Lovgivningssamarbeidet i Norden — enhetslinje eller pionérteori?
Nordisk samarbeid er noe av det minst formelle en kan tenke seg målt med konvensjonelle mål i våre dagers verden. Stille og umerkelig har vi utviklet et fellesskap som først og fremst utmerker seg ved at det er der. Det er like åpent som telefonlinjene. Embetsmannen, organisasjonstillitsmannen, partifunksjonæren vet at den direkte veien fører like lett fram til kontaktene i grannelandet som til forbindelser innenfor eget lands grenser. Det skaper under tiden et visst besvær for våre nordiske ambassadører, når de skal rettferdiggjøre sin fortsatte eksistens. Deres oppgaver er iallfall i mange henseender annerledes enn diplomaters ellers.
Innenfor det nordiske samarbeidsmønster finner en imidlertid også visse mer formaliserte områder. De har økt i antall og omfang i senere år. Visse spede spirer av overnasjonalitet har til og med grodd fram i nordisk sammenheng. De representerer ingen trusel mot sjølråderetten i noe land.
En grunnstamme i det mer formaliserte, nordiske samarbeidet har vi i bestrebelsene på å utvikle størst mulig rettslikhet i Norden. Det er riktig at dette arbeidet kan føres mer enn hundre år tilbake, men samtidig er det ubestridelig at dets betydning i praktisk politikk har økt kolossalt i den siste menneskealder. Nordisk lovsamarbeid er så visst ingen overlevning fra 1800-tallets skandinavistiske drømmeverden. Derfor vedtok da også de nordiske land enstemmig og uten noen protest, verken fra regjeringer, ministre eller parlamentarikere, artikkel 4 i Helsingforsavtalen, som i norsk tekst lyder slik:
Avtalepartene skal fortsette lovsamarbeidet i den hensikt å oppnå størst mulig overensstemmelse på privatrettens område.
Denne programerklæringen er ikke fra 1860-tallet, men er 1960-årenes uttrykk for nasjonenes felles holdning til verdien av å streve mot størst mulig rettsenhet i Norden. Den representerer nordisk samarbeid på et realistisk plan. Den pålegger også hvert av medlemslandene en plikt til i det minste å gjøre sitt beste for å samordne lovgivning og rettsregler og ikke uten tvingende grunn fjerne seg fra resultater som en gang er vunnet.
Lovgivningssamarbeidet og ønsket om felles rettsregler er naturligvis ikke uttrykk for noen formalistisk tanke om at her må det samarbeides ut fra en slags steril samarbeidsfilosofi. Det er dels bevisstheten om fellesskap i samfunnsforhold, tenkemåte, politisk ideologi som ligger bak, og dels meget viktige praktiske resonnementer.
Vi har bevisst åpnet våre grenser for nabolandenes borgere. Vi har et felles nordisk arbeidsmarked som snart kan feire 20-årsjubileum også i formalisert skikkelse. Vi har regler om et nordisk "sosialborgerskap" som gir likeverdige rettigheter med landets egne borgere under opphold i granneland. Vi arbeider systematisk på å utvide kjennskapet til hverandres språk og litteratur og skape nærmere kontakter menneskene imellom også på det personlige plan.
Rent konkret er følgene av dette at Sverige alene har nær en halv million andre nordboer innenfor sine grenser. Den tilsvarende tilstrømning av borgere fra nordiske naboland er mindre hos oss andre, men ubetydelig er ikke disse innslagene i våre samfunn. Ser en på blandede "internordiske" ekteskap må de gå opp i hundretusener.
Økonomisk har samkvemmet mellom de nordiske land økt voldsomt i senere år, spesielt etter innledningen av EFTA-perioden. Vi kan i mange
henseender si at det ble skapt et felles nordisk hjemmemarked med tilsvarende behov for ytterligere samordning av lover og bestemmelser.
Vi har fått en felles nordisk transportavtale, en kulturavtale, et handlingsprogram for videreutvikling av samarbeid og fellesskap på viktige felter. Miljovernsamarbeidet er utbygd slik at vi gjensidig har tatt på oss ansvar for nabolandenes situasjon. Når det gjelder virkningene av våre handlinger har vi samme forpliktelser til å opptre skånsomt og hindre forurensninger der som overfor områder i eget land.
Midt i denne utviklingen mot et stadig mer intensivt og forpliktende samarbeid har vi de siste årene kunnet konstatere at man på svensk regjeringshold har endret sin holdning fundamentalt med hensyn til det nordiske lovgivningssamarbeidet. Det ser ut som man i Stockholm, de facto, nærmest opptrer som om artikkel 4 i Helsingforsavtalen ikke eksisterer.
Selve "programerklæringen" som varslet en grunnleggende holdningsendring kom i en bordtale som daværende justisminister Kling holdt til det juridiske utvalg i Nordisk Råd for noen år siden. Han lanserte dengang prinsippet om pionérnasjoner innen lovgivningen som alternativet til fellesskapsbestrebelsene.
Norden som sosialt og lovgivningsmessig eksperimentfelt med muligheter for det enkelte land til å dyrke sine arter og avarter kan naturligvis lyde interessant. Det kan føyes til at med vår politiske stabilitet, vår folkeopplysning og vårt velstandsnivå har vi bedre forutsetninger enn de fleste for å få variasjonsbredde i eksperimenteringen. Men la oss ikke samtidig tale om enhet, fellesskap, samarbeid.
Pionér- og eksperimenteringslinjen er ingen utvidelse av samarbeidsgrunnlaget, men et alternativ til samarbeids- og harmoniseringskursen. Disse to må derfor drøftes som alternativer. Det kan de begge tåle i åpen konfrontasjon, for her står to ulike grunnholdninger mot hverandre. Å gi inntrykk av noe annet er tåketale, uansett hvor velformet presentasjonen skjer.
For min del er jeg overbevist om at den holdingen til lovsamarbeidet som er fastslått i Helsingforsavtalen er den som tjener Nordens sak og nordiske interesser, og at den Kling-Lidbomske doktrinen vil undergrave noe av selve fundamentet for den formaliserte delen av de nordiske fellesskapsbestrebelser. Enten tror vi at nordisk samarbeid er veien og tar det som utgangspunkt for vår handlemåte også nasjonalt, eller også sier vi at i dagens verden er framrykkingstakten så ulik og forbindelseslinjene utad så forskjelligartede at det nordiske mer og mer må tre i bakgrunnen. Den siste innstillingen ville rett nok virke mer naturlig for land som har sterke avtaleforpliktelser i andre, internasjonale retninger enn for en stat som har opphøyd alliansefrihet til en del av trosbekjennelsen. Men også innenrikspolitiske vurderinger og behov er selvsagt fullt legitime grunner for ministre og regjeringer.
Nå er det naturligvis ingen som mener eller tror at et land kan tvinges til å opprettholde en lovgivning mot en gjennomgående og markert oppfatning blant befolkningen. Der det etter åpne og grundige drøftinger blir på det rene at grunnlag for fellesløsninger ikke er til stede, må det enkelte lands myndigheter være suverene til å treffe endelig bestemmelse.
Som oftest vil det imidlertid være slik at man på mer praktiske områder må kunne forhandle seg fram til felles regler. Om det blir nyanser i synet på et år eller to ved en aldersgrense, om noen holder på ett års frist der
andre mener seks måneder kan greie seg, osv. da taler både hensynet til nordisk enhet og til de praktiske komplikasjoner som kan oppstå ved ulikhet i regelverket for at man i fellesskap søker enhetlige løsninger. Derfor vil grunnholdningen til spørsmålet om å tilstrebe enhetlig lovgivning få stor betydning også i tilfelle der enkelte bestemmelser blir ulike ut fra ulike prinsipielle syn.
Når vi opplevde en konfrontasjon spesielt om ekteskapslovgivningen under Nordisk Råds sesjon i Oslo, var det flere grunner til dette. Feltet har lenge vært gjenstand for nordisk lovgivningssamarbeid, og en betydelig grad av enhet var nådd. Det dreier seg om et av de aller mest betydningsfulle områder innen privatretten, og nye regler her som gjøres gjeldende i ett av landene, vil kunne få relativt stor praktisk betydning for andre nordiske lands statsborgere. At denne lovgivningen gjelder vanskelige og ømtålelige spørsmål, der både det menneskelige følelsesliv og moralske og religiøse oppfatninger og tradisjoner teller sterkt, kompliserer ytterligere.
Det er godt mulig at en del norske reaksjoner, åpent eller ubevisst, bærer preg av at puritanismen har større innflytelse på tenkesettet her, og at moraloppfatninger og holdning til medmenneskers følelsesliv ikke er like "frigjort" som på den andre siden av Kjølen. Hvor langt slike avvik i holdninger til realitetene mellom Sverige og formentlig Danmark på den ene siden og Finland og Norge på den andre ville stå i veien for felles lovregler, ble det imidlertid ingen mulighet for å få klarlagt. Det ville nemlig forutsette at samtlige land var innstilt på å gå parallelt fram under forberedelsen av de lovrevisjoner som alle fire har under utredning, og at de både gav sine utredningsoppdrag uten forhåndsbundet mandat og var innstilt på en løpende nordisk kommunikasjon under veis.
At et flertall på ti mot to (sosialdemokraten Erik Adamsson og kommunisten C.-H. Hermansson, begge Sverige) i Nordisk Råds juridiske utvalg kom med den sterkeste kritikk mot en saksbehandling, som noen gang er satt på trykk i en komitéinnstilling til Nordisk Råd, bør gi en viss bakgrunn for vurderingen. Det er heller ingen hemmelighet at de opplysninger utvalget fikk fra svenske myndigheter om forarbeidene i saken var ufullstendige. For eksempel var det først på et meget sent stadium og gjennom andre kanaler enn administrasjonen eller Regjeringen at utvalget ble kjent med svensk LO's reservasjon. Den gikk ut på å anbefale at det også måtte utarbeides forslag til ny lovgivning om de økonomiske sider av ekteskaps- og skilsmisseretten før ekteskapslovgivningen ble vedtatt.
I flertallsuttalelsen fra Det juridiske utvalg der de fleste politiske avskygninger fra venstresosialister til høyremenn var presentert heter det bl. a.(på dansk):
Udvalget vil inledningsvis minde om, at de nordiske lande i henhold til Samarbejdsoverenskomsten av 23. marts 1962 tilstræber at gennemføre ensartede retsregler i de nordiske lande i så mange henseender som muligt og i henhold til art. 4 skal fortsætte lovgivningssamarbeidet med henblik på at opnå den storst mulige overensstemmelse på privatrettens område. Det kan efter udvalgets opfattelse vanskeligt forenes med samarbejdsoverenskomstens klare målsætning, at man i et enkelt af landene nu ensidigt søger at gennemføre principielle ændringer af lovgivningen om ægteskabet, der gennem mange år har været anset som en af de væsentligste dele i det nordiske retsfællesskab.
Efter udvalgets opfattelse er navnlig den foreslåede afskaffelse af separation og ændringen af grundlaget for skilsmisse af central karakter, men også en række af de øvrige forslag er ganske betydningsfulde. Udvalget kan vanskeligt
forestille sig, at samfundsudviklingen og det almindelige syn på ægteskabsinstitutionen skulle være så forskelligt imellem de nordiske lande, at man heri kan finde nogen begrundelse for, at ændringer i et enkelt af landene nødvendigvis må gennemføres nu. Det er også vanskeligt at indse, at andre omstændigheder skulle kunne bevirke, at der er behov for en så omgående reform af ægteskabslovgivningen, at mulighederne for en fællesnordisk løsning ikke forinden kan undersøges til bunds.
Som en konklusjon sier flertallet noe senere:
Allerede under drøftelsen i rådet i februar 1971 blev der peget på, at noget reelt samarbejde mellem komitéerne vanskeligt kunne komme i stand, fordi de meget detaillerede direktiver til den svenske komité på forhånd næsten umuliggjorde forhandling om lovbestemmelsernes udformning. Den nu foreliggende delbetænkning har bekræftet, at frygten i denne henseende var rigtig.
Efter udvalgets opfattelse bor der foretages en videregående undersøgelse af mulighederne for at bevare retsenheden, før der fremsættes lovforslag i noget af landene. Det må dog være en forudsætning for at dette har nogen nytt, at der fra alle sider er vilje til at søge at nå frem til fælles retningslinier for udformningen af lovreglerne. Hvis dette er tilfældet, bør det ikke være afgørende for noget af landene, om fornyede forhandlinger skulle bevirke en udsættelse af reformen i nogen tid.
For den videre utvikling av lovsamarbeidet må det som skjedde ved Oslosesjonen i Nordisk Råd tvinge fram en mer prinsipiell avgjørelse. Som bakgrunn for dette kunne det både ha sine fordeler og sine ulemper at debattgrunnlaget var en så kontroversiell og følelsesladet sak. Det bidro til å stille spørsmålet i fokus for den offentlige interessen. Faktisk ble ekteskapslovgivningen det punktet som kom til å engasjere også et bredere publikum under en ellers meget tam og temmelig passiv sesjon.
Men nettopp fordi det gjaldt en slik sak ble forsvaret for undergravningen av Helsingforsavtalen og svekkelsen av grunnlaget for nordisk lovgivningssamarbeid skjøvet over på realitetsspørsmål og holdninger innen et spesielt felt som det ikke var mulig å få tilstrekkelig avklart under sesjonen. Derfor ble også konklusjonen at selv om ingen kunne hindre statsråd Lidbom i å fremme sin nye ekteskapslov i pionéråndens skrud, vil nordiske parlamentarikere og justisministre møte igjen prinsippspørsmålet om lovgivningssamarbeidet framover skal følge enhetskursen eller eksperimenteringslinjen, allerede ved rådssesjonen neste år. Med underskrivere fra samtlige nordiske land og med det samme brede spektrum av politiske grupperinger representert ligger det nemlig nå et forslag på Nordisk Råds bord, som bærer overskriften "Medlemsförslag om nordisk lagstiftningsplan".
Det konkluderer med å anbefale vedtak av følgende rekommendasjon:
att Nordiska rådet ville rekommendera regeringarna att uppdraga åt Nordiska Ministerrådet att till Nordiska rådets session 1974 framlägga en långsiktig plan för det nordiska lagstiftningssamarbetet.
Tross enkelte tilbakeslag er det til nå samarbeidets pionérer som har ledetutviklingen i våre dagers Norden.
Helge Seip