Datalagen och datamaterialet i tryckfrihetsrätten
Den 11 maj 1973 promulgerades den s. k. datalagen (SFS 1973: 289). Samtidigt med denna hade riksdagen såsom vilande antagit vissa ändringar i tryckfrihetsförordningens 2 kap. samt genomfört vissa följdändringar i sekretesslagen.
Den nya lagstiftningen bygger på offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs betänkande "Data och integritet" (SOU 1972: 47), som avgavs på sommaren 1972 och remissbehandlades under hösten samma år. Proposition i ärendet beslöts den 16 febr. 1973 (K. Prop. 1973: 33). Konstitutionsutskottet behandlade frågan i sitt betänkande nr 19 år 1973. I betänkandet föreslogs obetydliga ändringar i propositionens förslag beträffande tryckfrihetsförordningen; övriga lagförslag föreslogs antagna i oförändrat skick. Riksdagen följde utskottsmajoriteten.
Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK), vars förslag i allmänhet bedömts gynnsamt av remissinstanserna — låt vara med tämligen omfattande detaljkritik, vilket torde vara oundvikligt vid lagstiftning i en tekniskt så komplicerad och i huvudsak ny materia — hade beträffande 2 kap. tryckfrihetsförordningen föreslagit, att vid sidan av gällande regler om allmänna handlingar skulle intagas en tämligen komplett specialreglering av "upptagningar", d. v. s. datalagrat material. Dock skulle reglerna om "handling" gälla om sådana upptagningar som kan läsas eller avlyssnas med annan teknik än automatisk databehandling. Ett väsentligt inslag i OSK:s förslag var också att ansvaret för tillgängliggörande av allmänna "upptagningar" skulle åvila icke den myndighet som "förvarar" sådant material (som fallet är i fråga om handlingar) utan det offentliga organ som "förfogar över upptagningen".
I propositionen har valts lösningen att göra reglerna i 2 kap. TF om "handlingar" tillämpliga även på "upptagningar" — med vissa avvikelser, som föranledes av materialets särart — och att sålunda göra det avgörande, att myndighet "förvarar" materialet, dock att man här inför den regeln att upptagning för automatisk databehandling skall "anses förvarad hos myndighet även i fall då den inkommit till eller upprättats hos annan än myndighet, under förutsättning att myndighet förfogar över upptagningen". Den konflikt som tydligen kan uppkomma i de fall då tvekan råder om huruvida visst material är "handling" eller "upptagning" och då olika regler gäller för de båda grupperna föreslås av departementschefen lösas så att man "i första hand tillämpar reglerna om handling" (prop. s. 76). Det är omöjligt att f. n. bedöma om denna prioritetsregel är genomtänkt och lämplig; att en principiell tumregel behövs torde vara klart. Från allmänhetens synpunkt torde ett generellt företräde för de traditionella reglerna om "handling" snarast vara en fördel; däremot kan, bl. a. vid tillämpningen av de icke helt lättolkade reglerna i 2 kap. 4 § andra st., om när upptagning skall anses ha blivit "allmän" efter behandlingen av mål eller ärende, myndigheterna möjligen finna det svårt att till alla delar följa det citerade motivuttalandet.
De svåraste problemen i samband med lagstiftning och rättstillämpning
avseende den tryckfrihetsrättsliga behandlingen av offentligt ADB-material torde inställa sig dels när det gäller att avgränsa och identifiera detta, dels när det gäller att bedöma hur och när materialet skall hållas tillgängligt.
Vad gäller den förstnämnda frågan skall erinras om att den svenska tryckfrihetsrättens begrepp "handling" hänför sig till konkreta föremål, inte till dessas intellektuella innehåll (ett förhållande, som vållar särskilda problem när man i lagstiftningen skall söka precisera relationen mellan tryckfrihetsrätten och upphovsrätten, som ju hänför sig till handlingars och andra materiella objekts "innehåll"). I ett remissyttrande ifrågasattes om OSK verkligen lyckats särhålla "upptagningen" såsom konkret föremål från upptagningens innehåll. På denna punkt skapar propositionen klarhet. Med "upptagning" bör, säger departementschefen (prop. s. 75), avses "själva informationsinnehållet, d. v. s. den uppgift som fixerats på det tekniska mediet. De olägenheter som uppstår genom att upptagningsbegreppet därmed får en mer abstrakt innebörd än begreppet handling, bör kunna övervinnas genom särskilda regler på vissa punkter, bl. a. när det gäller sättet för utlämnande."
Det är möjligt och t. o. m. sannolikt att departementschefens uppfattning är den slutsats som måste dras ur datamaterialets tekniska särart. Att jämställa de delar av ett trum- eller skivminne som innehåller en viss uppgift med ett pappersark eller en dossier är förmodligen alltför konstlat. Det är emellertid från denna synpunkt förvånande att man frångått OSK:s förslag om en genomgående speciell reglering av "allmänna upptagningar" för att i huvudsak låta reglerna om "handlingar" gälla också för dessa. Det är vidare anledning att understryka de praktiska konsekvenserna av departementschefens uppfattning.
Det framhålles i propositionen, att "en myndighet får anses ha uppfyllt sin allmänna skyldighet att tillhandahålla upptagning i läsbar form om den tillhandahåller handling e. d. med motsvarande innehåll. Att det därvid inte bör krävas, att handlingen i varje detalj överensstämmer med den tekniska upptagningen avser jag att återkomma till i specialmotiveringen" (prop. s. 82, jfr s. 112 f). Det framhålles samtidigt i motiven, att "en viss begärd information kan vara uppdelad på flera olika upptagningar och att det krävs en sammanställning och ibland även bearbetning av de olika upptagningarna för att informationen skall erhållas" (prop. s. 83). I detta sammanhang förklarar sig departementschefen finna det "viktigt att slå fast att allmänhetens fria tillgång till allmänna handlingar enligt de nu gällande reglerna inte innebär en skyldighet för myndigheterna att ställa samman eller bearbeta information" (prop., a.st.).
Man kan ej gärna undgå slutsatsen, att det med avseende på datamaterial är omöjligt att få två grundläggande mål för lagstiftningen att gå ihop: å ena sidan att allmänhetens tillgång till allmänna handlingar ej skall försämras, å andra sidan att myndigheterna ej skall behöva vara aktiva för att göra det möjligt för enskilda att nyttja materialet. Bestämmes föremålet för allmänhetens rätt såsom "informationsinnehåll" eller "uppgifter", till skillnad från konkreta föremål, är det oundgängligt att myndigheterna utvecklar viss aktivitet redan för att allmänheten skall kunna precisera sina framställningar om tillgång till material (jfr prop. s. 113). Denna fråga blir av särskild betydelse i de fall där ett tillgängliggörande av ekonomiska skä lförutsätter att sökanden ställer egen datakapacitet till förfogande eller
bidrar till kostnaderna för framtagande av material (jfr prop. s. 81). Myndighetens handlande och beslut innebär här, i synnerhet när det gäller mer omfattande material, i realiteten en fördelning av kostnader mellan det allmänna och enskilda sökande.
OSK ägnade tämligen fylliga motivuttalanden åt frågor på vilka villkor, i vilka former och inom vilken tid myndigheterna skulle fullgöra sin skyldighet att tillhandahålla allmänna upptagningar (SOU 1972: 47 s. 72 ff). Även i propositionen diskuteras dessa frågor ganska ingående (prop. s 80 ff,112 f). I 2 kap. 9 § TF stadgas, att framställning om utbekommande av datalagrat material skall göras hos myndighet som förfogar över upptagningen, inte hos sådan annan myndighet eller sådant enskilt företag där materialet ev. förvaras och där den automatiska databehandlingen äger rum för den "förfogande" myndighetens räkning. Även där materialet befinner sig hos annan än myndighet, skall det ju enligt 2 kap. 2 § tredje st. "anses förvarat" hos myndighet, om sådan "förfogar över" upptagningen.
Begreppet "förfogande" utlägges av departementschefen (prop. s. 77) så att därmed normalt avses att "myndigheten har rätt att föra över upptagningen till visuellt läsbar form". Å andra sidan framhålles, att där själva databehandlingen anförtrotts privat företag, förfogandefrågan måste avgöras "med ledning av bl. a. det avtal som har träffats mellan myndigheten och företaget". Någon annan ordning torde heller inte vara tänkbar. Det sagda aktualiserar emellertid frågan hur man har att bedöma sådana situationer där myndighetens avtal med ett företag inte ger myndigheten någon rätt att själv överföra upptagningar till visuellt läsbar form utan endast att "avropa" viss information, som av företaget efter databehandling överlämnas till myndigheten i bearbetat skick. Är information, som befinner sig i företagets dataanläggning, och är "disponibel" för myndigheten i den meningen att denna när som helst kan begära fram uppgifter i bearbetat skick men ej tillgänglig för överföring genom myndighetens egen försorg, att betrakta såsom underkastad myndighetens förfoganderätt och därmed "allmän"? Något entydigt svar på denna fråga lämnar icke förarbetena. Det är heller inte lätt att finna vägledning i allmänna tryckfrihetsrättsliga principer. Å ena sidan kan det inte hävdas att sådant material som nu sagts påverkat något myndighetens beslutfattande; det kan inte betraktas som ett element i myndighetens akt i bestämt mål eller ärende. Å andra sidan kan sådant material när som helst nyttjas av myndigheten på samma sätt som vid manuell hantering arkivmaterial e. d. som står till myndighetens förfogande och som, försåvitt avser handlingar, otvivelaktigt är föremål för allmänhetens rätt till insyn.
Om sålunda redan avgränsningen av "allmänna" upptagningar med hjälp av förvarings- och förfogandekriterierna ger anledning till tolkningsproblem i vissa fall, inställer sig ytterligare frågor när det gäller skyldigheten att lämna tillgång till allmänna upptagningar.
Om upptagning förvaras hos en myndighet men "förfoganderätten" tillkommer annan myndighet, är det enligt 2 kap. 9 § första st. den senare som har att mottaga och pröva framställning om utbekommande. Det är ju för denna senare myndighets räkning som bearbetningen sker, och den anses därmed enligt motiven ha "bäst (sic!) möjligheter att bedöma frågor som rör utlämnande av upptagningar" (prop. s. 87). Den förvarande myndigheten anses i fall sådana som dessa uppenbarligen som ett rent "tekniskt
biträde". På annat ställe i förarbetena framhålles att det är den "förfogande" myndighetens förfoganderätt över dataprogram som bör vara avgörande för i vad mån ett program skall behöva användas för framtagning av information. "Även om", anför departementschefen, "sålunda den myndighet som utför den tekniska bearbetningen av en upptagning har andra program tillgängliga, är det endast sådana program som är tillgängliga för den myndighet som prövar utlämnandefrågan som behöver användas. Spörsmålet huruvida ett program på detta sätt är tillgängligt eller inte får avgöras med ledning av bl. a. det avtal som kan ha träffats mellan myndigheterna" (prop. s. 84).
De ovan citerade förarbetsuttalandena ger upphov till vissa frågor, även om man kanske får hoppas att myndigheterna i den praktiska tillämpningen ger frivillig "service" så att t. ex. en sökande, som lyckats spåra viss information till en viss myndighet och gör framställning om utlämnande till denna, inte går miste om för honom kanske mer värdefull information hos myndighet, som förvarar och bearbetar uppgifter av det slag han söker, endast därför att den myndighet, till vilken han ursprungligen hänvänt sig, "förfogar över" endast en del av informationen eller endast bestämda program.
En annan svårighet synes kunna uppkomma i de fall där "förvarande" myndighet är helt självständig mot — eller kanske rentav överordnad — "förfogande" myndighet. Om den senare fattar visst beslut om tillgängliggörande men verkställandet av detta stöter på hinder antingen i eventuellt avtal mellan myndigheterna eller av rent praktisk och ekonomisk art, hur skall då den sökande förfara? Ofta nog är det just praktiska och ekonomiska betänkligheter som står i vägen för ett tillgängliggörande. Avses den "förfogande" myndigheten kunna träffa beslut om dessa, som är bindande för den "förvarande" myndigheten?
Beträffande normalfallet — samma myndighet "förvarar" och "förfogar över" begärd upptagning — synes propositionen innefatta vissa klarlägganden i förhållande till utredningsförslaget. En förbättring innebär också departementschefens uttalande (prop. s. 82) om principiell skyldighet för myndigheterna att överföra ADB-upptagning till läsbar form, om den haft betydelse för handläggningen av mål eller ärende hos myndigheten. Viktigt är slutligen uttalandet (prop. s. 113), att myndigheterna bör hålla överskådliga och lätt tillgängliga förteckningar o. d., med vilkas hjälp allmänheten ges möjlighet att få veta vad slags ADB-material som finnes hos myndigheten.
I fråga om den nya datalagen innefattar den slutliga texten färre principiella avvikelser från OSK:s förslag. Detta innebar som bekant tillståndstvång för upprättande och förande av personorienterade dataregister såväl i offentlig som i privat regi. Undantag föreslogs gälla för vissa register av rutinkaraktär. Ett uppsiktsorgan, datainspektionen, skulle inrättas. De förändringar i propositionen som förtjänar särskilt noteras torde vara tre.
För det första har tillståndstvånget gjorts generellt; specialregleringen för de mindre "rutinregistren" har slopats. För det andra har sådana register vilkas inrättande beslutas av Konungen eller riksdagen undantagits från tillståndskravet, dock att datainspektionen skall avge yttrande innan beslut fattas (3 §). Datainspektionen har också rätt och plikt att meddela föreskrifter om förande av offentliga register, i den mån icke Konungen
eller riksdagen givit dylika föreskrifter i berörda hänseenden (7 §). Vidare innebär den slutliga lösningen en förstärkning av datainspektionen i förhållande till utredningsförslaget. Departementschefen förordar sålunda (prop. s. 102), att inspektionens ordförande, som bör vara lagfaren, också skall vara myndighetens heltidsanställde chef.
Det framhålles flerstädes i propositionen — liksom i många remissyttranden — att varje lagstiftning på ett så nytt och rörligt område som ADB-teknikens med nödvändighet måste få en provisorisk prägel. Det är emellertid all anledning att uttrycka erkännande gentemot såväl statsmakterna som OSK, som så snabbt presterat en genomarbetad och sannolikt i sina huvudlinjer acceptabel lagstiftning på ett fält där egen och internationell erfarenhet kunnat ge mycket ringa vägledning. Justeringar i efterhand får man säkerligen räkna med, men detta förringar icke värdet i detta lagstiftningsinitiativ. Mer tveksam synes man kunna ställa sig till de vilandeförklarade ändringarna i tryckfrihetsförordningen. Att datahantering och offentlighetsprincip inte är harmoniska grannar är sannolikt ofrånkomligt. Det förefaller emellertid väsentligt, att utvecklingen på detta område följes mycket noga, så att önskvärda justeringar kan sätta in så snart erfarenhet vunnits av de nya reglernas tillämpning.
Stig Strömholm