Utredning om medborgerliga fri- och rättigheter. 1973 års fri- och rättighetsutredning (ordf. landshövding Hjalmar Mehr) har nyligen lagt fram sitt betänkande "Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen" (SOU 1975: 75). Utredningens uppdrag har varit att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter — allt i syfte att stärka resp. bredda grundlagsskyddet. Förslag skulle läggas fram före halvårsskiftet 1975 för att en eventuell reform skulle kunna genomföras kring valet 1976.
    Yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film samt rätten att få del av allmänna handlingar har legat utanför utredningens uppdrag — se härom förslag till massmediegrundlag och lag om allmänna handlingar (SOU 1975: 49 och 22).
    Utredningen har under sitt arbete publicerat två översikter, dels "Europakonventionen och europeiska sociala stadgan" (SOU 1974: 88) och dels "Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder" (SOU 1975: 29).

 

 

Huvudproblemet: skyddet för begränsningsbara fri- och rättigheter Utredningen föreslår en betydande utbyggnad av 2 kap. i 1974 års RF, vilket handlar om grundläggande fri- och rättigheter. Praktiskt taget alla regler härom i RF skall enligt förslaget tas upp i detta kapitel, vars paragrafantal föreslås öka från 5 till 21.
    Huvudproblemet har varit att söka dra gränser för lagstiftarens (riksdagsmajoritetens) möjligheter att inskränka de klassiska fri- och rättigheter som nu är upptagna i 2 kap. 1—3 §§ RF, alltså yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och religionsfriheten (de s. k. opinionsfriheterna), rörelsefriheten, skyddet för den kroppsliga integriteten, för hemfriden o. d. och för rätten till förtrolig kommunikation. Hit hör också den s. k. negativa yttrandefriheten och negativa föreningsfriheten,vartill framställningen emellertid återkommer i det följande. Några sådana gränser för lagstiftarens handlingsfrihet finns, praktiskt sett, inte nu.
    De "positiva" opinionsfriheterna och de nämnda "kroppsliga" fri- och rättigheterna, däri inbegripet rätten till förtrolig kommunikation, kan inte i RF definieras så snävt att man slipper att räkna med legitima inskränkningsbehov — tvärtom. Vad gäller opinionsfriheterna är det särskilt yttrandefriheten som får vidkännas åtskilliga inskränkningar, vilka inte ansetts kunna s. a. s. definieras bort. Man kan peka på de åtskilliga, sinsemellan olikartade yttrandefrihetsbrotten enligt BrB, reglering av reklam m. m., upphovsrätt, tystnadsplikt, s. k. anstaltscensur m. m. Och vad rörelsefriheten beträffar må endast nämnas frihetsstraff och — relevant också för resten av nu ifrågavarande fri- och rättigheter — de straffprocessuella tvångsmedlen. Det må anmärkas att utredningen som regel inte kunnat ompröva nuvarande reglering i vanlig lag utan fått utgå därifrån.

 

    Definitionerna i RF av de fri- och rättigheter som avses i detta avsnitt skall enligt förslaget vara i sak oförändrade. Vissa förtydliganden föreslås emellertid. Vidare föreslås mötesfriheten utvidgad till att omfatta teater o. d. Viss utvidgning föreslås också beträffande rätten till förtrolig kommunikation.
    Vad sedan gäller inskränkningsmöjligheterna står man inför vad som historiskt och internationellt sett är huvuddilemmat på förevarande grundlagsstiftningsområde. Vad bör regleras i grundlagen och vad måste överlämnas till reglering i författningar av lägre valör? Och vad gäller det förstnämnda: hur skall man formulera de tämligen knappa grundlagsreglerna, så att man får skydd mot inte önskade företeelser men inte hindras att göra vad som rimligen måste kunna göras? För utredningens del har det främst gällt att väga skyddets effektivitet mot önskemålen att minimera risken för låsningar i det ordinära, legitima reform- och lagstiftningsarbetet och undvika förskjutningar i de maktförhållanden som de allmänna valen resulterar i. Vidare har det gällt att undvika att politisk makt flyttas över på icke-politiska organ, t. ex. domstolarna (se vidare nedan om kontrollsystemet).
    Utredningen har funnit större förstärkningsmöjligheter i fråga om opinionsfriheterna än i fråga om de övriga. Det må anmärkas att mycket arbete har lagts ner på att söka formulera ett materiellt yttrandefrihetsskydd som är mera konkret och preciserat än europakonventionens utan att likväl bli så ingåendesom TF:s reglering i fråga om otillåtna yttranden i tryckt skrift. Detta arbete har dock inte lett till framgång.
    I fråga om samtliga nu ifrågavarande fri- och rättigheter föreslås att inskränkning aldrig skall få gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som föranlett begränsningen. Sådan begränsning skall vidare aldrig få sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 13 § första stycket). Vidare föreslås att inskränkning inte skall få ske enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 § andra stycket). Slutligen får de nedan nämnda förbuden mot ras- och könsdiskriminering en skyddseffekt också i nu förevarande sammanhang.
    För de positiva opinionsfriheternas del tillkommer ytterligare följande skyddsregler (att de negativa opinionsfriheterna, till priset av en viss insnävning, föreslås bli undantagslösa framgår nedan).
    Yttrandefriheten och rätten till information skall enligt förslaget få begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Emellertid skall vidare, utan sådan ändamålsbegränsning, friheten att yttra sig i näringsverksamhet få begränsas. Slutligen har en allmän "öppning" ansetts inte kunna undvikas: inskränkningar föreslås i övrigt få ske, om särskilt viktiga skäl föranleder det (2 kap. 14 § första stycket). Härtill läggs dock i paragrafens andra stycke ett slags positiv beskrivning av kärnan i yttrandefriheten och rätten till information: Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.
    Förslagets skyddseffekt måste ses bl. a. mot bakgrunden av att yttrandefriheten i flertalet massmedier avses skola få det mera ingående grundlagsskydd som f. n. tillkommer tryckfriheten.
    Mötesfriheten och demonstrationsrätten föreslås få begränsas endast med

 

hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides (2 kap. 15 § första stycket).
    Föreningsfriheten skall enligt förslaget få begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung (2 kap. 15 § andra stycket).
    Religionsfriheten skall enligt förslaget inte få underkastas andra begränsningar än yttrande-, mötes- och föreningsfriheten.

 

Diskrimineringsförbud
En allmän likhetsgrundsats, adresserad till normgivaren och inte bara till tilllämparen, har inte ansetts möjlig att införa i RF såsom rättsregel (se däremot det föreslagna programstadgandet i 1 kap. 2 §).
    Ett viktigt element av åsiktsdiskrimineringsförbud ingår i det skydd som beskrivits i föregående avsnitt (2 kap. 13 § andra stycket).
    I 2 kap. 17 och 18 § § föreslås vidare ras- och könsdiskrimineringsförbud vars räckvidd går utöver fri- och rättighetsområdet.
    Enligt den föreslagna 17 § skall lag eller annan föreskrift aldrig få innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.
    Den betydligt svårare frågan om ett rättsligt verkande könsdiskrimineringsförbud i grundlagen har inte, såsom rasdiskrimineringsförbudet, kunnat lösas genom en undantagslös regel i RF. Enligt den föreslagna 18 § i 2 kap. är dock huvudregeln att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön. Tre undantag ges dock. För det första tillåts särbehandling som syftar till jämställdhet, t. ex. könskvotering. För det andra tillåts särbehandling som direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen. För det tredje undantas värnplikt och motsvarande tjänsteplikt. Härtill kommer att all annan könssärbehandlande normgivning, som finns vid den nya grundlagsregelns ikraftträdande, måst förlänas fortsatt giltighet t. v. genom en övergångsbestämmelse. Det bör också nämnas att en rad mera bagatellartade särbehandlingar, främst av ordnings- eller anständighetskaraktär eller förestavade av rent praktiska skäl, enligt uttalanden i motionen inte är särbehandling i RF:s mening.
    Slutligen förordar utredningen mot bakgrund av de sålunda föreslagna, också för lagstiftaren bindande diskrimineringsförbuden, att det nuvarande särbehandlingsförbudet för domstolar och förvaltningsmyndigheter i 1 kap. 8 § andra punkten RF skall utgå. Någon saklig ändring avses inte härmed. Syftet är bara att ta bort en bestämmelse som redan tidigare visat sig lätt föranleda missförstånd i den allmänna debatten.

 

Undantagslösa skyddsregler
Definitionerna av den negativa yttrandefriheten och den negativa föreningsfriheten föreslås bli koncentrerade till det mest väsentliga, varvid dessa fri- och rättigheter görs undantagslösa. Vidare tilläggs negativ mötesfrihet. Enligt 2 kap. 3 § första och andra styckena i förslaget får således ingen medborgare tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende, att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan

 

åskådning. I tredje stycket föreslås den nyheten (såsom grundlagsregel) att ingen medborgare utan sitt samtycke skall få — av det allmänna, se nedan — registreras enbart på grund av sin politiska (ej annan) åskådning.
    Som sagt är det föreslagna rasdiskrimineringsförbudet undantagslöst.
    Till de nuvarande undantagslösa fri- och rättighetsreglerna i 8 kap. 1 §, 11 kap. 1 § andra stycket andra punkten och 3 § andra stycket RF — alltså förbuden mot dödsstraff (se nu 2 kap. 4 §), landsförvisning (2 kap. 6 § första stycket) och retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 9 §), skyddet för medborgarskapet (2 kap. 6 § andra stycket), rätten till ersättning vid expropriation (2 kap. 10 §), förbudet mot tillfälliga domstolar o. d. (2 kap. 11 § första stycket) samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövande (2 kap. 16 §) — förelås komma förbud mot tortyr, kroppsstraff och medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 5 §). Skyddet för medborgarskapet, som nu gäller för svensk som är bosatt i riket, föreslås skola gälla också för svensk som någon gång har varit bosatt här. Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning ändras visserligen inte (annat än redaktionellt), men utredningen har utgått från att det åtminstone analogiskt gäller också för straffliknande påföljder av administrativ natur, t.ex. skattetillägg och överlastavgift. Inte heller för expropriationsregeln föreslås annat än redaktionella justeringar. Utredningen uttalar emellertid i motiven att denna bestämmelse i RF måste anses innebära att enbart symbolisk ersättning inte räcker.
    Här bör också nämnas att det enligt förslaget inte längre skall vara möjligt att till överstatligt organ överlämna lagstiftningsbefogenhet som avser inskränkning av fri- och rättighet (10 kap. 5 § RF).

 

Övriga rättighetsfrågor och vissa övergripande spörsmål
Det föreslås skola i princip slås fast i RF, att förhandling vid domstol skall vara offentlig (2 kap. 11 § andra stycket).
    En annan nyhet är den föreslagna regeln i 2 kap. 20 §, enligt vilken författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.
    Liksom f. n. avses det klassiska fri- och rättighetsskyddet bara gälla gentemot det allmänna. Något rättsligt grundlagsskydd gentemot enskild har inte ansetts möjligt att införa, vare sig generellt eller gentemot vissa slags enskilda subjekt. Det nu sagda avser de fri- och rättigheter som är — åtminstone i princip — fastslagna i 2 kap. 2—11 § § och framgår av 2 kap. 1 § första stycket i förslaget.
    Vad gäller dessa fri- och rättigheter avses med "ingrepp", "inskränkning","begränsning" endast åtgärder som faller inom ramen för 8 kap. 3 § RF, vilket stadgande bara gäller offentligrättslig betungande normgivning.
    Utom ramen för 2 kap. 1 § första stycket faller ras- och könsdiskrimineringsförbuden och upphovsrättsbestämmelsen — liksom den oförändrade regeln om rätt till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 19 §). De båda sistnämnda reglerna åsyftar skydd också gentemot enskild och diskrimineringsförbuden gäller för all normgivning, både civilrättslig och offentligrättslig.
    Bestämmelserna i 2 kap. 2—20 §§ gäller primärt bara svenska medborgare. I en utförlig avslutande paragraf i kapitlet anges emellertid i vad mån grundlagens fri- och rättighetsskydd gjorts tillämpligt också på utlänningar här i riket. I största utsträckning har så skett. Antingen föreskrivs fullständig likställighet (21 § första stycket) eller likställighet med reservation för särskild,

 

avvikande föreskrift i lag (andra stycket). Endast i ett par avseenden är grundlagsskyddet över huvud inte tillämpligt på utlänning, t. ex. beträffande skyddet mot lindrigare ingripanden i rörelsefriheten än frihetsberövande.
    Det föreslagna materiella skyddet avses gälla också i sådana extraordinära situationer som avses i 13 kap. RF, i vilket kapitel någon ändring inte behöver göras.
    Alla bestämmelser i det föreslagna 2 kap. RF avses vara rättsregler. I 1 kap.2 § föreslås däremot vissa regler av enbart programmatisk karaktär. Här tas bl. a. upp några principer som inte ansetts kunna göras rättsligt bindande, t. ex. en allmän likhetsgrundsats och s. k. sociala rättigheter.

 

Kontroll- och sanktionssystemet
Frågan om hur de förevarande grundlagsreglernas efterlevnad skall kontrolleras och i förekommande fall genomdrivas utgör en helt integrerande del av fri- och rättighetsproblematiken. Den politiska kontrollen i en demokrati har ansetts vara det väsentliga. Även en rättslig (efter) kontroll har emellertid ansetts erforderlig. Tanken på författningsdomstol e. d. har därvid förkastats. Däremot föreslår utredningen att den nuvarande lagprövningsrätten behålls och kodifieras. Det föreslagna stadgandet (8 kap. 20 §) lyder så: "Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas, får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar." Bestämmelsen är tänkt som ett yttersta värn, vars normala funktion är i första hand preventiv. På grund av den återhållsamhet som åläggs domstolarna etc. har man inte ansetts behöva räkna med att dessas opolitiska (partipolitiskt oavhängiga) karaktär skall råka i fara.

 

Dissenser
Åtskilliga reservationer eller särskilda yttranden har avgetts. Av utrymmesskäl må här endast sägas följande. Fp- och m-ledamöterna kräver — utöver det skydd som majoriteten föreslår vilket de anser delvis alltför "snömosartat"— antingen kvalificerad majoritet (5/6 av de röstande och 3/4 av ledamöterna) eller samma förfarande som för grundlagsstiftning för begränsning av de positiva opinionsfriheterna och rätten till förtrolig kommunikation. Samtliga borgerliga ledamöter har krävt obligatorisk lagrådsgranskning av förslag till fri- och rättighetsinskränkande lag. Vpk-ledamoten har i stället krävt en mera precis formulering av det materiella skyddet för yttrandefriheten och rätten till information i 2 kap. 14 § — den föreslagna formuleringen bygger dock på att vissa begränsningar görs i fråga om den nuvarande yttrandefrihetskriminaliseringen i BrB. En annan reservation från vpk-ledamoten åsyftar en annan utformning av lagprövningsrätten.
Carl Herman Bergh