66 Bertil WennergrenFöredragandes och annan närvarandes beslutsansvar
Från den 1 januari 1976 gör den sig skyldig till myndighetsmissbruk enligt 20 kap. 1 § brottsbalken som i myndighetsutövning åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller för myndighetsutövningen, om gärningen för det allmänna eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa. Ämbetsansvarskommittén hade i motiveringen till sitt förslag till brottsbeskrivning framhållit att den som i underordnad ställning bereder ärenden utan att själv fatta beslut eller på annat sätt biträder den som har beslutanderätt i princip inte skulle kunna drabbas av ansvar enligt straffbestämmelsen. Detta föranledde under remissbehandlingen juridiska fakulteten vid Uppsala universitet att som sin mening uttala att från den enskildes synpunkt det är högst väsentligt att även förberedande åtgärder i beslutsförfarandet omfattas av straffansvar. Justitieministern anslöt sig emellertid till den av kommittén föreslagna avfattningen och anlade följande synpunkter på straffansvarsfrågan (prop.1975: 78 s. 145): Av avfattningen framgår att straffansvaret avser den eller de personer somfattar det beslut eller vidtar den åtgärd som utgör myndighetsutövningen. Föredragande eller annan som är närvarande vid den slutliga handläggningenutan att formellt delta i beslutsfattandet kan således inte drabbas av ansvar, även om han enligt föreskrift i instruktion e. d. haft att anmäla skiljaktig mening och underlåtit att göra detta. Det bör emellertid beaktas att den som, utan att formellt delta i det beslut eller den åtgärd som innefattar själva myndighetsutövningen, genom fel eller försummelse under ärendets handläggning likväl har förorsakat ett oriktigt resultat, som har medfört förfång eller otillbörlig förmån för det allmänna eller någon enskild, kan drabbas av ansvar för medverkan till oriktig myndighetsutövning enligt de allmänna medverkansreglerna i 23 kap. 4 § BrB även om beslutsfattaren av subjektiva skäl inte kan ställas till ansvar. Varje medverkande skall ju enligt dessa regler bedömas efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom till last.

 

Den här kursiverade meningen är svårläst och kan vålla huvudbry. Det kan därför vara skäl att se närmare på reglerna om föredragandes och närvarandes beslutsansvar.
    Det finns inga centrala, allmänna regler om beslutsfattandet i statsförvaltningen men genomgående föreskrivs i myndighetsinstruktionerna att ärende skall "avgöras efter föredragning" som ankommer på viss tjänsteman eller på särskilt förordnad föredragande. Härtill ansluter sig en föreskrift om att då en föredragande har skiljaktig mening denna skall antecknas. Någon skillnad görs härvid inte mellan ärenden som skall avgöras avnämnd eller styrelse och ärenden som skall avgöras av tjänsteman. När ärende "avgörs efter föredragning" avses föredraganden skola bära samma ansvar för det fattade beslutet som den eller de beslutande. Utan att låta anteckna skiljaktig mening kan han inte gå fri från ansvar för beslutet. Denna för svensk statsförvaltning unika ordning, som man endast finner motstycke till i Finland, är en rest från den kollegiala form för beslutsfattande som tidigare härskade i statsförvaltningen men som under 1800-talet överflyglades av den s. k. byråkratiska beslutsordningen. Denna tilläts dock inte att slå igenom fullt ut. Man stannade för en hybrid av kollegialt och byråkratiskt beslutsfattande. Man kan säga att, när ett ärende avgörs av en tjänsteman som beslutande och en tjänsteman som föredragande, ärendet avgörs av ett tvåmanskollegium med utslagsröst för den som beslutar. Skriver föredraganden sig inte skiljaktig är den beslutande och föredraganden

 

Föredragandes beslutsansvar 67solidariskt ansvariga för beslutet. I princip blir det ingen skillnad när den som beslutar utgörs av en nämnd, styrelse, delegation e. d.
    Alla statsförvaltningens ärenden avgörs emellertid inte efter föredragning av tjänsteman. I fråga om ärenden som skall avgöras av en nämnd, styrelse e. d. är i regel föreskrivet att ordföranden får själv överta beredning och föredragning av ärende. På samma sätt är det i regel föreskrivet att en verkschef själv får överta beredning och föredragning av ärende som han skall avgöra. Vidare finns normalt också en föreskrift om att i arbetsordning eller genom särskilt beslut får medges att ärende eller grupp av ärenden "avgörs utan föredragning" som s. k. enmansärenden. När en styrelse, en generaldirektör, en byråchef eller annan tjänsteman skall avgöra ett ärende utan särskild föredragande, lämnas biträde ofta av annan med ärendets beredning. Denne kan t. ex. införskaffa erforderligt beslutsunderlag, sätta upp förslag till beslut och lämna muntlig redogörelse härför inför den eller de beslutande. Han är emellertid då inte föredragande i juridisk mening, även om han enligt vanligt språkbruk kan sägas föredra ärendet, utan endast vad man kan kalla beredande.
    I enlighet med det anförda kan det alltså aldrig i statsförvaltningen förekomma att en föredragande, som justitieministern uttryckte det, ej formellt deltar i beslutsfattandet. Föredragning är enligt reglerna för statsförvaltningen oskiljaktligt förenad med formellt deltagande i beslutsfattandet. Den som i statsförvaltningen informellt biträder den eller de beslutsfattande med utredning av ett ärende, presentation av det och förslag till beslut kallas visserligen i dagligt tal ofta också föredragande men är det inte i juridisk mening.
    Vad förut sagts om begreppet föredragning i statsförvaltningsrätten stämmer dock inte helt in på föreskrifterna för arbetet i regeringskansliet. I 2 § departementsinstruktionen sägs visserligen att departement har till uppgift att bereda regeringsärenden och ärenden som avgörs av departementschef och att i övrigt biträda departementschefen i hans verksamhet. Termen beredning är här använd helt i överensstämmelse med den för statsförvaltningen gängse terminologien. I 11 § departementsinstruktionen möter emellertid orden "beredningen och föredragningen inför departementschefen". Här har termen föredragning uppenbarligen använts i en annan betydelse än den eljest har i statsförvaltningen. Fråga kan här inte vara om en föredragning som ådrar föredraganden beslutsansvar tillsammans med departementschefen. Till yttermera visso finns det ingen föreskrift som ålägger den som svarar för föredragningen att låta anteckna skiljaktig mening.
    Föredragning förekommer inte bara i den statliga förvaltningen utan också i våra överdomstolar. I 7 § instruktionen för högsta domstolen sägs att revisionssekreterare svarar för beredningen och föredragningen av mål. Om sådan föredragning föreskrivs i 14 § instruktionen att den skall bestå av en ordnad och koncentrerad redogörelse för vad handlingarna i målet innehåller av betydelse för den prövning, som det är fråga om. Motsvarande bestämmelser finns i 7 och 11 §§ instruktionen för regeringsrätten. I 16 § hovrättsinstruktionen sägs att mål, som skall avgöras utan huvudförhandling, föredras av hovrättsfiskal eller hovrättsfiskalsaspirant. I 13 § kammarrättsinstruktionen förklaras att mål avgörs efter föredragning och att mål föredras av referenten (en ledamot) eller, i den omfattning som presidenten be-

 

68 Bertil Wennergrenstämmer, av fiskal eller fiskalsaspirant. Domstolsföredragningen är av annan juridisk karaktär än förvaltningsföredragningen. Föredraganden delar inte ansvaret för avgörandet med dem som dömer i målet. Tilläggas kan att troligen efter förebild av ordningen hos överdomstolarna i 15 § instruktionen för riksdagens ombudsmän föreskrivits att ärende avgörs av ombudsman efter föredragning som ankommer på tjänsteman vid expeditionen eller särskilt utsedd föredragande. Inte heller här är det fråga om föredragning i vedertagen förvaltningsrättslig bemärkelse utan om en föredragning utan åtföljande beslutsansvar. JO står ensam ansvaret för sina beslut.
    Ser man härefter på den kommunala förvaltningen har där aldrig beslutsformen "ärende avgörs efter föredragning" vunnit insteg. När en kommunal tjänsteman bereder och presenterar ett ärende för en kommunal nämnd eller för sin chef gör han det inte som föredragande i statsförvaltningsrättens mening utan som föredragande i ordets vardagliga betydelse utan åtföljande beslutsansvar vare sig han får eller skall anmäla skiljaktig mening eller ej.
    I den kursiverade meningen nämns också annan som är närvarande vid den slutliga handläggningen utan att formellt delta i beslutsfattandet och som underlåter att anmäla skiljaktig mening trots att han enligt föreskrift i instruktion skolat göra det. I instruktionerna för statsmyndigheter som är organiserade utan styrelser förekommer allmänt en föreskrift om att samtliga byråchefer m. fl. bör närvara vid föredragning och avgörande av vissa grupper av verkschefsärenden (i regel de ärenden som hos myndigheter med styrelser skall avgöras av styrelsen) och att, om någon som närvarit vid den slutliga handläggningen av ärende har skiljaktig mening, denna skall antecknas. Också här står man inför en kvarleva från den kollegiala tiden. Beslutsformen brukar kallas enrådighet i plenum och den innebär att ärendet föredras inför och diskuteras av samtliga närvarande med skyldighet för dem att ge sina meningar till känna. Chefens mening bestämmer emellertid utgången. Det finns exempel på fall där beslut fattats enligt chefens mening men samtliga övriga deltagare anmält skiljaktiga meningar. Den som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende på detta sätt deltar alltså formellt i beslutsfattandet. Chefen står inte ensam ansvarig för det fattade beslutet utan samtliga närvarande som inte anmält skiljaktiga meningar är tillsammans med chefen solidariskt ansvariga för beslutet. Beslutsformen finns också hos styrelsemyndigheter. I instruktionerna för sådana myndigheter är sålunda i allmänhet föreskrivet att en enhetschef bör närvara när ärende som hör till hans verksamhetsområde föredras av annan inför styrelsen eller verkschefen och att, om någon som deltagit i/närvarit vid den slutliga handläggningen av ärende har skiljaktig mening, denna skall antecknas. Att delta i/närvara vid den slutliga handläggningen av ett ärende har alltså en specifik juridisk innebörd i statsförvaltningsrätten. Juridisk närvaro blir något annat än fysisk närvaro. Enligt strikt juridiskt betraktelsesätt kan det inte, som det förefaller enligt justitieministerns uttalande, i statsförvaltningen förekomma att någon är närvarande vid den slutliga handläggningen utan att formellt delta i beslutsfattandet. Deltar han inte i beslutsfattandet är han inte närvarande vid den slutliga handläggningen i juridisk mening hur påtaglig hans fysiska närvaro än kan vara. Emellertid måste tyvärr konstateras att lagstiftaren inte alltid varit fullt konsekvent i sin terminologi vid utformningen av myndighetsinstruktio-

 

Föredragandes beslutsansvar 69nerna. Exempel påträffas här och var på instruktionsföreskrifter där det talas om en tjänstemans närvaro vid den slutliga handläggningen av ett ärende men där juridisk närvaro i den mening som förut sagts inte kan vara åsyftad. Man nödgas därför ibland underkasta föreskrifter om närvaro vid den slutliga handläggningen en särskild tolkning till utrönande av om fråga verkligen skall anses vara om närvaro i ordets speciella juridiska betydelse eller om annan typ av närvaro. Presumtionen måste emellertid anses vara för att, när orden "närvara vid den slutliga handläggningen av ärende" används i en instruktion, juridisk närvaro i traditionell mening avses.
    Inom kommunalförvaltningen finns ingen motsvarighet till närvaro vid/deltagande i den slutliga handläggningen av ärende i den juridiska mening detta har enligt statsförvaltningsrätten. Det är visserligen mycket vanligt att kommunala chefstjänstemän och andra tjänstemän åläggs närvara vid kommunala sammanträden och yttra sina meningar men i själva beslutsfattandet kan de inte delta, även om de tillåts anteckna skiljaktig mening eller kanske t. o. m. åläggs göra det.
    Efter denna genomgång kan alltså konstateras att, om ett beslut som innebär myndighetsmissbruk skulle fattas i statsförvaltningen, straffansvaret omfattar inte bara den eller de beslutande utan också den som är föredragande i ärendet eller närvarande vid den slutliga handläggningen av ärendet i dessa termers speciella juridiska mening. Den som medverkar genom beredning av ärendet till beslut eller genom annat biträde kan däremot endast drabbbas av ansvar för medverkan till myndighetsmissbruk. Skulle endom eller ett beslut, som innebär myndighetsmissbruk, fattas av en domstol, omfattar straffansvaret endast domstolsledamöterna i fråga. En föredragande kan inte drabbas härav utan blott av ansvar för medverkan. Skulle slutligen ett beslut som innebär myndighetsmissbruk fattas i den kommunala förvaltningen, träffar straffansvaret bara själva beslutsfattarna men inte de tjänstemän som biträtt dem med föredragning eller närvaro. För dessa kommer endast straffansvar för medverkan till myndighetsmissbruk i fråga.

Bertil Wennergren