhöret torde han emellertid själv äga bestämma.
I sammanhanget bör påpekas att konventionen innehåller en generell bestämmelse om att diplomatisk företrädare inte är skyldig att vittna (art. 31: 2). Den torde gälla inte endast sådant som rör hans tjänst utan även hans privata liv och omfattar såväl brottmål som tvistemål. Diplomatisk representant kan således inte tvingas att vittna med användande av de tvångsmedel som enligt gällande bestämmelser eljest står domstol till buds; se t. ex. RB 36 och 50 kap. och 25 § förvaltningsprocesslagen.
Liksom beträffande förhör vid förundersökning i brottmål kan emellertid diplomat höras som vittne i en brottssak, om han samtycker därtill och således avstår från immuniteten i detta hänseende. Även i detta fall bör de villkor som diplomaten uppställt för vittnesmålets avläggande respekteras.
Den omständigheten att diplomatisk representant inte kan tvingas att vittna innebär inte att han skall vägra att samarbeta med myndigheterna i vistelselandet t. ex. vid undersökning av svårare brott som han varit ögonvittne till. Sådant samarbete förutsättes tvärtom bl. a. i förarbetena till Wienkonventionen. I somliga stater — dock inte hos oss — finns uttryckliga föreskrifter om de former under vilka upplysningar av diplomatisk tjänsteman skall lämnas i de fall då han är villig att vittna. Medgivande att vittna kan en diplomat lämna även i fråga om civilrättsliga tvister.
Av den diplomatiska straffprocessuella immuniteten följer självfallet att instituten strafföreläggande, ordnings- och parkeringsbot eller åtalseftergift inte är tillämpliga på en diplomatisk representant i andra fall än då han avstått från immuniteten. Under annan förutsättning kan ej heller det polisrättsliga institutet rapporteftergift i 12 § polisinstruktionen den 8 september 1972 (PI) användas beträffande ett av diplomat begånget brott.
Ett spörsmål som i detta sammanhang förtjänar att beröras är de befogenheter som tillkommer polisman när en diplomat, som begått ett brott på en plats som inte omfattas av den diplomatiska immuniteten, är okänd för den polisman som inställt sig på platsen för sakens utredande. En fråga som därvid aktualiseras är huruvida polisen får föra honom till polisstation eller annan plats för utredning av identitetsfrågan.
Vid ställningstagande till denna fråga är till en början att uppmärksamma att en person som åtnjuter immunitet som regel måste styrka detta innan den förmån som immuniteten medför kan inträda. Vägrar en diplomat, som begått ett brott och är okänd, att på polismans begäran legitimera sig eller kan han inte detta, kan den straffprocessuella immuniteten inte åberopas så länge hans ställning som beskickningsmedlem inte klarlagts. Huvudförutsättningen för tillämpligheten av undantagsstadgandet i BrB 2: 7 är givetvis att det inte råder något tvivel om att vederbörande tillhör de kategorier som är angivna i den förut berörda 1966 års lag med vissa bestämmelser om immunitet och privilegier. Intill dess denna förutsättning är uppfylld är utlänningen i straffprocessuellt hänseende principiellt att likställa med svensk medborgare.
Av det sagda följer bl. a. att en diplomat, som begått ett brott och som är okänd och underlåter att legitimera sig, i princip kan gripas med stöd av RB 24: 7, såvida övriga för denna åtgärd föreskrivna förutsättningar före-
ligger. Ett så kännbart ingripande mot en person som uppger sig vara medlem av en främmande beskickning kan emellertid med hänsyn till den okränkbarhet som en sådan funktionär åtnjuter i avseende å den personliga friheten och integriteten anses tillåtet endast i fråga om allvarligare brott och då identiteten inte kan fastställas på annat sätt.
Andra tvångsingripanden än straffprocessuella
Omfattningen av diplomats straffprocessuella immunitet torde i allmänhet i praktiken inte ge upphov till några mera svårbedömda viktigare spörsmål. Annorlunda är rättsläget beträffande den diplomatiska immuniteten mot polisingripanden i brottsförebyggande eller annat inte straffprocessuellt syfte. I fråga om detta problemkomplex råder i det praktiska polisarbetet stor osäkerhet. I litteraturen synes hithörande frågor ha berörts mycket summariskt.
Det grundläggande folkrättsliga aktstycket, Wienkonventionen, innehåller en allmän bestämmelse om diplomatisk processuell immunitet mot administrativ jurisdiktion. Vad detta uttryck reellt innebär för svenska förhållanden är svårt att med bestämdhet ange. I konventionens franska text användes beträffande diplomats immunitet i detta avseende lokutionen "l'immunité de sa juridiction administrative" (art. 31: 1). Enligt den i KPr 1966: 148 intagna svenska översättningen av konventionen avser denna immunitet utövandet av domsrätt i administrativa mål. Varken i de diskussioner som föregick konventionens kodifiering eller i ILC:s kommentar till konventionen lämnas några upplysningar av betydelse för klargörande av detta spörsmål. I den folkrättsliga doktrinen synes frågan inte ha närmare undersökts. Omfattningen av beskickningsmedlems processuella administrativa immunitet synes variera i de olika staterna beroende bl. a. på den organisatoriska uppbyggnaden av förvaltningsförfarandet.
Man torde emellertid med fog kunna hävda att i förevarande hänseende processuell administrativ immunitet bör omfatta sådana ärenden på vilka förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen är tillämpliga. Som exempel på dylika förvaltningsrättsliga beslut som riktar sig mot den personliga friheten och integriteten kan såvitt här är av intresse nämnas polismyndighets och andra organs ingripanden enligt nykterhetsvårdslagen eller lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård. Att frihetsberövande åtgärder av detta slag inte kan riktas mot diplomatisk tjänsteman följer även av den okränkbarhet som hans personliga frihet och integritet tillförsäkras enligt Wienkonventionen (art. 29).
Av nu angivna skäl kan ej heller sådana tillfälliga frihetsberövanden som polisman äger vidta enligt 18 § PI riktas mot en diplomatisk företrädare. Likaså strider den form av frihetsberövande som omhändertaganderätten enligt 17 § PI och 1841 års förordning emot fylleri och dryckenskap innebär mot nyssnämnda okränkbarhetsgrundsats.
Det bör här erinras om att förvaltningslagen inte gäller ärenden hos polis-, åklagar- eller tullmyndighet som avser myndighetens verksamhet till förekommande eller beivrande av brott (2 §). Begreppet polismyndighet i detta lagrum får anses inrymma även den lokala polispersonalen.
Vad angår frågan om polisens befogenhet att ingripa med omedelbart tvång mot en diplomat för att förhindra brott eller avvärja annan av honom framkallad fara för allmän ordning och säkerhet är svaret primärt
beroende av i vad mån sådana ingripanden omfattas av den immunitet och de privilegier som diplomatiska tjänstemän åtnjuter enligt Wienkonventionen eller andra allmänt erkända folkrättsliga grundsatser. Att slutgiltigt besvara denna fråga är inte lätt. Problemet synes inte ha behandlats i nordisk rättslitteratur. Det synes ej heller ha varit föremål för prövning i svensk rättspraxis.
Av vad i det föregående sagts torde framgå att den processuella administrativa immuniteten inte omfattar sådana polisingripanden i förebyggande syfte som åligger polisen enligt dess allmänna uppgifter enligt generalklausulen i 2 § PI. Avgörande är i vilken mån Wienkonventionens okränkbarhetsregler kan anses tillåta polisingripanden i brottsförebyggande eller annat inte straffprocessuellt syfte. Att detta är en central fråga i förevarande problemkomplex framgår även av konventionen. Där föreskrives nämligen att det åligger alla som åtnjuter privilegier och immunitet att iaktta mottagarstatens lagar och författningar, såvida detta inte inkräktar på deras privilegier och immunitet (art. 41: 1). Vad denna reservation innebär reellt framgår inte av konventionen eller dess förarbeten. Ej heller den folkrättsliga litteraturen eller rättspraxis synes lämna något klargörande, entydigt svar på detta viktiga spörsmål.
Det torde emellertid vara uppenbart att konventionens okränkbarhetsbestämmelser såvitt här är i fråga inte kan vara absoluta, undantagslösa. Oavsett hur gränserna för det diplomatiska immunitetsskyddet bör dragas måste det principiellt ingå i polisens allmänna uppgifter för den allmänna ordningens och säkerhetens upprätthållande att övervaka att även medlemmar av en främmande beskickning eller andra personer som åtnjuter immunitet eller andra folkrättsliga privilegier här i landet inte åsidosätter våra lagar och författningar och att i konkreta fall ingripa för att förebygga sådana kränkningar. När och på vilket sätt ingripande får göras är emellertid en särskild fråga, som ytterst bestämmes av immunitetsskyddets reella innebörd och räckvidd.
En motsatt uppfattning skulle innebära skyldighet för vistelsestaten att tolerera att en diplomat eller annan person som åtnjuter immunitet bryter mot mottagarstatens lagar och författningar utan att denna stats myndigheter skulle vara berättigade att ingripa mot de faror för rättsordningens upprätthållande som därigenom uppkommer. Att mottagarstaten skulle vara skyldig att uppge ett primärt skyddsintresse av denna vitala betydelse kan inte vara meningen med den okränkbarhet och immunitet som Wienkonventionen tillförsäkrar sändarstatens beskickning och dess medlemmar. Härvid bör särskilt erinras om att — såsom understrykes i konventionens inledande grundsatser — dess privilegie- och immunitetsregler syftar till att trygga ett effektivt fullgörande av beskickningens uppgifter. Detta effektivitetskrav kan emellertid inte anses bli eftersatt i någon väsentlig mån genom de ingripanden mot beskickningens medlemmar som polisorganen kan anses berättigade att företa vid fullgörande av sina förebyggande uppgifter i förevarande avseende. Denna ingreppsrätt är nämligen som framgår av det följande mycket begränsad.7
Diplomats lydnadsplikt mot mottagarstatens rättsordning omfattar även
sanktionerade normföreskrifter som utfärdats av regionala och lokala polismyndigheter. Vidare åligger det honom att rätta sig efter polisens tillsägelser och befallningar i konkreta fall t. ex. att avlägsna sig från vissa platser samt vid upplösning av en allmän sammankomst enligt lagen om sådana sammankomster 10 § eller vid skingringsbefallning enligt BrB 16: 1.
En förutsättning för att den förebyggande polisverksamheten skall leda till avsett resultat är att polisen — liksom beträffande de repressiva ingripandena — är berättigad att då så bedömes nödvändigt använda omedelbart tvång, personellt såväl som reellt, för att genomföra de i det konkreta fallet aktuella åtgärderna. I vad mån tvång i preventivt syfte får användas mot diplomat är tveksamt. Detta sammanhänger främst med den okränkbarhet som diplomatiska representanter åtnjuter i olika hänseenden och den osäkerhet som i doktrinen och i praxis råder rörande den reella innebörden av detta privilegium. Som tidigare antytts omfattar helt allmänt den diplomatiska okränkbarheten skydd mot tvångsåtgärder som riktar sig mot diplomats personliga frihet och integritet, hans privatbostad, handlingar och korrespondens. Även diplomats egendom åtnjuter i princip immunitet. Samma skydd tillkommer även beskickningslokal, dess inredning jämte annan egendom som finns där samt beskickningens fortskaffningsmedel, arkiv och korrespondens. De olika formerna av okränkbarheten är inskrivna i Wienkonventionen (art. 22, 24, 27, 29—30). De anses utgöra det centrala i hela det folkrättsliga privilegiekomplexet.
Vid konferensen om den diplomatiska konventionen framfördes från olika håll förslag om undantag och modifikationer rörande okränkbarhetsreglerna men de underkändes. Att okränkbarhetsgrundsatsen skulle vara absolut och utesluta varje ingrepp mot en diplomat torde emellertid med fog kunna ifrågasättas.8 I vissa situationer måste undantag vara tillåtna. Att uttömmande ange dessa fall är enligt sakens natur inte möjligt. I det följande skall huvudsakligen några allmänna synpunkter anföras.
I betraktande av den stora betydelse som okränkbarhetsprivilegierna tilllägges för de diplomatiska förbindelsernas ostörda upprätthållande kan tvångsmässiga polisingripanden mot främmande beskickningsmedlemmar i förebyggande syfte som regel anses tillåtna endast då det gäller att avbryta påbörjade brottsliga angrepp av mera allvarlig art t. ex. sådana som riktar sig mot någons liv eller hälsa, värdefull egendom eller att avvärja akuta faror av detta slag som hotar allmän ordning och säkerhet. Att ingripa med tvång mot en diplomatisk representant för att förebygga bagatellartade brott t. ex. sådana som kan bli föremål för rapporteftergift enligt 12 § PI måste anses uteslutet.
Personella ingripanden
Beträffande personella polisingripanden mot diplomat i förebyggande syfte har förut nämnts att varje form av frihetsberövande som regel måste anses otillåten. Detta gäller även tillfälligt omhändertagande med stöd av 17 § PI. Det måste sålunda anses stridande mot den okränkbarhet som tillerkännes diplomat i avseende å hans personliga frihet och integritet att omhänderta honom för att hindra honom från att begå ett tillämnat brott eller för att avvärja annan omedelbar fara för den allmänna ordningen eller säkerheten. Står en diplomat i begrepp att på allmän plats våldföra sig
på en person och föreligger en nödvärnssituation som avses i BrB 24: 1, bör emellertid, om det brottsliga angreppet inte kan avvärjas på annat sätt än genom att diplomaten tas om hand, polisen vara berättigad att vidta en sådan åtgärd. Det kan dock i det anförda exemplet inte anses tillåtet att mot diplomatens vilja föra honom till polisstation. Han får ej heller underkastas förhör eller förvaras i polisarrest.
Självfallet måste när det gäller ett ingripande mot en diplomat den allmänna regeln om minsta möjliga ingripande noga iakttas. Det bör således bl. a. tillses att han inte orsakas större olägenhet än som är oundvikligt.
Av okränkbarhetsgrundsatsen angående diplomats personliga integritet torde följa att enbart den omständigheten att han vägrar att efterkomma polismans tillsägelse att avlägsna sig från en bestämd plats kan berättiga polismannen att genomföra åtgärden med anlitande av fysiskt våld endast i sådana situationer som bedöms vara mera allvarliga ur allmän ordnings- och säkerhetssynpunkt. Hit bör även räknas det fall att en diplomatisk representant utan tillstånd uppehåller sig inom ett enligt KK den 13 januari 1967 om skyddsområden m. m. förbjudet område och vägrar att åtlyda polismans tillsägelse att lämna detta. Ertappas han med att t. ex. fotografera inom sådant område i strid mot bestämmelserna i kungörelsens 7 §, måste våld få tillgripas även för att omhänderta fotografiutrustningen och tagna bilder, om det befinnes nödvändigt; se 32 § kungörelsen.
Med hänsyn till det personella okränkbarhetsprivilegiet bör polisman bruka våld mot diplomatisk representant endast i särskilda undantagsfall. Därvid måste självfallet de allmänna reglerna för polismans våldsbefogenhet noga beaktas. Detta gäller inte minst grundsatsen om minsta möjliga ingripande och försvarlighetsprincipen. En primär förutsättning är att vederbörande skall ha vägrat lyda tillsägelse.
Som regel torde polisman vara berättigad att i brottsförebyggande syfte använda kroppsligt våld mot diplomatisk företrädare endast i nödvärnssituation för att avvärja ett av honom tillämnat eller påbörjat överhängande brottsligt angrepp av allvarligare slag på person eller egendom. Har ett dylikt angrepp redan fullbordats, gäller den straffprocessuella immuniteten och okränkbarheten för diplomatens personliga integritet. Varje form av tvång mot honom är då otillåtet.
Försätter en diplomatisk tjänsteman en polisman i en nödvärnssituation som nu nämnts bör denne vara berättigad att bruka sådant våld som medges i BrB 24: 1. Likaså måste polisman anses äga använda våld mot en diplomat som gör sig skyldig till våldsamt motstånd mot polisman i fal lsom avses i BrB 24: 2.
Att använda eljest tillåtna hjälpmedel såsom batong och fängsel mot en diplomatisk företrädare kan anses tillåtet endast i nödvärns- eller andra likartade nödsituationer av allvarligare slag. Att använda skjutvapen mot en diplomat kan på grund av dennes personliga okränkbarhet anses tillåtet endast då det framstår som oundgängligen nödvändigt för att avvärja ett överhängande livsfarligt våldsangrepp på person.
Enligt 28 § 2 mom. VägtrF äger polisman, som finner skäl anta att förare av fordon är så påverkad av starka drycker att han inte kan på betryggande sätt föra sitt fordon, förbjuda honom att föra fordonet och att, där förbudet inte efterkommes, hindra honom därifrån. Vad nu sagts gäller även om föraren av annan anledning saknar nödiga förutsättningar för att
föra fordonet. Huruvida denna preventiva befogenhet kan tas i anspråk även mot en diplomat anses tveksamt. Det ur praktisk synpunkt viktigaste spörsmålet gäller ingreppsrätten mot en diplomat som skäligen kan misstänkas för rattfylleri. Denna fråga synes inte ha behandlats i rättslitteraturen eller varit föremål för prövning i de högsta rättsinstanserna. Det är svårt att med bestämdhet besvara detta intrikata spörsmål likaså att ange det förfarande som bör tillämpas vid ett polisingripande i en sådan situation.
Om en svensk medborgare misstänkes för rattfylleri och han inte åtlyder polismans förbud att föra fordonet, står olika ingreppsmöjligheter polisen till buds. En motsvarighet till denna preventiva ingreppsrätt bör tillkomma polisen då den som misstänkes för sådant trafikbrott är diplomat. Med hänsyn till de personella och reella okränkbarhetsprivilegier som diplomatisk representant åtnjuter bör därvid självfallet den allmänna grundsatsen om minsta möjliga ingripande tillämpas med alldeles särskilt stor omsorg.
Bland de former av tvångsåtgärder som polisen får vidta i förevarande exempel är otvivelaktigt omhändertagande av tändningsnyckeln till diplomatens bil den lindrigaste för att hindra honom att i sitt alkoholpåverkade tillstånd föra fordonet.9 Skulle vederbörande motsätta sig polismannens begäran att överlämna tändningsnyckeln och försöka att sätta igång bilen, bör polismannen vara berättigad att bruka försvarligt våld för att omhänderta nyckeln.
Överlämnar diplomaten frivilligt tändningsnyckeln, bör han få avlägsna sig sedan han legitimerat sig. Är han okänd och skulle han inte vilja eller kunna legitimera sig, bör polisen vara berättigad att föra honom till polisstation för klargörande av identitetsfrågan, såvida den inte kan lösas genom hänvändelse till Protokollet inom UD eller på annat sätt. Diplomatens bil kan, om den inte avhämtas genom hans eller beskickningens försorg, köras till diplomatens bostad.
Att företa blodprov, Alcotest- eller annat utandningsprov på diplomat som misstänkes för rattfylleri måste anses strida mot den diplomatiska straffprocessuella immuniteten. Då han inte kan åtalas för sådant brott, kan ej heller andra straffprocessuella tvångsmedel användas mot honom.
Ett spörsmål, varom viss osäkerhet synes råda, är huruvida bestämmelserna i 33 § 2 mom. VägtrF om återkallelse av körkort är tillämpliga på diplomat. Enligt dessa bestämmelser fordras såvitt här är av särskilt intresse för länsstyrelsens befogenhet att återkalla körkort att körkortsinnehavaren gjort sig skyldig till någon av de i detta lagrum närmare angivna straffbelagda förseelserna. Dessutom fordras som regel att frågan om straff för förseelsen blivit avgjord genom lagakraftvunnen dom. Då diplomatisk tjänsteman på grund av den straffprocessuella immuniteten inte kan åtalas för brott, kan föreskrifterna i 33 § 2 mom. VägtrF inte tillämpas på diplomatisk företrädare.
De körkort som sådana funktionärer i allmänhet torde inneha är antingen utländskt nationellt eller utländskt internationellt körkort enligt KK den 6 juni 1962 (SFS nr 277) eller svenskt körkort enligt bestämmelserna i Kungl. Maj:ts beslut den 14 oktober 1960 angående utfärdande av körkort i vissa fall för utländska medborgare. Bestämmelserna i dessa båda aktstycken får anses ge länsstyrelsen befogenhet att temporärt frånta en diplomat rätten att bruka körkortet, om det är uppenbart att sådant förhållande
föreligger som enligt 33 § VägtrF medför återkallelse av körkort. För befogenheten att frånta diplomatisk representant rätten att bruka körkortet är det således tillräckligt att utredningen i saken ger vid handen att han gjort sig skyldig till sådan förseelse som anges i 2 mom. nyssnämnda paragraf.
Enligt ovannämnda kungörelse och Kungl. Maj:ts beslut torde vidare rätten att bruka körkortet kunna fråntas diplomat, om denne på grund av sjukdom, skada eller dylikt uppenbarligen befinnes olämplig att vidare föra fordonet; jfr VägtrF 33 § 2 mom. punkt 7.
Okränkbarhetsreglerna angående beskickningslokal, diplomats bostad m. m.
Som tidigare sagts åtnjuter enligt Wienkonventionen även beskickningslokal och diplomats privatbostad okränkbarhet (art. 22 resp. 30). Med beskickningslokal förstås enligt konventionen byggnad eller del av byggnad jämte tillhörande markområde som nyttjas för beskickningens verksamhet, inklusive beskickningschefens bostad. Detta privilegium innebär i princip bl. a. att polisman, åklagare eller exekutiv personal inte äger tillträde till lokalerna utan uttryckligt medgivande av beskickningschefen resp. diplomaten. Enligt avfattningen av konventionsbestämmelserna skulle även denna form av okränkbarhet vara absolut och undantagslös. Såsom tidigare närmare utvecklats kan detta emellertid inte vara meningen.
När och under vilka förutsättningar undantag från förevarande okränkbarhetsregler kan anses tillåtet är emellertid i brist på vägledning i litteraturen och rättspraxis svårt att med bestämdhet ange. I vissa mera allvarliga nödvärns- och andra nödsituationer bör emellertid polisen i den mottagande staten vara berättigad att tränga in i diplomatens bostad och beskickningslokal utan vederbörligt medgivande. Sådan befogenhet bör t. ex. i brottsförebyggande syfte anses tillkomma polisman som får kännedom om att en diplomat i sin bostad eller i beskickningslokal utsättes för ett påbörjat eller omedelbart förestående brottsligt angrepp på hans person av mera allvarligt slag. I en sådan nödvärnssituation (BrB 24: 1) måste polisen, där så befinnes nödvändigt, vara berättigad att bruka våld inte bara mot angriparen utan även för att bereda sig tillträde till lokalen i fråga. Till stöd härför torde kunna åberopas — förutom situationens nödrättsliga karaktär — den i Wienkonventionen inskrivna skyldigheten för mottagarstaten att vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra angrepp mot diplomats person, frihet eller värdighet (art. 29).
Likaledes bör polisman, som nattetid uppmärksammar att en person brutit sig in i en diplomats bostad där ingen är hemma för att föröva stöld, vara berättigad att tvångsvis ta sig in i bostaden för att förhindra gärningens fullbordande.
Däremot torde polisen inte anses berättigad att tvångsvis bereda sig tillträde till beskickningslokal eller diplomats bostad för att förhindra angrepp som riktar sig mot den mottagande statens säkerhet t. ex. spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet (BrB 19 kap.). Motsätter sig beskickningschefen resp. bostadsinnehavaren polisingripande får polisen bevaka lokalen ifråga och kontakta UD.
Principen om förevarande lokalers okränkbarhet måste säkerligen också upprätthållas i fråga om polisåtgärder som går ut på att gripa en efterlyst brottsling som sökt tillflykt i en beskickningslokal eller diplomats bostad. Asyl anses enligt den folkrättsliga gängse uppfattningen omfatta endast po-
litisk flykting.10 Tillräckligt starka skäl som kan motivera ett undantag från denna betydelsefulla folkrättsliga okränkbarhetsregel torde knappast kunna åberopas i fall av denna typ. Även i det nu anförda exemplet torde därför polisen, om beskickningschefen resp. bostadsinnehavaren motsätter sig polisingripande, tills vidare få begränsa sig till att bevaka lokalen och underrätta UD.
Även i vissa nödsituationer som avses i BrB 24: 4 torde polisen enligt sakens natur eller allmänt erkända folkrättsliga grundsatser vara berättigad att i avvärjande syfte utan vederbörligt medgivande bereda sig tillträde till beskickningslokal och diplomats bostad t. ex. då de hotas av omfattande eldsvåda, gas- eller annan explosionsolycka, översvämning eller annan allmänfarlig naturhändelse.11
Polisingripanden i vissa av nu berörda situationer kan anses ingå i det skydd som det enligt konventionen om diplomatiska förbindelser åligger den mottagande staten att bereda beskickningslokal och diplomats bostad.
I konventionens artikel 22: 2 stadgas härom att det åligger den mottagande staten att vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda beskickningslokal mot varje form av intrång eller skadegörelse och för att hindra att beskickningens frid störes eller dess värdighet kränkes. Samma skydd tillerkännes diplomatiska företrädares privatbostad (art. 30: 1). — Olovligt inträngande i annans byggnad eller anläggning och i annans bostad är straffbelagt enligt BrB 4: 6 (olaga intrång resp. hemfridsbrott) och förebyggande av dylika brott ingår därför i polisens allmänna uppgifter enligt generalklausulen i 2 § PI. Vidare bör erinras om den förut berörda skyldigheten för mottagarstaten att förhindra angrepp mot diplomats person och frihet.
Ansvaret för att vårt land uppfyller Wienkonventionens skyddsförpliktelser åligger ytterst rikets styrelse som i sista hand svarar för den allmänna ordningen och säkerhetens upprätthållande. Till följd av polisförvaltningens decentralisering är emellertid plikterna fördelade mellan de centrala, regionala och lokala polismyndigheterna. I praktiken vilar det primära ansvaret i stor utsträckning på polisledningen i de lokala polisdistrikten.
Avgörande för karaktären, arten, omfattningen, styrkan etc. av polisens skyddsåtgärder är ytterst de allmänna behovs- och proportionalitetsprinciperna. När det gäller ingripanden mot demonstrationer och andra former av organiserade kollektiva aktioner som syftar till att med olagliga, våldsamma medel gå till angrepp mot beskickningslokaler och/eller diplomats bostad eller diplomatiska företrädare bör polisens åtgärder, insatser och resurser — kvantitativt och kvalitativt — vara sådana, att deltagarna i aktionsgruppen får klart för sig att syftet med deras aktioner uppenbarligen inte kan uppnås och att våldsangrepp från deras sida kommer att av polisen effektivt avvisas.
Den mottagande staten kan bli skyldig att ersätta den sändande staten skada som åsamkats beskickningslokal eller diplomatisk personal, om den uppkommit på grund av att polismyndigheterna åsidosatt sina skyddsförpliktelser enligt Wienkonventionen. Härför förutsättes enligt den folkrättsliga litteraturen som regel culpa.
Husrannsakan i straffprocessuellt syfte utan vederbörligt uttryckligt medgivande får som tidigare nämnts inte företas i diplomats bostad och ej heller i beskickningslokal. Härav följer att polisen i sådant eller annat straffprocessuellt syfte inte äger mot vederbörandes vilja bereda sig tillträde till sådana lokaler. Att beskickningslokal, dess inredning jämte övrig egendom som finns där, liksom beskickningens fortskaffningsmedel, inte får bli föremål för husrannsakan, beslag eller exekutiva åtgärder stadgas uttryckligen i Wienkonventionens art. 22: 3.
Ingrepp i egendom
Även diplomats egendom är i princip — liksom hans handlingar och korrespondens — enligt Wienkonventionen okränkbar (art. 30: 2). Innebörden av denna regel är såvitt avser vissa polisrättsliga ingripanden oklar. Att ingripanden mot diplomats egendom i straffprocessuellt syfte inte får företas följer av den förut berörda diplomatiska straffprocessuella immuniteten. Denna är undantagslös och utesluter varje form av dylika reella tvångsåtgärder. Sålunda får t. ex. den relativt omfattande straffprocessuella beslagsrätten enligt RB och talrika specialförfattningar inte tillämpas på en diplomat som gjort sig skyldig till en straffbelagd handling eller skäligen kan antas ha begått en sådan.
Som förut framhållits får det anses uppenbart att polisen vid ingripande i vissa nödvärnssituationer t. ex. för att avstyra ett av en diplomat tillämnat eller redan påbörjat våldsdåd på offentlig plats är berättigad att även frånta honom det skjutvapen eller det tillhygge han därvid ämnar använda eller redan använt.
Som tidigare nämnts är diplomatiska tjänstemän skyldiga att iaktta mottagarstatens lagar och författningar och detta gäller självfallet även straff- och förvaltningsrättsliga specialförfattningar. Sålunda är exempelvis tillstånds- och vårdnadsreglerna i förordningen om explosiva varor och vapenförordningen tillämpliga även på en diplomatisk funktionär. Skulle en diplomat inneha explosiv vara eller skjutvapen utan vederbörligt tillstånd eller missbruka meddelat tillstånd så att en omedelbar fara för annan persons säkerhet eller egendom uppkommer, bör polisman enligt förordningarnas bestämmelser vara berättigad att omhänderta den explosiva varan och skjutvapnet.
Dessutom torde diplomatens tillstånd att inneha den explosiva varan och skjutvapnet kunna återkallas, om de i förordningarna föreskrivna förutsättningarna härför föreligger. En sådan åtgärd kan inte anses omfattas av den diplomatiska processuella administrativa immuniteten. Däremot kan till följd av den diplomatiska straffprocessuella immuniteten diplomaten inte åtalas för olagligt innehav av saker, för vilka krävs myndighets tillstånd eller för åsidosättande av de uppställda vårdnadsreglerna eller för annan förseelse mot författningarna. Ej heller kan han drabbas av annan straffprocessuell påföljd såsom förverkande.
Som exempel på andra specialförfattningar, som tillägger polisiära och andra myndigheter befogenheter att i förebyggande syfte ingripa mot saker och som i princip är tillämpliga även på diplomatiska representanter, kan nämnas lagen om straff för varusmuggling, narkotika-, läkemedels- och giftförordningarna samt smittskyddslagen. Befogenheterna får tas i anspråk en-
dast då fråga är om ett omedelbart, förebyggande ingripande som inte har straffprocessuellt syfte.
Det bör tilläggas att den frihet från tullvisitation som diplomatisk företrädare åtnjuter inte är absolut. Enligt Wienkonventionen (art. 36: 2) kan sålunda hans personliga resgods underkastas visitation, såvida välgrundad anledning finnes till antagande att det innehåller föremål som inte omfattas av tullfriheten eller föremål som inte får införas eller utföras enligt mottagarstatens lag eller är underkastade denna stats karantänsföreskrifter. Sådan visitation får företas endast i närvaro av den diplomatiske företrädaren eller behörigt ombud för honom.
Slutligen bör här anmärkas att diplomatisk företrädare som är medborgare eller stadigvarande bosatt i mottagarlandet åtnjuter immunitet mot lagföring och okränkbarhet endast med avseende å tjänstehandlingar såvida inte mottagarstaten beviljat mera omfattande privilegier och immunitet (art. 38: 1).
B. Annan diplomatisk personal
De företrädesrättigheter som diplomatisk representant åtnjuter tillkommer enligt Wienkonventionen även medlem av hans familj som tillhör hans hushåll under förutsättning att denne inte är medborgare i den mottagande staten (art. 37: 1). Detta innebär att sådan person har samma immunitetsskydd som diplomaten i fråga om personella och reella straffprocessuella åtgärder och andra tvångsingripanden med de begränsningar som i det föregående nämnts. Samma skydd åtnjuter medlem av beskickningens administrativa och tekniska personal jämte de av hans familjemedlemmar som tillhör hans hushåll under förutsättning att de inte är medborgare eller stadigvarande bosatta i mottagarlandet. Med sådan personal förstås de som utför kansligöromål eller tekniska uppgifter t. ex. radiooperatör. Beträffande lagföring i fråga om civilrättsliga och administrativa mål gäller dock immuniteten endast tjänstehandlingar. Någon befrielse från visitation av personligt resgods synes konventionen inte tillägga denna personkategori (art. 37: 2).
Medlem av beskicknings tjänstepersonal t. ex. chaufförer, vaktpersonal, städpersonal, trädgårdsmästare m. fl., som ej är medborgare eller stadigvarande bosatta i mottagarlandet, åtnjuter immunitet endast i avseende å tjänstehandlingar (art. 37: 3).
Beträffande slutligen beskickningsmedlems privattjänare t. ex. städerskor, kökspersonal etc. åtnjuter de — under samma förutsättning som gäller för beskicknings tjänstepersonal — såvitt här är av intresse endast privilegier och immunitet i den utsträckning den mottagande staten medger. Det framhålles emellertid i konventionen att mottagarstaten skall utöva sin domsrätt över sådan person på sådant sätt att fullgörandet av beskickningens uppgifter ej onödigtvis hindras (art. 37: 4).
Det kan tilläggas att den befrielse från vittnesplikt som diplomat och hans familjemedlemmar åtnjuter enligt konventionen tillkommer även medlem av beskickningens administrativa och tekniska personal och dess familjemedlemmar (art. 37: 2).