Den statliga nödrätten och dess problematik


Av juris doktorn, f. d. byråchefen ERIK SJÖHOLM

 

 

Inledning
De författningar som reglerar statsförvaltningens verksamhet avser i allmänhet fredliga förhållanden och normala situationer som kan förutses. Regleringarna är därför inte alltid tillräckliga för att avlägsna faror som i lägen av extraordinär art kan hota eller störa statens yttre och inre säkerhet och rättsordningen. För att skydda sig mot faror av denna extrema typ måste från statsorganens sida åtgärder vidtas som kan innebära mera allvarliga ingrepp i den enskildes rättsligt skyddade intressen än i normala fall. Vidare måste motåtgärderna ofta sättas in så snabbt att det föreskrivna beslutsförfarandet inte kan iakttas. Detta gäller särskilt den konstitutionella lagstiftningsproceduren. För att fylla dessa luckor i lagstiftningen brukar nödrätten åberopas.
    Nödrättsinstitutet utgör vid sidan av andra oskrivna rättskällor ett inte oväsentligt komplement till den skrivna rätten. Det finns emellertid inte någon allmängiltig författningsreglering av nödrätten. Detta betingas främst därav att verkningarna av institutet är olika inom skilda rättsområden. Beträffande den enskildes nödrätt har sålunda nödläget en annan rättslig verkan inom civilrätten än inom straffrätten. Även inom statsrätten och förvaltningsrätten har i doktrinen och praxis nödrättsinstitutet varierande innebörd och rättsverkningar.
    I den statsrättsliga litteraturen brukar de högsta statsorganens, riksdagens och statsledningens, rätt att i vissa nödlägen åsidosätta gällande konstitutionella regler benämnas konstitutionell eller statsrättslig nödrätt. Förvaltningsmyndigheternas motsvarande rätt kallas vanligen offentligrättslig nödrätt. Någon klar, entydig begreppsbestämning förekommer dock inte i den svenska doktrinen. Enklast torde vara att förbehålla begreppet konstitutionell eller statsrättslig nödrätt för de högsta statsorganens maktutövning och benämna de underordnade centrala, regionala och lokala förvaltningsorganens nödrätt förvaltningsrättslig. Härvid bortses från att även den högsta statsledningen har många betydelsefulla administrativa uppgifter och befogenheter. Som gemensam beteckning för den konstitutionella och förvaltningsrättsliga nödrätten användes i det följande termen offentligrättslig nödrätt.
    I den utländska doktrinen diskuteras livligt den rättsliga grundvalen för en oskriven statlig nödrätt. Somliga författare anser att institutet tillhör sedvanerätten, medan andra förmenar att det kan motiveras utifrån naturrättsliga synpunkter. Som stöd för den senare uppfattningen brukar anföras att rätten att i en nödsituation avvika från annars gällande regelsystem utgår från naturrätten själv, från statens ändamål, väsen och tvångsmakt. Rätten till självförsvar anses vara en yttersta rätt som ingen stat eller författning kan undvara. Ibland åberopas en "överlaglig" rätt.
    Anhängare av den naturrättsliga läran var bl. a. Grotius. Enligt Rousseau, som ivrade för rättsstatsidén, kunde en statens nödrätt vid sidan av den skrivna författningen knappast erkännas. Det franska-kontinentala lärosy-

580 Erik Sjöholmstemet, som fordrade en reglering av den statliga ingreppsrätten, tillät dock att undantag gjordes för vidmakthållande av allmän ordning och säkerhet i kritiska situationer. Först efter den franska revolutionen (1789) slog kravet på en författningsmässig reglering av den statliga nödrätten allmänt igenom.
    Även det engelska statsrättsliga systemet, som påverkat alla anglosachsiska länders rätt, kräver i princip att den statliga nödrätten har stöd i ett uttryckligt författningsbemyndigande. En allmän författningsreglering av den statliga nödrätten saknas i England. Den brittiska författningsrätten bestämmes som bekant av två principer, "Sovereignty of Parliament" och "Rule of Law". Den förra principen ger parlamentet en oinskränkt lagstiftningsmakt. Regeringen får besluta i lagstiftningsfrågor endast med stöd av ett uttryckligt bemyndigande av parlamentet. I statliga nödsituationer kan sålunda parlamentet lagstiftningsvägen in casu reglera alla åtgärder som befinnes nödvändiga för att bemästra situationen och ge regeringen och underordnade organ erforderliga befogenheter. Det bör anmärkas att parlamentets lagstiftningskompetens inte är konstitutionellt reglerad och ej heller lagstiftningsproceduren. Detta anses innebära praktiska fördelar i olika hänseenden i akuta nödsituationer. Rättssäkerhetsgarantier för den enskilde erbjuder grundsatsen "Rule of Law" och Common Law.1
    I den svenska doktrinen har — liksom i våra nordiska grannländer —den offentligrättsliga nödrätten föga uppmärksammats. Någon monografisk eller annan mera inträngande och fullständig framställning om förevarande problemkomplex saknas veterligen. Helt annorlunda är förhållandet i den övriga västerländska europeiska litteraturen. Där har statsnödrätten gjorts till föremål för åtskilliga monografier, och i en nästan oöverskådlig flora av artiklar i tidskrifter och dagspressen behandlas olika delproblem av den offentligrättsliga nödrätten ofta mycket ingående.2 Detta intresse för förevarande rättsinstitut beror förvisso till viss del på att länderna ifråga varit inblandade i eller berörda av de båda senaste världskrigen, då staterna ansågs berättigade att i allvarligare nödlägen bryta mot de konstitutionella reglerna. Behovet av denna undantagsrätt gjorde sig självfallet särskilt starkt gällande i de länder som var direkt invecklade i krigen.
    I vissa stater, t. ex. Förbundsrepubliken Tyskland och ett flertal av dess delstater, Tyska Demokratiska Republiken (DDR), Nederländerna, Belgien, Frankrike, Italien och Schweiz, har den statliga nödrätten reglerats i lagstiftningen mer eller mindre ingående.3

 

1 Härom närmare i t. ex. Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heft 31, Das Staatsnotrecht, Köln—Berlin 1955, s. 59 ff. — Den historiska utvecklingen av läran om statens nödrätt behandlas ingående i ett flertal utländska arbeten, t. ex. Max Prins, Staatsnoodrecht, Diss., Amsterdam 1911, H.-E. Folz, Staatsnotstand und Notstandsrecht, Diss., Saarbrücken 1961, och Rolf Simon, Gesetzgebungsnotstand und Notstandgesetze, Diss., Düsseldorf 1963, och i dessa arbeten anförd litteratur.
2 En av Wissenschaftliche Abteilung des deutschen Bundestages i sept. 1967 utgiven Auswahlsbibliographie över Notstandsrecht upptar inte mindre än 700 titlar ang. detta ämne i Förbundsrepubliken Tyskland, vissa av förbundsrepublikens delstater och i utlandet. Avsnitt i läroböcker och kommentarer har ej medtagits och ej heller artiklar i tidningspressen med några undantag. Flera intressanta monografiska arbeten i förevarande ämne finns även betr. DDR; se t. ex. H. Schmitz, Notstandsverfassung und Notstandsrecht der DDR, Köln 1971, och där anmärkt litteratur.
3 Se härom bl. a. Das Staatsnotrecht, Max-Planck-Institut, a. a., som även in-

Den statliga nödrätten 581Den yttre säkerheten
I vårt land har man ansett att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i krig och andra kritiska lägen. I grundlagarna intogs därför 1965 på grundval av författningsutredningens förslag (SOU 1963: 16, 17) vissa bestämmelser i syfte att förstärka den konstitutionella beredskapen vid krig och krigsfara och underlätta beslutsförfarandet (RF 50 § och RO 30 §). Sålunda infördes riksdagens krigsdelegation, som skall träda i riksdagens ställe i krig och krigsförhållanden. Därjämte antogs en bestämmelse som gör det möjligt för regeringen att under krig i viss omfattning utöva riksdagens befogenheter. Vidare bemyndigades riksdagen eller dess krigsdelegation att under krig förordna "hur riksstyrelsen skall förestås".
    Huvudsyftet med dessa bestämmelser, av vilka vissa hade motsvarighet i tidigare grundlagar, var att i det längsta upprätthålla den s. k. legalitetsprincipen, som innebär att inskränkningar i medborgarnas personliga frihet och rätt till egendom får företas endast med stöd av lag.
    En kompletterande reglering av den konstitutionella nödrätten föreslogs av grundlagberedningen (GB) i dess förslag till ny RF (SOU 1972: 15).Detta, som i sak byggde på författningsutredningens förslag, godtogs med vissa jämkningar av Kungl. Maj:t (KPr 1973: 90) och av riksdagen genom beslut under vårsessionen 1973 och vårsessionen 1974. Huvuddelen av de tidigare och de nya bestämmelserna har samlats i RF 13 kap. med rubriken "krig och krigsfara". Om bestämmelserna i den nya grundlagen hänvisas till F. Sterzel i SvJT 1973 s. 597 ff.

    Som skäl för den föreslagna undantagsregleringen för särskilda förhållanden framhöll GB bl. a. att kravet på att statsmakternas handlande skall följa grundlagarna är starkt under fredstid, och erfarenheten hade visat att det kan bli ännu starkare under krig och andra kriser. Det kan uppkomma situationer som inte kan förutses. Men om man släpper kravet på uttryckligt grundlagsbud gör man det lättare för oansvariga grupper att gripa makten i kritiska lägen.
    Justitieministern anslöt sig i propositionen helt till GB:s tankegångar och framhöll att flera remissinstanser understrukit vikten av att man så mycket som möjligt begränsade området för den konstitutionella nödrätten. Det var av synnerligen stor betydelse att man redan i fredstid tillskapade konstitutionella regler som i största möjliga utsträckning gjorde det möjligt för statsmakterna och andra offentliga organ att agera inom grundlagens ram även i krissituationer.

   Av särskilt intresse är i förevarande sammanhang de lagstiftande befogenheter som tillägges regeringen i 6 och 7 §§ i 13 kap. I 6 § ges grundlagsstöd för de s. k. fullmaktslagarna i den mån dessa för sin tillämpning kräver att riket är i krig eller krigsfara eller att sådana utomordentliga förhållanden råder som har föranletts av krig eller krigsfara.5 Befogenheten, som utgör ett undantag från den statsrättsliga principen att delegation av riksdagens i grundlag fastslagna lagstiftningskompetens får ske endast i de fall som uttryckligen anges i grundlag, innebär rätt för regeringen att i angivna krislägen utan riksdagens medverkan eller hörande med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Bemyndigandet medför dock ej rätt

 

nehåller redogörelser för rättsläget i Storbritannien och USA, där en konstitutionell reglering av den statliga nödrätten saknas.
4 Se härom Herlitz, SvJT 1972 s. 513 ff och 1973 s. 753 ff.
5 Bland nu gällande fullmaktslagar kan nämnas allmänna förfogandelagen och i 1974 års lagbok efter denna lag anmärkta författningar.

582 Erik Sjöholmatt stifta, ändra eller upphäva grundlag.
    Enligt 7 § i 13 kap. får regeringen, då riket är i krig eller omedelbar krigsfara, med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer på regeringen, skall fullgöras av annan myndighet. Denna befogenhet innebär en komplettering av de möjligheter att omfördela uppgifter mellan regeringen och förvaltningsorgan och mellan dessa inbördes som redan nu föreligger t. ex. enligt reglerna om regeringens och förvaltningsmyndigheternas kompetens, den s. k. administrativa fullmaktslagen 1942: 87. Bemyndigandet innefattar även överflyttande av regeringens lagstiftningsmakt med vissa undantag.
    Det bör här även erinras om stadgandet i 13:5 i nya RF, enligt vilket regeringen, med vissa begränsningar, skall överta uppgifter som normalt ankommer på riksdagen, om både denna och krigsdelegationen av krig är förhindrade att fungera. Denna befogenhet inrymmer även lagstiftningsärenden.
    GB ansåg det inte möjligt att i lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som skall anses innebära att krigstillstånd inträder. Beredningen förutsatte emellertid att RF:s bestämmelser skulle innebära att krig alltid anses föreligga redan då någon del av riket är ockuperat (SOU 1972: 15 s. 216 f). Att detta begrepp skiljer sig från det krigsbegrepp som användes i BrB (22: 16) ansåg beredningen inte medföra några praktiska olägenheter med hänsyn till utformningen av det straffrättsliga begreppet. Kungl. Maj:t och riksdagen godtog GB:s uppfattning (KPr s. 446 f, KU 1973: 26).6

 

Den inre säkerheten
Statens inre säkerhet kan hotas eller störas av handlingar eller händelser av mycket växlande art. Sådana kan förekomma även då riket är i krig eller krigsfara. Typiska exempel på störningar av detta slag utgör de i krigsartiklarna i BrB 22: 1 såsom landsförräderi betecknade brottsformerna. Som exempel på handlingar som under fredliga, normala förhållanden kan hota eller störa den inre författningsmässiga ordningen kan nämnas vissa av de i BrB 16 och 18 kap. upptagna gärningsformerna upplopp, uppvigling, uppror, väpnat hot mot laglig ordning och olovlig kårverksamhet samt vissa av

 

6 Om definition av "krig" se Hans Blix' pm i bilaga 4 till GB:s betänkande. Bestämmelser om insättande av försvarsmakten i strid, befogenheten att avge förklaring att riket är i krig och befogenheten att bemyndiga försvarsmakten att använda våld för att hindra kränkning av rikets territorium finns i 10: 9 i nya RF (KPr 1973: 90 s. 371 ff och GB:s förslag 9:9 s. 189 ff; jfr 13 § i 1809 års RF).
    Befinner sig riket i krigsfara kan regeringen för stärkande av rikets försvarsberedskap förordna om beredskapstillstånd enligt lagen 3/6 1960. Någon enhetlig författningsreglering av det militära och civila försvaret mot väpnat angrepp mot vårt land finns inte. Bestämmelser härom — liksom om den statliga och kommunala beredskapen för krig och krigsfara — meddelas emellertid i ett stort antal specialförfattningar som reglerar de militära och civila organens åligganden och befogenheter i ett sådant läge. 
    Grundläggande bestämmelser om polisens och civilförsvarets uppgifter och befogenheter vid krig och krigsfara finns i lagen 17/12 1943 (SFS nr 881 med ändr.) resp. civilförsvarslagen 22/4 1960 (SFS nr 74 med ändr.) med tillhörande författningar. Särskilda straffbud och andra straffrättsliga bestämmelser som gäller endast då riket är i krig eller under beredskapstillstånd är meddelade i BrB 22 kap.

Den statliga nödrätten 583de i BrB 19 kap. upptagna brotten mot rikets säkerhet.
    Andra händelser som i fredstid kan innebära fara för den inre säkerheten är exempelvis arbetskonflikter, olagliga demonstrationer och oroligheter som kan inverka menligt på statsapparatens normala fungerande, folkförsörjningen, kommunikationsväsendet eller andra samhällsviktiga funktioner. Även motsättningar mellan politiska partier eller grupper som riktar sig mot det demokratiska statsskicket eller dess grunder kan urarta till mer eller mindre svårartade oroligheter.
    Skillnaden mellan yttre och inre faror grundas här inte på de primära, reella orsakerna. Farorna kan härröra utifrån, från ett annat land. Sålunda kan t. ex. uppror planläggas och ledas från en annan stat. Världsekonomiska kriser påverkar de ekonomiska förhållandena i de enskilda staterna, och sådana kriser kan i ett land lätt få återverkningar i ett annat. Vidare kan störningar inom ett levnadsområde fortplanta sig till ett annat i samma stat. En kris har ofta flera orsaker. Krig och inre oroligheter kan medföra författnings-, försörjnings- och finansiella kriser och omvänt. En epidemi kan vara en följd av ett krig, en naturkatastrof etc.
    Ingripande mot de typer av händelser och handlingar som ovan nämnts ankommer regelmässigt främst på polisen och beträffande straffbelagda gärningar även på åklagarväsendet och ingår i deras allmänna uppgifter. Olika tvångsmedel står därvid vederbörande befattningshavare och myndigheter till buds. Vidtagande av preventiva åtgärder åligger polisorganen, lokala såväl som regionala och centrala. Tvångsingripande mot ifrågavarande faror och störningar kan i vissa fall även ske med stöd av den offentligrättsliga nödrätten; härom närmare nedan.
    Generella regleringar för bemästrandet av förevarande typer av faror och störningar förekommer i olika specialförfattningar. Vissa bemyndiganden i nya RF avser att ge regeringen ökade möjligheter att lagstiftningsvägen ingripa även i andra krislägen än krig och krigsfara. Sålunda kan regeringen enligt RF 8:7 efter delegation av riksdagen genom förordning meddela föreskrifter i olika angivna ämnen som nu ingår i Kungl. Maj:ts ekonomiska och administrativa lagstiftningsområde men som enligt den nya grundlagen skall tillhöra riksdagens lagstiftningskompetens. Delegeringsmöjligheten är mycket vidsträckt och omfattar även beredskapslagstiftningen. Riksdagen kan också bemyndiga regeringen att i sin tur överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnen som delegerats till regeringen (8:11).7

 

Katastrofer och olyckshändelser
Händelser och handlingar som hotar den inre säkerheten och ordningen kan härröra inte bara från människor utan också från naturen eller andra yttre omständigheter. Som exempel kan nämnas naturkatastrofer, allmänfarliga sjukdomar, svårartade bränder, gas-, explosions-, ras-, trafik- och andra olyckshändelser, där överhängande faror ofta hotar människors liv, hälsa och egendom. Ingripande mot dylika faror åligger enligt gällande lagstiftning primärt olika civila och militära organ — även kommunala — på det lokala, regionala och centrala planet. Viktiga uppgifter av olika slag åligger i katastrofer bl. a. polisväsendet och brandförsvaret.8 Vid svårartade och

 

7 Bestämmelserna motsvarar GB:s förslag; se härom Herlitz a. a. s. 537 ff.
8 Se härom polisens allmänna hjälpverksamhet enligt 2 § polisinstruktionen och rikspolisstyrelsens anvisningar och föreskrifter (FAP) 231:1 om katastrof-

584 Erik Sjöholmomfattande naturkatastrofer och olyckshändelser, som de ansvariga myndigheterna inte tillräckligt snabbt och/eller effektivt kan bemästra med egna medel och resurser, eller då det gäller ingripanden som faller utanför myndigheternas ingreppskompetens, kan även åtgärder från statsledningens sida behövas.
    En enhetlig författningsreglering av samhällsskyddet i nu nämnda extraordinära situationer saknas. Spridda bestämmelser i ämnet finns emellertid beträffande vissa slag av ifrågavarande faror i olika författningar såsom lagen om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar, brandlagstiftningen, förordningen om explosiva varor, trafiklagstiftningen, smittskyddslagen, smittskyddskungörelsen, epizootilagen och miljöskyddslagen.
    De skydds- och hjälpåtgärder som erfordras för att avvärja och undanröja faror och störningar som ovan berörts är enligt sakens natur av varierande slag. De innebär genomgående mer eller mindre långtgående inskränkningar i de enskildas rättsligt skyddade intressen. Som exempel kan nämnas utrymning, tillträdesförbud, avspärrning, isolering av befolkningen i farliga eller hotade områden, förbud mot allmänna sammankomster och tillställningar, skyldighet för enskilda att tåla intrång av olika myndigheter i förfoganderätten över deras egendom i skilda former såsom kontroll- och undersökningsåtgärder o. d., omhändertagande och oskadliggörande av farliga saker. Vidare kan enskildas arbetskraft och förnödenheter behöva tagas i anspråk för att genomföra de erforderliga skydds- och hjälpåtgärderna.
    För vidtagande av tvångsåtgärder som nu nämnts fordras principiellt uttryckligt författningsbemyndigande eller stöd i oskrivna, allmänt erkända rättsgrundsatser eller rättskällor. I vad mån vissa slag av tvångsåtgärder kan anses tillåtna med stöd av den offentligrättsliga nödrätten är ett svårbedömt problemkomplex som inte ägnats någon mera närgången uppmärksamhet i svensk eller nordisk rättslitteratur. Frågeställningen har ej heller varit föremål för prövning av de högsta rättsinstanserna. Någon generell offentligrättslig nödrätt anses enligt doktrinen inte tillkomma vare sig den högsta statsledningen eller förvaltningsmyndigheterna. I vissa exceptionella, kritiska nödsituationer, då en överhängande fara hotar allmänna intressen av synnerlig vikt, anses dock enligt vissa författare en offentligrättslig nödrätt inte utesluten. Att med säkerhet ange de närmare förutsättningarna för och räckvidden av en förvaltningsrättslig nödrätt är inte lätt.
    Beträffande ett viktigt område har föreskrifter lämnats i den nya brandlag som utfärdats den 1 mars 1974 (1974: 80). I samband härmed ändrades också brandstadgan (1974:81). Den nya brandlagen innehåller bestämmelser om samhällets ansvar för räddningstjänsten vid vissa slag av katastrofer och olyckor och om hur denna räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Räddningstjänsten definieras som en verksamhet som syftar till att vid brand, ras, översvämning, oljeutflöde etc. avvärja eller begränsa skador på människor, egendom eller miljön.
    Räddningstjänsten skall i första hand ankomma på det kommunala brandförsvaret och tillsynen över kommunernas räddningstjänst skall utövas dels av länsstyrelserna, dels av en central myndighet, statens brandnämnd.

 

beredskap. Om användande av militär personal i dylika kritiska lägen stadgas i KK 21/3 1969 (nr 85) om militär räddningstjänst m. m., ändr. SFS 1974:410. Rätt att påkalla militär hjälp tillkommer bl. a. länsstyrelse, polischefeller kommunal brandchef. — Om katastrofskyddet och räddningsberedskapen vid olyckstillfällen se redogörelsen i KPr 1973: 185.

Den statliga nödrätten 585Länsstyrelserna skall dessutom ha ansvaret för planläggningen av katastrofberedskapen och för räddningstjänsten vid katastrofer. De organ som utövar befälet vid räddningstjänst har enligt lagen relativt vittgående befogenheter att göra ingrepp i annans rätt, och länsstyrelserna får bl. a. förordna om tjänsteplikt, om behovet av arbetskraft för räddningstjänst inte kan tillgodoses på annat sätt (se härom närmare KPr 1973: 185). Lagen får anses uttömmande och exklusivt reglera ingreppsrätten vid de katastrofer och olyckshändelser som den avser, och utrymme för tillämpning av allmän offentligrättslig nödrätt föreligger därför inte i dessa fall.
    Frågan om en förvaltningsmyndigheternas nödrätt har såvitt avser de regionala polismyndigheterna prövats av JO och Svea hovrätt i ett fall som gällde rättsenligheten av ett av länsstyrelsen i Västernorrlands län i maj1931 under den s. k. Ådalskonflikten meddelat arbetsförbud. Beslutet påtalades då det ansågs kränka de grundlagsskyddade medborgerliga rättigheterna. Länsstyrelsen hävdade att den var berättigad att vidta alla erforderliga åtgärder för ordningens och säkerhetens tryggande, även om dessa innebar en kränkning av enskild rätt, och att arbetsförbudet ägde stöd i nödvärnsreglerna. JO anslöt sig i princip till en stats- och förvaltningsorganens nödrätt men betonade starkt att villkoren för dess utövning måste bedömas med största stränghet. Sådan rätt kunde möjligen medges i ett verkligt nödläge. Svea hovrätt anslöt sig i princip till JO:s uppfattning (se härom JO:s ämbetsberättelse 1934: 12).9

 

Regeringens ingreppsrätt
Den rättsliga grundvalen för regeringens ingreppsrätt i de typer av krislägen som i det föregående berörts är i de fall, då denna inte är författningsreglerad, den styrande makt som enligt RF 1 § tillkommer Konungen. Denna funktion, som enligt 1974 års RF (1:5) även formellt skall utövas av regeringen, är mycket vidsträckt. Den omfattar såväl lagstiftningsmakt som rätt att vidta åtgärder i individuella, konkreta situationer. Vid utövandet av den styrande funktionen har emellertid regeringen att hålla sig inom de rättsliga gränser som grundlagarna anger och som följer av riksdagens beslut i övrigt. Detta innebär bl. a. att statsledningen måste respektera RF:s grundsatser om de medborgerliga fri- och rättigheterna. Över huvud är regeringen vid utövandet av den styrande makten — liksom alla andra offentliga organ — bunden av rättsordningens regler. Denna viktiga grundsats har inskrivits i 1:1 i nya RF. I tredje stycket stadgas att den offentliga makten utövas under lagarna (KPr 1973: 90 s. 228).
    Beträffande regeringens normgivningskompetens torde det här vara tillfyllest att hänvisa till vad härutinnan ovan sagts. En mera inträngande och fullständig undersökning av statsledningens rätt att ingripa med individuella och generella åtgärder i konkreta nödsituationer med stöd av den statsrättsliga nödrätten faller utanför ramen för denna översikt. I det följande skall endast anföras några allmänna, huvudsakligen principiella synpunkter.
    För statsledningens ingreppsrätt gäller regelmässigt samma allmänna begränsnings- och andra grundsatser som för de underordnade förvaltningsmyndigheternas maktutövning.10 Av särskilt intresse är i förevarande sam-

 

9 Se även Sjöholm, När och hur får polisen ingripa, 1973, s. 116 f och där anmärkta arbeten samt KPr 1973: 185 s. 164 ff.
10 Se härom t. ex. Sjöholm a. a. särskilt s. 79 ff.

586 Erik Sjöholmmanhang behovs- och proportionalitetsprinciperna. Av dessa följer bl. a. att regeringen får ingripa endast då det är nödvändigt för att avlägsna den akuta faran eller störningen och att en rimlig proportion skall föreligga mellan medel och mål.
    En annan begränsning följer av den självständighet som enligt hävd tillkommer förvaltningsmyndigheterna vid utövningen av sina funktioner. Hur långt denna självständighet sträcker sig är det emellertid svårt att med bestämdhet generellt ange, då läget synes skifta alltefter arten av den aktuella förvaltningsverksamheten; härom närmare strax.
    Den reella innebörden av regeringens ingreppsrätt bestämmes av olika faktorer och varierar inom olika områden av förvaltningen. Av stor betydelse är härvidlag bl. a. hur ingående frågan om myndigheternas tvångsrätt är reglerad i lagstiftningen inom de skilda förvaltningsområdena. Helt allmänt torde gälla att ju mera obestämd och ofullständig denna reglering är, desto större utrymme bör finnas för en tillämpning av nödrätten (jfr t. ex. JO 1934 s. 32).
    För att illustrera den allmänna karaktären av den aktuella problematiken synes polisförvaltningen vara ett lämpligt exempel. Kungl. Maj:t är högsta polismyndighet och har i denna egenskap det yttersta ansvaret för att den allmänna ordningen och säkerheten behörigen upprätthålles i riket i gemen och på de olika orterna. Den omständigheten att Kungl. Maj:t delegerat polisverksamheten eller delar av denna till olika underordnade organ — den lokala polisen, länsstyrelserna och rikspolisstyrelsen — fritar inte regeringen från detta ansvar.
    Avgörande för regeringens ingreppsrätt är som i det föregående framhållits behovsprincipen. Bedömningen huruvida i en konkret situation behov av regeringsingripande föreligger ankommer i regel på polisledningen. Ingreppsfrågan kan aktualiseras i skilda situationer och av olika anledningar. Sålunda kan regeringsingripande påkallas, då polisen inte är i stånd att med tillgängliga medel och resurser bemästra den aktuella situationen och det härför krävs åtgärder som faller utanför polisens kompetens eller befogenheter eller då det eljest gäller frågor som fordrar ställningstagande av regeringen. Anses medverkan av högsta statsledningen nödvändig, har polisledningen att anmäla detta för regeringen.
    Statsledningen är emellertid oförhindrad att ingripa även på eget initiativ, då så bedöms nödvändigt. Den äger också att helt eller delvis överta ledningen av polisverksamheten. Samma rätt tillkommer på det regionalaplanet landshövdingen vid utomordentliga förhållanden eller i särskilt kritiska situationer (29 § länsstyrelseinstruktionen). Den s. k. operativa ledningen kan regeringen uppdra åt enskilt statsråd, rikspolischefen eller annan befattningshavare. Har regeringen beslutat överta viss uppgift, äger den också besluta om användning av våld och andra tillåtna tvångsmedel. Regeringen kan även besluta om att använda militär personal, då polisens samlade resurser visar sig otillräckliga för upprätthållande av den allmänna ordningen (lagrådets yttrande över KPr 1969: 12 ang. ändring i BrP).
    Ett spörsmål, varom i praxis osäkerhet synes råda, är i vad mån regeringen har någon befälsrätt över de underordnade polisorganen. Denna fråga kan inte besvaras generellt eller enhetligt. Man har härvid — liksom i fråga om andra förvaltningsområden med likartade uppgifter som polisförvaltningen — att skilja mellan förvaltningshandlingar, som innebär avgöran-

Den statliga nödrätten 587den som omedelbart påverkar den enskildes rättsställning och där det således gäller rättskipning, å ena sidan, och faktiska åtgärder, som ingår i polisverksamheten enligt 2 § polisinstruktionen, å andra sidan.11 Beträffande den förra verksamheten, som på det lokala planet i allmänhet ankommer på polisstyrelserna enligt lagen 8/9 1972 om vad som avses med polismyndighet, har regeringen inte någon direktivrätt. Detta följer av den i svensk rätt hävdvunna principen att förvaltningsmyndigheterna skall pröva ärenden av detta slag självständigt och efter eget omdöme på samma sätt som domstolarna.12
    Denna viktiga grundsats har inskrivits i nya RF. I 11:7 slås fast att ingen myndighet får bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (om motiveringen se KPr 1973: 90 s. 392 ff). Med myndighetsutövning förstås härvid — i överensstämmelse med vad som gäller enligt förvaltningslagen — utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (3 § 1 st. nämnda lag).
    Annorlunda är rättsläget i fråga om den typ av ärenden som rör polisens allmänna polisverksamhet enligt 2 § polisinstruktionen. Denna är huvudsakligen av faktisk natur även om polisen därvid får göra tvångsingripanden som inskränker den enskildes frihet och rätt. Den statliga förvaltningens lydnadsplikt gentemot den högsta statsledningen är enligt hävdvunnen och allmänt vedertagen uppfattning särskilt långtgående inom försvarsmakten och polisväsendet. Detta sammanhänger med att en central effektiv ledning är i särskilt hög grad nödvändig inom dessa områden. Såsom ytterst ansvarig för att den allmänna polisverksamheten fullgörs på ett betryggande sätt är regeringen i princip berättigad att i konkreta fall meddela erforderliga anvisningar och föreskrifter till de underordnade polismyndigheterna, då detta befinns nödvändigt. Det rättsliga ansvaret för de åtgärder, som den underordnade polisledningen vidtar i enlighet med regeringens föreskrifter, bör regeringen principiellt bära. Det bör här understrykas att ett enskilt statsråd inte har någon befälsrätt över förvaltningsmyndigheterna (jfr KPr 1973: 90 s. 397).
    Det bör i detta sammanhang erinras om att rikspolisstyrelsen och rikspolischefen inte har någon allmän befälsrätt över de underordnade polisorganens polisverksamhet. Den är begränsad till de uppgifter som är angivna i rikspolisstyrelsens instruktion.
    Behov av regeringsingripande kan aktualiseras i de förut omnämnda situationerna, då den inre säkerheten hotas eller störes, samt vid omfattande och svårartade katastrofer och olyckshändelser, då människors liv, hälsa eller egendom är i fara. Åtgärder från regeringens sida kan påkallas även vid andra slag av brott än sådana som innebär fara för den inre säkerheten t. ex. vid bombhot och flygplanskapningar, då liv, hälsa eller betydande egendomsvärden står på spel.

 

11 Om polisverksamhetens innehåll och former se Sjöholm a. a. kap. II.
12 I Danmark och Norge har däremot Konungen, ministerier och departement i princip en oinskränkt, generell direktiv- och befälsrätt över underordnade myndigheter. Finländsk rätt ansluter sig däremot till den svenska. Se härom särskilt Herlitz, Nordisk offentlig rätt, III, band 2, s. 403 ff, 417—438. Om finländsk rätt se även Merikoski, Lärobok i Finlands offentliga rätt, II, Helsingfors 1952, s. 15 ff.

588 Erik Sjöholm    Huruvida regeringen i ovan angivna kritiska situationer kan anses berättigad att enbart med stöd av den konstitutionella nödrätten vidta åtgärder som inskränker den enskildes rättsligt skyddade intressen kan inte besvaras generellt utan måste väsentligen bedömas med hänsyn till omständigheterna i den konkreta situationen. Helt allmänt torde emellertid kunna hävdas,att gränserna för den högsta polismaktens nödrätt inte bör dragas så snävt som för de underordnade polisorganen. Härvid är särskilt att uppmärksamma att ett effektivt upprätthållande av den allmänna ordningen och säkerheten är av avgörande betydelse för rättsordningens vidmakthållande och att ansvaret härför i sista hand åligger regeringen.
    För regeringens ingreppsrätt vid utövandet av den högsta polismakten gäller som redan framhållits i allmänhet samma allmänna begränsningsprinciper och andra grundsatser som för de underordnade polisorganens verksamhet. Av grundläggande betydelse är härvid som förut nämnts behovs- och proportionalitetsprinciperna.
    I nu berörda situationer kan regeringen även bli nödsakad att besluta om åtgärder som faller inom annan myndighets kompetensområde än polisens, t. ex. kriminalvårdsverkets. Som exempel kan nämnas de åtgärder som vidtogs beträffande vissa interner i anledning av den kroatiska flygplanskapningen 1972 på Bulltofta och bankrånet vid Norrmalmstorg i Stockholm 1973.
    Det bör framhållas att de nödfallsingripanden som ovan berörts får som regel avgöras endast av regeringen genom kollektivt beslut och inte av ett enskilt statsråd. Något s. k. ministerstyre, d. v. s. rätt för en departementschef att självständigt avgöra vissa grupper av ärenden, anses i princip inte förenligt med 1809 års RF (7 §). Denna grundsats gäller också enligt nya RF (7:3). Detta framgår klart av justitieministerns uttalanden på olika ställen i propositionen (s. 94, 181 ff och 288 ff). Sålunda utsägs bl. a. ifråga om regeringsarbetet att med undantag av de s. k. kommandomålen och vissa tryckfrihetsfrågor alla regeringsärenden skall avgöras av regeringen vid regeringssammanträden och att regeln om kollektiv beslutsform inte får kringgås på så sätt att ärenden förklaras vara departementschefsärenden.
    Under förarbetena till 1974 års RF behandlades även frågan om den konstitutionella nödrätten i andra fall än i dem som regleras i den nya RF. I enlighet med hemställan av konstitutionsutskottet (KU) beslöt riksdagen hemställa att Kungl. Maj:t måtte utfärda särskilda regler för regeringens handlande i extraordinära situationer och för beslutsprocessen i syfte att åstadkomma en ordning som underlättar för regeringen att snabbt och effektivt agera i en nödsituation.
    Till grund för KU:s förslag låg utskottets betänkande 1973: 20 med anledning av granskning av statsrådens ämbetsutövning m. m. (s. 16) angående regeringens åtgärder i samband med den ovan berörda flygplanskapningen 1972 på Bulltofta. Dessa åtgärder innefattade bl. a. att regeringen så tillvida biföll kaparnas villkor för att passagerarna skulle få lämna planet att sju kroater, som var intagna på olika fångvårdsanstalter i Sverige, genom polisens försorg fördes till Bulltofta och att sex av internerna fick medfölja planet till en inte angiven destination. Dessutom överlämnades till kaparna 460 000 kr som lösensumma för att återstående passagerare (ca 50) skulle släppas. Planet avgick därefter till Madrid. Kaparna och internerna greps där av den spanska polisen. Den svenska regeringens begäran om deras

Den statliga nödrätten 589utlämning har senare avslagits av Spanien. Något konseljbeslut om regeringens åtgärder föreligger inte.
    Om åtgärderna i samband med flygplanskapningen anförde KU enhälligt bl. a.:

Från strikt konstitutionella synpunkter förhåller det sig otvivelaktigt så att det konstitutionella regelsystemet till följd av de speciella förhållandena inte iakttogs av regeringen på en rad punkter i samband med kapningen. Frigivningen av internerna och dispositionen av statens medel till lösensumma t. ex. var åtgärder som knappast kan anses lagligen grundade. Med hänsyn till den korta tid, som stod till buds i det hotfulla läget, kunde ej heller regeringsformens regler beträffande konseljbeslut m. m. iakttagas. Mot nämnda brister i regeringens handläggning av flygkapningsfrågan måste vägas det ansvar för enskilda människors — i detta fall flygpassagerarnas och besättningens —personliga säkerhet som åvilar myndigheterna och därvid ytterst regeringen. Regeringens bedömning att en uppenbar nödsituation förelåg var enligt utskottets mening riktig. Utskottet har mot denna bakgrund inte funnit anledning till anmärkning mot regeringens handlande i samband med flygplanskapningen.

   Dessutom har vissa frågor om den konstitutionella nödrätten prövats av JO (Ulf Lundvik) i ett den 29/3 1974 avgjort ärende angående en framställning av regeringsrådet Gustaf Petrén om ett klargörande av den oskrivna offentligrättsliga nödrättens innehåll i anledning av regeringens och vissa myndigheters handlande i samband med flygplanskapningen. JO, som inte gick närmare in på den konstitutionella nödrättens innehåll, framhöll bl. a.att konstitutionell nödrätt otvivelaktigt existerade även under fredsförhållanden men att lagstiftningen inte gav något direkt besked därom. Viss vägledning syntes dock kunna hämtas ur BrB:s regler om nöd (24 kap.särskilt 4—6 §§). JO fastslog att regeringens beslut att låta ett antal interner lämna riket och därtill förse dem med en stor summa pengar skulle under normala förhållanden framstå som högst anmärkningsvärt för att inte säga lagstridigt. Men situationen var inte normal. Det förelåg tvärtom ett akut nödläge. Snabbt beslut var nödvändigt och beslutets innehåll måste rimligen anpassas till vad som var ofrånkomligt för att vinna det syfte som uppenbarligen föresvävade beslutsfattarna, nämligen att rädda människoliv.
    JO, som förklarade att det inte ankom på honom att ingå på bedömning av regeringens åtgärder i Bulltoftafallet utan att hans prövning begränsades till de anmärkningar som riktats mot olika tjänstemäns handlande, fann — såsom jag framhållit i det föregående — att en regeringsledamot under normala förhållanden otvivelaktigt saknade rätt att ge myndighet eller underlydande tjänsteman bindande order eller direktiv. Skulle order eller direktiv ges av en enskild regeringsledamot och efterkommas av tjänsteman, torde den senare bära det fulla ansvaret för de åtgärder som vidtagits.
    Beträffande frågan, huruvida en tjänsteman är berättigad och kanske rentav skyldig att i nödsituation efterkomma en order från regeringen, ehuru den inte gick tillbaka på ett i grundlagsenlig ordning fattat beslut, uttalade JO såvitt här är av intresse, att det inte utan vidare vore klart att den som efterkommer en formellt fullt riktig order går fri från ansvar. Av BrB 24:6 följde nämligen att den omständigheten att gärning utförts på överordnads befallning friar från ansvar endast om vederbörande med hänsyn till lydnadsförhållandets art, gärningens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt hade att efterkomma befallningen. Vidare erinrades om den allmänna straffrihetsregeln i BrB 24:4.
    Att KU godtagit regeringens bedömning att det förelegat en uppenbar

590 Erik Sjöholmnödsituation och ej funnit anledning till anmärkning mot regeringens handlande kunde enligt JO i pricip inte från ansvar fritaga de tjänstemän, vilka på olika sätt varit verksamma för att förverkliga regeringens beslut. Vid bedömningen av tjänstemännens förhållande kunde man dock rimligen inte bortse från KU:s prövning av regeringens åtgärder. Att lägga tjänstemän till last att de — på informell order från regeringen — vidtagit åtgärder, mot vilkas innehåll i sak ett enhälligt KU inte haft något att erinra, vore föga tilltalande. Och om åtgärdernas materiella innehåll inte angrips, vore det än mer motbjudande att lägga dem till last som fel att de ej krävt att först ett konstitutionellt riktigt konseljbeslut skulle fattas.
    Beträffande den formella aspekten att tjänstemän agerat utan stöd av vederbörligt konseljbeslut ansåg JO det uteslutet att hävda att tjänstemännen i den extraordinära situation som förelåg bort kräva att för dem företeddesen i sedvanlig ordning utfärdad och undertecknad expedition. Att överbringa en sådan expedition skulle ha medfört tidsutdräkt i ett läge där varje uppehåll kunde bli ödesdigert. Man kunde naturligtvis diskutera, om ej tjänstemännen bort kräva att det fattades ett konseljbeslut, låt vara att det ej kunde expedieras i vanlig ordning, eller åtminstone att det informella beslutet bekräftades och dokumenterades i efterhand. För egen del inskränkte sig JO till att säga att det inte kunde läggas tjänstemännen till last såsom straffbar gärning att de ej framställt något krav i sådan riktning.
    Vad angår den sakliga innebörden av tjänstemännens åtgärder syntes det JO som om åtgärderna — även om vederbörande till äventyrs skulle anses ha handlat helt på eget ansvar och icke på order från regeringen — var sådana att straffrihet måste inträda redan enligt BrB 24:4. Enligt JO:s bedömning var åtgärderna uppenbarligen dikterade av en strävan efter att avvärja fara för människoliv och åtgärdernas innebörd var sådan att de måste anses försvarliga.
    JO:s uttalanden om den konstitutionella nödrätten föranleder kommentarer från min sida endast såvitt angår frågan om lydnadsförhållandet mellan regeringen samt underordnade myndigheter och befattningshavare. Det torde kunna ifrågasättas huruvida det av JO åberopade stadgandet i BrB 24:6 över huvud är tillämpligt i fall som avser verkställighet av beslut som det högsta statsorganet i föreskriven ordning meddelat underordnad myndighet i en nödsituation. Såsom jag framhållit i det föregående bör regeringen i princip primärt bära det rättsliga ansvaret för de föreskrifter och direktiv som regeringen lämnar underordnade organ och detta gäller enligt sakens natur även i nödsituationer. I sådana akuta och ytterst allvarliga, extrema lägen, som regelmässigt kräver ett snabbt och effektivt ingripande, måste en ovillkorlig lydnadsplikt åligga den myndighet till vilken regeringens beslut riktas. Skulle stadgandet anses tillämpligt även på regeringens befallningar i en nödsituation, bör det som regel leda till ansvarsfrihet för den som åtlytt befallningen. Däremot kan BrB 24:6 självfallet bli tillämplig på de befallningar som den underordnade myndigheten enligt regeringens beslut i sin tur riktar till underlydande befattningshavare.13
    Till sist skall tilläggas att JO (Lundvik) samma dag som ärendet om flygplanskapningen på Bulltofta avgjordes också meddelade beslut i anled-

 

13 Om lydnadsplikten se t. ex. S. Jägerskiöld, Svensk tjänstemannarätt II: 1, 1959, och Offentlig rätt, 1973, samt Sjöholm a. a. s. 240 f och Polislagen, 1959, s. 127 ff.

Den statliga nödrätten 591ning av ett flertal anmälningar och skrivelser angående det av mig ovan berörda råndramat på Norrmalmstorg i augusti 1973. Beträffande de nödrättsliga aspekterna hänvisade JO till sina uttalanden i Bulltoftaärendet.
    I fråga om polismästarens beslut att åsidosätta det av justitieministern uppställda villkoret att gisslan skulle lämnas ut för att internen Olofsson skulle få förena sig med rånaren i banksalen ansåg JO att situationen då var sådan, att polismästarens handlande var fullt försvarligt i det allvarliga läge som uppkommit. Vid sin bedömning av denna fråga beaktade JO bestämmelserna i BrB 24:4 och även det förhållandet att Olofsson gick in i banksalen fullt frivilligt.