TRYGVE HELLNERS. Förvaltningslagen. Liber Förlag Jurist- och Samhällsvetarförbundets Förlags AB. Uddevalla 1975. 237 s. Kr. 46,00.

 

Departementsrådet Hellners' bok behandlar en lagstiftning som — fastän tämligen kortfattad — är av väsentlig betydelse såsom givande generella sederegler för offentlig förvaltnings bedrivande. I förvaltningslagen får man som bekant i allmänna bestämmelser (4—13 §§) besked bl. a. om närhandling skall anses ha inkommit, om vägledningsplikt, remissförfarande och besvärstid. Bland "Särskilda bestämmelser" (14—20 §§) finner man, när det gäller utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande, bl. a. regler om partsoffentlighet, kommunikationsplikt, myndighetsskyldighet att motivera beslut (speciellt avslagsbeslut) och fullföljdshänvisning.
    Ehuru lagen i sitt slutliga skick fick mycket mindre omfattning än man under förarbetena tänkt sig kräver den på många punkter kommentar och vägledning. Sedan tillkomsten 1971 har redan åtskilliga skrifter utkommit, vilka tjänar att belysa dess tillämpning. Här märkes bl. a. regeringsrådet Wennergrens "Handläggning" (6 uppl. 1976) och byråchefen Bennos "Förvaltningslagen och dess förarbeten" samt justitiedepartementets korta skrift "Myndigheten och människan". Kammarrättslagmannen Hermanssons och hans medförfattares värdefulla "taxeringshandbok" innehåller också åtskilligt av intresse i fråga om förvaltningslagen. Först i och med Hellners' bok, som här i korthet skall anmälas, har emellertid en mera omfattande kommentar sett dagen.
    Det skall genast sägas, att det rör sig om ett förträffligt arbete, som rimligen, när praxis utvecklats, bör få uppleva flera upplagor. Efter ett första kapitel om lagens tillkomst lämnas på vanligt sätt, paragraf för paragraf, kommentar till de olika bestämmelserna med utförliga besked om olika förarbeten och litteraturuttalanden samt med uppgifter om förefintlig judikatur. Uppställningen är klar och redig, stilen enkel och naturlig. Det goda resultatet är så mycket mer värt att salutera som författaren kommer från de allmänna domstolarna och endast under några få år i lagstiftningsarbete gjort bekantskap med förvaltningsrätten, dess huvudfrågor och dess litteratur. Någon gång tycker man att man får nästan väl mycket upplysningar bl. a. om förarbetenas olika faser, men i en första standardkommentar på ett nytt och svårt område är det kanske befogat att ge sådana utförliga besked.
    Naturligtvis finns det i ett arbete på 240 sidor åtskilligt, där en praktiker kan ha annan mening än den officielle kommentatorn eller i varje fall vara benägen lägga vikt vid andra moment än denne stannat för. I en allmän juridisk tidskrift som SvJT är det emellertid knappast skäl att ta utrymme i anspråk för en detaljdiskussion. Blott i ett par fall har anm. funnit skäl att göra några påpekanden. Generellt må i sammanhanget framhållas, att det kan vara praktiskt att vid sidan av Hellners' framställning ta del av Ragnemalms redogörelse för praxis åren 1972—74 i Förvaltningsrättslig Tidskrift

 

1975 (s. 155 ff och 215 ff) samt av den översikt över rättspraxis 1975 som är att vänta i samma tidskrift.
    En paragraf i förvaltningslagen, som av naturliga skäl kan föranleda ovisshet i tillämpningen, är det allmänt hållna stadgandet om myndighetsvägledningsplikt (8 §), så lydande: "Är ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling från någon som saken angår ofullständig och kan hinder avhjälpas på ett enkelt sätt, skall myndigheten vägleda honom, om det behövs för att han skall kunna tillvarataga sin rätt."
    Stadgandet kommenteras av Hellners på det sätt att vägledningsplikten gäller "mindre brister i ansökningshandlingar", och som exempel nämns, att en part, som undertecknat en besvärsskrivelse med maskin, bereds tillfälle att egenhändigt underteckna skrivelsen. Vidare framhålles, att det främst gäller "sådan vägledning ... som huvudsakligen ligger på det formella planet". I fråga om komplettering av annat slag, d. v. s. införskaffandet av ytterligare utredning för ett ärendes avgörande — sägs det vidare — kan någon skyldighet för myndigheten att lämna bistånd eller taga initiativ i saken inte läggas in i 8 §. Det sagda stämmer, såvitt anm. kunnat finna, väl med vad som uttalats i prop. i ämnet (1971: 30 s. 371 ff).
    I sammanhanget kan det vara anledning fästa uppmärksamheten på ettavgörande av regeringsrätten, vilket synes ålägga myndigheter en längre gående biståndsplikt än Hellners på goda skäl antagit. Det gäller RRK 1974 R 2: 33, som avser en körkortssökande, vilken ett par månader tidigare fällts för fylleri och vid sin ansökan fogat "viss utredning angående sin skötsamhet". Han fick avslag i både länsstyrelse och kammarrätt, men regeringsrätten återförvisade målet till länsstyrelsen med den motiveringen att länsstyrelsen "med hänsyn till den ovisshet, som förelegat i fråga om möjligheten för sökanden att erhålla körkortstillstånd, lämpligen före avgörandet borde ha berett honom tillfälle att inkomma med ytterligare utredning om sin skötsamhet". Därefter heter det, att "sedan besvär anförts över länsstyrelsens beslut hade det jämlikt 8 § förvaltningsprocesslagen (kurs. av anm.) åvilat kammarrätten att tillse att målet blivit vederbörligen berett i... anfört hänseende".
    Av ett långt säryttrande framgår, att bakom påpekandet till länsstyrelsen legat tanken att 8 § förvaltningsprocesslagen, som ju ålägger förvaltningsdomstol officialutredningsplikt och alltså en vidsträcktare biståndsskyldighet än 8 § förvaltningslagen, i mål som det aktuella borde s. a. s. färga av sig på förvaltningslagens motsvarande stadgande.
    Anm. är för sin del benägen anse att Hellners' allmänna tolkning bör blimera vägledande än regeringsrättsavgörandet, som förefaller att ålägga myndigheterna en alltför långtgående bistånds- och vägledningsplikt. De anstötliga balanser, som på senare år konstaterats hos både förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar, bör här mana till varsamhet. Vad angår körkort trots fylleri förefaller det ej rimligt att kräva, att myndigheten skall vara skyldig att före avgörandet säga till den körkortssökande, som kommit in med viss utredning om skötsamhet, att anskaffa mer utredning av sådant slag. Samma omdöme gäller f. ö. enligt anm:s uppfattning tanken att 8 § förvaltningsprocesslagen utan vidare skulle innebära skyldighet för kammarrätt att förfara på liknande sätt. Det skall emellertid nämnas att Ragnemalm i sin rättsfallsöversikt (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1975 s.223) uttalar sig närmast positivt om tankarna bakom RRK 1974 R 2: 33.

 

    Avslutningsvis må ytterligare ett lagrum upptagas, där det finns anledning uppmärksamma Hellners' uttalande. Det gäller 11 §, där man under rubriken besvärsrätt får veta, att talan mot beslut av myndighet får föras av "den som beslutet angår". Här återstår att finna ut, vem beslutet angår. Hellners ger (s. 116 ff) en mycket upplysande redogörelse för "allmänna principer om besluts överklagbarhet". Det sägs, att i praxis för överklagbarhet förutsättes, att beslutet "skall ha någon form av rättslig verkan" eller "vara bindande för part eller annan". Det påpekas emellertid, att både Strömberg och Ragnemalm anbefallt en generösare tillämpning; enligt Strömberg bör man kunna överklaga avgöranden, vilka "har någorlunda kännbara personliga eller ekonomiska verkningar i förhållande till" vederbörande. Hellners upplyser, att hittills i praxis inte märkts någon tendens att gå ifrån kravet på någon form av rättslig (kurs. av anm.) verkan hos beslutet.
    Här finns nu skäl framhålla ett rättsfall från 1974 (RRK 2: 43), där åtminstone dissidenternas vota antyder en ljusning. Målet gällde frågan om klagorätt då en Krum-intresserad kvinna förbjudits göra besök på kriminalvårdsanstalt.

 

Fallet refererades på sin tid i pressen på grund av vissa pittoreska detaljer —det var den här flickan, som i brev till en intern ställde i utsikt att vid nästa besök ha med sig en kulspruta i sina trosor. Frågan var, om detta var ett skämt eller blodigt allvar — i varje fall blev det så, att styresmännen på två anstalter utfärdade förbud för henne att besöka intagna.

 

Flickan klagade som sagt över förbudsbeslutet och både kriminalvårdsstyrelsen och kammarrätten tog upp hennes besvär till prövning (samt ogillade dem i sak). Regeringsrättens majoritet (3 mot 2) fann beslutet icke överklagbart med följande motivering:

 

Beslutet saknar anknytning till någon framställning från intagen om tillstånd att mottaga besök av henne och hon har icke någon rätt att oberoende av sådan framställning besöka intagen. Förbudet får därför förstås som enbart en förklaring från styresmännens sida att, om någon sådan framställning framdeles görs av intagen, den kommer att avslås. Någon bindande förklaring härom kan emellertid icke meddelas på förhand. Styresmännens beslut är därför icke av beskaffenhet att kunna överklagas.

 

 

Av dissidenterna ansåg den ene (Rr Körlöf) att besvärsrätt väl ej fanns enligt behandlingslagen men i stället förelåg enligt allmänna verksstadgan och då till Kungl Maj:t i justitiedepartementet — varför besvären borde överlämnats till justitiedepartementet; den andre (Rr Brodén) gjorde ej ändring i kammarrättens utslag. Han har förmodligen ansett besvärsrätt, trots lagregelns lydelse, vara för handen även för utomstående.
    Majoritetens ståndpunkt får väl ses som grundad på ett rent formellt betraktelsesätt. Att mottaga besök var enligt gamla behandlingslagen (35 §) en rätt för den intagne; det talas inte om en rätt för utomstående att få göra påhälsning hos de intagna, och följaktligen skulle, trots Krum-rörelse och "prison visitor"-intresse e contrario gälla, att någon rätt för utomstående att rycka in till fängelseklientelets uppbyggelse ej förelåg.
    Å andra sidan ter det sig åtminstone för anm. stötande, att en ung fångvårdsintresserad människa, som råkar ut för något så pass uppseendeväckande och obehagligt som ett generellt förbud att besöka intagna, inte skulle ha något rättsskyddsbehov, inte skulle få klaga över beslutet. Här

 

skulle Strömbergs och Ragnemalms tankegångar ha lett till ett annat resultat. Om man sedan för att vinna detta resultat juridiskt-tekniskt vill välja den ena eller andra vägen — grunda en överklagningsrätt på allmänna verksstadgan eller, som den andre skiljaktige tycks vilja göra, s. a. s. tänja ordalagen i gamla behandlingslagen — kan vara en smaksak.

Kurt Holmgren