Tre års frihandelssamarbete med EEG
Av jur. kand. HANS HENRIK LIDGARD
I SvJT 1974 s. 18 gjorde jag en bedömning av de rättsfrågor, som frihandelsavtalet mellan Sverige och EEC kunde förmodas aktualisera. Sedan denna artikel skrevs har frihandelssamarbetet praktiskt tillämpats i mer än tre år och 2/3 av den förutsedda övergångstiden för tullavvecklingen har förflutit. Det kan därför finnas anledning att sammanfatta erfarenheterna från den gångna perioden och göra bedömningar för framtiden.
1. Samarbetets utveckling
Huvudmålsättningen för avtalssamarbetet är frihandel på industrivaruområdet mellan Sverige och den Europeiska Ekonomiska Gemenskapen — EEC.1 Tullar och andra handelshinder skall helt avvecklas för merparten av produkterna till den 1 juli 1977. Från denna huvudregel undantas s. k. "känsliga produkter" — stål och papper — för vilka övergångstiden fastställts till sju respektive elva år. Stålet blir därmed tullfritt 1980 och papperet först 1984. Hittills har fyra tullsänkningar genomförts i överensstämmelse med det fastställda tidsschemat och den sista äger rum nästa år.
Samarbetet har under perioden utvecklats i överensstämmelse med de uppställda förutsättningarna. Frågan är emellertid om de ekonomiska förväntningarna verkligen kunnat nås. Hittills har det ekonomiska utfallet varit följande:2
| | 1968 | 1970 | 1973 | 1974 | 1975 |
|---|
sveriges ex- port till EG | | | | | |
|---|
| a) i %-andel | 53,7 | 50,3 | 50,4 | 48,0 | 44,7 |
|---|
| b) i milj skr | | | 26,8 | 33,8 | 32,3 |
|---|
sveriges im- port från eg | | | | | |
|---|
| a) i %-andel | 58,5 | 55,5 | 55,3 | 53,6 | 52,5 |
|---|
| b) i milj skr | | | 25,6 | 37,5 | 39,3 |
|---|
Sverige har fram till mitten av 1974 haft ett överskott i handelsbalansen med EG. Överskottet har emellertid härefter förbytts i ett underskott. Detta konstaterande framgår bl. a. av den svenske delegationschefens anmärkningar vid frihandelsavtalets blandade kommittés sammanträde i juni 1975. Den svenska exporten hade enligt delegationschefen visserligen ökat med 26 procent, men samtidigt hade den svenska importen från EG ökat med 50 procent. Dessa förändringar har medfört, att ett svenskt överskott i handelsbalansen med EG på 1,2 miljarder kronor förbytts mot ett underskott på ca 3,8 miljarder kronor.3
Varken det statistiska material som direkt berör Sverige eller en jämförelse med andra länder ger en tillräckligt fyllig bild för att man ska kunna dra några säkra slutsatser om frihandelsavtalets betydelse för svensk ekonomi. Tendensen är en kraftig ökning av handelsutbytet, vilken ökning dock till icke obetydlig del skall hänföras till det försämrade penningvärdet.4 Ser man i stället till den procentuella andelen av det svenska handelsutbytet som berör EG förmärks en viss stagnation och trots frihandelsavtalet har Sveriges handel med omvärlden i övrigt kommit att få en relativt sett större betydelse.
Trenden bekräftar hittills moderna ekonomiska teorier om att vinster med samarbete inom ramen för frihandelsområde eller tullunion ofta ligger på ett annat plan än det rent ekonomiska.5 Handelsminister Lidbom uttalade sig dock optimistiskt vid ett anförande under mitten av februari:6
"Medan vår konkurrenssituation på EFTA-marknaden försämras kan vi istället glädja oss över den motsatta utvecklingen i de sex ursprungliga EG-staterna . . . vi bör ha goda möjligheter att vinna andelar i de ursprungliga EG-länderna."
Handelsministern grundar uteslutande sin optimism på den fortgående tullavvecklingen som sker med stöd av frihandelsavtalet mellan Sverige och gemenskapen.
2. Det institutionella samarbetet
Den blandade kommitté som inrättades genom art. 29—31 i frihandelsavtalet har till uppgift att administrera frihandelsavtalet och
vaka över dess rätta tillämpning. Kommittén består av en representant för Sverige — hittills den svenske delegationschefen i Bryssel — och en ledande tjänsteman på kommissionen. Samarbetet i den blandade kommittén och dess underorgan är den enda institutionella samverkan som förekommer mellan parterna. Sverige har inte erhållit säte och stämma i något av EEC:s interna organ och inte heller har parterna inrättat någon parlamentarisk samarbetsgrupp, vilket förekommer i vissa associationsavtal.7 Samma blandade kommitté fungerar för såväl frihandelsavtalet med EEG som det med CECA.8 Man skiljer visserligen mellan sammanträdena genom ett kortare avbrott eller annan markering av att nya förhandlingar inleds, men kommittéerna har en identisk sammansättning.
Av frihandelsavtalet framgår att kommittén skall sammanträda minst en gång om året — hittills har dock sammanträden förekommit regelbundet var sjätte månad.9 En stor del av tiden ägnas informationsutbyte, men vissa konkreta beslut har också fattats. I huvudsak har följande frågeställningar berörts:
1. Ursprungsregler: Förenklingar och förändringar av frihandelsavtalets ursprungsregler har diskuterats vid samtliga ordinarie sammanträden. De beslut som fattats i kommittén har i allmänhet avsett modifieringar av regelsystemet.10
2. Jordbruks- och livsmedelsprodukter: Tullsättningen på livsmedel, fiskerinäringens villkor och jordbruksprodukternas ställning har varit föremål för ständigt återkommande diskussioner i kommittén.
3. Skyddsklausuler: Ländernas tillgripande av skyddsklausuler och behandlingen i den blandade kommittén redovisas utförligt nedan.
4. Avtalets utveckling: En stående punkt på kommitténs dagordning är bedömning av avtalets funktion och eventuella utveckling. Sverige har aktualiserat olika områden för utvidgat samarbete.
Endast i begränsad utsträckning har annat än i förväg klarlagda
och avgjorda frågeställningar varit föremål för behandling i kommittén. Föreligger inte en samstämmig uppfattning mellan avtalsparterna är möjligheterna att nå en lösning i den blandade kommittén i det närmaste obefintliga.11 Kommitténs uppgift är därför i första hand att fungera som ett informations- och konsultationsorgan mellan parterna. Värdet härav skall dock ingalunda underskattas.12
3. Frihandelsavtalets skyddsklausuler
Det kan sammanfattningsvis konstateras, att avtalet i sin konstruktiva del — avvecklingen av tullar och andra handelshinder — fungerat ungefär som parterna tänkt sig vid avtalets ingående även om effekterna inte alltid stått i paritet med förväntningarna. Den blandade kommittén har varit den "gaddlösa" institution man kunnat vänta.
Frihandelsöverenskommelserna mellan EEG och Rest-EFTA-staterna innehåller vidare ett batteri bestämmelser som möjliggör tillgripande av skyddsåtgärder. Dessa kan indelas i två grupper:
Den första gruppen anknyter till ett fördragsstridigt handlande från endera partens sida. Då avtalsförpliktelserna inte efterleves medger artikel 22 ett generellt tillgripande av skyddsåtgärder enligt den procedur som föreskrivs i artikel 27. Vid sidan av artikel 22 kanbrott mot konkurrensbegränsningsreglerna i artikel 23 och dumpingbestämmelserna i artikel 25 föranleda skyddsåtgärder. I samtliga dessa fall förutsattes ett fördragsstridigt agerande från motparten.
Den andra typen av skyddsklausuler sätts i spel oberoende av motpartens agerande. Artikel 21 — som inte berörs av överläggningsföreskrifterna i artikel 27 — öppnar utrymme för åtgärder, som parten anser nödvändiga för sin säkerhet i krigstid eller vid allvarlig inter-
nationell spänning. Övriga skyddsklausuler avser den ekonomiska situationen på hemmamarknaden: artikel 24 ger rätt till skyddsåtgärder i det s. k. "tulldisparitetsfallet", artikel 26 öppnar möjligheter till åtgärder vid regionala störningar och sektoriella svårighetermedan artikel 28 tar sikte på betalningsbalanssvårigheter. Beträffande dessa skyddsåtgärder kan konstateras, att det land skyddsåtgärderna riktas mot inte handlat i strid med fördraget och i allmänhethar begränsade möjligheter att påverka den interna situationen hos motparten och därmed förhindra att skyddsåtgärder vidtages.
Det föreföll inledningsvis som om den sistnämnda gruppen skyddsåtgärder lade alltför mycket makt i händerna på den ekonomiskt starkare avtalsparten. De gångna åren ger dock inte belägg för att dessa farhågor skulle vara befogade. Skyddsklausulerna har visserligen åberopats i frihandelssamarbetet, men invändningar har hittills inte riktats mot gemenskapens sätt att utnyttja bestämmelserna.
Begränsningar för trävaror
Första gången en skyddsklausul tillämpades var vid stormfällningen av skog i Väst-Tyskland 1973. Ett tillfälligt överskott av träprodukter befarades inom gemenskapen. För att garantera de tyska produkterna avsättning framför trävaror från tredje land åberopade gemenskapen artikel 26 i frihandelsavtalet. Gemenskapen tillgodosåg härvid konsultationskravet i artikel 27 och efter överenskommelse mellan parterna kunde de sista konsultationerna ske skriftligen. Efterfrågan på sågade trävaror steg emellertid markant inom EG och någon märkbar nedskärning kom aldrig till stånd.13
Nötköttsimporten
Gemenskapen har också infört begränsningar av nötköttsimporten från tredje land. Eftersom begränsningarna rör jordbruksvaror faller åtgärderna i princip utanför det svenska frihandelssamarbetet med EEC. Sverige har dock vid två tillfällen berört begränsningarna iden blandade kommittén och härvid hävdat, att begränsningarnastår i strid med andan i frihandelsavtalets artikel 15.14 De svenska anmärkningarna har emellertid inte påverkat utformningen av gemenskapsåtgärderna.
Svenska skorestriktioner
Betydligt större uppmärksamhet än de relaterade gemenskapsinskränkningarna har det svenska beslutet i oktober 1975 att begränsa
importen av skor väckt.15 Dessa inskränkningar drabbar varor, som uttryckligen är föremål för frihandelssamarbetet. Det svenska initiativet har följts av en rad åtgärder av restriktiv karaktär inom och utom gemenskapen. Att just Sverige fungerade som initiativtagare till en restriktivare handelspolitik i Europa är anmärkningsvärt. Anmärkningar har också riktats mot det svenska förfarandet.
Till stöd för sina åtgärder åberopade den svenska regeringen behovet av en svensk försörjningsberedskap på skoområdet. En inhemsk skoproduktion utgör en förutsättning för upprätthållandet av den svenska neutralitetspolitiken, vilket ansågs motivera ett åberopande av frihandelsavtalets artikel 21:
"Ingen bestämmelse i detta avtal skall hindra en avtalsslutande part att vidtaga åtgärder
a. som parten anser nödvändiga för att förhindra yppandet av upplysningar i strid med sina väsentliga säkerhetsintressen;
b. som hänför sig till handel med vapen, ammunition eller krigsmateriel eller till sådan forskning, utveckling eller produktion som är oundgänglig för försvarsändamål, under förutsättning att dessa åtgärder icke ändrar konkurrensvillkoren för varor som icke är avsedda för specifikt militära ändamål;
c. som parten anser väsentliga för sin säkerhet i krigstid eller vid allvarlig internationell spänning."
a) Tolkningen
Gemenskapen har i första hand riktat anmärkningar mot den svenska tolkningen av artikel 21. Kommissionen anser att st. c. endast är tillämplig när en krigssituation eller allvarlig internationell spänning är för handen. En sådan situation råder inte idag.
Denna gemenskapstolkning är tveksam om man utgår från artikelns svenska version. Inte heller den danska, norska, engelska eller franska versionen av artikel 21 st. c. ger besked om huruvida en spänningssituation skall föreligga eller om åtgärder kan vidtagas under fredstid som säkerhetsåtgärder för en ev. framtida krissituation. Den engelska versionen lyder: "which it considers essential to its own security in time of war or . . .". Den franska har samma uppbyggnad: "qu'elle estime essentielles à sa securité en temps deguerre . . .". Gemenskapstolkningen kan däremot ha grundats på den tyska versionen av frihandelsavtalet. Denna version förefaller att uppställa krav på att en krigssituation skall råda:
"c. die sie in Kriegszeiten oder im Fall schwerwiegender internationaler Spannung als wesentlich fur ihre eigene Sicherheit erachtet."
Möjligheten att kunna tillgripa skyddsåtgärder i samband med att nationella säkerhetsintressen är hotade är ingalunda en bestämmelse som införlivats i Sveriges frihandelsavtal för att tillgodose specifikt svenska neutralitetsintressen. Motsvarande bestämmelse finns i samtliga övriga frihandelsavtal mellan EEG och EFTA-länderna. Det är dessutom en normal bestämmelse i avtal av denna typ. Förebild för handelsavtal utgör GATT-stadgan, som även den innehåller ett "Undantag i säkerhetssyfte" — Artikel XXI:
"Ingen bestämmelse i detta avtal skall tolkas såsom innebärande
. . . . .
b) hinder för avtalsslutande part att vidtaga åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen där sådana åtgärder
i) . . .
ii) . . .
iii) vidtages i krigstid eller vid andra kritiska lägen i de internationella förbindelserna;
eller
. . ."
Av GATT-avtalet framgår det således tydligt, att skyddsåtgärder endast skall kunna tillgripas i en akut situation och inte som en allmän säkerhetsåtgärd. GATT-avtalet har i denna del — och många andra — utgjort förebild för frihandelssamarbetet i Väst-Europa. Inte på något sätt har det framgått att parterna under förhandlingarnas gång avsett att frångå den innebörd som ligger i GATT-stadgans undantag i säkerhetssyfte. Hade parterna medvetet velat ändra på innehållet i skyddsklausulen, och medge skyddsåtgärder under fredstid i syfte att kunna upprätthålla en neutralitetspolitik som den svenska, förefaller det rimligt att ett krav på konsultationsplikt innan åtgärder tillgripes införts i anslutning till bestämmelsen. Så har dock inte skett.
Även EFTA-avtalet innehåller säkerhetsbestämmelser. Dessa är av intresse vid en bedömning av tolkningen av EEC-avtalet, men har därutöver en självständig betydelse eftersom Sverige åberopade EFTA:s säkerhetsbestämmelse som grund för de restriktioner som införts mot EFTA-parterna.
Motsvarigheten till EEC-avtalets artikel 21 st. c. finns i EFTA-avtalets artikel 18 st. d., som har följande lydelse:
"1. Ingen bestämmelse i denna konvention skall hindra en medlemsstat att vidtaga åtgärder, vilka den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, där sådana åtgärder . . .
d) vidtages i krigstid eller vid andra kritiska lägen i de internationellaförbindelserna."
EFTA-bestämmelsen förefaller således bekräfta att skyddsåtgärder inte kan tillgripas i en normal situation. Kommissionens tolkningav frihandelsavtalets säkerhetsbestämmelse vinner härigenom ytterligare stöd.
Den andra frågan, som egentligen faller utanför ramen för denna artikel men likafullt har ett tillräckligt intresse för att behandlas här, gäller EFTA:s bedömning av de svenska skorestriktionerna.
Sverige anmälde officiellt begränsningarna till EFTA vid organisationens rådsmöte den 30 oktober 1975. Härvid åberopades artikel 18 i EFTA-avtalet, men en helt annan passus i skyddsklausulen än den som. åberopats i EEC-avtalet: nämligen 18: 1 st. b. som medger skyddsåtgärder som
"avse handel med vapen, ammunition eller krigsmateriel eller avse sådan forskning, utveckling eller tillverkning som är oundgänglig för försvarsändamål, under förutsättning att åtgärderna icke inbegripa tillämpning av importtullar eller kvantitativ begränsning av importen, utom då sådan begränsning är tillåten enligt artikel 12 eller medgives genom beslut av rådet".
Skälet till att Sverige hänvisat till olika passusar i de båda avtalen är de skilda formuleringarna i säkerhetsbestämmelsen. EFTA-avtalet förutsätter en akut krissituation för tillämpning av st. d., EEC-avtalet medger inte tillämpning av motsvarigheten till EFTA:s artikel 18: 1 st. b.
EFTA:s artikel 18 har tidigare inte åberopats i samarbetet mellan länderna.16 I de svenska förarbetena17 till riksdagens behandling av EFTA-konventionen angavs beträffande artikel 18: "Undantaget gäller icke enbart militära ändamål utan även andra som oundgängliga bedömda försvarsändamål. Åtgärderna får emellertid icke avse tillämpning av importtullar och icke heller, utan särskilt bemyndigande, importrestriktioner. I den mån skyddsåtgärderna för här avsedda ändamål visar sig nödvändiga torde därför främst statliga subventioner komma ifråga."18
Det framgår således av förarbetena till EFTA-avtalets behandling i den svenska riksdagen, att departementschefen då ansåg att importrestriktioner krävde särskilt bemyndigande.
De svenska skyddsåtgärderna har inte heller mött förståelse inom EFTA trots att denna organisation innehåller ett flertal neutrala
länder. Efter bedömning av åtgärderna har samtliga stater vädjat till Sverige om återtagande av restriktionerna.19 De svenska delegaterna stod emellertid fast och hävdade enligt Aktuellt i Handelspolitiken:20
"att spridningsrisken var liten eftersom vi åberopat säkerhetspolitiska skäl. Inget land i Europa hade så låg självförsörjningsgrad vad gäller skor som Sverige. . . . I en internationell kris eller avspärrning av viss längd måste ett neutralt land självt kunna förse sin befolkning med livsnödvändiga varor, såsom mat, bränsle, kläder och skor."
Oenigheten kvarstår efter EFTA-behandlingen mellan Sverige och övriga medlemsstater och frågan går nu vidare till EFTA:s ministerråd. Kvarstår de svenska åtgärderna kan mot åtgärder eventuelltkomma att aktualiseras.
Efter denna utvidgning till EFTA-situationen kan det sammanfattningsvis sägas rörande EEC-avtalet, att en språklig granskning inte ger ett entydigt besked om hur artikel 21 skall tolkas. Ser man däremot bestämmelsen mot bakgrund av internationella förebilder — och då främst GATT-avtalet — råder det inget tvivel om bestämmelsens begränsade användningsområde och att den restriktiva gemenskapstolkningen har fog för sig.
Till det anförda kan tilläggas, att det inte i anslutning till riksdagens ratificering av frihandelsavtalet gjorts någon tolkning av artikel 21, som skulle kunna ge ett stöd för de tillgripna åtgärderna. I propositionen till frihandelsavtalet anförs, att man är "övertygad om att parterna inte kommer att vidta skyddsåtgärder utan mycket starka skäl. Samarbetet måste i detta hänseende — liksom på såmånga andra områden i detta omfattande avtal — bygga på ömsesidigt förtroende."21
b) Konsultationskravet
Av förarbetena framgår vidare, att Sverige på olika sätt försökt medverka till klart och entydigt formulerade skyddsklausuler och framförallt att överläggningar alltid skulle inledas mellan parterna innan skyddsåtgärder vidtogs. Detta har också blivit avtalets huvudregel enligt propositionen: "Endast under "exceptionella förhållanden" kan en part frångå kravet om förhandsöverläggningar . . ."22
Som framgår av proposition 1975/76: 57,23 var det aldrig Sveri-
ges avsikt att konsultera gemenskapen inför genomförandet av skorestriktionerna. Departementschefen anförde: "I enlighet med Sveriges avtal med EFTA och EG kommer regeringen snarast att underrätta dessa organisationer om den förestående åtgärden." Varken denna formulering eller den korta tidsrymd, som återstod tills beslutet trädde i kraft, medgav konsultationer.
Avtalet med EEG kräver inte konsultationer innan skyddsåtgärder grundade på artikel 21 tillgripes. Skälet härför kan, som tidigare framgått, förmodas vara, att bestämmelsen tar sikte på varor medrent militär karaktär eller att en krigs- och spänningssituation inte medger konsultationer mellan parterna. Ingetdera fallet var dock aktuellt i samband med skorestriktionerna. Det hade därför varit mer i överensstämmelse med avtalets anda och den svenska tolkningen om Sverige initierat konsultationer.
Nu sammanträdde visserligen den blandade kommittén två dagar innan de svenska restriktionerna genomfördes. Sammanträdet skedde på kommissionens initiativ och det var aldrig fråga om konsultationer utan blott om information från den svenska sidan.
c) Skor och neutralitetspolitik
Gemenskapen har, utan att direkt ta ställning till den svenska neutralitetspolitiken och dess behov, konstaterat att:
"the measures envisaged by Sweden constituted a quantitative restriction to trade, thereby violating the EEC-Sweden Agreement, and that it would act accordingly."24
I olika massmediauttalanden har det emellertid tydligt framgått, att enskilda EG-funktionärer ställer sig skeptiska till att skoproduktion över huvud taget kan betraktas som ett svenskt säkerhetsintresse. Skulle definitionen av vad som är väsentliga säkerhetsintressen drivas så långt måste man fråga sig om det finns någon produktion sominte faller under definitionen. Det kan tillfogas, att övriga neutrala EFTA-stater protesterat mot den svenska bedömningen.
En tillbakablick på den svenska neutralitetspolitiken ger följande:
Den 28 juli 1962 anförde dåvarande svenske handelsministern inför EEC:s råd, att någon tvekan inte får råda om den svenska neutralitetspolitiken och dess fullföljande. "Den första punkten som berör neutraliteten gäller handelspolitiken gentemot tredje länder. . . . Det andra neutralitetsförbehållet gäller frågan hur tillgången på vissa i krigstid livsviktiga förnödenheter skall kunna säkerställas. Redan Romfördraget innehåller särskilda bestämmelser beträffande
krigsmateriel. Förutom krigsmateriel finns det emellertid vissa varuslag, exempelvis läkemedel och vitala livsmedel, som måste säkras, delvis genom att vidmakthålla en inhemsk jordbruksproduktion."25
I den promemoria från handelsdepartementet ur vilken ovanstående citat hämtats — Sverige och EEC (1968) — utvecklas resonemanget. Vid sidan av jordbruksprodukter anses energiprodukter (olja), varor med nära anknytning till krigsmaterielindustrin, varor i anslutning till jordbruksregleringsområdet och läkemedel omfattasav den svenska beredskapspolitiken.
Det förefaller således klart, att skor inte inrymdes bland de produkter som 1962 och 1968 omfattades av den svenska försörjningsberedskapen i fredstid. Härefter har emellertid en utveckling skett. Från 1971 har den s. k. "Försörjningsberedskapsutredningen" arbetat. 1972 presenterades ett delbetänkande rörande skor.26
I den på utredningsbetänkandet grundade propositionen angav departementschefen, att importrestriktioner är ett dåligt instrument för att trygga försörjningsberedskapen.27 Risken att åtgärderna kan skapa problem från en handelspolitisk synpunkt kommenterar departementschefen:
"Samtliga åtgärder som jag här föreslagit är enbart motiverade av hänsyn till rikets försvarsberedskap. Några andra skäl för åtgärdernas angelägenhet har ej beaktats. Försörjningen med kläder och skor är en strategisk länk if örsörjningsberedskapen. Denna beredskap är i sin tur ett led i våra samlade försvarsansträngningar, som inriktas på att ge trovärdighet åt vårt säkerhetspolitiska mål, alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Med hänsyn härtill torde inga hinder föreligga på grund av internationella bindningar."28
Propositionen behandlades den 20 oktober 1972 av regeringen. 14 dagar senare presenterade samma handelsminister förslag till samarbetsavtal med EEC. I anslutning till förhandlingen om eller ratificeringen av frihandelsavtalet har man inte på något sätt berört de krav som den svenska neutralitetspolitiken ställer på den svenska beredskapen och de återverkningar denna beredskap kan få på frihandelssamarbetet. För motparten, som tagit del av 1962 och 1968 års uppfattning, måste därför tillkännagivandet om vad den svenska försörjningsberedskapen numera omfattar ha tett sig överraskande.
Försörjningsberedskapsutredningen har under 1975 framlagt sitt slutbetänkande.29 I detta fastslår utredningen än en gång "att im-
portåtgärder vid gränsen i största möjliga utsträckning bör undvikas. Om produktionsbevarande åtgärder erfordras av försörjningsberedskapsskäl torde i första hand andra åtgärder böra övervägas som syftar till att förstärka industrins konkurrenskraft. Först om sådana åtgärder inte visar sig möjliga eller inte väntas ge önskad effekt får lösningar sökas som innebär åtgärder vid gränsen, även om de primärt strider mot gällande internationella bindningar."30
Det torde sammanfattningsvis kunna hävdas
1. att de svenska åtgärderna inte grundar sig på en sedan länge konsekvent tillämpad neutralitetspolitik utan snarare är en följd av en utveckling under 70-talet.
2. att Sveriges samarbetsparter varit omedvetna om att Sverige anser att skor utgör en del av den svenska försörjningsberedskapen.
3. att Sverige var medvetet om eller hade goda grunder att misstänka, att restriktionerna av övriga parter skulle uppfattas som överträdelser av frihandelssamarbetet.
d) Gemenskapens reaktion
Gemenskapen begärde vid sammanträde med den blandade kommittén31 att de svenska åtgärderna skulle uppskjutas.
"The Community Delegation added that if however the measures were put into force on the proposed date the Community would be obliged to consider that Sweden was in violation of the Agreement and would draw all the necessary conclusions."32
Att Sverige anses bryta mot frihandelsavtalet medför, att gemenskapen öppnat möjlighet att tillgripa åtgärder med stöd av den allmänna skyddsbestämmelsen i artikel 22. Denna möjlighet har hittills inte utnyttjats, men ligger ständigt i farans riktning. Den första reaktionen från gemenskapen var införandet av begränsningar för den svenska pappersexporten: Den 11 november 1975 tullbelades de kontingenter svensk pappersexport som översteg de kvantitativa ramarna för 1975 enligt den oreducerade tredjelandstullen.33 Därefter har rådet beslutat frysa 1976 års tillväxt av pappersplafonderna.34 Sverige drabbas på denna punkt förmodligen hårdare än
övriga EFTA-stater — förutsättningen härför är att den svenska exporten verkligen når taken — och beslutet kan därför trots att det sker inom ramen för avtalet ses som en direkt reaktion från gemenskapssidan mot de svenska skorestriktionerna.
Gemenskapen har tagit ställning till andra importbegränsningar från EFTA-staterna än de svenska: Finland införde till följd av betalningsbalanssvårigheter restriktioner för valutautförseln vid importaffärer. Åtgärderna är begränsade i tiden och har inte föranlett någon motåtgärd från kommissionen.35 I december 1975 införde Österrike minimipris på importerade "tights" (strumpbyxor), vilket bl. a. drabbade gemenskapsexporten. Restriktionerna tillkom med stöd av frihandelsavtalets artikel 26, men först efter konsultationer enligt artikel 27. Under överläggningarna ifrågasatte EEC behovet av de österrikiska restriktionerna och när överenskommelse inte kunde nås vidtog gemenskapen repressalieåtgärder enligt samma mönster som gentemot Sverige.36 För svenskt vidkommande är frågan om gemenskapens åtgärder kommer att inskränka sig till de nu företagna eller om en snöboll satts i rullning. Den 24 februari 1976 meddelade kommissionen tillstånd för Irland att tillämpa en 18,5 % tull på skor från Sverige.37 Detta beslut, som grundar sig på artikel 26, hade föregåtts av konsultationer mellan parterna i överensstämmelse med artikel 27. Beslutet kan dock inte ses som en åtgärd riktad speciellt mot svensk export. Samma begränsningar gäller för övriga EFTA-stater och även medlemsstaterna inom gemenskapen.38
De irländska skorestriktionerna torde inte ha någon större betydelse för svenskt vidkommande. Tendensen är emellertid oroande. Motståndet mot kvantitativa restriktioner, tullhöjningar och andra konstruerade importrestriktioner i handeln mellan industrialiserade länder förefaller att ha avtagit under de senaste månaderna. Det vore säkert fel att påstå, att denna attitydförändring i strid med de pågående underhandlingarna inom ramen för GATT-avtalet är enföljd av de svenska skorestriktionerna. Inte heller har de amerikanska åtgärderna för att minska stålimporten från bl. a. Sverige dikterats av de svenska restriktionerna. För Sverige är det likväl besvärande och i strid med svensk tradition på området, att vi skall ligga i spetsen för denna utveckling. Våra möjligheter att angripa
restriktiva åtgärder, som planeras i andra länder och som har betydligt större betydelse än de irländska skorestriktionerna, har minskattill följd av vårt eget agerande. Tungt vägande skäl talar därför föratt Sverige borde ha valt andra och mindre utmanande vägar i målsättningen att värna om den svenska skoindustrin.
4. Frihandelns konkurrensbegränsningsregler
Frihandelsavtalets konkurrensbegränsningsregler ger — direkt eller indirekt — materiella föreskrifter för enskilda företag. Artikel 23 stadgar:
"1. Följande förfaranden är oförenliga med detta avtals störningsfria tillämpning i den mån de är ägnade att påverka handeln mellan Sverige och Gemenskapen:"
a. konkurrensbegränsande överenskommelser
b. missbruk av dominerande ställning
c. konkurrensförvanskande offentliga stödåtgärder."
2. Om en avtalsslutande part anser att ett visst förfarande är oförenligt med denna artikel, kan parten vidtaga lämpliga åtgärder på de villkor och enligt det förfarande som anges i artikel 27."
För svenskt vidkommande ger den gångna perioden mycket mager vägledning om den närmare innebörden av artikel 23. Bestämmelsen har inte aktualiserats i praktiken och en diskuterad underkommittétill den blandade kommittén för konkurrensbegränsningsfrågor har inte blivit tillsatt. Frågan är därför om det finns anledning att ha större uppmärksamhet riktad mot denna bestämmelse än motsvarande bestämmelse i EFTA-avtalet.39 EFTA:s konkurrensbegränsningsregler har blott tillämpats vid en handfull tillfällen under de 15 år regeln varit i kraft och kan egentligen inte anses ha påverkat situationen för avtalsparterna eller de enskilda rättssubjekten i EFTA-staterna.
För en aktivare tillämpning av EEC-avtalets regler talar den allmänt hårdare internationella övervakning av företagens konkurrensbegränsande verksamhet som tillkommit på det internationella planet. Den anknytning artikel 23 har till Romfördragets konkurrensbegränsningsbestämmelser verkar i samma riktning.
Artikel 23 i Sverige
Sverige har inte direkt åberopat artikel 23. Det är emellertid känt, att svenska myndigheter noga följer kommissionens beslut i enskilda
konkurrensbegränsningsärenden för att härigenom utröna i vilken utsträckning dessa kan komma att få återverkningar på den svenska marknaden. Exportkarteller i EEC, som inte påverkar samhandeln mellan medlemsstaterna, faller normalt inte under förbudet i artikel 85: 1. Dessa fritagna konkurrensbegränsningar kan komma att få sina effekter i Sverige. Kan det konstateras att en effekt — d. v. s. en skadlig verkan av samarbetet — uppstår på den svenska marknaden och saknar härvid de svenska myndigheterna en personlig jurisdiktion över företagen förefaller det naturligt att hänskjuta ärendet för bedömning i den blandade kommittén enligt det förfarande som artikel 27: 3 i frihandelsavtalet stadgar:
"a. I fråga om artikel 23 kan vardera avtalsslutande parten vända sig till den blandade kommittén om den anser att ett visst förfarande är oförenligt med detta avtals störningsfria tillämpning enligt artikel 23 punkt 1. De avtalsslutande parterna skall lämna den blandade kommittén de upplysningar och det bistånd som erfordras för att utreda fallet och för att i förekommande fall bringa det påtalade förfarandet att upphöra."
Kan parterna inte nå en lösning i den blandade kommittén äger denför fördelade parten tillgripa skyddsåtgärder för att framtvinga en ändring.40
Det finns emellertid grundad anledning att förmoda att vägen över proceduren i frihandelsavtalet betraktas som en nödlösning av svenska myndigheter. När handlingar, som kan härledas till gemenskapsföretag, får skadliga effekter på den svenska marknaden kommer myndigheterna i första hand att ingripa med stöd av den svenska konkurrensbegränsningslagstiftningen.41 Det är först i de fall man inte kan nå det utländska rättssubjektet som frihandelsavtalets regelsystem kommer att få en självständig betydelse.
Som bl. a. framgår av den svenska propositionen om frihandelsavtalet är svenska myndigheters intresse av att ge frihandelsavtalets
rättsnormer omedelbar tillämplighet i den nationella rättsordningen svalt. Frågan kvarstår hur svenska domstolar kommer att ställa sig vid en civilrättslig bedömning av frihandelsavtalet. I ett varumärkesmål i Skåne aktualiserades frågan om inte frihandelsavtalet kunde anses äga direkt tillämplighet i Sverige.42 Tyvärr — från en principiell utgångspunkt — förliktes parterna innan domstolen fått möjlighet att ta ställning. Det är inte alldeles uteslutet, att en domstols bedömning skulle leda till ett annat resultat än det departementschefen signalerar i frihandelsavtalspropositionen. Frågan berörs vidare i det följande.
Artikel 23 i EEC
Inte heller från kommissionens sida har någon märkbar aktivitet noterats i anslutning till artikel 23 i avtalet med Sverige. Kommissionen granskar fortlöpande svenska företags agerande på gemenskapsmarknaden, men liksom i Sverige föredrar gemenskapen att tillämpa det interna regelsystemet framför artikel 23.
Under de senaste fem åren har en omfattande praxis rörande bedömningen av tredje lands företags konkurrensbegränsande handlingar med effekter på EG-marknaden utvecklats.43 I begränsad utsträckning har kommisionens beslut kommit att beröra svenska intressen: SKF:s franska dotterbolag granskades i anledning av konkurrensbegränsande överenskommelser med japanska kullagerproducenter.44 Gränges berördes av ett beslut, som riktades till världens ledande aluminiumproducenter.45 Vidare har svenska intressen tangerats i samband med kommissionens undersökningar i läkemedelsindustrin, kabelindustrin och kättingindustrin. Trä- och massafabrikanters verksamhetsvillkor kontrolleras fortlöpande. Vid samtliga dessa förfaranden har Romfördragets bestämmelser tillämpats. Tillämpning av frihandelsavtalet har aldrig varit aktuellt.
Det ingrepp mot ett enskilt företag med anknytning till en EFTA-
stat som hittills rönt störst uppmärksamhet är Hoffmann-La Roche-ärendet:
Flera av världens största läkemedelsproducenter har sitt säte i Schweiz — däribland storkoncernen Hoffmann-La Roche. Hoffmann innehar en ledande ställning på världsmarknaden för lugnande medel och vitaminpreparat vilket är en anledning till att kommissionen uppmärksammat företagets prispolitik.
Det faktum att Hoffmann är etablerat i Schweiz har medfört begränsningar i kommissionens undersökningsbefogenheter. Bestämmelser om upplysningsplikt och "husundersökningar" i förordning 17/62 gäller endast i EG:s medlemsstater och därför har endast de upplysningar Hoffmann frivilligt lämnat kunnat inregistreras på kommissionens konkurrensdirektorat i Bryssel.
En f. d. ledande funktionär i företaget bistod kommissionen med information om Hoffmanns agerande. När uppgiftslämnaren befann sig på tillfälligt besök i Schweiz greps han av polisen. Schweiziska myndigheter hävdade, att lämnandet av information till kommissionen om förhållandena i ett schweiziskt företag var liktydigt med industrispionage, vilket faller under schweizisk strafflagstiftning. Först sedan kommissionen ställt borgen och på andra sätt bistått sin informatör kunde denne släppas.46
Den 5 juni 1975 behandlade den blandade kommittén i frihandelsavtalet mellan EEC och Schweiz Hoffmann-ärendet enligt den ordning som frihandelsavtalet föreskriver. Diskussionen ledde dock inte till något konkret resultat.
Hoffmann-ärendet har vid upprepade tillfällen berörts genom enkla frågor i EG:s församling.47 Av kommissionens svar framgår, att det ännu inte är klart om ärendet skall behandlas enligt Romfördraget eller frihandelsavtalet.48 Kommissionen har i anslutning till dessa frågor haft anledning att precisera sin inställning till frihandelsavtalets konkurrensbegränsningsregler:49
"It is true that article 23(1) of the EEC-Switzerland Agreement must be applied by each party on the basis of its own law. When the Agreement was signed on 22 July 1972 the Community declared that in the context of the autonomous implementation of Article 23 of the Agreement which is incumbent on the Contracting Parties, it will assess any practices contrary to that Article on the basis of criteria arising from the application of therules of Articles 85, 86, 90/92 of the Treaty establishing the European Economic Community."
Aktivare övervakning i framtiden?
Hittills är tillämpningen av frihandelsavtalets konkurrensbegränsningsregler undantag i den europeiska konkurrenspolitiken. I Sverige har det klart angivits att bestämmelsen är en folkrättslig förpliktelse, som binder Sverige som stat och gemenskapen som organisation.50 Det ligger nära till hands att tolka kommissionens ovan citerade yttrande i Hoffmann-ärendet i samma riktning.
Som kommer att framgå av det följande avsnittet finns det fog för ett påstående att frihandelsavtalet införlivats såväl i den svenska rättsordningen som i den interna gemenskapsrätten. Det innebär att man ställs inför frågan om även artikel 23 kan anses utgöra en bestämmelse som grundar rättigheter och förpliktelser för enskilda.
Isolerad förefaller bestämmelsen alltför kategorisk för att kunna tillämpas i det praktiska livet. Den förbjuder alla former av konkurrensbegränsande överenskommelser och ger inte utrymme för undantag för sådana överenskommelser, som kan anses oskadliga eller som t. o. m. har positiva effekter. Inte heller har artikel 23 inrättat en administrativ ordning för en fortlöpande kontroll av bestämmelsens efterlevnad. Det är först när bestämmelsen knyts samman med förebilden i Romfördraget som artikel 23 kan anses få ett klart och entydigt innehåll.
Gemenskapen har för sin del avgivit en tolkningsförklaring i anslutning till artikel 23 som i vart fall binder EEC.51 Förklaringen innebär, som framgått av det engelska citatet, att gemenskapen tolkar artikel 23 mot bakgrund av utvecklingen i EEC på konkurrensbegränsningsområdet. Huruvida tolkningsförklaringen kan anses binda Sverige är mer osäkert. Det kan möjligtvis hävdas, att den svenska tystnaden i anslutning till gemenskapens förklaring skall tolkas som att Sverige inte hade någon annan mening än gemenskapen.52 Österrike markerade i samband med sina förhandlingar att man inte ansåg sig bunden av tolkningsförklaringen.53 Något motsvarande förbehåll gjordes aldrig från svensk sida.
Frågan om artikel 23 kan anses ha en klar och entydig utformning hänger samman med kopplingen till tolkningsförklaringen. För EEC finns denna koppling, men om det skall anses vara fallet i Sverige är en öppen fråga. Det är inte uteslutet att man kan komma att nå
olika lösningar i Sverige i olika situationer:
Uppkommer frågeställningen i en civilrättslig tvist inför allmän domstol har denna att ta ställning till om artikel 23 är tillräckligt klar för att kunna grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda.
Normalt har tillämpningen av konkurrensbegränsningsreglerna i Sverige en offentligrättslig karaktär där NO och Marknadsdomstolen fyller centrala funktioner.54 Det har hittills inte funnits några tecken på att myndigheterna skulle vara intresserade av att direkt använda sig av frihandelsavtalets bestämmelser i sin myndighetsutövning. Departementschefen har i propositionen avvisat ett sådant förfarande. I stället kommer de nationella kartellmyndigheterna att tillämpa den "interna" lagstiftningen när konkurrensbegränsande handlingar får en skadlig verkan. Först när den nationella lagstiftningen inte räcker till kan ett utnyttjande av frihandelsavtalets bestämmelser komma att aktualiseras.
Det är dock inte uteslutet att den offentligrättsliga inställningen kan komma att förändras. I Hoffmann-La-Roche-ärendet har kommissionen ännu inte tagit ställning till valet mellan artikel 23 och Romfördragets bestämmelser. I kommissionens nyligen avkunnade beslut i SABA-ärendet55 finns en än intressantare utvecklingstendens. I sitt beslut har kommissionen framtvingat undanröjandet av marknadsuppdelande klausuler i SABA:s överenskommelser med återförsäljare i de olika medlemsstaterna. Förändringarna gäller som vanligt bara förhållandena i medlemsstaterna och kommissionen berör inte SABA:s konkurrensbegränsande handlingar på främmande marknader. I anslutning till denna begränsning görs emellertid följande utomordentligt viktiga tillägg:
"However, SABA has given the Commission an undertaking to lift these prohibitions once the relevant products are no longer subject to customs duties in trade between the Community and EFTA countries, which will be the case from 1 July (1977) onwards."56
Det är första gången kommissionen i ett enskilt beslut låter ana att frihandelssamarbetet kan komma att förändras på ett påtagligt sätt efter övergångstidens slut. I det aktuella ärendet rör det sig om en frivillig eftergift från det berörda företagets sida. Tendensen är dock tydlig: Det är rimligt, att så snart varorna kan cirkulera fritt i frihandelsområdet skall myndigheterna kunna uppställa krav på att
likartade konkurrensregler tillämpas i hela området. Eljest vore risken stor för att företagen genom inbördes avtal skulle försöka eliminera en del av de fördelar som frihandelsavtalsparterna eftersträvat genom borttagandet av tullar och andra handelshinder.57
Ett utökat konkurrensbegränsningssamarbete kan dock svårligen åstadkommas på nuvarande premisser — någon form av utveckling av den institutionella samverkan förefaller nödvändig. Sverige förklarade sig i samband med de ursprungliga förhandlingarna villigt till omfattande eftergifter för att uppnå en enhetlig politik.58 Av fruktan för inskränkningar i sin beslutsautonomi var EEC inte berett att tillmötesgå de svenska önskemålen. På denna punkt krävs nu en förändrad attityd från EEC:s sida. En framgångsrik konkurrensbegränsningspolitik förutsätter ett institutionaliserat samarbete, som ger EFTA-staterna en möjlighet att påverka utvecklingen och deltaga i beslutsprocessen. Det är ingen orimlig begäran att kommissionen, i samband med att tullavtrappningen för huvuddelen av varorna genomförts, ånyo överväger de svenska förslagen. Ett kommissionsinitiativ på denna punkt skulle öppna möjligheter för en enhetlig konkurrenspolitik i nästan hela Europa. Idag är medlemsstaterna och övriga västeuropeiska stater utom Spanien direkt eller indirekt knutna till Romfördragets konkurrensbegränsningsbestämmelser. Det finns alla skäl att väl ta vara på denna internationella samordningsmöjlighet, som alla tidigare internationella konferenser misslyckats med att tillskapa.
Gör gemenskapen däremot inga eftergifter mot EFTA-staterna är det svårt att se hur samordningen skall kunna lösas. I en sådan situation förefaller det troligare, att länderna så långt möjligt kommer att tillämpa den nationella lagstiftningen extraterritoriellt kombinerat med konsultationssamarbetet inom ramen för frihandelsavtalets artikel 27 och det redan nu förefintliga OECD-samarbetet.59 Tillämp-
ningen av den amerikanska antitrustlagstiftningen och konflikterna i bl. a. Hoffmann-La Roche-ärendet har visat på riskerna i en sådan utveckling.
5. Frihandelsavtalets förhållande till intern rätt
Frågan om frihandelsavtalets tillämplighet på det interna planet har berörts vid ett par tillfällen i det föregående. Problemställningen aktualiseras i både Sverige och gemenskapen och då givetvis i anslutning till inte bara artikel 23 utan jämväl till avtalets övriga 35 artiklar.
I det följande avsnittet skall denna fråga om frihandelsavtalets interna tillämplighet i mycket översiktliga drag beröras från tre utgångspunkter:
1. Hur införlivas den internationella normen i den interna rättsordningen?
2. Vilken effekt får en införlivad bestämmelse?
3. Vad händer vid konflikt mellan den införlivade bestämmelsen och en nationell rättsregel?
Införlivandet
En första förutsättning för att en internationell överenskommelse skall kunna tillämpas internt är att den införlivats i den nationella rättsordningen.
I EG äger den sekundära gemenskapsrätten i form av förordningar omedelbar tillämplighet i medlemsstaterna utan att någon form av nationell införlivandeakt erfordras. Bestämmelserna anses omedelbart tillämpliga i sin gemenskapsform.60
I förhållande till "externa" överenskommelser, d. v. s. överenskommelser mellan å ena sidan EG, medlemsstaterna eller EG och medlemsstaterna och å andra sidan tredje land eller annan internationell sammanslutning, anläggs ett betraktelsesätt likartat det som gäller förhållandet mellan gemenskapsrätten och den nationella rätten i medlemsstaterna :61 Har väl den folkrättsliga bundenheten till det internationella avtalet uppstått utgör överenskommelsen en integrerande del av gemenskapsrätten. Utöver avtalsslutet krävs ingen statsrättslig akt för att åstadkomma denna integration. Redan av denna anledning utgör således frihandelsavtalet en integrerande del av gemenskapsrätten.62 Som en ytterligare bekräftelse på frihandelsavtalets tillämplighet kan tilläggas, att samtliga EFTA-avtal publicerats i Journal Officiell i förordningsform. Förordningar är, som framhållits, enligt artikel 189 omedelbart tillämpliga i medlemsstaterna.
I Sverige använder vi inte samma principer för införlivandet av internationella överenskommelser i den nationella rättsordningen som gemenskapen.63 Under större delen av 1900-talet har det varit en allmänt hyllad uppfattning, att ett internationellt avtal måste införlivas genom en särskild statsrättslig akt. SOU 1974: 100, som behandlar "Internationella överenskommelser och svensk rätt", föreslår att denna princip skall gälla även i framtiden.64 Införlivandet kanske genom användning av inkorporations- eller transformationsmetoden.65
Sveriges frihandelsavtal med EEC — liksom det med EFTA —har förutom den normala presentationen i Sveriges överenskommelser med främmande makter publicerats i Svensk Författningssamling.66 Genom publiceringen i SFS har frihandelsavtalet införlivats i den svenska rättsordningen och avtalet kan därigenom i prin-
cip åberopas av enskilda inför nationella domstolar.67
Verkan av det införlivade avtalet
Att ett införlivande har ägt rum innebär inte omedelbart att rättigheter och skyldigheter kan grundas på alla de bestämmelser som ingår i avtalet. Det är först nödvändigt att avskilja programreglerna — som endast avser förhållandet mellan parterna — från normerna med ett materiellt innehåll. Endast de senare kan ha en "direkt effekt" i den nationella rättsordningen och åberopas av enskilda rättssubjekt.
Huruvida en gemenskapsrättslig bestämmelse eller en bestämmelse i ett "externt" avtal som gemenskapen anslutit sig till har en direkt effekt i EG skall enligt gemenskapsdomstolen (GD) bedömas mot bakgrund av den allmänna målsättningen i den överenskommelse i vilken den aktuella bestämmelsen ingår. Därutöver skall hänsyn tastill överenskommelsens uppbyggnad och ordalydelsen i bestämmelsen.68 Beträffande ordalydelsen har GD fastslagit, att bestämmelsen skall vara klar och entydig och inte förutsätta efterkommande tillämpningslagstiftning för att vara operativ.
Flera av frihandelsavtalets bestämmelser överensstämmer i det närmaste ordagrant med motsvarande bestämmelser i Romfördraget: bestämmelser som av GD ansetts ha direkt effekt på gemenskapsplanet. Överensstämmelsen i formuleringarna talar för att jämväl de bestämmelser, som återfinns i frihandelsavtalet, skulle kunna ha en direkt effekt. Slutsatsen är dock inte självklar eftersom bedömningen är avhängig av hur GD ser på frihandelsavtalet i sin helhet. I de två målen rörande GATT-avtalet69 fann GD att de i och för sig integrerade GATT-bestämmelserna inte var tillräckligt stringent utformade för att kunna grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda. Frihandelsavtalet ligger från en sådan utgångspunkt mitt emellan Romfördraget och GATT-avtalet. Ett svar på frågan om frihandelsavtalets bestämmelser kan ha en direkt effekt inom gemenskapen får därför anstå till dess GD direkt har tagit ställning till frihandelsavtalet eller ändrat sin uppfattning om GATT-avtalet.70
I Sverige sätter vi som krav på en rättsregels direkta effekt, att den skall vara klar till sitt innehåll.71 I första hand har avvägningen om en direkt effekt föreligger eller inte betydelse för frågan om den internationella överenskommelsen skall införlivas i den svenska rättsordningen genom transformations- eller inkorporationsmetoden. När väl ett internationellt avtal inkorporerats blir definitionen avbetydelse för de organ som skall tillämpa bestämmelsen. De får använda samma tillvägagångssätt som lagstiftaren för att skilja programregler från föreskrifter med direkt effekt.
Eftersom Romfördragets bestämmelser i stora delar utgjort förebild för frihandelsavtalet förefaller det rimligt, att svenska domstolar utnyttjar gemenskapspraxis vid en bedömning av frihandelsavtalets olika rättsreglers effekter. För en närmare analys av de enskilda klausulerna i frihandelsavtalet hänvisas till Waelbroecks genomgång av det schweiziska frihandelsavtalet.72
Företrädesfrågan
I gemenskapen har frågan om eventuellt företräde för en internationell — d. v. s. såväl gemenskapsintern som extern — överenskommelse i konflikt med en intern rättsnorm endast aktualiserats i förhållandet mellan gemenskapsrätten och medlemsstaternas nationella rättsordning. GD har härvid starkt understrukit, att den "internationella" gemenskapsrätten skall ha företräde framför de nationella bestämmelserna. Detta företräde gäller Romfördraget,73 men det avser också den sekundära EEC-rätten.74
I Sverige uppstår inte konflikt mellan en internationell och en nationell rättsregel som kan medföra att den internationella normen skall äga företräde. En äkta rättskonflikt föreligger först när den internationella regeln införlivats i svensk rätt genom en nationell rättsakt. Den sålunda införlivade internationella normen anses inte inta en särställning i förhållande till övrig lagstiftning, vilket normalt medför att den senast tillkomna lagen skall tillämpas vid en konfliktsituation enligt principen "lex posterior derogat". Denna princip upprätthålls i vart fall vid konflikt mellan författningar av samma dignitet. Däremot anses författning av lägre dignitet i
vissa fall få vika för äldre författning.
Frihandelsavtalet har införlivats i svensk rätt genom en Kungl.Maj:ts kungörelse. Bestämmelser i frihandelsavtalet, som är klara till sitt innehåll, bör kunna grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda. Vid konflikt mellan frihandelsavtalet och annan svensk lagstiftning får frihandelsavtalet dock ofta vika med hänvisning till den lägre dignitet som tillkommer kungörelsen jämfört med andra typer av författningar. Att frihandelsavtalet viker i en konfliktsituation medför, att skillnaden mellan en direkt tillämpning av frihandelsavtalets regler och en fördragskonform tolkning och tillämpning av svensk lag, som ägt rum om frihandelsavtalet inte införlivats i den svenska rättsordningen, inte blir överdrivet stor.
6. Avtalets utvecklingsbarhet
Frihandelsavtalets artikel 32 lyder inledningsvis:
"1. När en avtalsslutande part anser att det ligger i båda de avtalsslutande parternas gemensamma intresse att utveckla de förbindelser som upprättats genom detta avtal genom att utsträcka dem till områden som icke omfattas av avtalet, skall parten tillställa den andra avtalsslutande parten en motiverad begäran härom."
Några allvarliga initiativ för att utveckla frihandelssamarbetet till nya områden i överensstämmelse med de möjligheter artikel 32 erbjuder har inte tagits av parterna. Sverige har visserligen allt sedan den blandade kommitténs första sammanträde förklarat sig intresserat av att låta sådana frågor som t. ex. statlig upphandling, icke-tariffära handelshinder och miljövårdsproblem omfattas av avtalssamarbetet. Vissa initiativ har tagits på miljöområdet. Det förefaller emellertid som om gemenskapen i vart fall vill avvakta övergångsperiodens utgång innan någon utveckling av frihandelssamarbetet kan kommapå tal. I den nionde generalrapporten konstaterar kommissionens ordförande i sitt där redovisade tal till parlamentet beträffande förhållandet till EFTA-länderna: "The Commission's task in 1976 in relation to the EFTA countries (other than Portugal) will be to continue administering the agreements between them and the Community . . . In the present world economic situation it is above all essential to avoid recourse to safeguard measures on either side."76 Dessa kortfattade synpunkter antyder inget aktuellt intresse hos gemenskapen av att utveckla samarbetet.
Vid sidan av frihandelsavtalet har vissa överenskommelser ingåtts
beträffande vetenskapligt samarbete inom ramen för Cost.76 Vidare har ett avtal om forskningssamarbete för konstruktion av elproducerande fusionsreaktorer ingåtts mellan Sverige och Euratom.77 Detta samarbete innebär att Sverige på ett långtgående sätt inordnas iett större internationellt utvecklingssamarbete. Vidare kan nämnas att Sverige i motsats till flera medlemsländer konsekvent anpassat den svenska kronan till valutasamarbetet inom gemenskapen. Detta valutapolitiska samarbete är långtgående och av stor betydelse.
Portugal är det land som först åberopat frihandelsavtalets utvecklingsklausul för att utvidga samarbetet med EEC. I första hand önskar Portugal tekniskt och finansiellt bistånd från gemenskapen, men landet eftersträvar även en utveckling av själva frihandelssamarbetet. Rådet beslöt den 10.10. 1975, att förhandlingar skulle inledas mellanparterna. Förhandlingarna skulle syfta till utveckling av det tekniska och industriella samarbetet. Därutöver skulle utvecklingen avse samarbete på arbetarskyddslagstiftningens och trygghetslagstiftningens områden samtidigt som allmänna förbättringar för handelsutbytet skulle tillskapas. Parterna har sammanträtt i förhandlingar i Bryssel den 13 februari och 15 mars 1976. Förhandlingarna har i första hand tagit sikte på ökade exportmöjligheter för portugisiska jordbruksvaror och portugisiska gästarbetares förhållanden i EG. Portugals krav på finansiellt bistånd, fullständig tullavveckling på industrivaruområdet samtidigt som ett skydd inrättas för viss känslig portugisisk industri har ännu inte behandlats.78
En eventuell utveckling av det svenska frihandelsavtalet måste för svenskt vidkommande ske enligt samma procedur genom vilken frihandelsavtalet ratificerades. På gemenskapssidan begränsas utvecklingsmöjligheterna till de områden som gemenskapssamarbetet omfattar. Önskar parterna gå utanför denna ram måste utvecklingen ske i form av blandade avtal i vilka medlemsstaterna är avtalsparter.
Förutsättningarna för en utveckling knyts självfallet till att parterna framgent kan fullfölja de inbördes förpliktelserna i överensstämmelse med avtalets anda. Handelsrestriktioner som det svenska skobeslutet lär inte befordra ett gynnsamt bemötande av svenska krav på andra områden. Lika viktig för en utveckling av avtalssamarbetet är den interna situationen i gemenskapen, vilket även framgår av artikel 32. Efter Storbritanniens beslut att kvarstå i gemenskapssamarbetet har läget stabiliserats, dock inte så mycket att man kan våga sig på några mer långsiktiga förutsägelser.