395Klarhet och överskådlighet — replik till Bengt Westerling

Genom lagändringar, som trädde i kraft den 1 juli 1975, har bestämmelserna i 1916 års lag om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom m. m. gjorts mer restriktiva, såvitt avser förvärv av fritidsfastighet (prop. 1975: 65, LU 1975: 27, SFS 1975: 366). Också förfarandet vid tillståndsprövningen har härvid ändrats. I SvJT 1975 s. 660 f har advokaten Bengt Westerling satt ett frågetecken för hur de nya handläggningsreglerna skall tolkas. Eftersom jag tjänstgjorde som utskottssekreterare när ärendet behandlades av riksdagen, vill jag bidra med några synpunkter på den av Westerling väckta tolkningsfrågan.
    I sin nuvarande lydelse har 1 § i 1916 års lag i huvudsak följande innehåll. Enligt första stycket är huvudregeln att utländsk medborgare inte utan tillstånd i varje särskilt fall får förvärva fast egendom m. m. Med utländsk medborgare jämställs enligt andra stycket utländska juridiska personer. I tredje stycket föreskrivs att förvärvstillstånd skall lämnas under förutsättning dels att hinder inte möter med hänsyn till allmänt intresse eller förvärvarens personliga förhållanden, dels att något av de fall föreligger som är uppräknade i punkterna 1—5.
    Av de uppräknade typfallen är de fyra första konstruerade så att varje punkt anger visst ändamål för vilket egendomen förvärvas med tillägg av vissa omständigheter som måste föreligga för att ansökan skall bifallas. Punkt 1 avser förvärv för bostadsändamål, punkt 2 förvärv för fritidsändamål, punkt 3 förvärv för jordbruksändamål och punkt 4 förvärv vars ändamål är annan näringsutövning än jordbruk. Som exempel på de särskilda förutsättningar som anges i de olika punkterna kan nämnas att det enligt punkt 3 krävs dels att förvärvaren kan antagas komma att själv ägna sig åt att driva jordbruket, dels att han förut varit svensk medborgare eller sedan två år har hemvist i Sverige.
    Det femte typfallet skiljer sig till konstruktionen från de föregående. I punkt 5 upptas nämligen det fallet att äktenskap eller nära släktskap föreligger mellan överlåtaren och förvärvaren. Om kontrahenterna är gifta med varandra eller är nära släktingar, föreligger enligt denna punkt alltid rätt till förvärvstillstånd, d. v. s. oavsett om förutsättningarna brister enligt någon av de föregående punkterna.
    I fjärde stycket upptas bestämmelserna om förfarandet i ärenden om förvärvstillstånd. Här föreskrivs att länsstyrelsen skall avgöra tillståndsfrågan, om ärendet gäller förvärv av egendom för ändamål som avses i punkt 2. Detsamma gäller ärende om förvärv av egendom i fall som avses i punkterna 1 och 3—5. I övriga fall prövas frågan om tillstånd av regeringen.
    Westerling framhåller att länsstyrelsen enligt dessa bestämmelser kan såväl bifalla som avslå en ansökan om förvärv av egendom för fritidsändamål (punkt 2). När det gäller de andra fallen är det däremot oklart, om det ingår i länsstyrelsens kompetens att avslå ansökningen. Ordet "Detsamma" i lagtexten måste rimligen betyda vad matematikerna betecknar med likhetstecken, påpekar Westerling. I lagutskottets motivuttalanden finns emellertid inget exempel på situationer, där länsstyrelsen i dessa fall skulle kunna avslå en ansökan. Westerling erinrar om att de äldre bestämmelserna innebar att länsstyrelsen aldrig kunde meddela avslag på en ansökan. Om ansökningen inte kunde bifallas, ankom det på länsstyrelsen att

 

396 Staffan Janvidmed eget utlåtande överlämna ärendet till regeringen för avgörande. Westerling förmodar att det är meningen att denna ordning alltjämt skall tilllämpas, även om detta ej framgår av lagtexten.
    För egen del anser jag att bestämmelserna om kompetensfördelningen mellan länsstyrelsen och regeringen bör tolkas på följande sätt. I bestämmelserna görs skillnad mellan "ändamål" och "fall". Som tidigare nämntsär lagtexten i punkterna 1—4 uppbyggd så att den med utgångspunkt från ändamålet med förvärvet anger de särskilda förutsättningar som obligatoriskt skall föreligga för att ansökan skall bifallas. Det i respektive punkt angivna "ändamålet" jämte de tillhörande särskilda förutsättningarna konstituerar således ett "fall". Brister någon av förutsättningarna, föreligger det ett annat "fall" än det som beskrivs i den ifrågavarande punkten.
    Detsamma gäller i princip också om punkt 5, dock med den skillnaden att "fallet" här enbart konstitueras av de särskilda kvalifikationer i familjerättsligt hänseende som omnämns i denna punkt.
    Den formulering som används i handläggningsreglerna beträffande punkt 2 synes enligt min mening markera att länsstyrelsen bemyndigas att avgöra tillståndsfrågan i samtliga fall när egendomen förvärvas för fritidsändamål. En sådan oinskränkt prövningsrätt för länsstyrelsen korresponderar också med att punkt 2 innehåller en uttömmande reglering av de särskilda förutsättningarna för beviljande av förvärvstillstånd, såvitt avser fritidsfastigheter.
    Punkt 2 skiljer sig i detta avseende från de övriga punkterna. I dessa punkter anges ej såsom i punkt 2 de grunder efter vilka länsstyrelsen skall avgöra tillståndsfrågan. De innehåller i stället en kasuistiskt avfattad uppräkning av situationer, där förvärvstillstånd obetingat skall lämnas.
    Beträffande de övriga punkterna anvisar handläggningsreglerna enligt min uppfattning följande lösning av kompetensfrågan. När ett förvärv utgör ett sådant fall som avses i punkterna 1 och 3—5, skall länsstyrelsen bifalla ansökningen. Om förvärvet inte alls eller endast delvis uppfyller de för dessa typfall angivna förutsättningarna, ingår det däremot inte i länsstyrelsens beslutanderätt att avslå ansökningen. Förvärvet tillhör då kategorin "övriga fall", där frågan om tillstånd enligt handläggningsreglerna skall prövas av regeringen. Om exempelvis en norrman, som bott här i riket endast ett år, förvärvar ett jordbruk åt vilket han själv avser att ägna sig och varken lantbruksnämnden eller någon annan har något att invända mot förvärvet, skall således länsstyrelsen sända in handlingarna till regeringen och därvid bifoga eget utlåtande i ärendet.
    För regeringens prövning gäller inga särskilda bestämmelser. Enligt hittillsvarande praxis har regeringen bifallit huvuddelen av de ansökningar som underställts dess prövning.
    Som Westerling påpekar, förutsätter emellertid handläggningsreglerna enligt sin ordalydelse att länsstyrelsen också skall kunna avslå ansökningar i de fall som avses i punkterna 1 och 3—5. Jag erinrar då om att det i tredje stycket första meningen anges två övergripande villkor som skall beaktas vid tillståndsprövningen, nämligen att hinder mot tillståndet inte möter med hänsyn till allmänt intresse eller förvärvarens personliga förhållanden. Som tredje stycket är utformat hänför sig dessa båda inskränkande villkor utan mellanled till vart och ett av de punktvis uppräknade fallen. Enligt min mening innebär därför handläggningsreglerna att länsstyrelsen skall

 

Klarhet och överskådlighet 397avslå ansökningen om den finner att allmänt intresse (planläggningssynpunkter, militära intressen, jordbrukets rationalisering etc.) eller sökandens personliga förhållanden utgör skäl mot beviljande av ett tillstånd till vilket sökanden är berättigad enligt punkterna 1—5.
    I lagutskottets betänkande har det inte uttryckligen påpekats att det följer av handläggningsreglerna att länsstyrelsen på detta sätt också har rätt att avslå ansökningar. När man studerar utskottets motivuttalanden i denna del bör man noga hålla i minnet att det här gällde en lagteknisk detaljfråga som inte berördes av något motionsyrkande. Utskottets kritik mot propositionens lagtextförslag är utpräglat återhållsam.
    Eftersom Westerling inte tycks vara övertygad om att den av utskottetföretagna jämkningen var nödvändig vill jag peka på att — såsom utskottet antyder — en konsekvens av propositionens förslag torde ha blivit att länsstyrelsen skulle tvingas avslå ansökningar i fall, där med stöd av äldre praxis regeringen med stor sannolikhet kunde väntas komma att bifalla ansökningen. Utvägen skulle då bli att länsstyrelsen i fall liknande det ovan anförda exemplet med den norske jordbrukaren fick avslå ansökningen men samtidigt uppmana sökanden att överklaga beslutet och sedermera också tillstyrka bifall till besvären. Utskottets kortfattade motivering tyder på att det ansågs uppenbart att en sådan konsekvens inte var avsedd.
    Om man beaktar det begränsade syftet med den företagna jämkningen av handläggningsreglerna kan enligt min mening utskottets summariska motivering inte tas till intäkt för att någon inskränkning åsyftas i länsstyrelsens behörighet att i fall som avses i punkterna 1—5 avslå ansökningen, om länsstyrelsen finner att hinder mot tillståndet möter med hänsyn till allmänt intresse eller förvärvarens personliga förhållanden. Om tveksamhet härom ändock skulle kunna anses föreligga, har lagtexten självfallet prioritet och dess innebörd är enligt min uppfattning otvetydig.
    Den tolkning jag här förordar vinner också stöd av ett beslut som regeringen nyligen har fattat i ett förvärvsärende (dnr 1450/75 I). Ärendet gällde förvärv av några jordbruksfastigheter, där mellan säljaren och köparen rådde släktskap som avses i punkt 5. Länsstyrelsen fann att hänsyn till allmänt intresse (jordbrukets rationalisering) utgjorde hinder mot förvärvet men ansåg sig inte ha befogenhet att avslå ansökningen utan överlämnade handlingarna med eget yttrande till regeringen. Regeringen fann emellertid i beslut den 22 januari 1976 att släktskapsförhållandet medförde att länsstyrelsen hade att pröva tillståndsfrågan och återförvisade ärendet till länsstyrelsen.
    Även om det således får anses vara obestridligt, att det ingår i länsstyrelsens prövningsrätt att också kunna avslå ansökningar i fall som avses i punkterna 1 och 3—5, visar såväl Westerlings inlägg som det ovan anförda rättsfallet att handläggningsreglerna i fjärde stycket fått en svårtillgänglig avfattning. Ansvaret för den lagtekniska utformningen får i första hand bäras av utskottets sekretariat. Några större förenklingar torde dock inte ha kunnat uppnås utan en relativt omfattande omredigering av lagtexten. När det gäller en paragraf, som upptar drygt en halv sida i lagboken, medger knappast de snäva tidsramarna för utskottsarbetet att ett sådant ingrepp företas av enbart formella skäl. I sammanhanget bör också observeras att dessa regler utgör anvisningar för länsstyrelsernas verksamhet och således inte direkt berör allmänheten. Enligt 5 § skall ju sökanden under alla förhållan-

 

398 Klarhet och överskådlighetden inge sin ansökan till länsstyrelsen i det län där egendomen är belägen.
    Avslutningsvis vill jag framhålla att 1916 års lag även i övrigt får anses svåröverskådlig och besvärlig att tillämpa. Detta beror bl. a. på att lagen reglerar frågorna om skydd både för fast egendom och mot utländska övertaganden av svenska företag. Lagen är f. n. föremål för en allmän översyn av utredningen (Ju 1973: 17) om utländska övertaganden av svenska företag. I utredningsdirektiven framhålls att det nyss berörda lagtekniska sambandet bör brytas upp så att vi i framtiden får dels en lagstiftning som innehåller bestämmelser om kontroll av uppköp från utländsksida av mark och naturtillgångar, dels en särskild lagstiftning som tar siktepå kontroll av utländsk etablering och utlandsägda företags skötsel. Det finns således skäl att tro att vi snart kan få mera lätthanterliga regler att tillgå även i det avseende som här diskuterats.

Staffan Janvid