JOACHIM NELHANS. Utlänningen på arbetsmarknaden. Lund 1973. 233 s. Studentlitteratur.

 

Avhandlingen handlar närmare bestämt om de rättsliga förutsättningarna för att utlänningar skall få arbeta i Sverige. Ämnet är av stor praktisk bety-

delse och har inte tidigare ägnats någon mer ingående undersökning. Medborgare i våra tre nordiska grannländer har som bekant utan vidare rätt att ta arbete i Sverige enligt överenskommelsen om en gemensam nordisk arbetsmarknad från 1954. Den gemensamma nordiska arbetsmarknaden och särskilt de problem som den omfattande finska utvandringen till Sverigehar givit upphov till behandlas i kap. 9.
    För icke-nordiska medborgare gäller att de måste ha arbetstillstånd för att få arbeta i Sverige. Reglerna om arbetstillstånd finns i utlänningslagen och utlänningskungörelsen. Tillståndsbeviljande myndighet är Invandrarverket (SIV), men i de fall där tillstånd får beviljas först efter arbetsmarknadsmässig prövning sänds ärendet på remiss till Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). AMS inhämtar yttrande från länsarbetsnämnden och vederbörande fackförbund. Det finns alltså en omfattande praxis, som är tillgänglig endast i form av personakter hos SIV och andra berörda myndigheter och organisationer.
    En viktig rättskälla är numera också riktlinjer för utlänningspolitiken antagna av Kungl. Maj:t och 1968 års riksdag. Riktlinjerna är inte utformade som rättsregler utan framgår av departementschefens uttalanden till prop. 1968: 142.
    Även andra regler i utlänningslagstiftningen har betydelse för utlänningars möjlighet att arbeta i Sverige, särskilt reglerna om bosättnings- och uppehållstillstånd men också reglerna om förpassning.
    Avhandlingen innehåller i kap. 2 och 5 en ganska utförlig historik över utlänningslagstiftningen. Lagen och kungörelsen behandlas här var och en för sig. Det hade nog ur framställningsteknisk synpunkt varit bättre att sammanföra dessa historiska avsnitt. Vidare tycker jag att förf. mer bort koncentrera framställningen till de delar av utlänningslagstiftningen som berör hans ämne och ägna mindre utrymme åt t. ex. utvisningsreglerna.
    Själva reglerna om arbetstillstånd i utlänningslagen och utlänningskungörelsen, som behandlas i kap. 3 (lagen) och kap. 6 (kungörelsen) ägnas inte någon mer djupgående analys. Också framställningen av innehållet i de av riksdagen och regeringen fastställda riktlinjerna för utlänningspolitiken (kap. 5) är i huvudsak rent deskriptiv.
    Avhandlingens tyngdpunkt ligger i stället i de fyra kapitel som handlar om beslutspraxis i arbetstillståndsärenden (kap. 13—16). Man får här en god bild av hur beslutsfattandet går till. Formellt är det SIV som är beslutande myndighet, men i de fall där tillstånd får beviljas först efter arbetsmarknadsmässig prövning skall samråd ske med AMS, och i dessa fall är det i realiteten AMS som har beslutanderätten. AMS inhämtar i sin tur yttrande från länsarbetsnämnden och det berörda fackförbundet, vilket isin tur skickar ärendet vidare via lokalföreningen ända ner till verkstadsklubben vid det företag där utlänningen söker anställning. Enligt förf:s intryck går AMS alltmer sällan emot fackförbundens yttranden (s. 196) och förbundsstyrelsen i sin tur går ogärna emot sina underorganisationers ställningstaganden (s. 191). I själva verket skulle alltså verkstadsklubbens ställningstagande i många fall ha en avgörande betydelse för ärendets behandling. Detta är ju viktigt och ingenting som man kan läsa sig till i utlänningslagen eller utlänningskungörelsen.
    Förf. har gått igenom 2 000 arbetstillståndsärenden från åren 1953—1956 och 1966—1970 på grundval av de hos SIV upplagda personakterna samt

även visst material ur AMS:s, Metalls och Verkstadsföreningens arkiv för motsvarande år. Avsikten är att få fram vilken betydelse olika omständigheter såsom arbetskraftsbrist, yrkeskvalifikation, anknytning till Sverige, löne- och anställningsvillkor har för tillståndsgivningen, samt också i vilken utsträckning arbetstagarorganisationerna anlägger speciella "fackliga" synpunkter under sin medverkan i beslutsprocessen.
    Någon statistisk bearbetning av materialet har förf. inte företagit. Materialet redovisas endast i den formen att förf. låter enskilda fall (som kan identifieras endast via förf:s privata numreringssystem, eftersom förf. ej haft tillstånd att använda ifrågavarande verks och organisationers egna beteckningar) exemplifiera tendenser som han anser sig ha iakttagit. Några generella slutsatser om vilka faktorer som är avgörande vid tillståndsgivningen kan man således inte dra, men det redovisade materialet ger ändå mycket intressanta inblickar i beslutsprocessen. Så t. ex. framgår det av ett antal fall ur Metalls arkiv att den omständigheten att man har anknytning till någon som redan arbetar i företaget kan föranleda verkstadsklubben att tillstyrka, även om övriga kriterier för tillstånd inte är uppfyllda (se s.170). Det kan räcka att man har en kusin, en farbror eller en svåger i företaget. Av materialet framgår vidare att ansökningar ibland avslås med motiveringen att det redan finns för många utlänningar på arbetsplatsen resp. inom facket.
    I ett särskilt kapitel om fackliga synpunkter i tillståndsärenden (kap. 16) kommer förf. in på frågan, om de fackliga organisationerna i sina ställningstaganden går utanför de av riksdagen fastställda riktlinjerna för att tillgodose speciella "fackliga" synpunkter och om ett avstyrkande t. o. m. kan innebära en otillåten stridsåtgärd (se s. 195—201). Förf. tar som utgångspunkt ett fall där ett företag behövde en arbetare med "mycket stora kroppskrafter" till ett visst tillverkningsmoment. Ingen svensk ville ta arbetet men däremot en grek. Arbetstillstånd avstyrktes av AMS sedan Fabriksarbetarförbundet uttalat sig mot beviljande. SAF hävdade att skälen föravstyrkandet ej stod i överensstämmelse med utlänningslagstiftningen, eftersom det ifrågavarande arbetsmomentet var tillåtet ur arbetarskyddssynpunkt (s. 198 f).
    Förf. kommer visserligen fram till att AMS:s och de fackliga organisationernas ståndpunkt var i överensstämmelse med utlänningslagstiftningen, men på ett enligt min mening onödigt krystat sätt. Begreppet "brist på arbetskraft" skall tolkas "teleologiskt" och genom en sådan teleologisk tolkning skulle man komma fram till att kriteriet aldrig är uppfyllt när arbetstillstånd skulle strida mot utlänningslagens allmänna syfte eller hota freden på arbetsmarknaden (s. 199 ff). Förf. tycks utgå från att AMS:s och de fackliga organisationernas bedömning endast får avse frågan huruvida det föreligger brist på arbetskraft eller inte. Av departementschefens uttalanden i de av regeringen och riksdagen antagna riktlinjerna framgår emellertid klart att de fackliga organisationernas bedömning skall avse hela den arbetsmarknadsmässiga delen av tillståndsärendet. En arbetsmarknadsmässig synpunkt som inte bara får utan skall beaktas är, att arbeten som är så otrevliga att ingen svensk vill ha dem inte heller skall skötas av utlänningar utan rationaliseras bort. Såvitt jag förstår var det helt riktigt att ej bevilja arbetstillstånd åt greken med de stora kroppskrafterna.
    Över huvud är det vanskligt att fastställa i vilken mån arbetstagarorgani-

sationerna i sin handläggning av tillståndsärenden anlägger speciella "fackliga" synpunkter, eftersom de av Kungl. Maj:t och riksdagen antagna riktlinjerna för tillståndsgivningen i stora delar sammanfaller med de synpunkter som arbetstagarorganisationerna hävdar. Ett villkor för arbetstillstånd är att löne- och andra anställningsförmåner överensstämmer med vad som normalt utgår till inhemsk arbetskraft. En annan synpunkt, som enligt riktlinjerna skall beaktas, är att utländsk arbetskraft inte får tillåtas bli koncentrerad till utpräglade låglönebranscher (prop. 1968: 142 s. 110). Det måste alltså vara fullt tillåtet för en arbetstagarorganisation att avstyrka tillstånd under hänvisning till den dåliga lönen, trots att denna är avtalsenlig. Självfallet kan arbetstagarorganisationerna i vissa lägen begagna sitt inflytande över tillståndsgivningen som ett påtryckningsmedel för att få igenom olika krav. Men frågan i vad mån detta är otillåtet eller t. o. m. skulle kunna utgöra en otillåten stridsåtgärd är svår att besvara och skulle kräva en ännu grundligare utredning.
    En annan intressant arbetsrättslig fråga som förf. tar upp är frågan om montagearbetarnas löner (s. 173 ff).
    Boken ger alltså viktig information i åtskilliga frågor, men man får ändå inget riktigt grepp om hur tillståndsgivningen fungerar i stort. Det saknas genomgående sifferuppgifter. Vilka kategorier är det som f. n. får arbetstillstånd och hur bär de sig åt? Hur många beviljas tillstånd direkt av SIV utan arbetsmarknadsmässig prövning? Hur får de övriga sina arbetserbjudanden, via släktingar eller bekanta i företaget eller på annat sätt? Lönar det sig att vara envis och stanna kvar i landet trots avslag på ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och söka om och om igen och hoppas på att myndigheterna ändrar ståndpunkt, om inte förr så i förpassningsärendet?
                                                                                                                       Anna Christensen