Ålandsöarnas internationellrättsliga ställning
Av utrikesrådet LOVE KELLBERG
1. Ålandsöarnas internationellrättsliga ställning har under mer än ett och ett halvt sekel tilldragit sig intresse. Det är därvid i första hand öarnas militära neutralisering som påkallat uppmärksamhet från regeringars sida. Men särskilt under tiden efter första världskriget har även frågan om bevarandet av öarnas nationella karaktär stått i förgrunden. I förstnämnda hänseende kan erinras om uttalandet i proposition 282 av den 5 maj 1939 till riksdagen angående överenskommelse om skyddet av Ålandsöarnas neutralitet att "grundsatsen om Ålandsöarnas icke-befästande har alltsedan 1809 varit vägledande för svensk utrikespolitik, och sedan 1856 har denna grundsats varit införlivad med europeisk offentlig rätt". Befästningsförbudet infördes i en den 30 mars 1856 mellan Frankrike, Ryssland och Storbritannien avslutad konvention. Efter upplösningen av unionen mellan Sverige och Norge sökte Ryssland ernå ett upphävande av sagda förbud genom att inleda förhandlingar med bl. a. Sverige härom. Dessa förhandlingar ledde emellertid ej till något resultat. Trots att befästningsförbudet (det s. k. Ålandsservitutet) alltjämt gällde anlade ryssarna under första världskriget befästningar m. m. på öarna, vilket föranledde gensaga från Sverige. Efter kriget demolerades emellertid befästningarna under medverkan av svensk trupp. Nationernas Förbunds råd konstaterade i maj 1921 att suveräniteten över öarna tillkom Finland och rekommenderade dels deras demilitarisering dels internationella garantier för öarnas svenska karaktär. Ålandsöarnas icke-befästande och neutralisering (som av svenska regeringen hårt sammankopplades med frågan om garantierna) blev därefter föremål för en särskild konvention undertecknad den 20 oktober 1921 mellan Frankrike, Italien, Storbritannien och samtliga dåvarande Östersjöstater med undantag av Litauen och Sovjetunionen. Sistnämnda land förklarade att för dess del konventionen "ej existerade". Konventionen trädde i kraft den 3 april 1923. Enligt denna skulle konventionskränkningar kunna hänskjutas till Nationernas Förbunds råd. I samband med NF:s under 1930-talet tilltagande kraftlöshet inleddes förhandlingar mellan Sverige och Finland för att öka tryggheten för Åland som neutraliserat område. Dessa förhandlingar utmynnade i ett konventionsutkast, vilket framlades för riksdagen med ovannämnda proposition 1939: 282. Alla berörda stater samtyckte till utkastet med undantag av Sovjetunionen, som gjorde invändningar av militärstrategisk art: ett befäst Åland skulle kunna medföra att sovjetiska örlogsfartygblev instängda i Finska viken i händelse av krigiska förvecklingar i denna del av Östersjön. Svenska regeringen beslöt i detta läge den 2 juni 1939 att återkalla propositionen.1
2. Frågan om bevarandet av Ålandsöarnas nationella (svenska) karaktär kom — som redan antytts inledningsvis — att tilldraga sig uppmärksamhet efter första världskriget. Från åländsk sida gjordes flera framställningar till Sverige om stöd åt befolkningens önskan om återförening med Sverige, för vilken en stor majoritet vid ett par folkomröstningar hade uttalat sig. Man grundade härvid sitt önskemål på den särskilt av president Wilson kraftigt understödda idén om folkens självbestämmanderätt. Svenska regeringen hemställde genom förmedling av Storbritannien på våren 1919 till fredskonferensen i Paris, att denna skulle taga sig an Ålandsfrågan. Även i övrigt uttalade Sverige sitt stöd för Ålandsbefolkningens strävanden att själv bestämma sin nationella framtid. Gensagor uteblev ej från Helsingfors, där alla anspråk som var oförenliga med Finlands suveränitet avvisades. Relationerna mellan Sverige och Finland blev alltmer ansträngda. Frågan hänsköts därefter av brittiska regeringen till Nationernas Förbunds råd. Rådet uppdrog först åt en juristkommission att pröva de båda preliminära frågorna om Ålands internationella ställning och rådets behörighet att upptaga sakfrågan. Kommissionen fann att Ålandsfrågan ej var en uteslutande finsk angelägenhet och rådet beslöt att upptaga den till saklig prövning. På grundval av ett av tre rapportörer avgivet betänkande fattade rådet ett beslut den 24 juni 1921 om att suveräniteten över öarna skulle tillerkännas Finland med bl. a. garantier för ålänningarnas autonomi. Den svenska regeringens inställning var att Åland borde tillhöra Sverige, vilket kraftigt framhölls av Branting under förhandlingarna i Genève. Enligt rådets nyssnämnda beslut skulle en "accord" träffas mellan Sverige och Finland i garantifrågans detaljer. En sådan kom även till stånd några dagar senare (27 juni 1921) under NF:s egid och fogades till rådets beslut den 24 juni 1921. Densamma, som här i fortsättningen kallas för Ålandsöverenskommelsen, är formulerad i sju punkter och lyder:
"Av Nationernas Förbunds Råd fastställda garantier till förmån för Ålandsbefolkningen.
1) Finland, som är beslutet att säkerställa och garantera Ålandsöarnas befolkning bevarandet av dess svenska språk, kultur och lokala traditioner, förbinder sig att utan dröjsmål i självstyrelselagen för Ålandsöarna av den 7 maj 1920 införa nedanstående garantier.
2) Landstinget och kommunerna på Åland äro i intet fall skyldiga att underhålla eller giva understöd åt andra skolor än sådana, i vilka svenskan är undervisningsspråk. I statens undervisningsanstalter skall undervisningen likaledes givas på svenska språket. Utan vederbörande kommuns samtycke kan undervisning i finska språket icke meddelas i sådana folkskolor, som underhållas eller erhålla understöd av staten eller kommunen.
3) Då på Åland belägen fastighet försäljes till någon person, som icke äger hemortsrätt i landskapet, äger varje person, som där har hemortsrätt, ävensom Landstinget och den kommun, inom vilken fastigheten är belägen, rätt att återköpa fastigheten till ett pris, som, om överenskommelse icke kan träffas, skall fastställas av häradsrätten, under hänsynstagande till gällande pris. Detaljerade bestämmelser skola fastställas i en särskild lag rörande tillvägagångssättet vid dylikt återköp samt beträffande företrädesrätt i händelse avflera anbud. Sagda lag kan icke ändras, tolkas eller upphävas under andra villkor än dem, som gälla beträffande självstyrelselagen.
4) Personer som inflytta till Ålandsögruppen och som äro i besittning av
finsk medborgarrätt, skola icke förvärva rösträtt å öarna i kommunernas eller landskapets angelägenheter förrän fem år efter det de förvärvat hemortsrätt på öarna. Såsom inflyttad i denna mening skall icke anses en person, som tidigare under minst fem år ägt hemortsrätt på Ålandsöarna.
5) Ålandsöarnas landshövding skall utnämnas av Finska republikens president i samråd med Ålands Landstings ordförande. I händelse överenskommelse dem emellan icke kan träffas skall republikens president till landshövding utse någon person inom en förteckning på fem kandidater föreslagna av Landstinget, och vilka besitta nödvändiga förutsättningar för öarnas goda förvaltning och statens säkerhet.
6) Landskapet Åland skall vara berättigat att för sina behov använda 50 % av inkomsten från grundskatten utöver de inkomster som avses i självstyrelselagens 21 art.
7) Nationernas Förbunds Råd skall vaka över ifrågavarande garantiers tilllämpning. Finland skall till Rådet med sina egna anmärkningar överlämna alla klagomål eller framställningar från Ålands Landsting beträffande ovannämnda garantiers tillämpning, och Rådet äger, i händelse frågan skulle vara av rättslig natur, rådfråga den fasta mellanfolkliga domstolen."
Det är om denna del av Ålandsproblematiken, som professorn vid ÅboAkademi Tore Modeen skrivit en bok med titeln "De folkrättsliga garantierna för bevarandet av Ålandsöarnas nationella karaktär".2 Arbetet har utgivits med stöd av medel från Ålands landsting. Professor Modeen är i eminent grad skickad för uppgiften. Han har tidigare ägnat minoritetsfrågor ett uppmärksamt studium, som bl. a. lett till avhandlingen "Det folkrättsliga skyddet av nationella minoriteter i Europa" 1968 (Meddelande nr 41 från Institutet för samhällsforskning vid Åbo Akademi, som även föreligger i engelsk version). Sin installationsföreläsning i februari 1969 ägnade han även åt dessa frågeställningar. I arbetet om Ålandsöarna har professor Modeen gjort en ingående undersökning av den historiskt politiska bakgrunden till frågan, dess behandling inom Nationernas Förbund, FN:s inställning, partsställningen i Ålandsöverenskommelsen m. m. Modeen hävdar att Finlands förpliktelse att garantera Ålandsöarnas nationalitetsskydd grundar sig på en bilateral överenskommelse mellan Finland och Sverige åstadkommen genom NF:s förmedling. Visserligen gäller ej längre överenskommelsen i den del den innehåller en utfästelse från Finlands och Sveriges sida att respektera NF:s beslut av den 24 juni 1921 om Finlands suveränitet över öarna, eftersom NF upphört. Av samma skäl gäller ej heller NF:s garanti av överenskommelsen (punkt 7 i denna). Sveriges möjligheter att numera agera till förmån för bevarandet av Ålandsöarnas nationella särdrag anses emellertid av professor Modeen vara flera: dels på sedvanlig diplomatisk väg, dels genom anhängiggörande av en tvistefråga hos Haagdomstolen (båda länderna har godtagit den s. k. fakultativa klausulen i domstolens stadga),3 dels genom upptagande av frågan i FN (generalförsamlingen eller säkerhetsrådet), dels genom upptagande av frågan i FN:s kommitté för de mänskliga rättigheterna enligt FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter,4 när väl konventionen trätt i kraft och kommittén påbörjat sitt arbete, dels enligt Unescokonventionen om för-
bud mot diskriminering i undervisning.5 Modeen betonar emellertid avslutningsvis att "Finlands hittills korrekta iakttagande av Ålandsöverenskommelsen har gjort att frågan om kontroll utövad av en internationell organisation ej tett sig aktuell" samt att "Finlands iakttagande av sina förpliktelser att garantera ålänningarna nationalitetsskydd torde även i fortsättningen kunna övervakas såsom hittills d. v. s. genom diplomatiska kontakter mellan Finlands och Sveriges regeringar och utan iakttagande av något internationellt kontrollmaskineri".
Professor Modeen redogör ingående för den s. k. Ålandsöverenskommelsen av den 27 juni 1921 och dess giltighet ur folkrättslig och konstitutionell synpunkt — i det senare hänseendet i första hand sett ur finländsk synvinkel. Lika litet som i Finland kom överenskommelsen att i Sverige underställas riksdagen för godkännande; den undertecknades ej av någondera parten — än mindre ratificerades den — utan ingår blott i NF:s sammanträdesprotokoll. I Sverige kom den ej att tryckas i traktatserien "Sveriges Överenskommelser med Främmande Makter" utan blott i de publikationer, som av svenska regeringen utgavs i tre häften under 1920 och 1921 under titeln "Ålandsfrågan inför Nationernas Förbund". Överenskommelsen återfinnes där i del III s. 93—95 utan att det angives att det är fråga om en överenskommelse eller "accord"; att det skulle vara fråga om en dylik "accord" framgår blott dels av NF:s beslut några dagar innan (24 juni 1921),6 dels av protokollen över de sammanträden då överenskommelsen offentliggjordes (27 juni 1921).7 Svensk chefsdelegat vid förhandlingarna var Hjalmar Branting.
I Brantings rapport hem av den 27 juni 1921, då förhandlingarna var avslutade, nämnes ej ordet överenskommelse utan omtalas uppgörelsen som "resultaten av de direkta förhandlingarna med Finska Delegationen".
3. Det må här nämnas att svenska regeringen blev betänksam, då den erfor att Branting hade gått med på den brittiske rådsdelegaten Fishers förslag att en lösning skulle sökas genom direkta förhandlingar mellan svenske och finske delegaten. Enligt telegram till Branting hade man i Stockholm helst sett att meddelandet om denna accept till underhandlingar hade skett, innan dessa påbörjats; det tillades att man utgick under alla omständigheter ifrån att ej några avgörande beslut fattades; dessa fick blott tagas ad referendum.
Branting svarade samma dag (25 juni 1921) att förhandlingarna blott avsåg genomförandet i förbättrat skick av juristrapportörernas förslag om ålänningarnas garantier; det var ej fråga om svensk kontroll eller annat
engagemang för Sverige. Branting hade ju den 24 juni 1921 i rådet dels avgivit en protest mot rådets samma dag fattade beslut att tillerkänna Finland suveräniteten över Åland dels gjort uttryckligt förbehåll för att ett ingående på underhandlingar rörande garantier ej innebar någon ändring i Sveriges inställning till frågan i sin helhet dels ock framhållit att underhandlingarna hade som uteslutande ändamål att skaffa ålänningarna största möjliga trygghet.
Det förefaller som om svenska regeringen vid denna tidpunkt ej önskade fästa avseende vid eller särskilt framhäva överenskommelseelementet i garantifrågan. Orsakerna härtill kan ha varit flera. Storsvenska officiella utspel hade under åren 1917—1921 ej saknats vare sig allmänpolitiskt (regeringsdeklarationer m. m.) eller i NF. När avgörandet gick Sverige och Ålandsbefolkningen emot, kunde detta ge intrycket att den senare i sista stund av Sverige svikits eller offrats för andra intressen (neutraliseringsfrågan). Missnöjet med NF var också stort och man ville ej erkänna en kapitulation inför en organisation, som hade "låtit sig ledas av opportunitetsskäl, som hava föga samband med rätten" (ur Brantings rapport).
Branting, som även hyste förhoppningen att den NF-kontroll för vilken svenska delegationen kraftigt verkade skulle innebära ett "första lossande av de sålunda påtvungna banden mellan Åland och Finland", uttalade samtidigt i rapporten hem att "den finska suveräniteten över öarna torde i och med de garantier som uppnåtts vara väsentligt urvattnad". Han ansåg även att de direkta underhandlingarna med den finske delegaten lett till resultat som han icke saknade anledning tro var betydande. Denna bedömning är något svår att förstå, då vad som fastställdes i huvudsak var rapportörernas förslag till garantier. (Detta mera realistiska synsätt syns även ha varit förhärskande i Stockholm enligt en promemoria utarbetad inom UD den 15 juli 1921). Branting önskade in i det sista vidhålla protesten och han lyckades på rådssessionens sista dag den 27 juni 1921 "med hänvisning till eventuella nya protester, som då även kunde komma att beröra proceduren, genomdriva att man avstod från det eljest brukliga offentliga sammanträde, där resultatet meddelades" för att man ej skulle "riskera några försoningsceremonier à la Polen-Lithauen i Paris 1920 eller mottaga några förmaningstal om framtida gott uppförande". Att denna inställning till överenskommelsefrågan då var förhärskande framgår även av en rapportden 27 juli 1921 från envoyén Palmstierna i London. Han hade själv varit delegat i Geneve tillsammans med Branting och hade efter återkomsten till London fått i uppdrag att framföra svenska regeringens syn på ett uttalande den 5 juli 1921 i underhuset av den engelske rådsdelegaten Fisher om Ålandsfrågan. I ett memorandum överlämnat till brittiske utrikesministern Lord Curzon heter det bl. a.: "In his speech Mr. Fisher also mentioned that between the parties an agreement was reached as to the terms of the conditional guarantees to be inserted in the law of autonomy for Aaland. On account hereof Baron Palmstierna had to state that no agreement had been reached between the parties Sweden and Finland but that Finland had engaged itself to the League of Nations for giving certain guarantees to the Aaland Islanders. During the deliberations which were held in this matter, the Swedish delegate pointed out several times, that he, in participating in these deliberations, would give support to the Aaland Islanders to the very end and not omit anything which could be of advan-
tage to the Aaland population. This was, however, done on the express understanding recognized by all parties that it did not imply any surrender of the Swedish standpoint in the main question." (här kursiverat).
Vad som här åsyftas är den ovan åberopade och den 24 juni 1921 av Branting avgivna protesten mot rådets beslut samma dag att tillerkänna Finland suveräniteten över Åland, som bl. a. innehåller följande storvulna passus: "Sverige är berett att lojalt tillerkänna Rådets beslut den betydelse som förbundsakten giver detsamma, men Sverige kommer icke att upphöra att hoppas att den dag skall komma, då rättstanken tillräckligt genomträngt folkens medvetande för att föra till seger krav, som äro burna avså ädla bevekelsegrunder och av en så djup nationalkänsla som ålandsbefolkningens, och att denna då skall lyckas göra sig hörd och äntligen bliva tillfredsställd."
Palmstierna utverkade även av Fisher att denne skulle göra ett tillrättaläggande i Parlamentet. Huruvida ett dylikt kom till stånd framgår ej av handlingarna.
Dessutom gjorde Branting den 9 juli 1921 till TT ett intervjuuttalande, som även sändes till Reuters och som i relevanta delar lyder: "Vad därnäst angår frågan om särskilda garantier för Ålandsbefolkningen ville herr Branting framhålla att den ordning som skapats icke vore en överenskommelse mellan Sverige och Finland utan en utfästelse från Finlands sida till NF:s råd. I de överläggningar, som föregått denna, hade de svenska delegaterna deltagit för att ännu i det sista icke uraktlåta något som kunde göras till Ålandsbefolkningens förmån, men detta hade skett under uttrycklig förutsättning från alla sidor att detta icke innebure något som helst uppgivande av den svenska ståndpunkten i huvudfrågan." (här kursiverat).
Branting fann även anledning att vid NF:s generalförsamlings andra möte i Geneve i september—oktober 1921 göra ett allvarligt påpekande till sekretariatet, som i rapporten till församlingen ej in extenso intagit den av honom avgivna "protestförklaringen". Allt detta visar den vikt man i dåläget fäste vid att ej intrycket skulle skapas att Sverige förrått ålänningarna utan höll alla möjligheter fortfarande öppna, därest Finland ej skulle genomföra de garantier man utfäst sig eller tillämpa dessa lojalt.
Det är även symptomatiskt att i de tre volymerna om Ålandsfrågan, som svenska regeringen enligt vad ovan nämnts utgav 1921, ej något finnes angivet om den under den belgiske rådsdelegaten Hymans' ledning uppnådda enigheten mellan Sverige och Finland i garantifrågan; garantierna är blott tryckta under rubriken "Av Nationernas Förbunds Råd fastställda garantier till förmån för Ålandsbefolkningen".
4. Med denna syn på överenskommelsefrågan är det naturligt att man ej ansåg den vara ett spörsmål som föll under RF § 12, vilken just 1921 ändrats och därvid erhållit sin nuvarande lydelse (dessförinnan var frågan om ingående av överenskommelser med främmande makter ett regeringens prerogativ). En redogörelse lämnades emellertid den 6 juni 1921 i riksdagen inför lyckta dörrar enligt den likaledes just ändrade RO § 56,varjämte utrikesnämnden informerades vid sammanträde den 13 juni 1921.8
5. I den inledningsvis berörda prop. 1939: 282 säges (s. 4) emellertid att "den 27 juni 1921 godkände rådet en mellan de svenska och finska delegationerna träffad överenskommelse i garantifrågan". I propositionen utsäges vidare (s. 9) "att de förordade åtgärderna icke innebure ett försvagande av den mellanfolkligt fastställda särställning, som Ålands landsting innehar med avseende på självstyrelse, språk och egenart" samt att den "finska regeringen förbundit sig att till den svenska regeringen avgiva en förklaring om att de överenskomna åtgärderna icke skola inkräkta på den särskilda internationella ställning, som landskapet Åland åtnjuter i vad angår dess självstyrelse, dess språk och dess egenart".
I september 1945 formuleras spörsmålet något annorlunda i en kommuniké från utrikesdepartementet i anledning av en skrivelse från Ålandslandsting till Finlands regering, vari möjligheten av en revision av 1921 års garantiöverenskommelse diskuteras mot bakgrund av NF:s upphörande. I denna kommuniké säges att "vid en sådan revision har självklart även Sverige intressen att bevaka". Det tillägges i kommunikén att "svenska regeringen står främmande för tanken att för sin del ifrågasätta ett upprivandeav det beslut om Finlands suveränitet över Ålandsöarna som en gång fattats av Nationernas Förbund och av Sverige godtagits". Till samma fråga återkom svenska regeringen i en demarche den 24 oktober 1945, som gjordes hos finske utrikesministern i anledning av frågan om Ålandsöarnas neutralisering; i denna anser sig svenska regeringen tillika "böra erinra om att oavsett NF:s läge de uttryckliga förpliktelser att trygga och garantera Ålandsbefolkningens svenska språk, kultur och lokala traditioner som Finland iklätt sig även mot Sverige, alltjämt bestå". Denna formulering används även i ett pressmeddelande från svenska UD den 23 november 1951.9
Undén uttryckte sig i en intervju med Le Monde den 14 juli 1951 påföljande sätt:
"VI. Vad är Sveriges politik i avseende på Ålandsöarna? Sveriges politik i avseende på Ålandsöarna är densamma som förr. Vi ha två slags intressen att taga hänsyn till. Å ena sidan äro vi intresserade av att dessa öar förbliva demilitariserade på den grund, som redan 1856 fastställts, och i överensstämmelse med 1921 års konvention. Dessutom har Sverige intresse av att den svenskspråkiga befolkningen på dessa öar får behålla vissa"minoritetsrättigheter" enligt de principer, varom Sverige och Finland år 1921 enats vid Nationernas Förbunds råds behandling av denna fråga. Enligt 1921 års konvention ålades NF:s råd vissa uppgifter till skydd för ifrågavarande intressen. Sedan Nationernas Förbund upphört, kan det internationella förfarande, som angivits i 1921 års överenskommelse, ej längre tilllämpas i händelse dessa bestämmelser skulle kränkas. Ej heller har Förenta Nationerna automatiskt övertagit Nationernas Förbunds uppgifter. Sveriges intressen av att Ålandsöarnas nuvarande status bibehålles ha emellertid fortfarande sin grund i folkrätten."10
Undén avsåg emellertid ej något annat än vad han ansåg tidigare ha uttalats eller antytts i olika noter till finska utrikesministeriet eller vid samtalmed finska vederbörande. Så framförde Undén till finske utrikesministern Gartz vid dennes Stockholmsbesök i anledning av Kung Gustav V:s begravning, att demarcherna i oktober 1945 och i oktober 1950 gjordes för att "understryka att NF:s beslut om Ålands självstyrelse etc. vilade på ett
svenskt-finskt avtal, som rådet godkänt. Jag tillade att enligt min mening den appellrätt till NF:s råd som hänvisades till i 6 § (åländska) garantilagen och som inte kunde utövas på grund av att NF blivit upplöst ersattes av rätten för Sverige på grund av nyssnämnda avtal att bevaka de åländska minoritetsrättigheterna, ifall någon gång i framtiden Ålandsbefolkningen skulle få skäl till klagomål."
Tonvikten har alltså först senare kommit att läggas på avtalselementet. Det kan noteras att så gjorts av Undén, som ända från 1917 till 1963 på ett eller annat sätt (som konsultativt statsråd, justitieminister, utrikesminister, folkrättssakkunnig i UD, ordförande i riksdagens utrikesutskott bl. a. 1939) varit knuten till regeringsarbetet och i särskilt hög grad torde ha haft kunskaper och erfarenheter för bedömning av frågan i hela dess vidd.
Några uttalanden i Ålandsfrågan har sedan början av 1950-talet ej gjorts av svenska regeringen.
6. Man kan sålunda konstatera dels att man på svenskt officiellt håll omedelbart efter rådsbeslutet i slutet av juni 1921 synes ha önskat tona ner avtalselementet så mycket som möjligt sannolikt av skäl som ovan angivits, dels att man senare fann det lämpligare att fästa avseende vid att ett avtal eller en överenskommelse ("accord") förelåg mellan Sverige och Finland. Nu skall man emellertid komma ihåg att uttrycket "accord" i detta sammanhang ej betyder ett formligt avtal utan snarare att enighet eller samförstånd förelegat om garantiernas materiella innehåll, varvid Sverige hela tiden krävde att denna "accord" skulle vara villkorad av den svenska protesten. Man kan även uttrycka förändringen i tonvikt så, att till en början var det framför allt protesten/deklarationen som var av betydelse; senare, då de tankar, som främst legat bakom denna (d. v. s. en förening av Åland med Sverige), började borttona som alltmer orealistiska, fick i stället de materiella garantierna en primär betydelse. Dessutom hade ju Sverige godtagit Finlands suveränitet över Ålandsöarna, eftersom Branting i sin protest efter rådsbeslutet den 24 juni 1921 även deklarerat att Sverige "är berett att lojalt tillerkänna Rådets beslut den betydelse som förbundsakten giver detsamma."
Som man finner av det föregående föreligger ej en traktat eller överenskommelse i vedertagen mening mellan Sverige och Finland i denna fråga utan snarare ett slags samförstånd åstadkommet mellan de båda närmast intresserade staterna med endossering av NF:s råd, d. v. s. i praktiken av regeringarna i de stater som däri hade sitt säte. Detta utesluter ej — som Modeen riktigt påpekar — att en internationellrättslig bindning kan komma till stånd även om den i den interna rätten (konstitutionen) föreskrivna formen ej iakttagits. Bl. a. 1968 års traktaträttskonvention och förarbetena härtill belyser väl detta.
Beträffande frågan om giltigheten av Ålandsöverenskommelsen efter NF:s upphörande hänvisar Modeen till en FN-utredning från 1950 utförd av generalsekreteraren på initiativ av ECOSOC. I denna utredning om NF:s minoritetsskyddstraktater drages beträffande Ålandsöarna två slutsatser: 1. Finlands skyldigheter gentemot Sverige består. 2. Finlands åtagande mot NF:s råd är suspenderat till dess FN har genom uttryckligt beslut återförsatt det i kraft. Modeen karakteriserar utredningen som "auktoritativ". Emellertid bör uppmärksammas att utredningen aldrig varit föremål för
någon diskussion mellan — än mindre för något beslut av — FN:s medlemsstater i något av FN:s därför ägnade organ. Det är väl sannolikt att t. ex. Sovjetunionen skulle gjort gensagor mot att godkänna utredningen tel quel med hänsyn till Sovjets inställning till självstyrelselagen för Åland sådan som denna inställning kom att redovisas under åren 1946—1950. Sovjetunionen hävdade då att garantierna var en inskränkning i Finlands suveränitet sådan som den fastställts i fredsfördraget av 1944 mellan Finland och Sovjetunionen samt att den internationella garantin kunde ge utomstående stater en möjlighet till inblandning i finska inre angelägenheter. Denna inställning går som en röd tråd genom Sovjetunionens handlande i alla frågor som har karaktären av vad man numera hänför till mänskliga rättigheter. Sovjetunionen har aldrig velat erkänna rätten till internationell övervakning härutinnan och motsatt sig alla försök att åstadkomma en internationell kontroll härav just under förebärande att en dylik kontroll strider mot statssuveräniteten och FN:s stadga (art. 2: 7). Detta är en inställning karakteristisk inte bara för Sovjetunionen utan för de kommunistiska staterna överhuvudtaget. Sveriges inställning framgår av Undéns ovan återgivna uttalande.
7. Härmed kommer man över till frågan vilka medel som idag skulle stå till buds om ingångna förpliktelser läderas. Modeen visar här på möjligheterna att taga upp frågan i Haagdomstolen som en rättstvist, att anmäla en kränkning till FN:s generalförsamling, att taga upp ärendet som ett statsklagomål inför FN:s kommitté för de mänskliga rättigheterna enligt FN:skonvention om medborgerliga och politiska rättigheter,11 att taga upp ärendet på grundval av en enskild persons petition enligt sagda konvention,12att tillgripa Unesco-konventionen om förbud mot diskriminering i undervisningen.
Ingen av de antydda vägarna förefaller erbjuda särskilt stora möjligheter, därest svenska regeringen mot förmodan skulle vilja anlita ett internationellt maskineri för en eventuell tvists lösande.
a) Ett hänskjutande till Haagdomstolen skulle säkerligen ge jurister intressanta och långvariga arbetsuppgifter men man kan med visst fog ställa frågan, om det ej i första hand är det prejudiciella spörsmålet om den s. k. Ålandsöverenskommelsens karaktär och fortbestånd, som är av intresse; garantierna som sådana är rätt entydiga och torde knappast behöva föranleda tolkningstvister. I förra hänseendet möter man omedelbart svårigheten,
huruvida det här skulle gälla en tvist, som faller inom de av Sverige resp. Finland angivna termini a quo för erkännande av domstolens kompetens, d. v. s. fakta och situationer efter för Sveriges del 1946 och för Finlands del 1958 enligt den s. k. fakultativa klausulen i domstolens stadga.
I detta sammanhang måste då avgöras om 1953 års överenskommelse mellan Sverige och Finland rörande tillägg till konventionen den 29 januari 1926 ang. fredligt avgörande av tvister kan tänkas föranleda rubbning i sagda frister.13 Överenskommelsen trädde i kraft den 13 juli 1953 då ratifikationsinstrumenten utväxlades men torde ha upphört att gälla redan den 4 december 1955, då Finland blev medlem i FN. Några frister fanns icke fastställda i denna överenskommelse för domstolens kompetens ratione temporis. Men Sveriges första deklaration om erkännande av Haagdomstolens fakultativa kompetens var redan då gällande och föreskrev att domstolens behörighet erkändes för tvister, som uppkommit beträffande förhållanden eller fakta efter dagen för förklaringens avgivande (d. v. s. efterden 6 maj 1947).14 Förnyad förklaring avgavs 1957,15 som i detta hänseende var av samma innehåll som den av år 1947. Finlands motsvarande förklaring avgavs först den 25 juni 1958 och avser förhållanden eller fakta efter sagda datum.
Dessutom reser sig spörsmålet om frågan kan anses gälla en rättstvist. Modeen hänvisar själv16 till utlåtande av den 24 december 1951 av professor Gihl,17 vari denne gör sig till tolk för åsikten att garantierna för Ålandsbefolkningens rättsställning hör till den politiska kategorin och att, eftersom FN ej beslutat hur man skall förfara med NF:s övervakande funktioner på grundval av avtal av politisk karaktär, något internationellt organ som garant ej längre finnes. Det kan i sammanhanget uppmärksammas att FN i sitt beslut av den 12 februari 1946 om överförande av vissa NF-aktiviteterbeträffande sådana av politisk art förklarade att FN:s generalförsamling skall själv eller genom behörigt organ utreda varje begäran från FN:smedlemsstater att FN skall övertaga NF:s åliggande enligt överenskommelser av politisk art. Varken Sverige eller Finland har gjort någon sådan hänvändelse till FN om FN:s övertagande av NF:s roll som garant av Ålandsöverenskommelsen.18 Skälen härtill torde ej behöva närmare ventileras; de förefaller uppenbara mot bakgrund av den tidigare framställningen.
b) Vägen via FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter står ej öppen så länge konventionen och dess verkställighetsmaskineri ej har biträtts av Finland och konventionen överhuvudtaget ej har trätt i
kraft; dessutom torde detta maskineri vara relativt ineffektivt, eftersom det ej under några omständigheter leder fram till ett för den tappande parten bindande beslut.
c) Unesco-konventionens verkställighetsmaskineri har ej biträtts av vare sig Sverige eller Finland.
d) För fullständighetens skull bör här nämnas ytterligare en teoretisk möjlighet att i FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna anhängiggöra ett spörsmål, som "reveals a consistent pattern of gross and reliably attested violations of human rights and fundamental freedoms" (enligt ECOSOC:s resolution 1503 (XLVIII) av den 27 maj 1970). Att en sådan situation skulle uppstå i demokratiskt styrda nordiska länder att denna väg skulle behöva anlitas förefaller högst osannolikt.
Huruvida FN kommer att vidareutveckla minoritetsskyddet är väl ännu en öppen fråga. Liksom principen om folkens självbestämmanderätt innehåller den i sig frön till många svårlösta om ej konflikter så dock problem. Emellertid har inom FN under senare år vissa undersökningar igångsatts inom detta område. En av dem har i slutet av 1972 fått fastare form genom ett ECOSOC-beslut att godkänna utseendet av en särskild rapportör — F. Capotorti, medlem av underkommissionen för förhindrande av diskriminering och för minoritetsskydd. Han skall närmare kartlägga innebörden av ovannämnda art. 27 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och har i detta syfte vänt sig till FN:s medlemsregeringar med ett utförligt frågeformulär.
e) Bilateralt bör erinras om den ovan under a) nämnda överenskommelsen mellan Sverige och Finland från 1926 angående fredligt avgörandeav tvister, som föreskriver hänskjutande av "alla tvister av vad slag det vara må, som icke inom skälig tid kunna lösas på diplomatisk väg ..." till en av parterna utsedd nämnd för undersökning och förlikning av tvisten.
f) Man kan ej annat än instämma i professor Modeens slutsats, att ålänningarnas skydd torde stå att söka ej i ett anlitande av det ena eller andra internationella kontrollmaskineriet utan i kontakter mellan närmast berörda parter, därest i framtiden behov av påpekanden kan komma att uppstå. Förhållandena har undergått många förändringar sedan Ålandstvistens dagar och de är idag i många hänseenden ej desamma som 1920 eller ens 1950. Det förefaller osannolikt att Ålandsfrågan på nytt skulle komma att engagera regeringarna och folken i de båda länderna så intensivt som för femtio år sedan och leda till sådana förvecklingar som då.
När här nämnes kontakter mellan närmast berörda parter avses ej blott s. k. diplomatiska kontakter utan även kontakter i annan form. Och i det sammanhanget kan det vara skäl att erinra om det intresse som Nordiska Rådet visat för minoritetsskyddsfrågor och inte minst om att Ålands landsting och landskapsstyrelse sedan den 1 januari 1970 är representerade i Nordiska Rådet.19