Förslaget om s. k. löntagarfonder i rättslig belysning

 

Av professor STIG STRÖMHOLM

 

 

1. Förslaget
I skriften "Löntagarfonder" (Stockholm, Tidens förlag 1975) framlägger ekonomen dr. Rudolf Meidner (i samverkan med A. Hedborg och G. Fond) ett delvis detaljerat förslag till inrättande av s. k. löntagarfonder. Förslagen har utarbetats till fullföljande av ett uppdrag, som givits av landsorganisationens ledningsorgan, landssekretariatet. Bakgrunden är motioner och diskussioner, som på senare år förts inom den fackliga arbetarrörelsen och som i ökad omfattning gått ut på att finna former för att låta "löntagarkollektivet" få en andel i den kapitaltillväxt som äger rum inom företagen — särskilt inom de ekonomiskt framgångsrika företag, där de kollektivanställda såsomett led i LO:s s. k. solidariska lönepolitik "avstått" från att driva maximala löneanspråk och där således vinster uppstått, vilka sedan i stor utsträckning genom investering återgått till företagen och ökat dessas värde. Det hävdas — utan närmare analys av skattemässiga och andra faktorer, som påverkar utvecklingen — att en stark koncentration av förmögenhet och därmed av ekonomisk makt ägt rum på senare år.
    De avsedda fondernas konstruktion föreslås (i den ursprungliga skriften, som här har använts; senare gjorda förändringar synes icke beröra de principfrågor som här upptages) bli följande. Syftet är atttill "löntagarkollektivet" överföra en andel av de "vinstmedel som stannar som arbetande kapital i det enskilda företaget" (ovan a.a. s. 75), och detta föreslås ske genom "obligatoriska löntagaremissioner" (a.st.). "Den summa som skall överföras till fonden räknas fram och sätts i relation till hela ägarkapitalets värde. Därmed kan det antal nya aktier som motsvarar fondandelen beräknas. Dessa aktier överlämnas till fonden. Oavsett om löntagarfonderna kommer att genomföras genom lag eller avtal krävs på denna punkt givetvis lagstiftning. Idag tillkommer rätten till fondemitterade aktier enbart de gamla aktieägarna" (a.a. s. 75 f). Fondavsättningen föreslås äga rum före skatt, d. v. s. få karaktären av avdragsgill post (a.a. s. 78). Fonderna skall icke medföra individuella andelar för de enskilda företagens anställda utan ägas och förvaltas av de fackliga or-

 

ganisationerna kollektivt (a.a. s. 80 ff). Systemet föreslås vidare ej omfatta alla företag: offentliga och kooperativa företag skall lämnas utanför, och endast aktiebolag över en viss storlekströskel skall beröras. Inte heller tar utredningsmännen ställning till frågan hur stor andel av vinsten som skall tillföras fonderna. Detta spörsmål illustreras av vissa räkneexempel (a.a. s. 79 och 130), av vilka framgår, att med en avsättning av 20 % av vinsten, fonderna efter en period som — beroende på vinstens storlek — varierar från 20 till 75 år kommer att äga mer än 50 % av företagens kapital. Vid högre avsättning går övertagandet fortare: med en jämn vinst av 10 % om året och en 30 procentig avsättning äger fonderna efter 25 år 51 %, efter 100 år 94 %. Syftet med förslaget är emellertid entydigt: "I det fondsystem vi föreslår är det varken fråga om en på lönen beräknad arbetsgivaravgift eller en vinstpålaga utan om ett successivt överförande av företagens kapitaltillväxt till löntagarna." (a.a. s. 96 f).
    Det sagda är tillräckligt för att utifrån relevanta rättsliga synpunkter karakterisera systemet. Det är fråga om: 

1) en överföring av viss egendom, i form av aktier, från de nuvarande ägarna

2) till enskilda organisationer

3) utan ersättning.

 

2. Utgångspunkten för en rättslig bedömning

En analys av förslaget om löntagarfonder från rättslig synpunkt måste omfatta följande moment.
    För det första är det anledning beakta de grundläggande civilrättsliga reglerna om äganderättens innehåll och omfattning. Denna granskning kan göras mycket kortfattad, då den civilrättsliga basen synes vara klar och entydig.
    För det andra bör de konstitutionella (eller med konstitutionella regler likvärdiga) grundprinciperna för äganderättens rättsliga ställning granskas. Det blir här främst fråga om i vilken omfattning det principiella egendomsskydd som utan vidare kan konstateras vara den svenska rättens huvudregel kan genombrytas i olika fall.
    Det tredje momentet i en rättslig bedömning blir att mer detaljerat jämföra de meidnerska förslagen med de huvudgrupper av ingrepp i ägarens rättsställning som svensk rätt accepterar, d. v. s. — översiktligt — expropriation, beskattning och ingrepp av rekvisitions- och förfogandetyp (liksom s. k. nödrätt). Från sådana former av egendomsöverföring som äger rum enskilda emellan i syfte att återställa en rubbad förmögenhetsbalans — skadestånd och vissa er-

 

sättningar i samband med fastighetsbildning m. m. — liksom från straffrättsliga åtgärder (förverkande o. d.) kan här bortses.
    I föreliggande utredning lämnas internationellrättsliga aspekter i allt väsentligt utanför. Det bör emellertid understrykas, att såväl av Sverige undertecknade konventioner som allmänna folkrättsliga regler måste beaktas när det gäller ett ev. införande av löntagarfonder med avseende på utlandsägda företag. Frågan i vilken omfattning svenska medborgare kan åberopa folkrättsliga principer torde inte vara helt klar, men det bör framhävas att även om det skulle visa sig att så inte är fallet, diskrimineringsförbudet i gällande författning kan medföra att sådana principer indirekt får effekt i rättsförhållanden, som eljest vore att betrakta som "rent svenska".
    Helt allmänt skall inledningsvis betonas, att en genomgång av svenskt material — till grund för det följande ligger mycket omfattande sådana genomgångar av i första hand offentligt tryck av olika slag — ger ett mycket magert konkret resultat i fråga om klargörande uttalanden. Det sammanhänger helt enkelt med att den meidnerska fondkonstruktionen framstår som helt ny och främmande för svensk rättsuppfattning och tidigare svensk debatt. Den senare har avsatt omfattande uttalanden i frågor som rör t. ex. gränsen mellan beskattning och konfiskation liksom i fråga om expropriationsersättning — överhuvudtaget i frågor som avser överföring av egendom till det allmänna — men spörsmål, som gäller tvångsmässig förmögenhetsöverföring till enskilda organisationer, har dryftats endast i mycket obetydlig omfattning och i högst speciella fall, som i regel är mycket olika det nu föreliggande.

 

3. Den civilrättsliga basen

De meidnerska förslagen innebär, som framgår av ovanstående, att vissa aktieägare skall tvingas finna sig i att avstå från en andel av de medel som kommit att samlas i form av vinst i det eller de företag i vilkas tillgångar deras aktier utgör andelar. Den associationsrättsliga "mur" som avskiljer aktieägarna såsom grupp från bolagets egendom kan icke föranleda till annan bedömning än att det är fråga om att tvångsvis avskilja och till annat enskilt rättssubjekt överföra en större eller mindre (20 % har figurerat i de meidnerska förslagen som exempel) andel av avkastningen från enskildas, låt vara indirekt ägda, förmögenhet samt att, likaledes tvångsvis, låta denna andel av avkastningen fortsättningsvis kvarstå såsom en med sedvanliga rättigheter (rösträtt, rätt till emission o. s. v.) utrustad del av det genom vinsten ökade förmögenhetsinnehavet.

 

    Frågan om, och ev. enligt vilka regler, avkastningen av viss egendom är en del av äganderättens objekt är den civilrättsliga grundfråga som först måste granskas. Spörsmålet har inte givit anledning till några omfattande generella utlåtanden eller principlösningar, eftersom det under s. a. s. normala förhållanden — d. v. s. när ägaren helt enkelt besitter och nyttjar sin egendom och någon på avtalgrundad eller annorledes beskaffad motstående rättighet inte är förhanden — alltid torde ha uppfattats som en självklarhet att rätten till avkastningen är en del av äganderättens rättsligt föga intressanta och föga beaktade "inre sida".¹ Vissa lagregler på det obligationsrättsliga området bygger emellertid på principen, att avkastningen är en del av äganderättens föremål; dessa regler kan sägas ha till syfte att — mot denna principiella bakgrund — i relationen mellan två parter tillhandahålla en från frågan om äganderättens övergång frikopplad, praktiskt ändamålsenlig lösning av spörsmålet om rätten till avkastning, som utfaller vid viss tidpunkt. Här kan först och främst hänvisas till köplagens 18—20 §§.² Särskilt förtjänar nämnas 19 §, som handlar om utdelning på aktier och som stadgar att aktieköp skall anses omfatta till aktien hörande utdelningsrätt även som aktuell eller framtida teckningsrätt vid fond- eller nyemission. Här kan också erinras om reglerna i 23 § skuldebrevslagen, som bygger på enahanda, tyst antagna principiella betraktelsesätt.
    Det finns vidare anledning peka på reglerna i 25 kap. 7 § tredje st. ärvdabalken och 5 kap. 1 § första st. jordabalken, vilka båda lagrum ålägger den som under viss tid innehaft egendom, som tillhör annan, att till den rätte ägaren icke blott återlämna egendomen utan också utge ersättning för uppburen avkastning. I båda fallen rör det sig om principer, som sedan mycket länge gällt i svensk rätt (Lagberedningens förslag till jordabalk m. m. 1909, s. 240 ff).
    Otvivelaktigt har de lagregler som nu nämnts ett synnerligen begränsat direkt intresse för den fråga som här står i förgrunden. De innehåller modifikationer i och undantag från den outtalade basprincipen, att avkastningen är en del av äganderättens objekt, för vissa tämligen speciella konfliktsituationer mellan å ena sidan avtalsparter, å andra sidan ägaren och den som med äganderättsanspråk innehaft egendom under viss tid. Bristen på uttryckliga formuleringar av basprincipen i lagtext är inte förvånande, då det är främmande för svensk lagstiftningsteknik att (i stil med t. ex. §§ 99 ff BGB) ge prin-

 

¹ Se t. ex. Undén, Svensk sakrätt, I. Lös egendom, fjärde uppl. 1961, s. 65, 73.

² Se Almén—Eklund, Om köp och byte av lös egendom (4 uppl. 1960), § 18, vid noterna 1—6. 

cipiella regler om avkastning o. d. Grundsatsen är inte desto mindre klar.
    Som det blir anledning återkomma till i det följande, har någon gräns mellan "avkastning" och "kapital" ej kunnat uppställas ens i skatterättsliga sammanhang, där en sådan gränslinje diskuterats bl. a. i syfte att finna en demarkationslinje mellan skatt och konfiskation.
    Det kan tyckas trivialt men bör ändå fastslås: de meidnerska förslagen innebär en tvångsvis reglerad överföring av egendom från ett rättssubjekt till ett annat, m. a. o. ett ingrepp i aktieägarnas äganderätt. Det är mot denna bakgrund man har att granska de grupper av rättsregler som skall upptagas i det följande.

 

 

4. Det konstitutionella äganderättsskyddet

Frågan om ett i grundlag eller eljest i rättsordningens yttersta principer förankrat skydd för äganderätten har i svensk rätt diskuterats i talrika omgångar, men bortsett från vissa speciella frågeställningar, som fått aktualitet främst i samband med ingrepp i näringsverksamhet samt med krisförfattningar, har denna diskussion sällan avsatt några konkreta formuleringar av beskaffenhet att ge vägledning i enstaka fall.
    Från den omfattande 1800-talslitteraturen liksom doktrinen från den äldre regeringsformens tid — där allmänna uttalanden om det skydd som § 16 i 1809 års RF ansågs ge förekommer — kan här bortses.³ Att svensk rätt ger ett egendomsskydd som håller den av Europarådskonventionen till skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna fordrade standarden betonas bl. a. av föredragande departementschefen i prop. 1953: 22, som avser rikets ratifikation av tilläggsprotokoll till konventionen.⁴
    Författningsutredningen, som föreslog en grundlagsregel om äganderättsskydd, uttalar, att det är en allmän rättsprincip i svensk rätt att rätt till ersättning föreligger, då ett ingrepp avser avhändelse av äganderätt, såsom vid expropriation och liknande förfoganden,⁵ men tillägger, att några allmänna rättsgrundsatser, som kan grunda ersättningsrätt, när äganderätten begränsas genom lagenliga statligaåtgärder utan att äganderätten övergår till annan (min kurs.) anses icke finnas i svensk rätt.⁶ Yttrandet är belysande för hela den dis-

 

³ Se om egendomsskyddet t. ex. Fahlbeck—Jägerskiöld—Sundberg, Medborgarrätt, 1947, s. 210 ff.

⁴ Prop. 1953: 22, s. 4 f.

⁵ SOU 1963: 17, s. 187.

⁶ A.a., s. 189.

 

kussion som beröres här och i det följande: å ena sidan uppfattas det som en underförstådd självklarhet, att om egendom undantagsvis övergår till annan, d. v. s. icke blott blir föremål för inskränkning, ersättning skall utgå; å andra sidan uppehåller man sig överhuvudtaget inte vid det speciella fallet, att ägarens rätt överföres på annan, helt enkelt därför att de ytterligt fåtaliga situationer där så kan ske, är helt undantagsmässiga, väl avgränsade och täckta av speciallagstiftning. Några rättsinstitut, som medger förmögenhetsöverföring till enskilda utan specifikt syfte, för överföringens egen skull, har man saknat anledning att diskutera.
    Författningsutredningen uppehåller sig tämligen ingående vid vissa uttalanden av riksdagsutskott med anledning av motioner om en klarare och fastare lagreglering av äganderättens gränser, men dessa uttalanden tillför inte några konkreta synpunkter i den här relevanta frågan.⁷ Karakteristiskt är att de källor som åberopas, liksom utredningen själv, betonar att ersättning alltid utgår vid avhändelse av "expropriationsnatur".⁸ Innebörden i detta begrepp klargöres icke, men av de exempel på andra ingrepp som anföres synes framgå, att man med "avhändelse av expropriationsnatur" tänkt på de mest långtgående fallen, där en ägare helt och hållet måste avstå från egendom, till skillnad från ingrepp som exempelvis hindrar visst nyttjande av egendomen.
    Till dessa uttalanden lägger förarbetena till nu gällande regeringsform liksom fri- och rättighetsutredningens betänkande, "Medborgerliga fri- och rättigheter", intet mer konkret. Sistnämnda betänkande innehåller en tämligen fyllig redogörelse för författningsregleringen och diskussionen i nyare svensk rätt⁹ samt vissa synpunkter på tolkningen av 8 kap. 1 § fjärde st. RF: "Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande."
    Ehuru det mycket bestämt måste framhållas att det enligt gällande svensk rättskälleuppfattning ej är anledning att betrakta en kommittés tolkning av gällande rätt (till skillnad från kommitténs ev.egna författningsförslag) såsom "auktoritativa förarbeten", och ehuru det måhända finns anledning ifrågasätta vissa punkter i frioch rättighetsutredningens rättsuppfattning, är dess sammanfattning av innebörden i 8 kap. 1 § fjärde st. RF av intresse såsom ett uttryck för en i varje fall icke av överdriven omsorg om äganderät-

 

⁷ A.a., s. 189 ff.

⁸ A.a., s. 192 och 193.

⁹ SOU 1975: 75 s. 413 ff (bil. 20).

 

ten besjälad uppfattning av officiös karaktär. Sammanfattningen¹⁰ har följande lydelse:

"Innebörden av 8 kap. 1 § fjärde stycket RF torde vara att därunder bara faller tvångsavhändanden av förmögenhetsrätt (äganderätt eller annan särskild rätt med ekonomiskt värde), och strängt taget inte alla tvångsavhändelser utan bara tvångsövertaganden (dock även temporära). Förstöring av egendom t. ex. av smittskyddsskäl torde falla utanför (av det föregående framgår f. ö. att ersättning ofta inte utgår i förstörelsefallen). Skatt faller också utanför, liksom f. ö. självfallet ekonomiska brottspåföljder och exekutiva åtgärder. Vidare framgår uttryckligen av förarbetena att all användningsreglering — alltså fall där rätten får behållas men dess utnyttjande begränsas — faller utanför 8 kap. 1 § fjärde stycket RF, oavsett hur värdenedsättande regleringen är. I åtskilliga sådana fall utgår nu åtminstone viss ersättning men detta är alltså inte något som grundlagen kräver. Med användningsreglering avses här givetvis inte det fall att nyttjanderätt eller servitutsrätt till fastighet exproprieras. 

 Med tvång torde i detta sammanhang avses bara rättsligt tvång, däri inbegripna de fall där det bara är ersättningen som man inte kunnat komma överens om.

 Full ersättning föreskriver grundlagsregeln ej, men någon form av kompensation — kontant eller i annan form — skall utgå. Därvid har vissa regler om avstående av mark utan ersättning ansetts förenliga med 8 kap. 1 § fjärde stycket RF. Under förarbetena nämndes delexpropriationsbestämmelserna i 4 kap. 1 § första stycket andra punkten (och 4 kap. 2 § andra punkten) expropriationslagen samt 70 och 113 §§ byggnadslagen. Däremot nämndes ej 112 § byggnadslagen. Även i sistnämnda stadgande torde det dock, som ovan anförts, vara fråga om en kvittning av "minus" mot "plus". Det torde därför vara rimligt att anse kompensation utgå, låt vara att grundlagens krav på ersättning "enligt grunder som bestämmes i lag" uppenbarligen inte uppfylls på något mer iögonenfallande sätt. 8 kap. 1 § fjärde stycket RF får emellertid tydligen tolkas så att om ett ingripande, därför att det innebär också reella fördelar just för den drabbade, inte innebär någon förmögenhetsminskning för denne så behöver lagen inte föreskriva någon ersättning."

 

    I denna text är det av intresse att fastslå, att fri- och rättighetsutredningen drar en skillnad mellan tvångsavhändelser, d. v. s. fall där egendomen förstöres eller på annat sätt behandlas så att den inteutan vidare kommer annan till nytta, och tvångsmässiga övertaganden, d. v. s. sådana situationer där den i anspråk tagna rätten överföres på annat rättssubjekt. I sistnämnda fall skall ersättning utgå. Utan att i enskildheter ta ställning till riktigheten i utredningens ståndpunkt kan man vidare notera, att denna för ett resonemang, som innebär att åtminstone vid reell förmögenhetsminskning för den drabbade ersättning skall lämnas.
    Beträffande det konstitutionella skyddet bör framhållas, att regeln

 

¹⁰ A.a., s. 430 f.

 

i 8 kap. 1 § fjärde st. RF icke tillhör dem om vilka det (i 2 kap. 4 § RF) stadgas, att deras närmare utformning beslutas i "vanlig lag". Av 8 kap. 3 § första st. framgår visserligen att föreskrifter, som avser ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden, skall meddelas genomlag, men huvudregeln i 8 kap. 1 § fjärde st. kan — så långt dennu går — icke i denna form bli föremål för en lagreglering som innebär inskränkning i regeln. I denna mening är grundlagsskyddet för äganderätten "absolut". Någon annan ordning föreslås icke i fri- och rättighetsutredningens betänkande. Regeringens proposition om fri- och rättigheter i grundlag (prop. 1975/76: 209) innehåller intet nytt i frågan (se prop. s. 124 och 158).
    Granskningen av de konstitutionella reglerna och deras förarbeten ger vid handen, att det är två frågor som måste besvaras för att man skall kunna sätta de meidnerska förslagen i relation till gällande svensk rätt på sådant sätt att förslagens genomförbarhet inom rättsordningens ram kan bedömas.
    För det första gäller det att skaffa underlag för en analys av spörsmålet om den förmögenhetsöverföring som förslagen avser kan betecknas som "expropriation eller annat sådant förfogande". Detta kräver en undersökning av expropriationsinstitutets utformning isvensk rätt. Därest förslagen om s. k. löntagarfonder kan hänföras till detta institut eller åtminstone företer sådana likheter med detta att det kan anses vara "annat sådant förfogande" — varvid en bedömning av väsentliga likheter av principiellt samma slag som allmänt torde anses böra företagas vid analogisk tillämpning av lagstadganden erbjuder den enda framkomliga vägen — kan en förmögenhetsöverföring av föreslagen typ äga rum inom grundlagens ram, förutsatt att rekvisiten i 8 kap. 1 § fjärde st. RF (och 8 kap. 3 § första st.) är för handen.
    Därest fondförslagen icke kan anses innefatta "expropriation eller annat sådant förfogande", återstår att pröva först om de kan inpressas under de andra rättsliga kategorier som den svenska rätten känner för tvångsmässiga ingrepp i enskildas förmögenhetsställning, nämligen å ena sidan beskattning, å andra sidan olika förfogande och rekvisitionsinstitut. Som redan framhållits, är det onödigt att diskutera förverkande och skadestånd; att dessa kategorier ej kan avses är uppenbart.
    Visar det sig, att förslagen om vinstöverföring till löntagarfonder varken kan betraktas som expropriation eller är hänförliga till de andra här angivna instituten, står man inför en yttersta rättsligprincipfråga: bereder den svenska rättsordningen inom sin nuvarande ram överhuvudtaget vid sidan av dessa regelkomplex någon plats för

 

tvångsingripanden, som innebär att egendom överföres från ett enskilt rättssubjekt till ett annat? Besvaras den frågan jakande, är det tydligt att regeringsformen inte innehåller andra inskränkningar i lagstiftarens möjligheter på området än dels att regler i ämnet måste ha lagform (8 kap. 3 § första st. RF), dels att frågan uppkommer om inte en överföring av här avsett slag analogivis måste behandlas på samma sätt som expropriationsfallen, d. v. s. medföra ersättningsrätt. Till sistnämnda spörsmål skall framhållas, att nuvarande RF (till skillnad från 1809 års regeringsform) icke innehåller något speciellt stadgande om att grundlag skall tolkas efter bokstaven. Regeringsformen måste liksom varje författning tolkas i enlighet med den rättskälleuppfattning som är förhärskande vid lagtolkning i allmänhet, och om förutsättningarna för en analogisk tillämpning av viss grundlagregel klart är för handen i en viss fråga, vore det ett klart avsteg från rättsstatliga principer (jfr 1 kap. 1 § tredje st. RF) att avstå från en sådan rättstillämpning enbart emedan den ifrågavarande regeln återfinnes i grundlag.
    Det bör för klarhetens skull framhållas, att det inte finns någon logisk eller eljest saklig motsägelse i ett resonemang, som innebär att man först undersöker frågan om en överföring av egendom till löntagarfonder utgör ett med expropriation jämförbart förfogande och eventuellt besvarar den frågan nekande för att därefter vid bedöimningen av spörsmålet om ersättningsrätt analogiskt använda 8 kap.
1 § fjärde st. RF. I resonemangets första led gäller det att fastställa om en till de enskilda medborgarnas skydd uppställd regel täcker eller med tillämpning av normala principer för analogislut kan utsträckas till att gälla ett visst, principiellt nytt fall; i det andra ledet, där ett nekande svar på denna första fråga har givits, gäller det att finna så mycken ledning som möjligt för partiella lösningar av ett oreglerat spörsmål, och det är då naturligt att ur rättsordningens allmänna principer välja den mest närliggande situationen. Ett sådant tillvägagångssätt är i och för sig inte något nytt eller märkligt i rättstillämpningen. Förfarandet kan enklast karakteriseras så att man först icke finner stöd för en s. k. laganalogi, därefter tillgriperen s. k. rättsanalogi.¹¹
    För att återvända till vad som ovan rubricerats som en "yttersta rättslig principfråga" kan man också — därest fondförslagen varken ryms inom expropriationsinstitutets ram eller kan hänföras till något av de andra ovan nämnda regelkomplexen om tvångsavhändelse — komma till slutsatsen, att den svenska rättsordningen inom sin

 

¹¹ Om begreppen, se Peczenik, Juridikens metodproblem, 1974, s. 78 ff, 82 ff, 94 f; Strömholm, Lagtolkning, 2 uppl. 1974 (kompendium), s. 20 f, 32. 

nuvarande ram överhuvudtaget icke har någon plats för sådan förmögenhetsöverföring som förslagen avser. Den politiske makthavare som vill genomföra förslagen måste då gå vägen över en grundlagändring — att en sådan i och för sig skulle vara möjlig lär förmodligen ingen våga förneka — som väl i sådant fall får ta formen av ett positivt stadgande om möjligheten av lagregler, som föreskriver sådan överföring. Det enda positivrättsliga hindret mot en dylik lagstiftning (i vilken ställning rimligtvis också måste tas till ersättningsfrågan) skulle i detta läge ev. vara att finna i rikets folkrättsliga förpliktelser. Att dessa i varje fall innebär ersättningsskyldighet gentemot utländska medborgare torde vara uppenbart.¹² Hur det förhåller sig med svenska medborgare är inte på samma sätt klart. Fri- och rättighetsutredningen hävdar — med stöd i uttalanden från en enda svensk expert — att den europeiska fri- och rättighetskonventionen icke föreskriver ersättningsskyldighet gentemot den egna statens medborgare.¹³ Detta spörsmål skall icke upptagas till behandling här.

 

5. Expropriationsinstitutet

Nästa uppgift blir mot bakgrund av ovanstående att granska frågan om den föreslagna tvångsöverföringen av egendom till fackliga s. k. löntagarfonder direkt eller analogivis kan hänföras till "expropriation eller annat sådant förfogande" enligt 8 kap. 1 § fjärde st. RF.
    Här skall företagas en genomgång av sådant offentligt material som avser den svenska expropriationslagstiftningen fr. o. m. 1917 års lagstiftning.¹⁴ Syftet är att framhålla de grundläggande principiella ställningstagandena till institutets omfattning och utformning.
    En utgångspunkt betonas ofta i materialet: expropriation är en sista utväg, som bör tillgripas endast när andra lösningar icke står till buds.¹⁵
    En annan genomgående princip, som med ett undantag torde ha behållit sin giltighet, ehuru den inte längre i lagstiftningen kommer till uttryck i någon lagregel, är att exproprierad egendom skall användas för det bestämda ändamål, på grund av vilket expropriation beviljats. I tidigare lagstiftning säkrades principen genom föreskrifter om återlösen; när dessa regler försvann ur den svenska ex-

 

¹² Se SOU 1975: 75 s. 419.

¹³ A.st.

¹⁴ Historiska redogörelser förekommer bl. a. i prop. 1972: 109 s. 37 ff. Särskilt omfattande principiell diskussion återfinnes i SOU 1957: 43.

¹⁵ NJA II 1917 s. 95. Se även departementschefen i prop. 1972: 109 s. 218 f och s. 221 samt CU i utlåtande 1972: 34 s. 38 (i fråga om marks utnyttjande för näringsverksamhet). 

propriationsrätten, betonade föredragande departementschefen, att det skedde enbart av praktiska skäl. Expropriationsvillkoren borde utformas så att frågan ej skulle behöva uppkomma.¹⁶
    När grundsatsen om ett specifikt expropriationsändamål såsom förutsättning för tvångsavhändelse i den nya expropriationslagstiftningen genombröts genom regler om s. k. värdestegringsexpropriation, uttalades — som också framgår av lagtexten — att det var för att tillföra det allmänna (stat och kommun) sådan värdestegring som sker på grund av samhällsutbyggnaden.¹⁷ Denna principiella ståndpunkt har varit klart uttalad under hela den tid som frågan om indragning av s. k. oförtjänt värdestegring (jordräntebeskattning o. d.) varit föremål för diskussion och utredning.¹⁸ De expropriationsregler som medger annat enskilt subjekt att övertaga fastighet eller särskild rätt till fastighet är och har alltid varit så utformade att ett specifikt ändamål måste föreligga.
    Frågan om expropriation till förmån för enskilda har berörts främst i fråga om expropriation för drivkraft, vatten och avloppsamt för näringsverksamhet, varvid som ovan framhållits expropriationens karaktär av "sista utväg" alltid starkt understrukits. När det gäller expropriation för drivkraft, vatten och avlopp framhöll föredragande departementschefen i 1972 års proposition, att det är självklart att det här ej blir fråga om avhändelse av äganderätt utan om upplåtelse av nyttjanderätt; denna grundsats ansågs emellertid såsom självklar icke behöva särskilt uttryckas i lagtext.¹⁹ Ett uttalande i samma proposition, som i förevarande sammanhang är av intresse, rör kommuns expropriationsrätt: sådan, heter det, föreligger endast för verksamhet inom den kommunala kompetensens ram.
    Särskilt klart kommer grundsatsen, att expropriation står till buds endast för allmänna ändamål, till uttryck i prop. 1972: 109 på tal om expropriation för fritidsändamål. De sakkunniga fastslår principen i ett uttalande, i vilket departementschefen instämmer: "Anläggningar som står öppna endast för medlemmarna i viss sluten förening eller organisation bör lämnas utanför."²⁰
    Slutligen skall tilläggas ett såvitt man kan finna klart och gränsbestämmande kriterium för den svenska rättens expropriationsinstitut: det avser endast äganderätt och särskild rätt till fast egendom. Det framhölls i 1917 års förarbeten som en självklarhet; de fall, heter

 

¹⁶ Se prop. 1972: 109 s. 127 och s. 225 f.

¹⁷ Se prop. 1971: 122 s. 50 ff och s. 187; CU i utlåtande 1972: 34 s. 16 och s. 39.

¹⁸ Historiska uppgifter bl. a. i SOU 1969: 51 s. 93 ff. Se även SOU 1957: 43 s. 106 ff.

¹⁹ Departementschefen i prop. 1972: 109 s. 202.

²⁰ Prop. 1972: 109 s. 101 och s. 214.

 

det där, i vilka lös egendom tvångsvis fråntages ägaren för allmänt gagn, utgör undantag av speciell typ, som är enkla och kan regleras i särskild lagstiftning.²¹ I lagstiftningsarbetet på den egentliga expropriationsrättens område har denna avgränsning aldrig ifrågasatts. Även i fråga om värdestegringsexpropriation (till skillnad från realisationsbeskattning) har emellertid städse framhållits, att den fasta egendomen utgör en speciell kategori, emedan fastighetsvärdena på ett helt annat sätt än annan egendom är beroende av samhällets åtgärder.²²
    Ovanstående korta redogörelse, som bygger på en genomgång av lagstiftningsmaterial från detta århundrade (där f. ö. konstitutionella och principiella synpunkter merendels lyser med sin nästan totala frånvaro), kan sammanfattas på följande sätt. Expropriation hänför sig enligt svensk rätt enbart till fast egendom. Redan av detta skäl kan de regler om förmögenhetsöverföring som de meidnerska förslagen kräver för sitt förverkligande icke inrangeras under regeringsformens regel om expropriation i egentlig mening. Frågan blir då, om man har att göra med "annat sådant förfogande" enligt 8 kap. 1 § fjärde st. RF eller m. a. o. om den föreslagna överföringen med normal lagtolknings- och rättstillämpningsteknik kan anses "täckt" av grundlagbudet.
    Häremot talar åtminstone ett par såvitt man kan finna avgörande principiella skäl.
    För det första förutsätter expropriation ett bestämt ändamål; i det enda fall där förmögenhetsöverföring av expropriationstyp (d. v. s. mot ersättning för den aktuella förmögenhetsförlusten) är möjligutan sådant ändamål, nämligen i fråga om värdestegringsexpropriation, är det fråga om en överföring till det allmänna, rättfärdigad av att det är det allmännas åtgärder som ger anledning till värdestegringen.
    För det andra är det — även bortsett från värdestegringsfallet — uppenbart att expropriationsinstitutet står till buds endast för allmänna intressen hos medborgarkollektivet i stat eller lokal menighet. Särskilt belysande vid en granskning av löntagarfonderna är det ovan citerade uttalandet om expropriation för fritidsbebyggelse.
    Härtill kommer den fullkomliga tystnad som i förarbetena till gällande grundlagar råder om sådana nya institut som överföring av egendom — med eller utan ersättning — från ägarna till en avskild grupp av enskilda. Det är uppenbart att något sådant överhuvudtaget inte föresvävat grundlagstiftarna, när de talat om expropriation

 

²¹ NJA II 1917 s. 97.

²² Se SOU 1957: 43 s. 106 och s. 115.

 

"eller annat sådant förfogande". De exempel utanför expropriationslagstiftningen som dessa åberopat hänför sig till de regelkomplex som här strax skall beröras kortfattat, nämligen beredskaps- och förfogandelagstiftning. Något utrymme för ett analogislut, som jämställer tvångsavhändelse till fackligt ägda eller skötta fonder med expropriation, föreligger ej i regeringsformen.
    Slutsatsen måste bli att de meidnerska förslagen icke avser "expropriation eller annat sådant förfogande" i regeringsformens mening.

 

6. Beskattning

Medan debatten i fråga om expropriation — försåvitt gäller lagförarbeten och andra officiella dokument — har varit utpräglat pragmatisk, har skattelagstiftningen ofta dryftats från mer principiella utgångspunkter, därvid — under senare tid, fr. o. m. andra världskriget och framåt — framför allt gränsen mellan beskattning och konfiskation varit föremål för livlig argumentation. Särskilt intensivt diskuterades i detta hänseende på 1940-talet kvarlåtenskapsskatten.²³ Denna debatt torde emellertid vara av mindre intresse för de frågor som här dryftas. Ett sammanfattande uttalande ur den rättsvetenskapliga litteraturen kan anföras. Ehuru det hänför sig till förhållandena under 1809 års RF, synes det ha behållit sin giltighet som beskrivning av rättsläget. "Det kan tänkas", säger Westerberg, "att en ny skatt genom sin höjd och utformning så starkt avviker från beskattningsmaktens dittillsvarande användning — utan att den nyaskatten påkallas av något katastrofläge — att den får anses överskrida gränsen för beskattningsmakten och bli en konfiskation. Här kan inskjutas, att till försvar för kvarlåtenskapsskatten också åberopades vad som ansågs vara skattens jämförelsevis begränsade ekonomiska verkningar. Ehuru KM:t och riksdagen äro de organ, som främst kunna giva uttryck åt förskjutningen i uppfattningen om beskattningsmaktens gränser, kunna icke ens dessa organ tillsammans anses äga utvidga beskattningsmaktens område explosionsartat."²⁴
    Hänvisningen i det citerade avsnittet till "katastroflägen", där även en "explosionsartad" beskattning skulle kunna tänkas motiverad, torde böra ses i samband med den i vissa officiella uttalanden uttryckta uppfattningen, att det under krisförhållanden kan vara motiverat med speciella fiskaliska ingripanden. Sålunda heter det i bevillningsutskottets utlåtande över prop. 1952: 79 (som föreslog in-

 

²³ Se om denna diskussion i synnerhet Westerberg, Skatter, avgifter och pålagor, 1961, s. 237 ff.

²⁴ A. a., s. 247.

 

förandet av en särskild s. k. konjunkturskatt i anledning av Koreakrisens ekonomiska verkningar): "Såsom i motionerna I: 383 och II: 508 framhållits, böra rimligtvis stora, av krig och rustningar och liknande speciella omständigheter framkallade vinster kunna bära en något större skattebörda än andra inkomster."²⁵
    Vad som gör att det inte ter sig nödvändigt att här gå närmare in på den principiella finansrättsliga debatten är emellertid dels det förhållandet, att en successiv planmässig och total avhändelse av vissa bestämda förmögenhetstillgångar är främmande för beskattningsbegreppet både genom sin omfattning (jfr Westerbergs uttalanden ovan) och sin inriktning, dels att förslagen om löntagarfonder innebär en avvikelse från den grundläggande beskattningsrättsliga likhetsprincipen, dels slutligen att förslagen avser en tvångsöverföring till enskilda organisationer.
    I det grundläggande moderna betänkandet om indragning av oförtjänt värdestegring framhålles å ena sidan, i anslutning till tidigare uttalanden i lagförarbeten, att värdestegringen är föremål förandra beskattningsformer, nämligen skatt på inkomst av rörelse och realisationsvinst²⁶ (här kunde också tilläggas arvsbeskattningen och förmögenhetsbeskattningen; de samlade effekterna av dessa "avbränningar" på förmögenhetsökningen i aktiebolagen är uppenbarligen betydande). I betänkandet citeras ett statsrådsuttalande från 1954, där det konstateras, som ett argument mot värdestegringsskatt, att de redan befintliga skatterna medför att mycket av den värdestegring som eljest kunnat ifrågakomma till indragning, redan omfattas avbeskattning. Ur social synpunkt, anför statsrådet vidare, torde också kunna konstateras, att en indragning av den oförtjänta värdestegringen knappast kan utgöra något större bidrag till ytterligare ekonomisk utjämning mellan olika samhällsklasser.²⁷ Å andra sidan framhålles i 1957 års utredning att en jordvärdeskatt (d. v. s. beskattning av markvärdestegringen) som är så låg att den utgör en vanlig skatt visserligen inte kan angripas från civilrättslig och konstitutionell synpunkt men samtidigt blir ineffektiv. Skulle en sådan beskattning åter bli hög, skulle den bli orättvis, eftersom de beskattade ägarnas reella förmögenhetsförhållanden ej beaktas.²⁸ Utredningen framhåller slutligen vidare, att jordvärdet — utredningsarbetet avsåg fastigheter — icke är någon "oförtjänt" tillgång för den nuvarande ägaren, som kanske förvärvat marken till ett högt pris. Det tillägges: "Att utan vidare konfiskera jordvärdet måste så-

 

²⁵ BevU 1952: 22 s. 28

²⁶ SOU 1957: 43 s. 130.

²⁷ Cit. efter a.a., s. 219.

²⁸ A.a., s. 224 f.

 

30—Svensk Juristtidning 1976

 

som stridande mot rättsprinciperna anses uteslutet."²⁹
    De överväganden med utgångspunkt i skatterättsliga likformighets- och rättviseprinciper som anförts ovan gäller tydligen i minst lika hög grad förslagen om överföring till s. k. löntagarfonder. En sådan överföring skulle drabba de berörda utan hänsyn till vare sig deras betalningsförmåga eller de värden till vilka de förvärvat sina aktier. Att diskriminering av aktieinnehav i vissa företag till skillnad från annan egendom följer av förslagen är likaså uppenbart.
    Till det ovan påpekade förhållandet, att de meidnerska förslagen — förutom genom sin konfiskatoriska karaktär och sitt uppenbara åsidosättande av likhetsprincipen — inte kan anses utgöra enligt svensk rätt godtagbar "beskattning", emedan de innebär förmögenhetsöverföring till enskilda — må göras ytterligare ett påpekande. Svensk rätt känner i och för sig olika avgifter och bidrag, som kan komma enskilda rättssubjekt tillgodo. Att en betydande del av de nuvarande skatterna indirekt får denna effekt genom sin inkomst och förmögenhetsfördelande verkan är uppenbart.³⁰ Härifrån är emellertid steget långt till en direkt tvångsöverföring av det slag som fondförslagen innebär. I modern svensk rätt har likartade arrangemang veterligen förekommit i mycket speciella krisförfattningar. Särskilt uppmärksammades under 1940-talet de s. k. clearingavgifterna, som innebar att vissa näringsidkare med sina avgifter bidrog till att täcka merkostnader och förluster för andra näringsdrivande. Dessa avgifters exceptionella och krisbetingade karaktär är emellertid uppenbar.³¹
    Sammanfattningsvis kan fastslås, att förslagen om s. k. löntagarfonder innefattar flera moment som gör det uteslutet att använda beskattningsmakten för deras förverkligande.

 

7. Förfogandelagstiftning m. m.

Svensk rätt innehåller som bekant ett stort antal regler, som medger ianspråktagande av enskild lösegendom mot ersättning för allmänna ändamål. En kortfattad men i fråga om exempel sannolikt uttömmande översikt över dessa regler lämnas i fri- och rättighetsutredningens betänkande,³² där de sammanförts med expropriationslagstiftningen och sådan planlagstiftning som avser expropriationsliknande förfoganden över eller ingrepp i rättigheter till fast egendom.
    Samtliga de författningar och enstaka regler som här ifrågakom-

 

²⁹ A.a., s. 225.

³⁰ Se Westerberg, a.a., s. 238 ff.

³¹ Se Westerberg, a.a., s. 57 ff och 238 ff.

³² SOU 1975: 75 s. 424 ff. Se även NJA II 1917 s. 96 f om äldre rätt; prop. 1972: 109 s. 57 ff. 

mer kan sammanfattas under endera eller båda av två huvudförutsättningar — som också kommer till uttryck i lagtexterna. Det rör sig antingen om nöd- och farosituationer (t. ex. brand, epidemi) eller om utomordentliga, av krig, beredskapstillstånd eller ekonomiskkris föranledda förhållanden.
    Någon möjlighet att åberopa här avsedda rättsregler till stöd för tvångsöverföring av det slag som fondförslagen innebär föreligger sålunda självfallet inte.

 

8. Grundläggande rättsprinciper

Den hittills genomförda analysen har fört fram till den slutsats som formulerades under 4. ovan. Det har konstaterats, att expropriations-, beskattnings- eller förfoganderättsliga regler enligt gällande svensk rätt är så utformade, att en tvångsmässig förmögenhetsöverföring i enlighet med fondförslagen icke finner plats bland dessa regelkomplex.
    Man står då inför vad som ovan betecknats som en "yttersta rättslig principfråga": bereder den svenska rättsordningen inom sin nuvarande ram överhuvudtaget någon plats åt tvångsingripanden, som innebär att egendom överföres från ett rättssubjekt till ett annat? Med tekniskt språkbruk kan frågan formuleras så: skall lagstiftningens, i första hand regeringsformens, tystnad i fråga om sådana avhändelser ge anledning till ett e contrarioslut, som således innebär att dylika ingrepp överhuvudtaget inte är möjliga inom rättsordningens ram, eller är det anledning att med ett analogislut hävda, att sådana överföringar kan ske men endast under iakttagande av den allmänna princip om ersättningsskyldighet som kommer till uttryck i 8 kap. 1 § fjärde st. RF?
    Vid besvarandet av denna principfråga måste först erinras om att rättsuppfattningar, som ligger till grund för lagstiftningen av den med nödvändighet knapphändiga och översiktliga typ som representeras av en grundlag, oundvikligen förändrats med tiden. Åtskilliga regler och institut i 1809 års RF genomgick uppenbarligen förändringar som i högsta grad stod i strid med grundlagfädernas intentioner och t. o. m. var helt okända i deras föreställningsvärld. Samtidigt måste man påminna om att även en grundlag, om också blott av rent tekniska skäl, inte kan uttrycka alla de rättsprinciper som i det ifrågavarande samhället i själva verket anses lika självklara och förpliktande som de uttryckligen fastslagna. Så t. ex. torde principen om likhet inför lagen mycket länge ha ansetts helt genomgående i svensk rätt, ehuru den inte haft någon konstitutionell förankring; i 1974 års RF är den endast partiellt uttryckt (1 kap. 8 § RF). Exemplen

 

kunde göras flera utan svårigheter.
    Hade frågan om tvångsmässiga förmögenhetsöverföringar från enskild till enskild väckts under 1809 års författning, hade de här antydda synpunkterna givit anledning till större tvekan än som nu är påkallad.
    Principen att den enskildes äganderätt åtnjuter skydd, i första hand mot det allmänna men i snarast ännu högre grad gentemot andra enskilda, tillhör utan varje rimlig tvekan — trots avsevärda förskjutningar i rättsuppfattningen främst om beskattnings- och expropriationsmaktens gränser och om ersättningsanspråk vid samhällsingripanden i planerings- och liknande syfte — de fundamentala grundprinciperna för den svenska rättsordningen. Det framstår som självklart, att såväl grundlagarnas som den "vanliga" lagstiftningens regler måste läsas och förstås mot denna rättsliga bakgrund. Man kan ogilla den, men man kan inte i god tro förneka den.
    Vid sådant förhållande framstår expropriationsregelns i 8 kap. 1 § fjärde st. RF syfte som närmast dubbelt. Å ena sidan har det befunnits nödvändigt att i den utförligare grundlagreglering vi nu fått fastslå, att vissa typer av tvångsavhändelse faktiskt är rättsligt möjliga; å andra sidan har man till medborgarnas skydd uttryckligen fastslagit ersättningsrätten. Stadgandet i 8 kap. 1 § fjärde st. lånar sig inte åt några analogier till stöd för tvångsavhändelser av det radikalt nya slag som förslagen om löntagarfonder innebär.
    En sådan tolkning av regeringsformen ter sig så mycket mer självklar som denna är ny och tillkommit genom ett synnerligen omfattande och ambitiöst lagstiftningsarbete. Man har i förarbetena uppenbarligen ansträngt sig för att både grundligt pröva den gällande rättens förenlighet med de föreslagna normerna och lika ingående exemplifiera gränsdragningsfrågor och tillämpningsproblem. Vad man avsett med "annat sådant förfogande" i 8 kap. 1 § fjärde st. RF är — därom lämnar motiven ingen tvekan — de nödrättsligt grundade ingrepp och de ingrepp i samband med markplanering o. d. som rikt exemplifierats i förarbetena. Där finns inte ett ord, som skulle kunna tas till intäkt för tvångsåtgärder av föreslagen typ. Man har energiskt argumenterat för att påvisa, att vissa fall av tvångsavhändelser, i vilka ersättning icke utgår idag, av det ena eller andra skälet är förenliga med grundlagbudet om expropriationsersättning.
    Jag kan för min del inte hysa någon tvekan om att de politiska makthavarna, om de vill realisera förslagen om löntagarfonder, måste genomföra sådana grundlagändringar som innebär att dylika tvångsöverföringar uttryckligen förklaras vara förenliga med den positiva rätten. Det är ett utomordentligt långtgående ingripande.