Et år i EF

 

af kontorchef i det danske justitsministerium OLE DUE

 

 

Et år er ingen lang samlivsperiode. Næppe længe nok til at lære hinanden at kende og for kort til at danne grundlag for en vurdering af forholdets holdbarhed.
    Derimod rækker et år vel til at konstatere i hvert fald nogle af de nye problemer, som man stilles overfor i kraft af samlivet, og det er disse problemer og de danske forsøg på at løse dem, som jeg efter opfordring fra redaktionen vil forsøge at orientere svenske kolleger om.
    Jeg skal holde mig fra de økonomiske og så vidt muligt også fra de politiske problemer. Læserne vil sikkert være bekendt med den danske offentlige debat om disse problemer, selv om det næppe har været let at drage nogen konklusion af debatten. Som det ofte er tilfældet i debatter om virkningen af tidligere beslutninger, har den været opbygget over temaet "Hvad sagde jeg?". Både tilhængere og modstandere af medlemskabet har i det første års økonomiske og politiske udvikling kunnet finde tendenser, der bestyrker dem i deres hidtidige opfattelser. Blandt befolkningen synes der efter de seneste opinionsundersøgelser at være stigende uvilje mod medlemskabet. En del af forklaringen må nok søges i en vis skuffelse hos tidligere tilhængere over, at tilslutningen, bortset fra prisstigningen på fødevarer, der dog kun delvis skyldes medlemskabet, ikke har medført mærkbare ændringer i den danske hverdag.
    En tilsvarende skuffelse kan måske findes i visse juridiske kredse. Mange danske jurister har forberedt sig flittigt på medlemskabet bl. a.gennem deltagelse i Jurist- og Økonomforbundets og Advokatrådets efteruddannelseskurser, og en del af dem har sikkert måttet konstatere, at de ikke i det første år har fået lejlighed til at udnytte deres moejsommeligt erhvervede kundskaber.
    Nogle advokater har ganske vist måttet foretage en gennemgang af de konkurrencebegrænsende aftaler, som deres klienter er part i, for at undersøge, om der var anledning til at anmelde aftalerne til EF-Kommissionen inden 1. juli 1973. Denne dato var sidste frist for anmeldelse af aftaler fra de nye medlemsstater, hvis en ansøgt godkendelse skulle have tilbagevirkende kraft til et tidspunkt før anmeldelsen. Enkelte advokater har også behandlet sager om etablering af selskaber fra andre EF-lande i Danmark. Bortset herfra synes tiltrædelsen imidlertid at have haft ringe praktisk betydning for

23—743005. Svensk Juristtidning 1974

354 Ole Duedanske advokater, og ingen dansk domstol har hidtil fundet anledning til at forelæegge EF-domstolen noget præjudicielt spørgsmål om fortolkningen eller gyldigheden af de EF-regler, der siden 1. januar 1973 har væeret umiddelbart gældende i Danmark.
    Har tiltrædelsen hidtil haft ringe betydning for advokater og domstolsjurister, har virkningen i centraladministrationen til gengæld været særdeles mærkbar.
    Problemerne har ikke været mindst for personalecheferne. En del dygtige embedsmænd har fået ansættelse i Kommissionens generaldirektorater, i Rådssekretariatet, i Europa-Parlamentets sekretariat og ved Domstolen. I alt er der nu ansat godt 60 danske akademikere ved EF's institutioner. De fleste departementer har endvidere måttet afgive en eller flere såkaldte "specialattachéer" til den danske mission i Bryssel — nu kaldet Den faste danske Repræsentation ved De europæiske Fællesskaber. Endelig er på de fleste arbejdsdage måske mellem 20 og 30 danske embedsmænd på tjenesterejse til Bryssel for at deltage i møder i arbejdsgrupper under Råd eller Kommission. Især i det sidste halvår af 1973, hvor Danmark beklædte formandskabet og derfor måtte stille både en dansk formand og en dansk repræesentant til samtlige arbejdsgrupper under Rådet, har disse tjenesterejser betydet en stor belastning for departementernes personale.
    Nu falder disse forøgede personalekrav sammen med en begyndende overproduktion af jurister, og for så vidt skulle alt være godt. Imidlertid er det offentliges stigende personaleforbrug netop i disse år genstand for stærk politisk kritik i Danmark. Begreber som personaleloft og ansættelsesstop indgår derfor som uundgåelige led i den øjeblikkelige økonomiske politik. Selv om det offentliges forøgede personaleforbrug først og fremmest har gjort sig gældende inden for de servicebetonede områder af den offentlige sekteor, f. eks. social og sundhedsvæsenet, og ikke i særlig grad inden for centraladministrationen, er det ikke mindst denne, der har været genstand for kritik, og som i særlig grad rammes af besparelserne. Denne tendens til "for smed at rette bager", som den dansk-norske satiriker Wessel fremhævede som et nationalt karaktertræk, har betydet, at der udenfor departementet for udenrigsøkonomi og landbrugsministeriets EF-direktorat kun er normeret ganske få stillinger i centraladministrationen i anledning af EF-medlemskabet. Administrationen har måttet tage sin tilflugt til illusionsnummeret med "Tordenskjolds soldater", som jo i øvrigt i sin tid havde ikke ringe succes ved premieren i Sverige.
    I det følgende vil jeg først redegøre for danske embedsmænds

Et år i EF 355deltagelse i EF-institutionernes arbejde; dernæest for, hvorledes den danske holdning til de forskellige forslag fastlægges og koordineres. Endelig vil jeg give en oversigt over de lovgivningsmæssige og informationsmæssige problemer, som opstår, når de vedtagne EF-regler skal føres ud i livet i Danmark.

 

 

I. Deltagelse i EF-institutionernes arbejde.

A. Kortfattet oversigt over beslutningsprocessen.
De fleste af de bestemmelser i Fællesmarkedstraktaten, som giver adgang til at udfærdige bindende retsakter, tillægger Rådet den endelige kompetence, men kræver, at der foreligger et forslag fra Kommissionen. Der er herved tillagt Kommissionen et vidtgående initiativmonopol. Rådet kan ganske vist anmode Kommissionen om at fremsætte forslag på et givet område, men kan ikke binde Kommissionen med hensyn til forslagets indhold og kan kun med énstemmighed fravige dette.
    Det er dog almindeligt — og i øvrigt forudsat i det såkaldte "Luxembourg-forlig" fra januar 1966 — at Kommissionen inden fremsættelsen af vigtige forslag tager kontakt med medlemslandenes repræsentanter. Særlig efter den afstemningspraksis i Rådet, der blev stadfæstet ved Luxembourg-forliget, og hvorefter der uanset afstemningsreglen i den pågældende hjemmelsbestemmelse ikke træffes nogen afgørelse mod et medlemslands stemme, hvis dette land anser sine vitale interesser for berørt, er det vigtigt for Kommissionen på forhånd at sikre sig opbakning bag sine forslag. Undertiden nedsætter Kommissionen en gruppe af eksperter fra medlemsstaterne, der under Kommissionens formandskab gennemgår det udkast, som er udarbejdet af vedkommende generaldirektorat under Kommissionen. Ofte foretager Kommissionen tillige høring af en eller flere af de interessegrupper (f.eks. for bestemte erhverv, for arbejdstagere eller forbrugere), der har organiseret sig på europæisk plan med hovedsæde i Bryssel. Den endelige afgørelse om forslagets fremsættelse og om dets indhold træffes dog altid af Kommissionen selv som kollegialt organ.
    Samtidig med forslagets forelæggelse for Rådet tilsendes det ofte Europa-Parlamentet til orientering. Den formelle høring af parlamentet, der er foreskrevet i en række traktatbestemmelser, og som ofte foretages også uden for de foreskrevne tilfælde, besluttes derimod af Rådet — omend som hovedregel ved skriftlig procedure (d. v. s., at høringen foretages, medmindre et medlemsland protesterer inden en vis kort frist efter underretningen om den påtænkte

356 Ole Duehøring).
    Bortset fra den evt. beslutning om høring af parlamentet (og evt. tillige af Det økonomiske og sociale Udvalg) befatter Rådet sig i første omgang ikke selv med det forelagte forslag. Det drøftes derimod i Udvalget af Medlemsstaternes Faste Repræsentanter — normaltbetegnet med den franske forkortelse "Coreper".1 Oftest vil Coreper henvise forslaget til forberedende behandling i en af de faste arbejdsgrupper under Rådet eller i en ad hoc gruppe. I disse grupper føres forsædet af det land, der beklæder formandsposten i Rådet i det pågældende halvår. Ligesom i Rådet og i Coreper er en repræsentant for Kommissionen til stede under drøftelserne.
    Medmindre der er tale om hastende forslag, afventer arbejdsgrupperne normalt høringssvaret fra parlamentet og evt. Det økonomiske og sociale Udvalg, inden man påbegynder drøftelserne af forslaget. Disse høringssvar har i øvrigt ikke blot betydning for drøftelserne i Rådsregi, men kan også give Kommissionen anledning til at æendre sit oprindelige forslag.
    Hvis der allerede i arbejdsgruppen opnås fuld enighed mellem medlemsstaternes repræsentanter og Kommissionen, kan behandlingen i Coreper og den endelige vedtagelse i Rådet ske uden diskussion som et såkaldt A-punkt. Uoverensstemmelser, som ikke er overvundet i arbejdsgruppen, søges løst i Coreper, og også i så fald kan forslaget gå til Rådet som et A-punkt. Det er derfor i realiteten kun få forslag, der bliver genstand for en egentlig drøftelse i Rådet, der i øvrigt ikke sjæeldent tilbagesender et sådant forslag til Coreper til videre behandling med angivelse af visse retningslinjer for løsningen af de tilbagestående spørgsmål. Også frem- og tilbagesendelser mellem Coreper og vedkommende arbejdsgruppe er almindeligt forekommende.
    Når der er opnået principiel enighed om et forslag, går dette til en såkaldt jurist-lingvistgruppe med henblik på afpudsning af de sekssproglige versioner. Først herefter er retsakten klar til endelig vedtagelse (som A-punkt).
    Traktaten tillægger kun Kommissionen ganske enkelte beføjelser til selv at udstede bindende generelle retsakter. Derimod har Rådet i en række af sine retsakter tillagt Kommissionen vidtgående beføjelser til at udstede gennemførelsesforskrifter. For at sikre medlemsstaterne kontrol med Kommissionens udøvelse af disse beføjelser bestemmes det ofte i Rådets retsakt, at Kommissionen skal forelægge udkast til de påtænkte gennemførelsesforskrifter for en såkaldt "for-

 

1 Inden for landbrugsområdet varetages Corepers opgaver dog af en speciel landbrugskomité.

Et år i EF 357valtningskomité", bestående af repræesentanter for medlemsstaterne og med en Kommissionsembedsmand som formand uden stemmeret. Afstemningerne i komitéerne sker efter traktatens regler om Rådsvedtagelser med kvalificeret flertal. Forvaltningskomitéproceduren, der først fandt anvendelse inden for markedsordningerne for landbrugsvarer, men siden har vundet udbredelse på en række andre områder, hvor Rådet har givet Kommissionen vidtgående beføjelser til at udfærdige generelle forskrifter, er udformet lidt forskelligt på de forskellige områder. Hovedprincippet er dog i alle tilfælde, at Kommissionen kun med tilslutning fra komitéen kan fastsættede påtænkte bestemmelser med endelig gyldighed.

 

B. Den danske deltagelse i beslutningsprocessen.
Af oversigten under A fremgår, at danske embedsmænd deltager ikke blot i Rådet (som bistand for vedkommende minister) og i Coreper, men også i arbejdsgrupper under Rådet, i forvaltningskomitéer og i ekspertgrupper under Kommissionen.
    Under arbejdet i Rådsregi og i forvaltningskomitéerne optræderde danske embedsmænd som repræsentanter for den danske regering. I ekspertgrupperne under Kommissionen optræder de derimod i princippet alene som sagkyndige rådgivere for denne og binder ikke den danske regering med deres udtalelser. Forskellen udviskes i praksis derved, at de samme embedsmænd ofte vil deltage i den arbejdsgruppe under Rådet, hvor forslaget til sin tid skal behandles.

 

C. Sammenligning med det nordiske samarbejde.
De læsere, der er fortrolige med arbejdsformerne inden for det nordiske samarbejde, vil for længst have konstateret, at EF-samarbejdet— også ud over, hvad der følger af traktatbestemmelserne — foregår i langt fastere institutionelle rammer. Det nordiske samarbejde har jo altid været kendetegnet af en høj grad af formløshed og af en meget pragmatisk indstilling til valget af arbejdsform inden for det enkelte samarbejdsområde.
    At EF-samarbejdet har en mere bureaukratisk opbygning, skyldes vel til en vis grad påvirkning fra de nationale administrationer i flere af de oprindelige medlemslande med tradition for en mere formalistisk forvaltning end den nordiske, men utvivlsomt også det forhold, at samarbejdet omfatter et større antal lande og skal udligne større nationale forskelle, end vi normalt støder på i nordisk sammenhæng. Inden for det juridiske samarbejde skal der f.eks. efter udvidelsen bygges bro mellem lande, hvoraf nogle har et stærkt romerretligt påvirket retssystem, medens andre tilhører det angel-

358 Ole Duesaksiske "Common Law" retssystem. På dette punkt kan nordiske retlige synspunkter, som erfaringen har vist i andre internationale organisationer, i øvrigt til en vis grad bidrage til brobygningen. Det bør da også bemærkes, at det juridiske samarbejde ikke hidtil på noget punkt har medført fravigelse af væsentlige nordiske retsprincipper.
    Den stærke formalisering af EF-samarbejdet hænger naturligvis også sammen med dets målsæatning. Det nordiske samarbejde har hidtil ofte været motiveret af en umiddelbar samhørighedsfølelse fuldt så meget som af praktisk-økonomiske eller erhvervsmæssige behov. Det har ofte i højere grad været inspireret af enkelte befolkningsgrupper og parlamentarikere end af regeringerne, og det er først i de senere år blevet underlagt en egentlig politisk styring og koordination gennem Nordisk Råd og Det nordiske Ministerråd.
    I modsætning hertil er EF-samarbejdet fra starten foregået inden for rammerne af en traktat, der fastlægger både mål, arbejdsområder og midler for samarbejdet, og som ved den institutionelle opbygning har søgt at sikre en effektiv styring og koordination. Embedsmændenes opgave består oftest i opfyldelsen af et politisk imperativ, der enten følger af traktaten selv eller af de af Rådet vedtagne handlingsprogrammer. Den stillede opgave skal løses, og der er derfor behov foret veludbygget system, der giver mulighed for at lade de kontroversielle spørgsmål behandle på en række forskellige niveauer for at undgå, at de går uløseligt i hårdknude.
    Det kan ikke nægtes, at denne samarbejdsform trods talrige forhandlingskriser har givet resultater på områder, hvor det løsere organiserede nordiske samarbejde har måttet give op over for nationale forskelle, der må synes mindre end de, der er blevet overvundet inden for EF. Naturligvis er det ikke i alle situationer ønskeligt at gennemtvinge et samarbejdsresultat uanset bestående reelle vanskeligheder. Det er næppe svært at finde eksempler på EF-regler, hvorden konkrete sag set fra en saglig synsvinkel havde været bedre tjent med en udsættelse end med det opnåede kompromis. Som tilhænger af det nordiske samarbejde kunne man dog nok ønske, at også dette samarbejde undertiden havde været underlagt en politisk nødvendighed, der kunne have overvundet en lidt for usmidig fastholden ved nationale særstandpunkter.
    Den foregående fremstilling har alene vedrørt det EF-samarbejde, der resulterer i udstedelse af retsakter. Herudover indgår medlemsstaterne i et vist omfang selvstændige konventioner med tilknytning til EF's sagsområde. Udarbejdelsen af sådanne konventioner er ikke i samme grad lagt i faste institutionelle rammer. Denne del af sam-

Et år i EF 359arbejdet har særlig interesse for lande uden for EF, der i visse tilfæelde vil kunne deltage i sådant samarbejde.2 Et videre geografisk samarbejde har således fundet sted ved udarbejdelse af den europæiske patentkonvention. Sverige har endvidere rejst spørgsmål om muligheden for at tiltræde EF-konventionen om domstolenes kompetence og fuldbyrdelse af retsafgørelser i civile og kommercielle sager, hvor EF-Domstolens beføjelse til at fortolke konventionen imidlertid skaber problemer.
    Det nordiske samarbejde har sjældent frembudt noget sprogproblem. Det har utvivlsomt været en stor fordel, at de fleste deltagere har kunnet gøre sig umiddelbart forståelig på deres modersmål eller dog på et sprog, der tales i deres eget land. EF-samarbejdet kompliceres derimod ved, at der inden for fællesskabet tales syv forskellige sprog, hvoraf de seks (herunder dansk) er anerkendt som officielle EF-sprog. Dette betyder ikke blot, at alle retsakter skal udfærdiges i seks versioner, der har samme gyldighed, men også at alle seks sprog i princippet kan bruges som arbejdssprog ved ethvert EF-møde. Simultantolkning mellem seks sprog er en overordentlig kompliceret teknisk opgave og forudsæetter i praksis, at der i et vist omfang tolkes via et for to tolke fælles sprog. Det er en selvfølge, at mange sproglige nuancer går tabt under denne procedure, og at den undertiden giver anledning til misforståelser, som det kræver lang tid og megen tålmodighed hos mødelederen at få opklaret. Det ville utvivlsomt lette arbejdet, hvis man i de fleste arbejdsgrupper begrænsede sig til f.eks. at anvende de to Europarådssprog. Den danske regering må naturligvis lægge stor vægt på, at dansk på længere sigt også i praksis bliver fuldt ud ligeberettiget med f.eks. hollandsk, og den langsomme udbygning af den danske tolke- og oversættelsestj eneste i Kommissionen og Rådet har derfor i det første år givet anledning til mange protester fra danske mødedeltagere. I sandhedens interesse må det dog erkendes, at de danske synspunkter sikkert ofte er blevet bedst forstået af de andre landes repræsentanter i møder, hvor der ikke har foreligget mulighed for dansk tolkning, og hvor danskerne derfor har været nødsaget til at benytte et af de sædvanlige hovedsprog.
    Til slut tør måske nævnes et forhold, som ikke altid vurderes efter fortjeneste. Skabelsen af personlige kontakter for ikke at sige venskaber har altid været et naturligt led i det nordiske samarbejde. Intet nordisk møde føles vel helt vellykket uden i det mindste enarbejdsfrokost eller en afslutningsmiddag, hvor nye kontakter skabes

 

2 Det forhold, at en ordning internt fastsættes ved en fællesskabsakt udelukker i øvrigt ikke, at lande uden for EF inddrages i ordningen. Som eksempel kan nævnes afskaffelsen af det grønne forsikringskort for motorkøretøjer.

360 Ole Dueog gamle uddybes. Man spiser fortrinligt i Bryssel, men man spiser som regel alene eller sammen med landsmænd. De personlige kontakter med deltagere fra andre lande indskrænkes oftest til en lillesnak umiddelbart før eller efter mødet. At den personlige kontakt ikke blot har betydning for deltagernes velbefindende, men også forsamarbejdsresultaterne, vil vist alle, der har haft lejlighed til at deltage i det nordiske samarbejde, kunne bevidne.

 

II. Fastloeggelsen af den danske holdning under EF-samarbejdet.

 

Centraladministrationens arbejde i denne henseende har været genstand for en artikel i Nordisk Administrativt Tidsskrift 1973, s. 1 ff, "EF og den danske centraladministration". Jeg skal derfor på dette sted kun omtale spørgsmålet kort.
    Det er karakteristisk for forskellen mellem det nordiske samarbejde og EF-samarbejdet, at der aldrig har været behov for opbygning af noget større administrativt apparat med henblik på koordinering af den danske indsats i det nordiske samarbejde, medens etableringen af et sådant apparat med henblik på EF allerede før tiltrædelsen blev anset for en absolut nødvendighed.
    Danmark var det første land, der oprettede en særlig ministerpost for europæiske markedsanliggender.3 Det er denne minister, der —bistået af et særligt departement i udenrigsministeriet — har ansvaret for koordineringen af den danske markedspolitik. Koordinationen sker først og fremmest gennem en række udvalg på forskellige niveauer: Øverst findes regeringens fællesmarkedsudvalg, som består af de ministre, hvis forretningsområder i særlig grad berøres af EF-samarbejdet. Alle sager, der behandles i dette udvalg, har forinden været drøftet i det såkaldte "EF-udvalg", der består af embedsmænd fra stort set de samme ministerier. Under EF-udvalget er oprettet ca. 20 specialudvalg for forskellige områder af EF-samarbejdet (f.eks. landbrugspolitikken, toldsamarbejdet, arbejdsmarkedsmæssige og sociale forhold, økonomisk politik, industripolitik). Et af specialudvalgene har til opgave at behandle juridiske spørgsmål og høres derfor af de øvrige specialudvalg, når der inden for deres område opstår juridiske problemer af mere generel karakter.
    Departementet for udenrigsøkonomi udfører sekretariatsforretningerne for regeringens fællesmarkedsudvalg og har formandskabet i EF-udvalget. Endvidere er departementet repræsenteret i samtlige specialudvalg og har formandskabet i de specialudvalg, hvis område ikke fortrinsvis falder inden for et enkelt fagministeriums ressort.

 

3 I den nuværende danske regering, hvor antallet af ministerposter er stærkt nedskåret, er denne post dog forenet med indenrigsministerposten.

Et år i EF 361Departementet varetager imidlertid alene koordineringen. De enkelte sager forberedes i vedkommende fagministerium; det er dettes ansvar, at sagerne forelægges i vedkommende specialudvalg, og det er dette ministerium, der skal sikre kontakten med interesseorganisationer og med andre myndigheder, som er interesserede i den enkelte sag, men ikke er fast repræesenteret i vedkommende specialudvalg.
    Den ovenfor under I A nævnte opdeling mellem Kommissions og Rådsregi afspejles i den interne danske organisation. Så længe der alene er tale om udkast, der behandles i arbejdsgrupper under Kommissionen, vil sagen normalt kun blive drøftet i vedkommende specialudvalg. Når Kommissionen har forelagt forslaget for Rådet, og der derfor skal ske en fastlæggelse af den officielle danske holding, må sagen derimod gennem specialudvalget forelægges for EF-udvalget og evt. derefter for regeringens fællesmarkedsudvalg.
    Det er normalt også først på dette tidspunkt, der bliver anledning til at orientere folketingets markedsudvalg. Selv om dette udvalgs arbejde måske falder uden for rammerne af denne artikel, er spørgsmålet om parlamentarisk kontrol med EF-samarbejdet af så afgørende betydning, at det i hvert fald bør omtales kort.
    Som nævnt foran er magten til at udstede generelle forskrifter koncentreret hos Ministerrådet. Medlemmerne af denne institution står ikke til ansvar for Europa-Parlamentet, der indtil nu kun er tillagt rådgivende funktioner med hensyn til regelfastsættelsen. Derimod står medlemmerne i deres egenskab af nationale ministre til ansvar for deres respektive nationale parlamenter, og det er derfor alene gennem disse der er mulighed for at føre en effektiv parlamentarisk kontrol med Rådets arbejde.
    Folketingets kontrol med regeringens udøvelse af sin mellemfolkelige handleevne er reguleret i grundlovens § 19. Efter denne bestemmelse skal folketingets samtykke indhentes inden indgåelse af nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. Endvidere skal regeringen forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde rådføre sig med folketingets udenrigspolitiske nævn.
    Imidlertid er tiltrædelsen af EF sket i henhold til grundlovens § 20, der giver adgang til ved lov vedtaget i overensstemmelse med nærmere angivne regler at overlade beføjelser til mellemfolkelige myndigheder. Det var ved tiltrædelsen forudsat, at vedtagelser fra sådanne mellemfolkelige myndigheder ikke omfattes af grundlovens§ 19, selv om en dansk minister medvirker til vedtagelsen. Herefter måtte en særskilt bestemmelse om folketingets kontrol med disse vedtagelser forekomme absolut påkrævet.

362 Ole Due    Tiltrædelseslovens § 6 bestemmer da også, at regeringen skal underrette et af folketinget nedsat udvalg om forslag til Rådsvedtagelser, der bliver umiddelbart anvendelige i Danmark (forordninger), eller til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig (især direktiver, hvis gennemførelse i Danmark kræver lovændring).
    Formuleringen af tiltrædelsesloven er væsentlig mindre forpligtende end grundlovens § 19. Der er alene tale om en underretningspligt, ikke om en pligt til at rådføre sig med udvalget, end mindre til at indhente folketingets samtykke. Det blev da også under folketingsbehandlingen af forslaget til tiltrædelsesloven udtalt, at den nærmereform for den parlamentariske kontrol måtte fastlægges senere i lyset af de indvundne erfaringer. En videregående forpligtelse for regeringen er nu fastlagt i en beretning afgivet af folketingets markedsudvalg den 29. marts 1973.
    Herefter skal regeringen hver 14. dag tilsende folketingets medlemmer en liste over de fra Kommissionen til Rådet fremsendte forslag og direktiver (herunder også sådanne, hvis opfyldelse ikke kræver folketingets medvirken). Et eksemplar af de på listen opførte dokumenter tilsendes folketingssekretariatet, hvor medlemmerne kan rekvirere kopier.
    Af størst betydning er beretningens punkt 3, hvorefter "regeringen rådfører sig med folketingets markedsudvalg i markedspolitiske spørgsmål af væsentlig betydning, således at såvel hensynet til folketingets indflydelse som til regeringens forhandlingsfrihed respekteres".
    Denne rådføringspligt præciseres således:

    "Forud for forhandlinger i EF's råd om vedtagelser af større rækkevidde forelægger regeringen mundtligt markedsudvalget et forhandlingsoplæg. Såfremt der ikke i udvalget konstateres et flertal mod forhandlingsoplægget, forhandler regeringen på dette grundlag.
    ………
    Viser der sig under forhandlingerne i EF's råd mulighed for en løsning, som afviger væsentligt fra forhandlingsoplægget, bør regeringen på samme måde forelægge den nye forhandlingssituation for markedsudvalget. Efter forhandlingernes afslutning forelægger regeringen omgående resultatet for markedsudvalget."

   Med disse regler synes regeringens forpligtelser med hensyn til EF-samarbejdet at være tilnærmet bestemmelserne i grundlovens § 19 så meget, som de særlige institutionelle forhold i EF gør det muligt.

 

III. Lovgivningsmoessige problemer.

I overensstemmelse med den almindelige opfattelse i de nordiske lande er det fast antaget i Danmark, at bestemmelser i gyldigt ind-

Et år i EF 363gåede traktater og vedtagelser af internationale organisationer, som Danmark er medlem af, ikke i sig selv har internretlig gyldighed i Danmark. Hertil kræves normalt en "transformation" i form af en dansk retsakt.4
    Det har derfor medført særlige problemer for Danmark (ligesom i øvrigt for visse af de oprindelige medlemsstater og for de andre nye medlemsstater), at mange traktatbestemmelser og retsakter fra fællesskabernes institutioner (først og fremmest fællesmarkedsforordningerne) gælder umiddelbart i medlemsstaterne og i sig selv skaber rettigheder og pligter for virksomheder og borgere.
    De lovgivningsmæssige problemer har især været koncentreret om forordningerne (nedenfor under A); men også lovgivning til gennemførelse af direktiver fortjener enkelte bemærkninger (nedenfor under B). Endelig medfører de særlige EF-regler om konsultation problemer selv for lovgivning, der ikke i øvrigt har tilknytning til gældende EF-regler (nedenfor under C).

 

A. Lovgivning i forbindelse med forordninger.
Forordninger får som nævnt umiddelbar gyldighed i Danmark. De kundgøres i De europæiske Fællesskabers Tidende, der også udkommer i en dansk udgave, og træder — hvis de ikke selv indeholder anden bestemmelse — i kraft tyvendedagen efter denne kundgørelse.
    Heraf følger for det første, at en forordning ved sin ikrafttræden uden videre fortrænger modstående danske lovbestemmelser. Det er retligt set unødvendigt at ophæve eller ændre sådanne bestemmelser ved en dansk ændringslov. Danske administrative myndigheder og danske domstole skal fra forordningens ikrafttræden undlade at anvende de således fortrængte lovbestemmelser.5 Af interne ordensmæssige grunde er det dog naturligvis ønskeligt, at de således fortrængte lovbestemmelser også formelt fjernes fra den nationale lovgivning.6 Er forholdet mellem forordningen og lovreglen tilstrækkelig klart, skulle dette i princippet kunne ske administrativt, f.eks. ved udeladelse af lovreglen i fremtidige bekendtgørelser af loven, og dette er vel egentlig den fremgangsmåde, der er bedst stemmende med EF-retten. Det må dog forventes, at man i Danmark vil fore-

 

4 Se herom bl a. Ole Espersen: Indgåelse og opfyldelse af traktater (København 1970) og justitsministeriets redegørelse for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber, gengivet i NTfIR 1971, s. 65—130.
5 Dette er i forhold til umiddelbart anvendelige traktatbestemmelser udtrykkeligt udtalt i EF-domstolens dom af 13/7 1972 i sag 48/71, Kommissionen mod Italien.
6 En bemærkning i den i note 4 omtalte dom kan i øvrigt forstås således, at medlemsstaterne har pligt hertil for derved at lette fællesskabsrettens anvendelse.

364 Ole Duetrække at foretage denne "nettoyage" ved formel lov, ligesom det skete ved visse af de såkaldte "følgelove" i forbindelse med selve tiltrædelsen. Det må naturligvis i bemærkningerne til lovforslaget fremhæves, at bestemmelserne allerede er reelt ophævet ved forordningen. Fastsættes der nogen ikrafttrædelsesdato for ophævelsen, må denne være identisk med forordningens ikrafttrædelsesdato.
    For det andet følger det af forordningens umiddelbare gyldighed, at det ikke blot er unødvendigt, men også i strid med EF-retten at omskrive forordningen til national lov. Et sådant forsøg på omskrivning har flere gange været påtalt af Kommissionen over for Tyskland og Italien og efter tiltrædelsen også over for Danmark,7 og forbudet mod omskrivning er nu udtrykkeligt fastslået af EF-Domstolen.8
    Dette forhold kan give anledning til misforståelser og usikkerhed hos borgere og lokale myndigheder især i tilfælde, hvor forordningen erstatter enkelte bestemmelser i et større lovkompleks og således medfører "huller" i dette, eller hvor forordningen forudsætter udfærdigelse af supplerende nationale regler, som ikke kan udformes på en letforståelig måde uden gengivelse af dele af forordningens tekst. Den mest EF-konforme fremgangsmåde må her være udfærdigelse af en vejledning i tilknytning til den pågældende lov, hvori administrationen forklarer forholdet mellem de danske regler og forordningen. I et enkelt tilfælde9 har justitsministeriet i selve den bekendtgørelse, der fastsætter de supplerende danske regler, gengivet dele af forordningsteksten, men med en fodnote, der gør opmærksom på forordningens umiddelbare gyldighed i Danmark. Havde der været taleom en lov, måtte forholdet formentlig afklares i selve lovteksten i hvert fald i form af en udtrykkelig oplysning om, at der alene er tale om gengivelse af en forordningsbestemmelse. En oplysning herom i bemærkningerne til lovforslaget vil næppe være tilstrækkelig. Under alle omstændigheder kan gengivelse af forordningsbestemmelser i danske retsregler i det højeste ventes accepteret af Kommissionen, hvor der kan godtgøres et ganske særligt behov herfor. Der er også grund til at antage, at EF-Domstolen vil være nøjeregnende på dette som på andre områder, der berører EF-reglers umiddelbare anvendelse i medlemsstaterne.
    Bortset fra de ovenfor nævnte tilfælde af "nettoyage" kan dansk

 

7 Se Kommissionens henstilling nr. 73/256 af 29/6 1973, EFT 1973 hæfte L 235, side 23.
8 Se Dom af 7/2 1973 i sag nr. 39/72, Kommissionen mod Italien.
9 Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 346 af 22/6 1973 om adgang til og ophold i landet for udlændinge, der er omfattet af De europæiske Fællesskabers regler.

Et år i EF 365lovgivning i forbindelse med forordninger kun komme på tale, hvor forordningen direkte forudsætter, at der udfærdiges supplerende nationale regler — typisk om kontrol med overholdelsen af forordningen og om sanktioner i tilfælde af dens overtrædelse.10 I sådanne tilfælde kan der i øvrigt opstå problemer, hvis den pågældende forordning har en kort ikrafttrædelsesfrist. Den franske Cour de Cassation har således i en nyligt afsagt dom fastslået, at en fransk æggrosserer måtte frifindes for salg af æg under urigtig kvalitetsbetegnelse, i det salget havde fundet sted på et tidspunkt, hvor forordningen om handelsnormer for æg havde fortrængt de tidligere nationale franske regler, men hvor de franske sanktionsforskrifter, som forordningen forudsatte udfærdiget, endnu ikke var trådt i kraft.11

 

B. Lovgivning til gennemførelse af direktiver.
Et direktiv binder kun de medlemsstater, det er rettet til (de fleste direktiver er rettet til samtlige medlemsstater) og kun med hensyn til dets mål, medens form og midler for gennemførelsen er overladt tilde nationale myndigheder. Den hidtidige danske praksis med hensyn til transformation af sædvanlige traktatbestemmelser kan derfor i det væsentlige anvendes i forbindelse med EF-direktiver. Det må dog ikke glemmes, at også direktivet er en fællesskabsretsakt, hvad der især har betydning med hensyn til EF-Domstolens kompetence. Selv om direktivet ikke har umiddelbar gyldighed i medlemsstaterne på samme måde som forordningen, kan visse direktivbestemmelser —ligesom visse af EF-traktaternes bestemmelser, der efter deres formulering alene er rettet til medlemsstaterne — efter omstændighederne skabe umiddelbare rettigheder for virksomhederne eller borgerne, som disse kan gøre gældende over for en medlemsstat ved dennes nationale domstole.12
    Direktiver udformes ofte så præcist, at den valgfrihed med hensyn til form og midler for gennemførelsen, som traktaten foreskriver, reelt begrænses til valget mellem gennemførelse i form af formel lov eller gennemførelse ved administrative forskrifter (bekendtgørelser). Denne valgfrihed kan på den anden side heller ikke betages medlemsstaterne. Medens en forordning teoretisk kunne bemyndigeen dansk minister til at udfærdige generelle forskrifter,13 kan et di-

 

10 Se som eksempel herpå lov nr. 508 af 29/11 1972 om kontrol med overholdelsen af De europæiske Fællesskabers forordninger om arbejderbeskyttelse inden for landevejstransporten.
11 Se Common Market Law Review, 1973 s. 451 f.
12 Se f.eks. Domstolens præjudicielle afgørelse af 17/12 1970, sag 33/70, SACE mod det italienske finansministerium.
13 Som eksempel på en forordning, der i sig selv indeholder en bemyndigelse for den nationale administration, kan nævnes forordning nr. 165/74 af 21/11974, art. 3, stk. 1, litra c.

366 Ole Duerektiv ikke erstatte en dansk lovhjemmel.
    Den ofte meget detaljerede udformning af direktiver kunne tale for love med meget generelle bemyndigelser til vedkommende minister til ved bekendtgørelse at fastsætte de danske bestemmelser, der er nødvendige for gennemførelsen af fællesskabernes nugældende og fremtidige direktiver. Ønsket om den bedst mulige parlamentariske kontrol taler dog klart mod sådanne meget generelle bestemmelser, og den frist, som direktiverne normalt fastsætter for medlemsstaternes gennemførelse (18 måneder), vil i Danmark normalt give tilstrækkelig tid til udarbejdelse, behandling og vedtagelse af et lovforslag. Hidtil har man da også fortrinsvis begrænset bemyndigelserne til administrationen til områder, hvor man ud fra sædvanlige danske synspunkter om forholdet mellem lovgivningsmagten og administrationen ville finde det naturligt at overlade administrationen en vidtgående anordningsmyndighed.
    I det omfang et direktiv efter sin udformning er egnet hertil, vilen dansk gennemførelsesbestemmelse kunne indskrænkes til en generel henvisning til direktivets tekst. I så fald er det ikke nødvendigt at optage direktivteksten som bilag til den danske gennemførelsesbestemmelse. Offentliggørelsen af direktivet i den danske udgave af De europæiske Fællesskabers Tidende opfylder kravet om kundgørelse i Danmark.

 

C. Særlige konsultationspligter.
EF-retten indeholder en række krav om, at nationale bestemmelser skal forelægges EF-kommissionen inden deres ikrafttræden, således at Kommissionen kan få lejlighed til at undersøge, om de påtænkte regler er i strid med gældende EF-ret eller kan tænkes at vanskeliggøre vedtagelsen af nye EF-regler på det pågældende område.
    Fællesmarkedstraktaten indeholder selv enkelte krav om sådanne konsultationer. Vigtigst er vel art. 93, der kræver forelæggelse af påtænkte statsstøtteforanstaltninger. Herudover findes der tilsvarenderegler i en del EF-retsakter, ligesom medlemsstaterne på visse områder, f.eks. ved de såkaldte tekniske handelshindringer og ved regler om miljøbeskyttelse, har indgået særlige aftaler om konsultation. 
    Det er klart, at overtrædelse af en sådan konsultationspligt kan medføre særdeles ubehagelige politiske situationer, hvis Kommissionenhar indvendinger mod de gennemførte nationale bestemmelser. Af mange grunde (herunder det store antal af sådanne bestemmelser) forekommer overtrædelse ikke sjældent, og heller ikke Danmark har fuldt ut kunnet klare frisag i det første år af sit medlemskab.14

 

14 Se således en artikel i tidskriftet "Notat" nr. 9 af 28/9 1973 om loven om støtte til modernisering af jordbrugsbedrifter.

Et år i EF 367    Som hovedregel fastsætter konsultationsreglen ikke særlige retsvirkninger af en undladt konsultation. Som ved andre overtrædelseraf EF-retten kan Kommissionen rejse sag ved EF-Domstolen, men sagen vil som oftest i højere grad dreje sig om de gennemførte reglers forenelighed med EF-rettens materielle regler end om overtrædelsen af konsultationspligten. Ved statsstøtteforanstaltninger kan Kommissionen evt. fremsætte krav om tilbagesøgning af støtte, der er ydet virksomheder i strid med EF-reglerne.15
    Da konsultationspligten kan blive aktuel på mange områder, hvor det ikke vil være særlig nærliggende for vedkommende koncipist at komme i tanke om reglernes mulige EF-relevans, vil EF-udvalget udsende en særlig vejledning om disse konsultationsregler.

 

IV. Informationsproblemet.

Størstedelen af de regler, der offentliggøres i De europæiske Fællesskabers Tidende, har form af forordninger og gælder således umiddelbart i Danmark. De kundgøres ikke andre steder end i EFT, der derfor i princippet bliver en retskilde på linje med Lovtidende. Imidlertid udstedes langt de fleste af forordningerne inden for rammernea f de fælles markedsordninger for landbrugsvarer og interesserer derfor kun en ganske snæver kreds. Der kan fra dansk side ventes et initiativ med henblik på en udskillelse af det stof, som har almindelig interesse, fra de tusindvis af sider, som kun har betydning for nogle få specialister. Indtil der måtte ske en sådan deling, er der et ganskesærlig behov for let tilgængelige indholdsoversigter over EF-retsakterne. Dette er søgt imødekommet ved udsendelse af et "EF-lovregister" på Juristforbundets forlag. Da EF kun i få tilfælde udsender ajourførte udgaver af ofte ændrede retsakter, er der ligeledes et stort behov for en praktisk "lovsamling", der indeholder den nugældende udformning af alle de retsakter, som har almindelig interesse. Karnovs forlag, hvis danske lovsamling med kommentarer er fast inventar hos de fleste danske jurister, har derfor udgivet en særlig "EF-Karnov", der indeholder de konsoliderede tekster både til traktaterne og de vigtigste retsakter med kommentarer og indledninger.
    Også EF-Domstolens afgørelser er af væsentlig betydning for danske jurister. Da den officielle domssamling er meget omfattende og udkommer med meget store forsinkelser, optager "Ugeskrift for Retsvæsen" nu korte referater af de vigtigste domme udarbejdet af referendaren hos den danske dommer.

 

15 Se Domstolens dom af 12/7 1973 i sag 70/72, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland.

368 Ole Due    Også andre tidsskrifter, heruender især "Nordisk Tidsskrift for International Ret" og "Juristen" indeholder efterhånden en del fællesskabsretligt stof, ligesom der i det sidste år er udgivet flere EF-retlige monografier, f.eks. Jytte Thorbecks doktorafhandling om"Aktieselskabsorganernes kompetence i EF" og Jens Fejø og Ole Lando's "Fællesmarkedets kartel- og monopolret" (begge på Juristforbundets forlag).
    Endelig udfoldes der som tidligere nævnt en betydelig efteruddannelsesvirksomhed især fra Jurist- og Økonomforbundets side, ligesom universitetsundervisningen i EF-ret bliver stadig mere omfattende.
    Uanset hvorledes man i øvrigt bedømmer EF-medlemskabets virkninger for Danmark, kan det i hvert fald fastslås, at det har skabt en ny dimension for danske jurister.