RUNE LAVIN. Domstol och administrativ myndighet. Diss. Sthlm 1972. Norstedts. 468 s. Kr. 150,00.

 

Professor Nils Herlitz' uppsats "Allmän domstol och administrativ myndighet" i SvJT:s Festskrift för Birger Wedberg (1941)1 gav upphov till ett livligt meningsutbyte kring frågor om rättskipning och förvaltning, om domstols och förvaltningsmyndighets kompetens och inbördes relationer. Herlitz' tankar, som innefattade ett förordande av exklusiv behörighet för myndighet i betydande omfattning, väckte gensagor från en till väsentligt vidsträcktare domstolskompetens positiv grupp med professor Stig Jägerskiöld som mest engagerad. Bakom de skilda åsiktsriktningarna synes ha legat en olikartad uppfattning rörande det rättsskydd som administrationen beredde och genom förbättringar lagstiftningsvägen kunde bereda medborgarna. Synen på kompetensfördelningsfrågan förefaller att klart ha påverkats av hur man såg på behovet av domstolskontroll över förvaltningen. Diskussionen, som företrädesvis fördes i form av tidskriftsartiklar, pågick under en tioårsperiod,2 varunder praxis även bidrog med intressant material.3
    Sedan mitten av 1950-talet har hithörande frågor knappast ägnats något större intresse inom doktrinen. Problemen har naturligtvis uppmärksammats i moderna läro- eller handböcker, där även vissa nya idéer framträtt,4 men framställningarna anknyter dock i huvudsak till den tidigare förda diskussionen. Då dessa vad gäller generell lagstiftning oreglerade och i flera avseenden praktiskt betydelsefulla problem icke tidigare blivit föremål för någon specialundersökning i det större formatet, är det glädjande, att genom Rune Lavins doktorsavhandling framlagts en grundlig utredning rörande kompetensfördelningen mellan domstol och administrativ myndighet och därmed sammanhängande frågor.
    Efter några noteringar avseende undersökningens allmänna inriktning och det grundläggande materialet samt en granskning av dispositionen kommer denna anmälan att koncentreras kring avhandlingens centrala fråga. Inledningsvis synes det emellertid lämpligt att i korthet redogöra för förf:s sätt att bestämma de båda i avhandlingstiteln förekommande begreppen och att presentera de tre huvudfrågor han vill besvara.
    Då förf. skall fastställa, vilka offentliga subjekt som bör hänföras till kategorien domstol resp. myndighet, väljer han att uppräkna de organ som bör klassificeras som domstolar, medan "resten" blir att anse som myndig-

 

1 Artikeln sedermera också ingående i Förvaltningsrättsliga grunddrag (1943).
2 Förutom Herlitz' nämnda arbete må hänvisas till Jägerskiöld, Tre utlåtanden (1946) s. 33 ff, Sundberg, Medborgarrätt (1947) s. 53 ff, Ljungman, Om skattefordran och skatterestitution (1947) s. 119 ff, Herlitz i FT 1947 s. 305 ff, Jägerskiöld i FT 1948 s. 204 ff, Petrén i FT 1951 s. 41 ff, Eek i FT 1955 s. 16 ff.
3 Främst kan pekas på rättsfallen NJA 1949 s. 330 och 1950 s. 333, med intressanta vota av justitieråden Karlgren och Santesson, samt 1952 s. 248.
4 Se t. ex. Strömberg, Allmän förvaltningsrätt (6 uppl. 1972) s. 211 ff, 221 ff, Westerberg, Allmän förvaltningsrätt (1971) s. 155 ff, Wennergren, Förvaltningsprocess (1971) s. 10 ff.

Hans Ragnemalm 31heter. Utgående från att HD, åt vilken "konungens domsrätt" enligt RF § 17 uppdragits, självfallet måste betraktas som domstol, anknyter förf. primärt till reglerna om HD:s kompetens och hänför de allmänna och särskilda domstolar, för vilka HD utgör överinstans, till domstolskategorien. Härtill räknar han även arbetsdomstolen, med hänsyn till att denna huvudsakligen tilldelats mål, som eljest skulle ha avgjorts av allmän domstol. Speciella svårigheter bereder klassificeringen av vissa organ, mot vilkas avgöranden talan i regel skall föras hos domstol, men som i sin verksamhet har att iakttaga ordinära regler om förfarandet vid förvaltningsmyndighet. Sistnämnda omständighet föranleder förf. att företrädesvis räkna dessa som myndigheter, men undantag göres, då organet i huvudsak handlägger frågor, som i första instans tidigare prövats av allmän underrätt.
    Som myndigheter betraktar förf. även förvaltningsdomstolarna trots dessas kvalificerade verksamhet, primärt bestående i besvärsprövning, och fastän förfarandet är underkastat en betydligt noggrannare reglering än den som gäller för ordinära förvaltningsmyndigheter. Som motivering anföres att förvaltningsdomstolarna uppvisar ett naturligt samband med de vanliga förvaltningsmyndigheterna, eftersom de i princip fungerar som klagoinstanser i förhållande till dessa eller — som länsrätterna i vissa fall — övertagit funktioner från förvaltningsmyndigheter. Allmänt sett kan det måhända förefalla en smula egendomligt att karakterisera en förvaltningsdomstol som myndighet5 — liksom att över huvud avstå från att göra en materiell bestämning av domstols- resp. myndighetsbegreppet — men förf:s teknik härvidlag synes leda till ett resultat, som är väl ägnat att ligga till grund för den senare problemlösningen.
    De relationer mellan de sålunda bestämda båda organtyperna förf. vill undersöka är primärt följande. För det första ställer han frågan, under vilka förutsättningar domstol bör avvisa en såsom tvistemål eller brottmål väckt talan, därför att den gäller en sak, som hör till myndighets avgörande. Detta är det centrala kompetensfördelningsproblemet. Det motsatta fallet — när bör myndighet avvisa en talan avseende en domstolssak? — anses med rätta mindre intressant, då myndighets kompetens regelmässigt är mera konkret bestämd genom uttryckliga författningsbestämmelser. För det andra diskuterar han, i vad mån domstol resp. myndighet bör avvisa en talan, till följd av att det motsatta organet prövat eller vägrat att pröva saken. Här rör det sig alltså om positiva och negativa kompetenskonflikter som en följd av kompetensfördelningsreglerna. För det tredje söker han utröna, vilka befogenheter domstol och myndighet har att pröva administrativa resp. judiciella frågor, som uppkommer i ett hos ettdera organet anhängigt mål, men som i och för sig tillhör det andra organets avgörande. Vad det gäller är alltså dels möjligheten att ompröva beslut, som fattats av det motsatta organet och som utgör förutsättning för det aktuella målets uppkomst, dels möjligheten till prövning av prejudicialfrågor, som fristående hör till det andra organets kompetensområde.
    Som antyddes, synes kompetensfördelningsfrågans behandling i tidigare doktrin i icke ringa utsträckning ha skett mot bakgrund av resp. författares rättspolitiska uppfattning. Man har ofta aktivt velat påverka utvecklingen på området, antingen de lege ferenda eller — och främst — inom ramen

 

5 Wennergren, a. a. s. 70, ställer t. ex. målen vid länsrätt i skarp motsats till ärenden, som handlägges "i administrativ ordning".

32 Hans Ragnemalmför vad man ansett vara gällande ordning. Lavin deklarerar redan inledningsvis (s. 8), att han icke eftersträvat att ge något bidrag till den rättspolitiska diskussionen utan velat teckna en bild av gällande rätt. I linje härmed säger han sig utgå från och ej heller ifrågasätta "den i svensk rätt vedertagna principen, att domstolar och myndigheter är sidoordnade och jämställda" (kurs. här). Synpunkter de lege ferenda förekommer sålunda ytterst sparsamt i avhandlingen, och de förändringar som föreslås är av föga genomgripande art.
    Mot bakgrund av undersökningens resultat, som klart visar, att vi f. n. knappast har klara och lättillämpade regler på området, synes det kunna ifrågasättas, om icke perspektivet, som bakåt förefaller väl tillgodosett, i något högre grad även kunde riktats framåt. Beträffande den enligt förf. sakrosankta principen om domstolar och myndigheter som sidoordnade och jämställda må noteras, att denna väl torde lämpa sig som utgångspunkt för resonemanget, men att förf:s egen framställning, som nedan skall belysas, dock visar, att den kanske icke är helt odiskutabel ens inom ramen för gällande rätt.
    Restriktiv har förf. även varit, då det gällt hänsynstagandet till utländsk rätt. Då relationerna mellan domstolar och myndigheter i Sverige varken bestämts enligt den anglosachsiska modellen med en vid behörighet för allmän domstol även på förvaltningsområdet eller enligt det kontinentala systemet med förvaltningsdomstolar, vilkas kompetens utesluter de allmänna domstolarnas, är förf:s återhållsamhet på det komparativa fältet förklarlig just mot bakgrund av att han, som nyss påpekats, tämligen strikt begränsar sin undersökning till att avse gällande svensk rätt.
    Då det behandlade ämnet icke är underkastat någon generell författningsreglering, är det naturligt, att rättspraxis fått spela en dominerande roll i avhandlingen. Förf. har gjort en grundlig inventering av praxis sedan början av 1800-talet, sådan den framgår av tryckta rättsfallspublikationer. Enligt uppgift är redovisningen fullständig. Endast vissa enstaka, helt ointressanta administrativa mål har utgallrats; till yttermera visso ges exempel även på sådana fall (s. 83 f)! Beträffande domstolspraxis torde det framlagda materialet vara komplett.
    Även behandlingen av lagstiftning och lagförarbeten sträcker sig tillbaka till begynnelsen av 1800-talet och åskådliggör klart icke minst de olika tankegångar, som under skilda perioder präglat synen på de aktuella frågorna och satt spår i både lag och praxis.
    Doktrinen beaktas naturligtvis kontinuerligt vid behandlingen av skilda frågor och göres också till föremål för ett särskilt minikapitel (III). På två sidor redovisas här, icke alltför positivt, resultaten av den nämnda debatten under 1940- och början av 1950-talet. Här kan möjligen invändas att den moderna doktrinen behandlas väl styvmoderligt, särskilt i beaktande av att de idéer förf. själv senare framför i tämligen stor utsträckning dock emanerar från den tidigare diskussionen. Därmed förnekas på intet sätt, att förf:s analys i flera avseenden är betydligt mera inträngande, och icke heller att den innefattar vissa nya grepp.
    Avhandlingen är uppdelad i tre huvudpartier. I avd. I tecknas den allmänna bakgrunden till undersökningen, varvid förf. inleder med en redogörelse för domstols- och förvaltningsorganisationens allmänna karaktär (kap. I). Utgående från det i tidigare doktrin flitigt diskuterade stadgandet

Anm. av Rune Lavin: Domstol och administrativ myndighet 33i gamla rättegångsbalken 10: 26 — vilket i undersökningen, som det vill synas med rätta, skjutes mera i bakgrunden — behandlar han därefter lagstiftningen rörande kompetensfördelningen (kap. II), varvid särskild vikt fästes vid de idéer som framkommit i reformdiskussionen. Efter ovan nämnda kortfattade framställning om grundläggande tankar inom doktrinen (kap. III) utmynnar avdelningen i en precisering av undersökningens tre huvudproblem (kap. IV). Avd. II ägnas en analys av det omfattande rättsfallsmaterialet. Detta har grupperats med hänsyn till ämnesområde, och undersökningen omfattar — schematiskt — mål om fast egendom (kap. V—VII), mål om ekonomiska anspråk (kap. VIII—XII), registrerings- och patentmål (kap. XIII) samt frågor om straff och vite (kap. XIV). I avd. III sammanställes så de resultat som utvunnits vid undersökningen avseende de olika rättsområdena. Förf. underkastar det tidigare presenterade materialet viss ytterligare bearbetning och drar mera definitiva slutsatser av detsamma. Han söker formulera allmänna principer för lösandet av de tre ovannämnda huvudfrågorna (kap. XV—XVII).
    Förf. avger på s. 84 f en principdeklaration, som binder honom hårt vid den valda dispositionen och då särskilt vad gäller relationen mellan avd. II (rättsfallsdelen) och avd. III (principdiskussionen). Han framhåller det där som närmast nödvändigt, att praxis först redovisas, innan man "sammanfattar rättsläget och i anslutning härtill tillkännager sin rättspolitiska uppfattning"; presenteras icke rättsfallsmaterialet "förutsättningslöst" utan avpassning av dispositionen till den "rättspolitiska övertygelsen", löper man en uppenbar risk att tolka rättsfallen så, att resultaten av analyserna överensstämmer med de tidigare framlagda teorierna. Såväl riktigheten av dessa generella uttalanden som lämpligheten av den valda uppläggningen synes emellertid kunna diskuteras.
    Farhågorna för att en författare, som klargör sin principiella inställning, därigenom automatiskt skulle bli oförmögen att vid redovisningen överväga andra, tänkbara lösningar förefaller överdrivna. Han kan ju ha arbetat precis lika obundet som Lavin anser sig ha gjort men funnit, att materialet, sedan han under arbetets gång analyserat detta, ger en entydig tendens, som kanske också råkar sammanfalla med hans "rättspolitiska övertygelse". Han behöver alltså icke ha arbetat mindre förutsättningslöst, utan det kan i stället vara så, att grundarbetet gjorts omsorgsfullare, innan resultaten redovisas. Det förefaller också ganska orealistiskt att tänka sig en helt förutsättningslös presentation av ett material. Då förf. skrev sin avhandling, måste han självfallet åtskilliga gånger ha korrigerat tidigare preliminärt färdigställda avsnitt med hänsyn till senare uppnådda resultat. Den slutliga versionen av avd. II måste rimligen i viss mån vara — utan negativ syftning — tillrättalagd efter vad som anföres i avd. III, där kriterierna närmare preciseras. Förf:s strävan att följa de egna idéerna om en korrekt uppläggning synes ha lett till en benägenhet att först presentera materialet en smula osorterat. Noteras kan emellertid, att han ibland gör smärre avsteg från sin s. k. förutsättningslösa metod och i inledningen till ett kapitel anger de väsentligaste kriterierna för problemlösningen; så har t. ex. skett i det omfattande skattekapitlet (s. 234), men då har han å andra sidan förbisett vissa andra, och logiskt primära kriterier.
    Allmänt sett synes det vara att föredraga, att rättsfallsmaterial redovisas i direkt anslutning till diskussionen av det problem materialet skall belysa.

 

3—733005. Svensk Juristtidning 1973

34 Hans RagnemalmDen av Lavin valda tekniken att såtillvida framlägga materialet osystematiserat, som rättsfall från olika materiella förvaltningsområden, som stöder de slutsatser han drar av materialet, icke behandlas tillsammans, synes medföra vissa praktiska nackdelar. Då förf. i avd. III redovisar sina resultat, måste han sålunda beträffande varje fråga hänvisa till en mängd skilda avsnitt i avd. II. I viss utsträckning nödgas han också upprepa, vad han anfört i rättsfallsdelen. Detta betyder, att avd. III förlorat i konkretion och blivit ganska svårtillgänglig.
    Samtidigt uppvisar avd. II en tämligen splittrad bild. Framställningen torde stundom kunna verka förvirrande på en läsare, som icke har problemställningarna i slutavdelningen för ögonen, då de tre huvudfrågorna i rättsfallsdelen i varje kapitel behandlas vid sidan av varandra, i den mån de aktualiserats i praxis; det kan också vara så, att förf. i ett kapitel uteslutande diskuterar den egentliga kompetensfördelningsfrågan för att i nästa företrädesvis uppehålla sig vid något av de övriga problemen. De främsta olägenheterna med den valda redovisningsmetoden synes emellertid sammanhänga med att de för analysen väsentliga kriterierna icke redovisas förrän i avd. III. Den som tar del av rättsfallsavdelningen utan att vara väl förtrogen med principresonemangen i avd. III torde överlag få tämligen svårt att skapa sig en klar bild av vilka överväganden, som i skilda situationer bestämt utgången i praxis. Som exempel på de problem som uppstår kan nämnas, att den speciella frågan om betydelsen av att talan grundas på resp. offentligrättsliga eller privaträttsliga regler dyker upp litet varstans i avd. II men icke ägnas någon egentlig utredning förrän i avd. III. Då förf. i olika sammanfattande avsnitt i avd. II, trots avsaknaden av slutligt fixerade kriterier, söker draga allmänna slutsatser, nödgas han också ibland konstatera, att därmed i vissa avseenden får anstå till avd. III (t. ex. s. 133, 281). Den av ett visst materiellt förvaltningsområde intresserade kan heller icke alltid nöja sig med att studera aktuellt avsnitt i avd. II av den anledningen, att den egentliga analysen av vissa rättsfall — även centrala sådana — icke återfinnes förrän i avd. III, där den f. ö. kan vara nog så svår att finna. T. ex. fastslås å s. 178 att det administrativa avgörandet i rättsfallet NJA 1949 s. 330 endast var att betrakta som ett partsbesked, eftersom den där aktuella frågan även kunde prövas av domstol, men för att få veta varför det endast rörde sig om ett sådant beslut — vilket ju är det väsentliga — nödgas man gå till s. 362.6 På liknande sätt konstateras utgången av NJA 1952 s. 248 i avd. II (s. 257 f), medan förf:s egentliga förklaring icke presenteras förrän i avd. III (s. 345 f).
    Det synes sålunda kunna ifrågasättas, om icke avhandlingen hade vunnit på ett något fastare grepp, så att rättsfallsmaterialet direkt använts för att belysa principfrågorna. Rättsfall från olika materiella förvaltningssektorer skulle alltså då ha redovisats i sitt för den samlade problemlösningen relevanta sammanhang och icke områdesvis, som här skett. Å andra sidan är den synpunkten (anf. å s. 85), att den valda dispositionen avser att öka bokens praktiska användbarhet, i och för sig beaktansvärd, men då synes det ha varit att föredraga, om de kriterier förf. finner avgörande hade redovisats före eller i inledningen till avd. II; han kunde, om man så vill, ha presenterat en modell för problemlösningen. Avsaknaden av fasta kriterier

 

6 Icke heller rättsfallet NJA 1950 s. 333, som behandlas å s. 251 f, får sin egentliga förklaring förrän å s. 362.

Anm. av Rune Lavin: Domstol och administrativ myndighet 35i rättsfallsdelen synes i icke oväsentlig grad minska den praktiska användbarheten. Utan ett noggrant studium jämväl av principresonemangen i slutavdelningen torde de rättstillämpande organen få ganska svårt att finna vägledning för sitt handlande.
    Behandlingen av avhandlingens centrala problem (främst i kap. XV) skall i det följande granskas relativt ingående. Därvid kommer uteslutande den mest intressanta frågan om domstols behörighet att pröva tvistemål att beröras, medan de i författning väsentligen reglerade, och därmed mindre komplicerade problemen rörande domstols kompetens i brottmål lämnas därhän.
    Förf:s utgångspunkt är, att frågor i vad ämne som helst i princip bör kunna bli avgjorda i den för tvistemål stadgade ordningen. Det enda som krävs är, att "de formella betingelserna är uppfyllda" (s. 81, 327). Domstols allmänna kompetens följer därav, att närmare föreskrifter saknas om vilka frågor som kan prövas inom ramen för ett tvistemål. Denna huvudregel kan sedan vidkännas vissa inskränkningar, med hänsyn till att myndighet genom uttryckliga författningsbestämmelser förlänats behörighet att avgöra vissa frågor. Det problem som förf. vill lösa blir alltså: I vilken utsträckning är den kompetens, som i författning tillerkännes myndighet, exklusiv, eller m. a. o. när saknar domstol behörighet att i tvistemålsväg pröva en viss (huvud) fråga, med hänsyn till att författningen uppdragit åt myndighet att pröva denna?
    Då det gäller själva utgångspunkten menar förf., att han har ett nytt grepp på problemet. Genom att över huvud icke uppställa några krav i avseende å det materiella innehållet i ett mål (ämnet), för att detta skall karakteriseras som ett tvistemål, säger han sig undgå att behöva laborera med vissa i tidigare doktrin använda, dunkla och, som han menar, rättsideologiskt färgade begrepp härvidlag (s. 81). Främst avser han då den ofta uppställda grundsatsen att, om ingen särskild kompetensregel gäller, rättsanspråk faller under allmän domstols kompetens. Undersöker man emellertid, hur detta begrepp användes inom doktrinen, finner man, att det företrädesvis ställes i motsats till anspråk, vilkas bedömande är av diskretionär art. Förf. förkastar denna utgångspunkt för diskussionen och förklarar, att distinktionen mellan laglighetsprövning och lämplighetsprövning är svårbemästrad och möjligen helt oanvändbar (s. 75). Som nedan skall visas, använder han sig emellertid själv av denna skiljelinje vid själva problemlösningen. Det förefaller, som om differensen härvidlag i förhållande till tidigare doktrin snarare vore av dispositionsteknisk än reell art. Förf. vill s. a. s. icke avskriva domstols möjlighet att tillämpa speciella regler, som ger utrymme för skälighetsbedömningar, redan från början utan på ett senare stadium av den successiva fixeringen av vad domstol icke får befatta sig med. Dock är det möjligt, att just begreppet "rättsanspråk" stundom användes på ett mera diffust sätt, varför det kanske kan vara en fördel att bli kvitt detsamma.
    Vad beträffar den principiella förutsättningen för att myndighets kompetens skall utesluta domstols — nämligen att den grundas på uttryckliga författningsföreskrifter — så överensstämmer förf:s inställning helt med den som fastslagits av en enig doktrin. Detsamma gäller bestämningen av själva problemet; detta gäller alltså, i vilken utsträckning den myndigheten sålunda tillerkända kompetensen är exklusiv.

36 Hans Ragnemalm    Då förf. så närmare skall söka lösa det uppställda problemet, utgår han från tre tankegångar, som han framvaskat ur den rättspolitiska diskussionen. De olika kriterierna synes stå i ett visst systematiskt och logiskt samband med varandra, varför de här skall beröras i den ordning de framträder i avhandlingen. Det må tilläggas, att dessa faktorer förklaras vara ägnade att vinna praktisk tillämpning (s. 330), trots att de framkommit i helt skilda sammanhang, huvudsakligen i lagförarbeten och doktrin. I den mån de förutsätter praktiska överväganden, skulle de enligt förf:s tidigare uttalandenknappast påverka domaren, men han menar tydligen, att dylika överväganden här är av sådan art, att de låtit sig omsättas i en princip, som lämpar sig för praktisk tillämpning.
    Uppfattningen om rätts förhållandets karaktär (s. 40, 331—338) synes knappast utgöra någon enhetlig tanke utan innefatta en mängd olika varianter. I modern svensk doktrin brukar man dock, påpekar förf., vara av den åsikten, att domstols kompetens som regel ej sammanhänger med frågan, huruvida ett anspråk kan betecknas som offentligrättsligt eller privaträttsligt. Då domstolarna i allmänhet icke brukar föra någon diskussion utifrån dylika utgångspunkter, har man inom doktrinen, säger han, dragit slutsatsen, att gränsdragningen mellan privaträtt och offentlig rätt i och för sig saknar betydelse för domstols kompetens. Själv väljer förf. att nästan uteslutande behandla den variant, som sammanhänger med partsställningenDet tveks emellertid vara en av samstämmig doktrin dödförklarad teori, som förf. här än en gång avlivar. Däremot vill det — som nedan kommer att framgå — synas, som om en annan av de rättsfigurer, som döljer sig bakom samlingsbeteckningen "rättsförhållandets natur", dyker upp i förf:s egna resonemang på en senare punkt.
    Avsnittet om domstolstalans beskaffenhet synes av förf. tillmätas central betydelse. Som han själv anger (s. 331), har han även här byggt på tankar, som tidigare presenterats i den rättspolitiska diskussionen, men han har systematiserat sin framställning, så att den ansluter till vissa processrättsliga begrepp och föreställningar.
    Vad förf. anför under rubriken yrkandet (s. 338—344) synes helt vara i linje med vad som tidigare uttalats i svensk doktrin. Tanken, att iakttagandet av principen, att domstolar och myndigheter är sidoordande och jämställda, kräver, att ej alla typer av yrkanden kan prövas av domstol, återfinnes hos alla författare — oavsett hur man närmare uppfattat denna princip — som uttalat sig i frågan. Differensen ligger väl närmast på det framställningstekniska planet, i och med att Lavin grupperar yrkandena allteftersom de förekommer inom ramen för en fullgörelsetalan, en fastställelsetalan eller en talan om konstitutiv dom.
    Beträffande fullgörelsetalan säges den nämnda principen hindra, att domstol prövar yrkanden om att den måtte ålägga eller förbjuda myndighet att fatta visst beslut. Dessutom tillfogas det praktiska skälet, att verkställighetssvårigheter kunde uppkomma, om sådana yrkanden kunde prövas och bifallas. Vad angår fastställelsetalan hindrar samma princip domstol från att pröva yrkande om att den måtte förklara förvaltningsbeslut upphävt

 

7 På s. 72 och 73 hävdas en smula sofistiskt, att domstolarna icke kan förväntas taga praktiska hänsyn utan endast tillämpar "principer", men att från praktiska överväganden — t. ex. om rättssäkerhet och effektivitet — stundom kan härledas "en viktig princip".

Anm. av Rune Lavin: Domstol och administrativ myndighet 37eller ogiltigt. Härav synes direkt följa, att principen också utesluter en talan om konstitutiv dom, som innefattar yrkande att ett administrativt beslut måtte upphävas, i den mån domstol icke i författning direkt tillerkänts sådan prövningsrätt; emellertid åberopar förf. här primärt det i RB:s förarbeten uppställda kravet på uttryckligt författningsstöd för anförande av sådan talan. Det sagda torde visa, att något egentligt behov av att föra in de kontroversiella processrättsliga problemen om olika typer av talan i diskussionen knappast föreligger.
    Intressantare är frågan om betydelsen av grunden (s. 344—353). Den under 1800-talet förekommande föreställningen, att domstolar och myndigheter hade att tillämpa olika typer av författningar — domstol då företrädesvis författningar av lags natur och myndighet författningar av lägre dignitet — har, säger förf., så småningom avlösts av tanken att "domstol skall tillämpa rättsregler, medan myndighet skall företaga bedömningar av skönsmässig art".8 Frågan är alltså här, om domstolar och myndigheter har att tillämpa normer (rättsregler) av olika slag — alltså huruvida det faktum, att parten åberopar en viss grund, som avser en viss typ av norm, gör domstolen obehörig.
    Först kan noteras att begreppet rättsanspråk, som ovan förutskickats, här dyker upp, varvid förf. vänder sig mot den främst av Jägerskiöld åberopade distinktionen mellan rättsanspråk och frågor, som underkastas skönsmässig prövning. Icke desto mindre gör han emellertid därefter omedelbart denna tanke till sin, dock med utelämnande av termen rättsanspråk och något mindre strikt utformad; endast då prövningen uppenbarligen är av diskretionär natur, blir domstol obehörig att företaga denna. Han kompletterar sedan denna idé med åsikten, att myndighet är exklusivt kompetent, även om prövningen är bunden (laglighetsprövning), i den mån det gäller förmåner av gåvonatur, eller om prövningen kräver en speciell sakkunskap hos det rättstillämpande organet.
    Såsom allmängiltiga principer för lösandet av kompetensfördelningsproblem — vilket det är förf:s uttalade intention att presentera — synes dessa kriterier bli tämligen svårhanterliga. Förf. medger också, att det sällan eller aldrig förekommer, att domstol avvisar talan med direkt hänvisning till att den förutsätter en skälighetsprövning, som endast kan företagas av myndighet. Att åtminstone numera tillmäta tankarna om "nådegåvor" en självständig betydelse synes ganska märkligt. Historiskt har dessa kanske haft sin betydelse, men i den mån en domstol i dag frånkänner sig kompetens i åsyftad situation, kan det väl normalt snarare förklaras av att prövningen i dessa fall vanligen innefattar ett visst mått av fritt skön. Under disputationsakten, vid vilken anm. fungerade som fakultetsopponent, framkom emellertid att förf. avsåg en fullt aktuell och tydligtvis rekommendabel företeelse.
    Avsnittet om variationer i grunden har stort principiellt intresse. Förf. anför inledningsvis några exempel från avd. II på olika typer av talan, som ej kunnat bringas under domstols prövning. Karakteristiskt för dessa typer är, säger han, att yrkandena grundas på "speciella rättsregler" (s. 347).

 

8 I båda fallen är det väl dock fråga om tillämpning av rättsregler; vad förf. vill ha sagt är rimligen, att myndighet skall tillämpa rättsregler, som medger en skönsmässig prövning. Liknande uttryckssätt användes dock även i andra sammanhang; se s. 3, 73, 331.

38 Hans RagnemalmDessa speciella rättsregler eller "bestämmelser i specialförfattning" ställes i motsats till "allmänna avtalsrättsliga eller skadeståndsrättsliga principer samt principer om condictio indebiti". De sistnämnda principerna kan väl närmast karakteriseras som "civilrättsliga rättsgrunder" eller — som förf. själv säger (s. 351) — "typiska domstolsmässiga rättsgrunder". De förra kan väl då följdenligt betecknas som "offentligrättsliga regler" eller, i anslutning till förf:s nyssnämnda terminologi, "en typisk offentligrättsligreglering".9
    Innan förf:s användning av denna gruppering närmare belyses, måste konstateras att en variant av den av honom principiellt förkastade tanken om betydelsen av "rättsförhållandets natur" smugit sig in i resonemanget. Distinktionen offentlig rätt-civilrätt har förf. tidigare kasserat (s. 331), och han underkänner den även i senare sammanhang (s. 382), men här tillåtes den alltså ändock att spela en framträdande roll.
    Det är naturligtvis icke förf:s mening, att kompetensfördelningsfrågans lösning helt och endast skulle vara avhängig av huruvida talan baseras på offentligrättsliga eller civilrättsliga regler. Hans påstående mitt på s. 347 — "karakteristiskt för de typer av talan, som enligt vad ovan nämnts ej kan bringas under domstols prövning är, att yrkandena grundas på speciella rättsregler" — avses självfallet icke innefatta en exklusiv förklaring till domstols inkompetens. Vore så fallet, föll ju automatiskt icke endast det tidigare resonemanget om regler, som förutsätter skälighetsbedömningar etc., utan även vad senare anföres om betydelsen av förekomsten av exekutionsmöjligheter samt administrativa prövnings- och rättelsemöjligheter; domstol skulle ju då bli obehörig, så snart talan icke grundas på typiskt civilrättsliga principer. Så har förf. uppenbarligen icke avsett, utan för att domstol skall bli inkompetent, kräver han, som det vill synas, dels att talan baseras på speciella rättsregler, offentligrättsliga regler, dels att dessa regler antingen ger utrymme för en utpräglad opportunitetsprövning etc. eller, om så icke är fallet, att förekomsten av exekutionsmöjligheter resp. administrativa prövnings- och rättelsemöjligheter ger vid handen, att myndighets kompetens är exklusiv. Att betydelsen av de åberopade reglernas eller principernas art är denna synes knappast framgå helt klart i avsnittet om variationer i grunden.
    Ytterligare synes det emellertid icke som om förf. själv i sina resonemang alltid följer det nyss beskrivna schemat, denna modell för domarens handlande, som senare klart inskärpes i sammanfattningen å s. 365. Därvid avses icke endast framställningen i avd. II, där, som ovan påpekats, de olika kriterierna ofta kommer in i bilden på ett mera osorterat sätt, utan även vad som anföres i kap. XV. Redan det faktum, att behandlingen av frågan om betydelsen av den åberopade rättsregelns karaktär av privaträttslig eller offentligrättslig, som enligt det teoretiska mönstret är den primära, här kommer efter diskussionen om skälighetsprövning etc. kan förvåna, då sistnämnda kriterier ju får betydelse först sedan det fastslagits, att talan icke kan anses vara baserad på rent civilrättsliga grunder. Även kan noteras att förf. vid behandlingen av variationer i grunden i strid med det logiska schemat kopplar samman frågan, huruvida talan i visst fall reellt grundats på offentligrättsliga eller civilrättsliga regler, med det i förhållande till nyssnämnda kriterier ytterligare sekundära momentet avseende förekomsten

 

9 Jfr s. 40, där förf. tar avstånd från sistnämnda bestämning.

Anm. av Rune Lavin: Domstol och administrativ myndighet 39av exekutionsmöjligheter (s. 350 f). Det kan också nämnas, att förf. senare, då han kommer in på betydelsen av att administrativa rättelsemöjligheter står till buds, hänvisar till vissa rättsfall, där domstol ansett sig kompetent, trots att frågan efter anförande av besvär kunnat prövas av RegR (s. 361). I vissa av dessa fall synes anledningen till att domstol varit behörig just vara, att talan reellt baserats på civilrättsliga regler. Under sådant förhållande blir ju emellertid domstol automatiskt kompetent, vilket alltså konstateras redan vid undersökningen av grunden, varför förekomsten av kvalificerade administrativa rättelsemöjligheter saknar principiellt intresse.
    Det förefaller, som om de påpekade oregelbundenheterna kan förklaras av att förf. ibland haft ett annat tankeschema för ögonen. Enligt detta skulle domaren s. a. s. utgå från att talan grundas på offentligrättsliga regler och fullfölja analysen utifrån denna förutsättning. Först då denna är avslutad, skulle han undersöka, om talan möjligen även (eller uteslutande) baseras på civilrättsliga principer. Ger primärundersökningen vid handen, att domstol är kompetent att pröva en talan grundad på offentligrättsliga regler, kan han sedan finna, att talan eventuellt därjämte kan prövas såsom vilande på civilrättsliga grunder. Blir svaret i stället, att domstol är obehörig att pröva talan grundad på offentligrättsliga regler, kan han komma fram till att talan ändock i viss utsträckning kan prövas, nämligen i den mån den även kan anses baserad på civilrättsliga principer. Detta schema — som kanske kan sägas illustrera ett faktiskt eller praktiskt tillvägagångssätt till skillnad från det tidigare teoretiska eller logiska — skulle alltså skilja sig från det förra såtillvida som frågan om reglernas karaktär skulle aktualiseras sist.
    Självfallet kan frågan om "variationer i grunden" faktiskt komma in i bilden på olika stadier av en domstolsprocess, och naturligtvis får man i olika konkreta fall räkna med att vissa kriterier spelar större och andra mindre roll, men framställningen hade vunnit i klarhet, om förf. fört sina resonemang utifrån ett konsekvent iakttagande av det teoretiska mönstret, något som, då så påkallats, naturligtvis icke uteslutit nyanseringar — men då klart redovisade — i förhållande till detta.
    Sedan man fastslagit, att en talan i och för sig lämpar sig för domstolsprövning — yrkandet är sådant, att det icke förutsätter en prövning, som strider mot principen om domstolar och myndigheter som sidoordnade och jämställda, och talan grundas på offentligrättsliga regler, som icke kräver en typisk opportunitetsprövning etc. — bör intresset enligt förf. inriktas på att söka utröna, när ett administrativt beslut kan anses likvärdigt med en tvistemålsdom och därför kan anses ersätta denna (s. 353—364); kan ett sådant beslut framkallas, bör möjligheten att i samma fråga föra talan vid domstol vara utesluten. Redan vid problemets formulering kan förf. delvis synas ha tagit ställning i sak, i och med att han säger sig vilja ange, när likvärdighet föreligger. Detta tycks ju förutsätta, att mycket stränga krav på förvaltningsbeslutets kvalitet uppställes, för att domstol skall vara obehörig, men detta är uppenbarligen icke förf:s mening.
    I fall, då stat eller kommun kan tänkas uppträda som kärande, bör talan avvisas, om man kan uppnå ett exigibelt förvaltningsbeslut. Tanken känns igen från tidigare doktrin och har bl. a. framförts av Herlitz redan i hans uppsats från början av 1940-talet.10 Som riktigt påpekats, är det emellertid

 

10 Förvaltningsrättsliga grunddrag s. 102.

40 Hans Ragnemalmofta svårt att i avsaknad av klara lagregler ange, när ett beslut är verkställbart i den meningen, att det kan genomdrivas med tvång.
    Då enskilt subjekt är kärande, skall det avgörande vara, vilka administrativa prövnings- och rättelsemöjligheter, som står till buds. Även denna tanke förekommer allmänt i doktrinen och antydes av Herlitz, som f. ö. gör samma uppdelning i vad man skulle kunna kalla offensiva (krav) och defensiva (avslag) ställningstaganden från förvaltningens sida. Möjligheten att anföra kommunalbesvär eller framföra formlösa klagomål förklaras på goda grunder sakna betydelse. Även om förvaltningsbesvär kan anföras, fastslår förf., att det för att utesluta domstols kompetens icke är tillräckligt, att klagan över avslagsbeslut kan anföras hos förvaltningsdomstol, utan att beslutsförfarandet i första instans har självständig betydelse. Resonemanget utmynnar i uppställandet av den vaga principen, "att förekomsten av regler om ett bestämt administrativt beslutsförfarande och förekomsten av en förvaltningsdomstol som slutinstans vanligen förhindrar domstol att pröva samma fråga" (s. 362) samt följdregeln "att, om till följd av enskilds anspråk mot staten beslut i sista instans fattas av regeringen, presumtionen talar för att den som ej vinner bifall för sina anspråk äger få talan prövad i domstolsväg" (s. 363).
    Frågan är då, vad förf. avser med "regler om ett bestämt administrativt beslutsförfarande". Rimligen måste han avse handläggningsregler — resonemanget vilar ju på förutsättningen, att icke redan av det förhållandet, att de materiella reglerna för frågans lösning förutsätter skälighetsbedömningar etc., framgår, att myndighet är exklusivt kompetent — men något närmare besked om beskaffenheten av dessa förfarandebestämmelser ges icke. Min fråga under disputationsakten, huruvida tillkomsten av förvaltningslagen kunde tänkas ha medfört, att domstols kompetens i något fall inskränkts, besvarades nekande liksom en följdfråga, om tillskapandet av en mera detaljerad allmän förfarandelag av den typ besvärssakkunniga föreslog11 kunnat föranleda en annan bedömning. Uppenbarligen åsyftar förf. i stället speciella handläggningsregler för just den aktuella måltypen. Att generella regler, även om de garanterade ett fullgott förfarande ur rättssäkerhetssynpunkt, icke tycks ha någon betydelse i sammanhanget, måste indicera, att förf. icke så mycket fäst sig vid de praktiska rättssäkerhetsaspekterna utan i stället velat eftersöka syftet bakom kompetensregeln för myndighet; endast då man infört en speciell, för aktuell måltyp avpassad reglering av förfarandet i första instans — och tillika tillåtit besvär hos förvaltningsdomstol — kan avsikten antagas ha varit att utesluta domstols kompetens. Trots att förf. tidigare deklarerat, att det ej finns "någon anledning att nödvändigtvis försöka upprätthålla ett samband mellan 'lagstiftarens avsikt' och det sätt, varpå kompetensfördelningsproblemen i de konkreta fallen bör lösas", och i stället förordat, att väsentligt större uppmärksamhet ägnas "frågan, i vad mån olika lösningar av problemet kan leda till praktiskt godtagbara resultat" (s. 330), synes han här stå främmande för ett mera förutsättningslöst beaktande av de administrativa rättssäkerhetsgarantierna.12 Visserligen för förf. sin diskussion i anslutning till en analys av två rättsfall, där överväganden om "lagstiftarens avsikt" varit med i bilden, men hans

 

11 SOU 1964: 27.
12 Jfr Westerberg, a. a. s. 164.

Anm. av Rune Lavin: Domstol och administrativ myndighet 41slutsatser förefaller även skola uppfattas som rekommendationer för den framtida rättstillämpningen.
    En intressant fråga i sammanhanget, som dock icke beröres i förf:s principdiskussion, synes vara, om domstols kompetens påverkas av att den administrativa överklagbarheten avskurits genom ett uttryckligt författningsstadgande.13 Om man endast tog praktiska hänsyn och beaktade den enskildes behov av rättsskydd, skulle följden kunna bli, att man ansåg domstol automatiskt behörig i sådant fall. Därmed skulle emellertid betydelsen av inskränkningar i överklagbarheten högst väsentligt reduceras. Det kan i vart fall rimligen icke generellt vara "lagstiftarens avsikt", att konsekvensen av ett besvärsförbud bleve, att domstol i stället fick hand om frågans prövning. I den mån kompetensfördelningsproblemet över huvud beaktats, finns naturligtvis i och för sig ingen anledning att antaga, att man med en inskränkning i överklagbarheten åsyftat, att den administrativa prövningen icke skulle vara slutgiltig. Att detta också är förf:s mening, synes framgå av hans behandling i avd. II av frågor om expeditionsavgift, där riksskatteverkets beslut frånkänts överklagbarhet. Han antar där, att den omständigheten, att man genom expeditionskungörelsen infört "ett bestämt administrativt besvärsförfarande", bör tolkas så, att "man velat utestänga domstol från att vidare taga befattning med frågor om återbetalning av expeditionsavgifter" (s. 266, 283). Anmärkningsvärt är emellertid, att den administrativa vägen anses exklusiv, trots att underordnad förvaltningsmyndighet — alltså icke ens K. M:t i statsrådet — utgör slutinstans.14
    Framställningen rörande betydelsen av förekomsten av administrativa prövnings- och rättelsemöjligheter synes närmast innefatta en registrering av vissa tendenser i rättspraxis, enligt vilka man — även då motivuttalanden härom saknas — bör eftersöka, huruvida den myndighet i författning tillerkända kompetensen avsetts vara exklusiv. Förf. synes avvisa ett renodlat beaktande av praktiska rättssäkerhetsskäl, vilka krav man nu än vill ställa på förvaltningsförfarandets kvalitet, för att domstol skall bli obehörig att pröva den i administrativ väg bedömda frågan; en från föreställningar om lagstiftarens avsikt helt frigjord värdering av den administrativa prövningen ur rättsskyddssynpunkt tycks icke accepteras som måttstock vid den aktuella frågans bedömning. Man hade emellertid då kunnat förvänta en något mera konstruktiv insats från förf:s sida, då det gäller att närmare fastställa karaktären av de regler om "ett bestämt administrativt förfarande" som — tillsammans med det förhållandet, att besvär kan anföras hos förvaltningsdomstol — skall indicera en avsikt att göra den administrativa prövningen exklusiv. Lavin synes på denna punkt knappast ha tillfört diskussionen något väsentligt nytt.
    Principresonemangen i kap. XVI och XVII ang. avhandlingens övriga båda huvudfrågor kan här icke göras till föremål för en systematisk granskning. Några frågor och begrepp av mera central betydelse skall emellertid diskuteras.
    Bland de positiva kompetenskonflikterna urskiljer förf. en särskild variant — konkurrerande kompetens — som uppstår, när en talan enligt gällande

 

13 Jfr Herlitz, a. a. s. 103.
14 I ett speciellt fall — då det gäller jämkning av skatt — visar emellertid praxis, att domstol är obehörig, trots att beslut därom endast kan överklagas hos länsstyrelse; s. 248, 283.

42 Hans Ragnemalmkompetensfördelningsregler kan komma under såväl domstols som myndighets prövning (s. 380 ff). För att man skall kunna bedöma, huruvida man bör tolerera de konflikter som uppstår, då talan kan föras i både tvistemålsväg och administrativ ordning, eller ingripa med rättslig reglering mot dem, anser han det nödvändigt att dela upp förvaltningsavgörandena i dels partsbesked dels andra förvaltningsbeslut. De förra säges utmärkas därav, att de "i lagstiftningen ej tillmätes annan verkan än ett partsbesked av enskilt subjekt"; det krävs — vilket i beaktande härav är självklart — "i princip ej några författningsbestämmelser om hur ett dylikt beslut skall förhålla sig till den framtida domen". Förf:s slutliga bestämning av begreppet blir, att som partsbesked skall betraktas varje beslut, beträffande vilket det saknas rättsregler om förhållandet mellan domstols och myndighets avgörande. Definitionen förefaller allmänt sett en smula förbryllande, men är väl främst vald för att markera skillnaden mot vad förf. här kallar "andra förvaltningsbeslut", nämligen vissa speciella beslut i patent- och registreringsmål. En mera upplysande definition av partsbeskedsbegreppet förefaller vara t. ex. "krav eller svar på krav i frågor, som endast domstol kan slutgiltigt avgöra (genom exigibel dom)".
    Diskussionen avseende partsbesked förefaller föga fruktbar, då utmärkande för ett sådant beslut, enligt vad förf. själv anger, just är, att det icke tillmätes annan verkan än ett besked av enskilt subjekt. Skulle man i visst fall ogilla, att den s. k. konflikten uppstår, genom att myndighet uttalar sig i en fråga, som slutligt endast kan avgöras av domstol, måste man naturligtvis ändra reglerna så, att det administrativa beslutet blir exigibelt, eller på annat sätt direkt reglera förhållandet mellan dom och förvaltningsbeslut. Det förhållandet, att man icke på något sätt kan eliminera "konflikten" mellan partsbesked och dom, utan att det administrativa beslutet samtidigt förlorar sin karaktär av just partsbesked — vilket förf. medger — synes visa, att problemställningen knappast är relevant. Att man generellt skulle förbjuda meddelandet av partsbesked — t. ex. i civilrättsliga tvister mellan myndigheter och medborgare — är ju helt verklighetsfrämmande.
    Vidare förefaller beskrivningen av hur dessa besked uppfattas av den enskilde en smula orealistisk. Sålunda hävdas att "vetskapen om att ett visst administrativt beslut har karaktär av partsbesked bör ... medföra, att den enskilde ej helt och hållet inrättar sig efter beslutet utan avvaktar domstols dom i frågan eller anhängiggör talan hos domstol" (s. 383; kurs. här). Det synes ingalunda vara säkert, att den enskilde uppfattar sin situation på detta sätt. Lavin känner till, att fråga är om ett partsbesked, men det torde den av saken berörde icke alltid göra. Om en myndighet i vad som juridiskt utgör ett partsbesked framställer ett krav — låt oss kalla det ett offensivt partsbesked — uppfattas detta beslut av den enskilde adressaten ofta som "bindande", varför han åtlyder beslutet, och detta får verkan enligt sitt innehåll. På motsvarande sätt torde ofta ett partsbesked innefattande ett avslag, alltså ett svar på krav — ett defensivt partsbesked — betraktas som "bindande", med följd att den enskilde låter det därvid bero. Förklaringen är väl att söka i en kombination av myndigheternas skrivsätt och nedärvd auktoritetstro; det framgår av formuleringen icke alltid, att fråga endast är om ett "oförbindande" partsbesked, utan beslutet utformas som ett kärvt åläggande eller ett blankt avslag. Detta förefaller att vara ett större problem vad gäller partsbesked. Vad som oroar är icke, att sådana besked före-

Anm. av Rune Lavin: Domstol och administrativ myndighet 43kommer, utan just det förhållandet, att de stundom får framstå som något annat än vad de realiter är.15
    Även i kap. XVII intresserar sig förf. för partsbeskeden men nu i den situationen, att tvisten har dragits inför domstols prövning. Frågan är alltså, hur domstolen därvid har att förhålla sig till förvaltningsbeslutet. Förf. kritiserar därvid prof. Sundberg för att denne hävdat, att domstol vid behandlingen av en civil talan, där myndighet utgör den enskildes motpart, skulle tvingas ingå i prövning av det beslut vari myndigheten gett tillkänna sin uppfattning i tvisten. Sundberg synes, säger förf. (s. 406), "förutsätta att det allmännas partsbesked i processen skall tillmätas annan verkan än motpartens". Då partsutsagorna endast är "avsedda att tillföra processen det huvudsakliga material, på vilket domstol skall grunda sitt avgörande", saknar emellertid, menar förf., domstolen anledning att undersöka, om något av partsbeskeden strider mot gällande rättsregler. Vid prövningen av målet bör domstolen helt obunden av parternas åsikter tillämpa gällande rättsregler, varför en omprövning av det administrativa beslutet aldrig kan aktualiseras, och det följaktligen ej heller kan bli tal om att upphäva beslutet eller frånkänna detsamma vissa rättsverkningar. Sålunda fastslås att "Sundbergs föreställningssätt helt enkelt [leder] till den orimliga konsekvensen, att det allmännas partsbesked ej endast skulle förse domstolen med fakta utan därjämte skulle utöva ett prejudieerande inflytande på målets utgång" (s. 407; kurs. här).
    Kritiken drabbar även, som förf. säger, tendenser i rättspraxis i linje med Sundbergs synsätt. Detta illustreras med några kommunala avgiftsmål, av vilka åtminstone det sist nämnda, NJA 1967 s. 497, anges visa, att HD icke blott företagit en tillåten normkontroll av ett bakomliggande taxebeslut utan även gett sig in på en diskussion, huruvida ett debiteringsbeslut — som alltså endast innefattar ett ersättningskrav av typ partsbesked — kunde anses strida mot den s. k. likställighetsprincipen.
    Påståendet, att det icke bör bli fråga om någon egentlig omprövning av partsbesked,16 är väl i och för sig från teoretisk synpunkt riktigt, men argumentationen förefaller i vissa avseenden en smula orealistisk. Att det icke kan bli tal om att frånkänna partsbesked "vissa rättsverkningar" är självfallet riktigt, men detta framgår ju redan därav, att det utmärkande för ett sådant besked just är, att det saknar rättsverkningar (exigibilitet och positiv rättskraft); medför ett beslut dylika rättsverkningar, är det ju icke längre fråga om ett partsbesked. Emellertid kan diskuteras om icke beslut av denna typ ibland kan ha en avsevärd faktisk effekt. Ovan har anmärkts, att den enskilde stundom torde uppfatta partsbesked som "bindande" och därför finner sig föranlåten att förhålla sig så, att besluten får verkan enligt sitt innehåll. Om nu saken bringas inför domstols prövning för uppnående av en exigibel dom, kan ifrågasättas om domstolen verkligen kan beräknas vara helt opåverkad av det faktum, att den ena partsutsagan — myndighetens i beslutet dokumenterade uttalande — emanerar från ett kanske högkvalificerat subjekt; som förf. påpekar, kan även förvaltningsdomstolar, t. o. m. RegR, meddela partsbesked. Teoretiskt bör partsutsagor värderas

 

15 Jfr Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet (1970) s. 411 ff. Lavin synes i ett annat sammanhang ha varit inne på liknande tankar, s. 191.
16 Tidigare uttalat av Strömberg, a. a. s. 223.

44 Hans Ragnemalmlika,17 men även om det allmännas partsbesked (redan enligt definitionen) sålunda formellt saknar prejudicerande verkan, torde man kunna antaga, att de icke sällan utövar ett faktiskt prejudicerande inflytande på målets utgång. Såtillvida synes de av förf. kritiserade uttalandena kunna vila på en realistisk grund.18
    Vad gäller kritiken mot de rättstillämpande organen, så hävdas att domstolarna gör sig skyldiga till fatala brott mot "grundläggande principer om kompetensfördelningen", om de dristar sig att uttala sig om ett partsbeskeds riktighet. Domstolen skall tillämpa rättsregler, säger förf., och dessa rättsregler — till vilka räknas t. ex. ett kommunalt normbeslut, i de nämnda rättsfallen ett taxebeslut — får underkastas viss prövning. En normkontroll är acceptabel, men en omprövning av det individuella partsbeskedet, här debiteringsbeslutet, är "ur kompetensfördelningssynpunkt" helt felaktig. Härtill må anmärkas, att det, som förf:s egna reflexioner i anledning av rättsfallet NJA 1951 s. 297 antyder, icke alltid torde vara så lätt att skilja mellan normer och individuella beslut. Vidare utgör en eventuell sådan domstolskontroll i samband med handläggningen av ordinära tvistemål ingalunda något unikt avsteg från förf:s principiella uppfattning om kontrollinstitutets beroende av kompetensfördelningsreglerna (jfr s. 405). Som i det följande skall visas, medger han i andra sammanhang, att dylika avsteg kan vara rimliga och därmed också, att grundsatsen om jämställdhet mellan domstol och myndighet icke är helt odiskutabel.
    En sådan frågeställning uppkommer i det följande avsnittet om domstols förhållande till förvaltningsbeslut av kompetensgrundande beskaffenhet (s. 408 ff); förf. avser den situationen, att en domstol t. ex. endast kan pröva en fråga om utdömande av vite till följd av försummelse att iakttaga myndighets vitesföreläggande, om det föreligger ett förvaltningsbeslut av föreskriven art.19 Här hävdas att kompetensfördelningsreglerna "på sin höjd" ger domstolen rätt att pröva sådant besluts laglighet — vilket begrepp förf. synes använda synonymt med giltighet — men ej dess lämplighet. Han avvisar tanken, att lagstiftaren velat acceptera, att "domstolskontrollen existerar som ett självständigt rättsinstitut", innefattande befogenhet för domstol att även pröva förvaltningsbeslut från lämplighetssynpunkt. Mot bakgrund av förf:s tidigare resonemang är det något överraskande, att han däremot

 

17 Se Westerberg, a. a. s. 168.
18 Det kan f. ö. ifrågasättas, om förf:s kritik är helt förenlig med hans egna uttalanden i andra sammanhang. Sålunda framhålles i avsnittet om domstols kompetens att pröva administrativa prejudicialfrågor, att förvaltningsbeslut med bevisverkan icke tillämpas av domstol utan endast utgör "en omständighet — och vanligtvis endast en av flera — som domstolen bör beakta". Ändock hävdas att domstolen kan "ompröva förvaltningsbeslutet och således granska beslutet från både laglighets- och lämplighetssynpunkt" (s. 421; kurs. här). Det borde väl enligt förf:s synsätt icke heller här vara fråga om en omprövning, då granskningen av beslutet ju endast har till syfte att ligga till grund för en värdering av dess bevisverkan. På likartat sätt synes man — även om situationerna icke är helt ekvivalenta — kunna granska ett partsbesked för att få ett underlag för en bedömning av vilken bevisverkan där anförda omständigheter bör tillmätas.
19 Lämpligheten av den valda termen kan ifrågasättas. Som "kompetensgrundande beslut" har i tidigare doktrin betecknats avgöranden av en helt annan typ; se Tore Strömberg, Inledning till den allmänna rättsläran (4 uppl. 1970) s. 95 ff och Håkan Strömberg, a. a. s. 78 f.

Anm. av Rune Lavin: Domstol och administrativ myndighet 45tycks godtaga, "att det i rättspraxis utbildas regler, som tillerkänner domstol rätt att vidtaga viss lämplighetsprövning av beslutet".20 Som han själv anmärker, skulle detta "innebära, att omfattningen av domstolskontrollen ej längre skulle kunna föras tillbaka på kompetensfördelningsreglerna", vilket väl ytterst betyder ett avsteg från principen om domstolar och myndigheter som sidoordnade och jämställda. Till yttermera visso hävdas avslutningsvis att på vissa områden uppenbarligen föreligger ett stort behov av vidgad domstolskontroll. (S. 410 f; samtl. kurs. här.)
    Vid behandlingen av den motsatta situationen — sålunda myndighets förhållande till domstolsavgöranden av kompetensgrundande art — gör förf. ett än klarare, och i och för sig välmotiverat, medgivande, att det icke alltid går att bygga på kompetensfördelningsreglerna och principen om jämställdhet och sidoordning mellan domstol och myndighet. Trots att myndighet "från kompetensfördelningssynpunkt" bör "vara befogad att i samma omfattning som domstol pröva beskaffenheten av det kompetensgrundande avgörandet", nödgas han tillstå, att myndighet i allmänhet ej torde "anse sig äga en så vidsträckt prövningsrätt" (s. 427). Även den kortfattade framställningen avseende myndighets befattning med prejudicialfrågor, som avgjorts av domstol, bygger — i sak fullt rimligt — på den klara förutsättningen, att jämställdheten icke är total (s. 432).
    Undersökningen ger sålunda vid handen, att de uppställda grunderna för resonemanget — att domstolar och myndigheter är sidoordnade och jämställda och att domstolskontrollen icke bör existera som ett fristående, av kompetensfördelningsreglerna oavhängigt, institut — icke synes helt hållbara. Under sådant förhållande kunde det nog ha varit värdefullt med en principdiskussion rörande dessa frågor med blicken riktad framåt. Om anledningen till att en sådan saknas är den, att förf. principiellt icke vill rucka på sina basregler, av rädsla för att det uppbyggda systemet skall falla samman, är farhågorna överdrivna. Hans utgångspunkt för resonemangen är säkert helt korrekt, men det hade icke skadat att klart belysa, att principerna är relativa, och kanske icke heller att för framtiden ifrågasätta dem.
    De kritiska synpunkter som ovan framförts får naturligtvis ej undanskymma avhandlingens stora förtjänster. Anmärkningarna, som till en del mera gäller förf:s sätt att presentera sina resonemang än det sakliga innehållet, måste också ses mot bakgrund av att det behandlade ämnet hör till förvaltningsrättens svåraste. En synnerligen värdefull insats har förf. gjort genom att sorgfälligt insamla och redovisa det omfattande rättsfallsmaterial på området, som hittills i väsentlig utsträckning legat obearbetat; först genom Lavins avhandling har ett fullt tillfredsställande underlag för diskussionen framlagts. Han har också på ett förtjänstfullt sätt förmått att dissekera problemkomplexen och ställa de adekvata frågorna. De resultat undersökningen framvisar är väl endast delvis nya, och de kriterier som uppställes för frågornas lösning knappast lättillämpade, vilket i viss mån synes ha sin grund i avhandlingens strikt positivrättsliga inriktning. Lavin har emellertid med kraft arbetat sig igenom en svårbemästrad materia, skickligt urskilt de relevanta problemen och presenterat en vederhäftig utredning, som säkert stimulerar till ytterligare diskussion rörande ständigt aktuella frågor om förhållandet mellan justis och administration.

Hans Ragnemalm

 

20Tidigare har förf. emellertid hävdat, att lämplighetsprövning hittills endast accepterats i några "speciella jämkningsfall", s. 322.