Internasjonal rett mellom makt og moral1
Av professor dr. juris ATLE GRAHL-MADSEN

 

 

 

 

 

1
Det er først og fremst med en følelse av ydmykhet at man opplever å bli innsatt som professor ved et ærverdig universitet som det i Uppsala, hvor universitetsbygningens fasade er smykket med navn, hvisbærere brakte unike bidrag til vitenskapens vekst.
    Som juris professor er man betrodd ansvaret for mange årganger av jurister — for utdannelsen av mennesker som i sin tid skal utgjøre en vesentlig del av rikets embetsverk og som skal besettemange av de viktigste poster i samfunnet. Det man lærer dagensstudenter — og like meget det man ikke lærer dem — vil nødvendigvis måtte få konsekvenser for samfunnet på lengre sikt. Og iallfall de positive konsekvenser vil bli større, jo mer interesse det lykke så generere for det emne som er en betrodd.
    Disse betraktninger alene skulle være tilstrekkelige til å stemmeen til høytid. Men den omstendighet at man lar seg innsette som professor i et land som ikke var ens eget, at man aksepterer oppbrudd fra vante forhold, fra slekt og venner; det krever en dyperebegrunnelse. Denne må man søke i den utfordring som embetet stiller en overfor, og de muligheter det byr til nyttig innsats.

 

2
Vi lever i en krisetid. Det skulle ikke trenge noen nærmere påvisning. Nye jobsposter strømmer daglig inn over oss gjennom presse, radio og TV. Vi lever i en tid med store forandringer, og vi vil oppleve større forandringer enda. Krisen, forandringene, er i stor utstrekning av global karakter, og har iallfall gjennomgående en globaldimensjon.
    Studiet av globale forhold, av internasjonale sammenhenger, erderfor blitt av vital betydning. Også juristene — ikke minst juristene — står overfor enorme utfordringer. Ethvert problem, enhverløsning på det internasjonale plan krever juridisk ekspertise, juridisk kunnskap, innsikt og forståelse. Men denne ekspertise må væreparret med en virkelig innlevelse i de materielle, de økonomiske og

 

1 Tiltredelseforelesning som professor i internasjonal rett ved Uppsala Universitet 17 februar 1978. 21—Svensk Juristtidning 1978

 

322 Atle Grahl-Madsenikke minst de psykologiske faktorer som setter en ramme for menneskenes virksomhet på vår jord.
    Ikke bare verden, men også folkeretten, den internasjonale rett, eri krise. Men dette er en krise av en annen art, en krise på det intellektuelle plan. 350 år efter at Hugo Grotius skrev sitt store verk, Dejure belli ac pacis, står vi overfor det krav at vi skal tilpasse denne ærverdige gren av rettsvitenskapen til de oppgaver en helt ny verdenssituasjon stiller oss overfor.
    I 1945 hadde De Forente Nasjoner ca. 50 medlemsstater. I dag erder tre ganger så mange — de fleste er nye stater som er blitt etablerti løpet av de siste 20 år. Statenes størrelse varierer fra mange hundremillioner til under ett hundre tusen innvånere. Og vi er blitt oss bevisst det enorme skille i levestandard, mellom de industrialisertesamfunn i vår del av verden, og de mer primitive økonomier ogenorme menneskehav i det som gjerne omtales som den tredje verden.
    De nye stater er blitt opptatt, ikke bare i FN, men også i det såkalte folkerettssamfunnet. Men derved er både verdensorganisasjonen og folkeretten blitt utsatt for spenninger, som med nødvendighethar medført at de, iallfall til en viss grad, har endret karakter. Mange gamle forestillinger har måttet vike. Vi har fått et nytt perspektiv på flere, til dels grunnleggende, problemer.
    I mange av de nye stater har man satt et spørsmålstegn ved den internasjonale sedvanerett og de almene rettsprinsipper som grunnlagfor løsning av tvister mellom nasjoner. Hvordan, spørres det, kan denye stater være bundet av en sedvane som er utviklet mellom et begrenset antall stater i en annen del av verden og ut fra andre forutsetninger enn dem som finnes i dag? Litt efter litt er vi da, også hos oss, blitt tvunget til å erkjenne at ikke all sedvanerett kan pretendere å ha universell gyldighet. Vi må differensiere, og akseptere at mange etablerte regler dels må gis en ny tolkning, og dels bare harregional relevans.
    På den annen side var det i sin tid sikker lære at resolusjonervedtatt på internasjonale konferanser eller i internasjonale organisasjoner ikke var rettslig forpliktende. Hverken Nasjonenes Forbundeller De Forente Nasjoner skulle være noe organ for internasjonallovgivning. Og så opplever vi i våre dager, at mange folkerettslærdegjør seg til talsmenn for det syn at slike resolusjoner, ja endog forslag som ikke er formelt vedtatt, men som har fått støtte av en majoritet av delegasjoner, tas som uttrykk for en internasjonal consensus, og må aksepteres som retningsgivende i statenes samkvem.
    Statenes stillingtagen til de spørsmål som drøftes på en interna-

 

Internasjonal rett 323sjonal konferanse, tillegges en ny betydning. Dels oppfattes delegasjonenes uttalelser som signaler, som kan gi støtet til en ganske revolusjonerende utvikling, som den vi i 1976—77 opplevet på havrettens område. Alle viktige kyststater fant omtrent samtidig ut at de kunne våge det skritt, ensidig å etablere såkalte økonomiske sonerinntil 200 nautiske mil (370,4 km) ut i havet. Forsøk har værtgjort på å begrunne legaliteten av et slikt skritt ut fra den folkerett som gjaldt inntil 1975. Men det som har skjedd må vel anses som etsprang i utviklingen, som er blitt akseptert i kraft av estoppel-mekanismen, som går ut på at den som selv har tatt seg til rette, ikke kanprotestere mot at andre gjør likeså.

 

    3
Troen på at man skal kunne oppnå noe ved resolusjoner i internasjonale fora er vel aller klarest demonstrert i arbeidet for en ny økonomisk verdensordning. Med stort alvor har man utkjempet drabelige slag om hårfine formuleringer i utkast til FN-resolusjoner.
    På partielle områder har man også fått i stand formelle avtaler, f. eks. om tollreduksjoner for å bedre de fattige lands konkurranseevne. Klassisk er avtalen i den såkalte Kennedy-runden vedrørendetollfrihet for tekstiler fra utviklingsland, som nå i en rekke industriland glatt blir omgått ved interne diskriminerende tiltak med sikte på å berge arbeidsplasser i industrilandene selv.
    Det som derimot har hatt en dramatisk virkning på de økonomiske relasjoner kontinentene imellom er dannelsen av oljekartellet— Organisasjonen av petroleumseksporterende land (OPEC) — ogden mangedobling av energiprisene som derved er kommet i stand.Andre råstoffeksporterende land drømmer om lignende kartelldannelser, men de har iallfall ennå ikke hatt de samme muligheter til å fåetablert et selgers marked.
    Det som har skjedd med oljeprisene, har imidlertid vært tilstrekkelig til å utløse en økonomisk krise, som utvilsomt vil føre til endrede strukturer og nye ekvasjoner i både Vestens og den hele verdensøkonomi.
    At kravet om en ny økonomisk verdensordning kommer på en tidda vi for alvor får øynene opp for begrensningene i vår klodes yte- ogresorbsjonsevne, selve rammebetingelsene for vår eksistens, gjør at problemene kan synes overveldende.
    Samtidig opplever vi — og ikke bare i havretten — hva vi kan beskrive som en retrett til nasjonalegoismen. Vi ser på altfor mangesteder en mer eller mindre uttalt mistillit både til andre nasjoner ogtil internasjonale løsninger, parret med en tro på at nasjonalstaten

 

324 Atle Grahl-Madsener den adekvate ramme for løsning av de mest presserende problemer. Ordet "suverenitet" brukes ikke som et nøytralt uttrykk for en viss folkerettslig problematikk, men som begrunnelse for krav og slutninger av ofte vid trekkende karakter.

 

4
Man konfronteres ikke så sjelden med en uttalt tvil om folkeretten har noen realitet, om det overhodet finnes noe som fortjener navnet i nternasjonal rett.
    Det pekes på at folkeretten ikke er effektiv; at når det kommer til de aller viktigste spørsmål gjør de enkelte stater ofte som de selv tykker; og det pekes i den forbindelse bl. a. på terrorbalansen, men også på en rekke andre eksempler, fra Connally-deklarasjon til Vietnamkrig, fra Sikkerhetsrådets handlingslammelse til det internasjonale samfunns maktesløshet når det gjelder krenkelser av de menneskelige rettigheter.
    Det er riktig nok at der er viktige områder som ikke er effektivt— eller effektivt nok — regulert ved folkerettslige regler.
    Men slike lakuner er tross alt ikke særegne for folkeretten. Også i nasjonenes interne rett finner vi viktige områder, hvor meget eroverlatt til kreftenes frie spill. La meg nevne arbeidsretten, hvorviktige spørsmål avgjøres ved kamp og forhandlinger mellom arbeidslivets store organisasjoner. Og jeg kan også nevne foreningsretten, hvor, i en rekke land, mektige korporasjoner og pressgrupper har motsatt seg enhver lovregulering.
    Enkelte vil frakjenne folkeretten karakter av rett, fordi man ikke har almene organer for konfliktløsning og eksekusjon.
    Og det må innrømmes, at det er litt av et tankekors, at en rekkenasjoner, store og små, konsekvent har nektet å underkaste seg enhver form for internasjonal jurisdiksjon.
    På den annen side har dette ikke forhindret at disse nasjoner i stor utstrekning har oppfylt sine internasjonale forpliktelser. La gå at oppfyllelsen skjer på egne premisser, som i tilfellet med den russiskeklokken, som er udødeliggjort av Johan Ludvig Runeberg i diktet "Sandels" i Fänrik Ståls sägner:

 

"I dag, ett slaget, blir striden ny, Det skall gälla vid Wirta bro. —Tutschkoff har sänt mig ett vänligt bud, Att vår vapenvila är slut."
...
Det kom ett bud, ett ilbud kom:

 

Internasjonal reit 325"Den är bruten vår konvention: Brusin har vänt med vår förpost om, Man hinner ej riva bron.Vårt ur var tolv, och vi följde det, Men den ryska klockan är ett."

 

5
I forbindelse med den nyorientering som må til for at folkeretten skal være et brukbart instrument for utviklingen i årene fremover, er det nødvendig å ha en realistisk forståelse av hva folkerett er oghva folkerett kan utrette.
    Og dette forutsetter en realistisk oppfatning av hva rett er overhodet.
    Jeg anser meg ikke som noen fullbefaren rettsfilosof. Men jeg har mottatt sterke inntrykk av Uppsala-filosofien og den skandinaviske realisme i det hele.
    Det nytter ikke med metafysiske forestillinger om eller forklaringer av de rettslige fenomener; aller minst i en verden som strekker seg langt utover den kristne kulturkrets.
    Jeg tror ikke på noen "gjeldende rett", hvis man med "gyldighet" forstår noe annet og mer enn at visse regler efterleves eller må forventes å bli efterlevd, om visse situasjoner skulle bli aktuelle. Uttrykk som "rettens forpliktende kraft" er for meg tomme ord, hvisman med dem mener noe utover den omstendighet at det enkelte individ anser sig tvunget til å innrette seg efter visse regler.
    Jeg tror ikke på noen "grunnorm", av hvilken man kan utlede et hierarki av underordnede normer.
    På den annen side kan jeg ikke akseptere at rettsvitenskapen reduseres til en forutsigelse av dommeratferd. Virkeligheten er merkompleks enn som så.
    Jeg tror at det i ethvert statssamfunn finnes et rettssystem — etsystem av regler som tillempes av statlige organer og som den enkelte, av den ene eller den annen grunn, tar i betraktning i mange avde situasjoner han finner seg stilt overfor i sitt liv.
    Jeg tror de rettslige fenomener best kan forklares ut fra motsetningen den ene mot de mange. Vi er alle, hver for seg, født inn i et samfunn hvor det praktiseres og håndheves en rekke regler.
    Brudd på endel av disse reglene møtes med rent sosiale sanksjoner — en høyere eller lavere grad av misbilligelse fra medborgerne, eller iallfall fra visse individer eller grupper av medborgere. Mankaller gjerne disse reglene for moralske; jeg synes det er bedre åkalle dem sosiale normer, for jeg vil gjerne forbeholde ordet "mo-

 

326 Atle Grahl-Madsenral" for visse etiske forestillinger, som medfører at man anser seg forpliktet til å gjøre eller unnlate visse handlinger, uansett de personlige konsekvenser.
    Visse andre regler praktiseres av statens organer, og brudd på dem kan medføre sanksjoner fra disse organers side. Disse regler er hva vi kaller rettsregler.
    Men la meg understreke at sanksjoner forekommer svært sjeldenog bare rammer et fåtall individer. De har nærmest eksemplarisk betydning. Det store flertall efterlever rettsreglene av vane, av en følelse av at man "bør følge loven", eller av frykt for ubehageligheter. La meg innskyte her at vår felles kulturarv og vår oppdragelse spiller en uhyre stor rolle.
    Rettssystemet består av en mangfoldighet av normer. Endel oppstår spontant i samfunnet og blir efter hvert godkjent som sedvanerett. Endel regler utformes ved myndighetenes — kanskje særlig domstolenes — praksis. Og endel blir til ved beslutning av personer eller kollektiver som alment anses kompetente til å treffe slike beslutninger; såsom riksdag, regjering, forvaltningsorganer.
    Relasjonene mellom de forskjellige rettslige normer er ikke klare og entydige. Man taler gjerne om en rangorden — et hierarki —, særlig med hensyn til de skriftlige bestemmelser: grunnlov, lov, kongelig resolusjon, forskrifter gitt av et forvaltningsorgan. Men denne rangorden kan ikke aksepteres uten videre. Normer på alletrin kan tolkes og tillempes på flere måter, og enkelte anses så foreldede, upraktiske eller ubekvemme at man ganske enkelt ignorerer dem.
    Således er det i Norge aldeles på det rene at den forfatningsmessige virkelighet atskiller seg til dels radikalt fra Grunnlovens ord.
    Av det som er nevnt, følger at rettssystemet er i stadig utvikling. Hver enkelt av oss fødes inn i systemet. Efter hvert vil vi komme i posisjoner som gjør det mulig å influere på regelsettet, i større eller mindre grad, ved deltagelse i riksdags- eller regjeringsarbeid, som embetsmenn og dommere, ved virksomhet i politiske partier og organisasjoner av forskjellige slag, eller simpelthen ved efterlevelse eller ikke-efterlevelse av de enkelte regler. Men uansett hvilken innflytelse den enkelte måtte besitte, så er han eller hun underkastet rettssystemet slik det til enhver tid måtte være konstituert.

 

6
Folkeretten er, i likhet med et lands interne rett, et system av regler, som oppfattes som rettslige. Reglene utformes og tolkes av jurister.
    Det som i første rekke skiller folkeretten fra et internt rettssys-

 

Internasjonal rett 327tem, er at antallet aktører er så meget mindre. Mens hver enkelt avoss her i Sverige bare er én av åtte millioner; så har den enkelte stati det internasjonale samfunn bare et par hundre medspillere (eller motspillere), om vi med det bare mener de andre stater. Dertil kommer at vi, iallfall i den tradisjonelle folkerett, ikke har det skille mellom myndigheter og publikum, som vi kjenner fra statenes interne rett.
    Aktørenes beskjedne antall gir hver enkelt aktør — hver enkeltstat — en meget større mulighet enn borgeren i det interne statssamfunn til å påvirke systemet. Statene er også av enormt forskjelligstørrelse. De store stater har langt flere muligheter til å få det somde vil, enn de små har. På den annen side har småstater ofte atskillig handlefrihet nettopp i ly av sin litenhet og ubetydelighet.
    Av det som er sagt kan en kanskje ha fått inntrykk av at stateneer de eneste aktører på den internasjonale arena. Det er ikke tilfellet. Også internasjonale organisasjoner anerkjennes i dag almentsom medspillere. Og vi kan ikke utelukke andre fra å medvirke. Derer i dag regler som angår — og influeres av — multinasjonale foretak, private organisasjoner og endog enkelt individer. Og ser man påutviklingen av regelsettet, så spiller både individuelle voldgiftsdommere og lærde forfattere langtfra ubetydelige roller.
    Jeg skal ikke her komme inn på striden om hvorvidt noen av disse kategorier kan anses som folkerettssubjekter eller ei. Begrepet "stat", like så vel som begrepet "folkerettssubjekt", er av liten verdii moderne folkerett. I stedet for begrepsdefinisjoner må vi sette en beskrivelse av faktisk forekommende relasjoner. Og på samme måtesom den interne rett, er også folkeretten i stadig utvikling. Det somvar sant i går er det ikke nødvendigvis i dag eller i morgen.
    Også på det internasjonale plan kan rettsregler utvikle seg spontant — ved de berørte aktørers praksis. Det kan gå langsomt, eller det kan gå fort: Truman-doktrinen om kontinentalsokkelen ble proklamert i 1949. Ved havrettskonferansen i 1958 ble kyststatenes retttil kontinentalsokkelen ansett som internasjonal sedvanerett. Alt tyder på at den folkerettslige doktrine meget snart vil ta ad notam deøkonomiske soner på 200 nautiske mil.
    Beslutninger i internasjonale fora, som blir fulgt opp i staters eller organisasjoners praksis, kan likeledes ikke ignoreres av den som vil gi en fremstilling av vår tids folkerett på dette eller hint område.
    Den Internasjonale Domstols dommer blir lest, studert og kommentert, og får utvilsomt betydning for den rettslige utvikling. Voldgiftsdommer og publikasjoner av mange slag er, som nevnt, heller ikke uviktige.

 

328 Atle Grahl-Madsen    Men på samme måte som lovgivningen er av sentral betydning innen det enkelte statssamfunn, inntar de skrevne avtaler mellom stater og eventuelle andre aktører en sentral plass i folkeretten. Det kan være tale om forvaltnings- eller eksekutivavtaler mellom forvaltninger og regjeringer, eller om formelle, høytidelige traktater og konvensjoner — tosidige så vel som flersidige.
    "Pacta sunt servanda" — avtaler skal holdes — er en grunnsetning i tradisjonell folkerett. Og stort sett blir nok avtaler respektert. Men på samme måte som grunnlov og lov er også traktater ofre fortidens tann. Man taler gjerne om "clausula rebus sic stantibus", men dette er bare en konsesjon til hva vi nærmest kan oppfatte somet universelt forvitringsprinsipp.
    Som jeg sa, folkerettens regler oppfattes som rettslige. Statene og de andre aktører tolker og innretter seg efter reglene, på omtrentsamme måte som myndigheter og borgere gjør det i de enkelte land. Og på samme måte som borgerne i det interne samfunn, har også aktørene på den internasjonale arena en tilbøyelighet til å være lovlydige, forutsatt, for begge kategoriers vedkommende, er jeg fristet til å tilføye, at lovlydigheten ikke koster altfor mye, i forhold til detman risikerer ved ikke å følge reglene.
    Det er alltid gunstig for en regjering å kunne påvise at den har folkeretten på sin side. I motsatt fall risikerer den protester framange hold, og det kan lett bli påkrevet med forklaringer, ofte meget pinlige sådanne. I ekstreme tilfelle kan det endog bli tale om retorsjon eller repressalier, eller sanksjoner i FN-regi.
    Det er ingen tilfeldighet at man i all verdens utenriksdepartementer har rettsavdelinger og folkerettssakkyndige, som arbeider seriøst med å fastslå folkerettens regler i relasjon til de internasjonalespørsmål som oppstår til enhver tid.
    Av og til blir det autoritativt fastslått av Den Internasjonale Domstol eller en voldgiftsrett hva som er rett og urett i en bestemtrelasjon. Og det er interessant å merke seg at i den kjenslige atmosfære hvor statene lever sitt liv, anses det stundom som en fullt tilstrekkelig sanksjon at en stat har fått en dom imot seg.
    Da jeg omtalte det interne rettssystem la jeg mer vekt på den faktiske efterlevelse av rettsreglene enn på de forholdsvis sjeldne tilfelleda myndighetenes sanksjoner rammer lovovertredere. De folkerettslige sanksjoner er forskjellige fra de internrettslige. Men jeg mener å kunne hevde at folkerettssystemet er effektivt nok til at vi med fullrett kan betegne det som et rettssystem.

 

Internasjonal rett 3297
Som jurister opererer vi i et triangel, hvis tre sider er rett, makt og moral.
    At folkeretten må gjøre konsesjoner til makten er åpenbart. Vi så det i forbindelse med kyststatenes ensidige etableringer av økonomiske soner. Klart kommer det til uttrykk i effektivitetsprinsippet, som er en hjørnestein i folkeretten. Oppstår det på et territorium en ny stat, er dette et faktum som det må tas hensyn til. Og erobrernoen makten i en eksisterende stat, blir hans regjering folkerettslig akseptert, uansett hvor avskyelig regimet måtte fortone seg.
    I teksten til Allan Petterssons mektige Symfoni nr. 12, som bleoppført ved Uppsala Universitets jubileumshøytid den 29 septemberi fjor, heter det: "Jag vill inte att de räcker mig handen, . . . Jag vill inte se dem som ambassadörer."1 Og likevel, verdens regjeringerspør ikke om de ambassadører de mottar er håndlangere for diktatorer med blodige hender. Det kreves hverken historisk eller demokratisk legitimitet for at et nytt regime skal bli anerkjent.
    Kanskje kan det ikke være annerledes, om folkeretten skal ha relevans til virkelighetens verden. Et folkeretts samfunn bestående av avdankede monarker og flyktede presidenter er ingen tjent med.

 

8
Men hvordan kan vi innpasse moralske verdier i et system, hvis "gyldighet" beror på dets "être"?
    Det sis gjerne at menneskerettighetene, slik de er kommet til uttrykk i de eksisterende internasjonale konvensjoner, er basert på en moderne naturrett. Der er et korn av sannhet i dette. Men mens den eldre naturrett pretenderte å kunne gi svar på legio rettslige problemer, er denne moderne naturrett mer beskjeden.
    Den er basert på noen få enkle erfaringer. Folk flest er tjent makthaverne respekterer individenes liv, frihet og personlige integritet. Ytrings- og forsamlingsfrihet er forutsetninger for dette. Likeledes bør det ikke være diskriminering på usaklig grunnlag. Iallfall fra demokratiske statssamfunns synsvinkel er det en stor fordelat flest mulig stater har et styresett med aktiv deltagelse fra befolkningens side.
    Det er, så vidt jeg kan skjønne, ikke nødvendig å ty til metafysiske forklaringer for å begrunne slike synspunkter. Vi vil gjerneleve, og leve som frie mennesker. Og dette oppnår vi best ved at flestmulig andre får gjøre det samme. Man kan tale om relativitetsmoral

 

1 Tekst: Pablo Neruda, La Arena Traicionada III, Canto general (Buenos Aires 1955), i svensk tolkning ved Artur Lundkvist og Francisco J. Uriz. 

330 Atle Grahl-Madsenog om reciprositetsmoral. Men sannsynligvis kan vi også finne etempirisk grunnlag for visse fundamentale menneskerettigheter.
    Men derved er det også gitt at ønsket om universell respekt formenneskerettighetene må innordnes i en større virkelighet, hvorogså de hensyn som begrunner effektivitetsprinsippet har sin plass. I en tid da stormaktene har arsenaler som kan tilintetgjøre alt liv på jorden, er bevaringen av freden et overordnet hensyn.
    Vi trenger ikke legge skjul på våre idealer, ja det ville være farligå gjøre det. Men vil vi utbre dem må vi gå frem med varsomhet, og ikke være redd for omveier.
    For eksempel kunne man tenke seg en konvensjon som gjør det til en internasjonal forbrytelse å oppkaste seg til despot, og som vilgjøre den forhenværende tyrann til en fredløs på jorden. Tilløp tilslike regler har vi i folkemordkonvensjonen av 1949 og i flyktningkonvensjonen av 1951, samt i den amerikanske regjerings utlevering av en tidligere venezuelansk president til hjemlandet, der han varanklaget for alvorlige misligheter, som han skulle ha gjort seg skyldig i som president. Fantastisk er tanken ikke. Det ville utvilsomt få vidtrekkende psykologiske og politiske konsekvenser, dersom enslik konvensjon skulle bli tiltrådt av et betydelig antall stater. Om dette vil være oppnåelig får fremtiden vise.

 

9
I en ufullkommen verden får vi finne oss i å leve med ufullkomne regler, som tillempes på en ufullkommen måte. Vi må erkjenne folkerettssystemets begrensninger. Men da har vi også den beste forutsetning for å utrette noe.