Europarådet och de mänskligarättigheterna
Svenska nationalkommittén för kulturellt samarbete i Europa anordnade den 17 oktober 1978 i Gamla Riksdagshuset i Stockholm ett offentligt seminarium om Europarådet och de mänskliga rättigheterna. Sedan seminariet öppnats av professor Torgny Segerstedt, hölls ett inledningsanförande av utrikesminister Karin Söder. Ambassadör Gunnar Heckscher redogjorde för Europarådets historia och dess roll i det europeiska samarbetet. Om den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna talade rättschefen Hans Danelius, varefter ambassadör Love Kellberg och riksmarskalken Gunnar Lagergren presenterade några fall som behandlats av den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. En debatt under ordförandeskap av ambassadör Heckscher ägde rum med riksdagsman Carl Lidbom och regeringsrådet Gustaf Petrén som inledare.
I det följande återges några av huvudanförandena vid seminariet.
Hans Danelius:
Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna undertecknades den 4 november 1950 i Rom. Den trädde i kraft tre år senare, närmare bestämt den 3 september 1953. Konventionen har alltså nu varit gällande i jämnt 25 år.
Konventionen utarbetades på kort tid. Efter drygt ett års arbete var den färdig att undertecknas. Denna snabbhet ter sig imponerande, inte minst om man jämför med FN, där det tog nästan tjugo år att utforma de konventioner om de mänskliga rättigheterna som slutligen antogs av generalförsamlingen år 1966.
Av Europarådets tjugo medlemsstater är nu alla anslutna till konventionen utom de två nya medlemsstaterna Portugal ochSpanien, men också när det gäller dessa två stater är tillträdet till konventionen bara en tidsfråga. De har båda redan undertecknat konventionen, och det kommer förhoppningsvis inte att dröja alltför länge innan deras slutliga tillträde till konventionen kanske.1
Konventionen förpliktar staterna att tillse att alla människor som befinner sig på deras område kommer i åtnjutande av vissa fri- och rättigheter. Dessutom innehåller konventionen föreskrif-
ter om ett särskilt internationellt maskineri som skall garantera att staterna uppfyller sina förpliktelser enligt konventionen.
Det är en rad olika fri- och rättigheter som behandlas i konventionen. Jag kan här bara mycket kort och summariskt ange vilka fri- och rättigheter det rör sig om. Varje människas rätt till livet skall skyddas, hon skall åtnjuta skydd mot tortyr och annan omänsklig behandling, mot tvångsarbete och mot frihetsberövanden utom i vissa närmare angivna fall. Den som anklagas för brott skall ha rätt att få anklagelsen prövad av en opartisk domstol, och han skall åtnjuta vissa rättigheter under domstolsförfarandet. Den enskildes privat- och familjeliv skall skyddas, likaså hans hem och hans korrespondens. Varje människa skall åtnjuta tanke-, samvets- och religionsfrihet, yttrandefrihet och föreningsfrihet. Det finns också i tilläggsprotokoll till konventionen vissa regler om skydd för äganderätten, om rätten till undervisning och om rätten till rörelsefrihet inom ett land och över gränserna.
Alla dessa fri- och rättigheter skall respekteras utan diskriminering. Det innebär att staten inte får göra skillnad mellan olika människor på grund av deras kön, ras, religion eller nationalitet. Utlänningar skall alltså komma i åtnjutande av dessa grundläggande fri- och rättigheter i samma mån som landets egna medborgare.
Men vad händer om en stat inte fullgör sina förpliktelser enligt konventionen? Och vem är det som fastställer om en stat har brutit mot sina förpliktelser?
För att utöva kontroll över hur konventionen efterlevs har det upprättats två nya organ, nämligen den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Dessutom har Europarådets ministerkommitté, som består av medlemsstaternas utrikesministrar eller deras ställföreträdare, fått en viktig funktion enligt konventionen. Jag skall senare återkomma till ministerkommitténs uppgifter.
Det är alltid kommissionen som först skall utreda och ta ställning till om en stat har brutit mot sina förpliktelser enligt konventionen. Men kommissionen handlar inte på eget initiativ. Det krävs alltid en anmälan mot staten i fråga, och en sådan anmälan kan göras antingen av en annan stat eller av en enskild person eller grupp av personer.
Av lätt förklarliga skäl händer det inte särskilt ofta att en stat anklagar en annan stat för att ha brutit mot konventionen. Det har emellertid inträffat i ett tiotal fall under den tid som konventionen existerat. Det har då i allmänhet rört sig om allvarliga och
politiskt inflammerade situationer i något land, och ofta har den stat som gjort anmälan till kommissionen haft ett eget politiskt intresse i saken. Mål av detta slag har förekommit om situationen på Cypern vid två olika tillfällen: först på 1950-talet före landets självständighet, då Grekland gjorde ett par anmälningar mot Storbritannien, och därefter under de allra senaste åren, då Cypern har instämt Turkiet inför kommissionen med anledning av vad som inträffat i den av turkarna administrerade delen av Cypern. Andra mål har gällt Sydtyrolen, där det var fråga om ett mål mellan Österrike och Italien, samt vidare Grekland under militärjuntans diktatur — det var den gången de tre skandinaviska länderna och Nederländerna som väckte talan mot Grekland — och slutligen Nordirland, där parterna i målet var Irland och Storbritannien.
Men konventionen skulle inte vara effektiv, om kommissionen bara fick agera efter anmälan av en stat. Det är därför en utomordentligt viktig del av systemet att också enskilda personer får vända sig till kommissionen med sina klagomål. Det är emellertid inte alla konventionsstaterna som har godtagit att enskilda personer klagar till kommissionen. Av de aderton konventionsstaterna har f. n. tretton godtagit denna klagorätt för enskilda personer.2 Till dessa stater hör Sverige.
Det är genom anmälningar från enskilda personer som de allra flesta målen anhängiggörs inför kommissionen. Jag nämnde att de anmälningar som gjorts av stater endast är ungefär tio till antalet. Med denna siffra kan jämföras att kommissionen hittills redan har mottagit över 8 000 registrerade anmälningar från enskilda personer. Under de senaste åren har kommissionen varje år mottagit ungefär 400 sådana anmälningar. Statistiken visar att nära hälften av de klagande har varit personer som varit intagna i fängelse, häkte eller annan anstalt. Särskilt många klagomål har riktats mot Storbritannien och Västtyskland, men även andra stater har fått sin beskärda del. Anmälningarna mot Sverige har hittills varit få — endast några stycken per år.
Hur skall då en enskild person bete sig om han anser att hans mänskliga rättigheter har blivit kränkta och han vill klaga till kommissionen? Låt oss anta att han vill inge ett klagomål mot Sverige.
Låt mig då först säga att det inte spelar någon roll om klaganden är svensk eller utlänning. Som jag tidigare sagt gäller stater-
nas förpliktelser enligt konventionen både mot de egna medborgarna och mot utlänningar, och i överensstämmelse med detta kan var och en oavsett nationalitet också klaga till kommissionen.
Förfarandet inför kommissionen är ganska formlöst, och det ställs inte några särskilda formella krav på hur en anmälan mot enstat skall vara utformad. Det räcker med att skriva och i korthet förklara vad man vill klaga över. Kommissionens sekretariat brukar då svara genom att översända en blankett som klaganden ombeds fylla i. På denna blankett skall klaganden redogöra för de händelser som ligger till grund för hans anmälan, han skall också ange vilket beslut av domstol eller myndighet som han är missnöjd med och vilken eller vilka bestämmelser i konventionen som han vill åberopa.
Vem som helst kan själv inge en anmälan till kommissionen. Det är alltså inte nödvändigt att anlita advokat. Om en anmälan tas upp till behandling, kan det emellertid bli svårt för klaganden att klara sig utan advokat eller annat sakkunnigt bistånd. Klaganden måste då nämligen tillsammans med den anklagade regeringen medverka i ett omfattande både skriftligt och muntligt förfarande inför kommissionen. Möjlighet finns att begära rättshjälp hos kommissionen, och om detta beviljas så svarar Europarådet för klagandens advokatkostnader och andra nödvändiga rättegångskostnader. Sådan rättshjälp kan inte beviljas redan när anmälan inges till kommissionen utan först sedan kommissionen har funnit att klagomålet är så seriöst att kommissionen har beslutat att inhämta den anklagade regeringens skriftliga yttrande över klagomålet. Man kan alltså inte från Europarådet få ekonomiskt bistånd för att utarbeta den grundläggande klagoskriften till kommissionen.
I detta sammanhang skulle jag också vilja säga några ord om språkproblemet. I princip är det engelska och franska som är kommissionens officiella språk. Men kommissionen är väl medveten om att det kan vara svårt för en klagande att utforma sina klagomål på något av dessa språk, och man gör sitt bästa för att behandla anmälningar även på andra språk. Det finns vid sekretariatet tjänstemän från olika länder, bl. a. två svenska tjänstemän, och det är därför i praktiken möjligt att skriva till kommissionen på svenska. Man måste dock räkna med att kommissionen svarar på engelska. När man kommer till den muntliga förhandlingen inför kommissionen, så äger även den rum på engelska eller franska, men om klaganden eller hans ombud inte behärskar något av dessa språk, så brukar kommissionen tillåta att de får
begagna sitt eget språk, vilket sedan tolkas till de två officiella språken. Det har i varje fall vid ett tillfälle förekommit att en klagandes ombud pläderat inför kommissionen på svenska.
För att kommissionen skall ta upp ett klagomål till prövning i sak, måste flera formella villkor vara uppfyllda, och jag skall nämna de viktigaste av dem.
Klaganden måste själv vara drabbad av det beslut eller den åtgärd som han klagar över. Man får därför inte klaga över en lagstiftning, om man inte själv har direkt berörts av den. Om man exempelvis anser att vissa bestämmelser i expropriationslagen strider mot konventionens regler om skydd av äganderätten, så får man inte klaga över detta, så länge inte ens egen egendom har exproprierats med stöd av dessa expropriationsrättsliga bestämmelser.
Klaganden måste ha uttömt alla inhemska rättsmedel innan han vänder sig till kommissionen. Om man vill klaga över ett domstolsavgörande, måste man alltså först försöka få rättelse genom att överklaga domen så långt det går, d. v. s. i Sverige i allmänhet upp till Högsta domstolen. Om det är fråga om ett administrativt beslut, skall man överklaga detta upp till sista instans, d. v. s. ofta till regeringsrätten eller till regeringen, innan man vänder sig till kommissionen.
För att vända sig till kommissionen gäller också en tidsfrist om sex månader från dagen för det slutliga beslutet i hemlandet.
Ett annat villkor är självfallet att klagomålet berör någon av de fri- och rättigheter som behandlas i konventionen.
Men låt oss nu anta att alla dessa formella villkor är uppfyllda och att kommissionen därför tar upp målet till sakprövning. Då vidtar den skriftliga och muntliga procedur som jag tidigare nämnde. Parterna — d. v. s. klaganden och regeringen — får alltså tillfälle att plädera för sin sak. Om det behövs för utredningen i målet, kan det hända att kommissionen också inkallar vittnen för att höras inför kommissionen. Normalt äger förhandlingarna i målet rum vid Europarådets huvudkvarter i Strasbourg, men det kan också hända att kommissionen eller vissa ledamöter av kommissionen beger sig till annan plats för att göra viss utredning. Det har bl. a. i flera fall förekommit att kommissionen besökt fängelser i olika länder för att där hålla förhör med intagna eller med personalen.
En huvuduppgift för kommissionen är att utreda och fastställa fakta i målet. En annan huvuduppgift är att försöka förlika parterna. I ganska många fall har kommissionen lyckats med denna
uppgift. I en del av dessa fall har förlikningen gått ut på attregeringen skulle betala en summa pengar till klaganden. Så har skett i mål som har gällt anmärkningar mot en domares sätt att leda förhandlingarna i ett brottmål (Belgien), skyldigheten för en advokat att utan betalning åta sig uppdrag som offentlig försvarare (Österrike) och överlämnadet av en marockansk officer från Gibraltar till Marocko, där han sedan dömts till döden och avrättats (Storbritannien). I andra fall har förlikningen gått ut på benådning av en person som suttit mycket lång tid i häkte (Västtyskland) eller mot vilken utredningen och rättegången i ett brottmål pågått under mycket lång tid (Västtyskland).
För att underlätta en förlikning brukar kommissionen antyda för regeringen hur kommissionen preliminärt bedömer anklagelsen mot regeringen. Om det visar sig att kommissionen preliminärt har kommit till slutsatsen att konventionen har kränkts, kan det hända att regeringen blir mera benägen att acceptera en frivillig uppgörelse, eftersom det härigenom blir möjligt att undvika ett avgörande som går regeringen emot.
Visar det sig inte möjligt att förlika målet, fortsätter handläggningen, och kommissionen utarbetar då en rapport som — förutom en redovisning av fakta — innehåller ett uttalande i frågan om den anklagade regeringen har brutit mot sina förpliktelser enligt konventionen eller inte. Men därmed är saken inte avgjord. Det slutliga avgörandet ankommer nämligen inte på kommissionen utan på domstolen eller på Europarådets ministerkommitté.
För att målet skall gå vidare till domstolen måste ett par förutsättningar vara uppfyllda. Den anklagade regeringen måste ha godtagit domstolens kompetens, och det har f. n. bara fjorton av de aderton konventionsstaterna gjort.3 Även Sverige visade länge tveksamhet inför domstolen. Fastän Sverige anslöt sig till konventionen så tidigt som 1952, var det inte förrän 1966 som Sverige erkände domstolens kompetens att behandla mål mot Sverige. För att ett mål skall hamna hos domstolen krävs dessutom att antingen regeringen själv eller kommissionen beslutar att hänskjuta målet till domstolen. Däremot har den enskilde klaganden inget inflytande på om målet skall gå vidare till domstolen. Om målet inte hänskjuts till domstolen, är det ministerkommittén som skall ta ställning till om det föreligger ett brott mot konventionen.
Det kan nämnas att tjugosju mål hittills har hänskjutits till domstolen. Av dessa mål har två avsett Sverige. Båda dessa mål gällde rätten till föreningsfrihet. I det ena fallet var det fråga om Statens avtalsverks vägran att ingå ett kollektivavtal med Svenska Lokmannaförbundet. I det andra fallet var frågan om det var tillåtet att vägra utge retroaktiv lön till medlemmar av de fackföreningar som hade vidtagit stridsåtgärder under förhandlingarna om ett nytt kollektivavtal. I båda fallen kom domstolen till slutsatsen att svenska staten inte hade brutit mot sina förpliktelser enligt konventionen. I övrigt kan man konstatera att domstolen i tio mål funnit att det inte var fråga om en kränkning av konventionen, medan domstolen i tio andra mål konstaterat att konventionen blivit kränkt i ett eller annat hänseende.
Vad händer nu om domstolen eller ministerkommittén konstaterar att en stat har brutit mot sina förpliktelser enligt konventionen?
Jo, domstolens dom är bindande för staten i fråga, och staten är också skyldig att rätta sig efter ministerkommitténs avgörande. Detta framgår av konventionen.
Konkret kan detta innebära att staten är skyldig att ändra en lag eller annan bestämmelse som befunnits stå i strid med konventionen.
Det kan också innebära att staten kan bli skyldig att ge någon form av ersättning åt klaganden, om han lidit skada till följd avstatens agerande. Domstolen kan i sin dom eller i ett särskilt beslut direkt fastställa ett skadestånd som staten har att betala till klaganden.
Det är ministerkommitténs uppgift att övervaka att staten fullgör sina förpliktelser med anledning av en fällande dom eller ett negativt avgörande mot staten i fråga. Det är naturligtvis inte möjligt att vidta några exekutiva åtgärder liknande dem som kan vidtas inom ett land för att verkställa en domstols dom. Men en stat, som konstaterats ha kränkt konventionen, är utsatt för ett betydande moraliskt och politiskt tryck, och en vägran att rätta sig efter domstolens dom eller ministerkommitténs avgörande kan till slut äventyra statens ställning som medlem av Europarådet. Det kan erinras om att Grekland, som under officersjuntan hade kränkt de mänskliga rättigheterna i stor skala, sannolikt hade blivit uteslutet ur Europarådet, om den grekiska regeringen inte själv hade begärt sitt utträde och samtidigt sagt upp konventionen om de mänskliga rättigheterna.
Trots allt är det viktigaste inte vad som händer i de förhållande-
vis få fall, då domstolen eller ministerkommittén konstaterar att en stat har överträtt konventionen. Av större betydelse är hur konventionen och förfarandet inför kommissionen, domstolen och ministerkommittén kan påverka staterna att vidta åtgärderför att förebygga den prestigeförlust som det alltid innebär för en stat att få en fällande dom emot sig. Jag har redan nämnt att stater i många fall varit beredda att ingå en förlikning under målets behandling vid kommissionen. Även på andra stadier av ett måls behandling inför kommissionen eller domstolen har en stat ofta gjort eftergifter så att målet kunnat återkallas och avskrivas.
Självfallet har konventionen också en effekt långt innan det uppkommer ett mål inför kommissionen. De förpliktelser som staterna åtar sig genom att ansluta sig till konventionen innebär ju bl. a. att de i sin lagstiftning och rättstillämpning måste bete sig så att deras lagar inte kommer i strid med konventionen.
Om vi ser till svenska förhållanden innebär alltså vår bundenhet av konventionen vissa begränsningar av regeringens och riksdagens handlingsfrihet. Vi får inte genomföra någon lag som strider mot våra åtaganden enligt konventionen. En annan sak är att konventionens bestämmeler ofta är så allmänt hållna att det kan finnas olika meningar om vad som strider mot och vad som överensstämmer med dessa bestämmelser.
När Sverige anslöt sig till konventionen, var det regeringens uppfattning att vår lagstiftning inte innehöll något som stod i strid med konventionen. En tveksam punkt gällde emellertid de s. k. administrativa frihetsberövandena, d. v. s. frihetsberövanden som beslutades av administrativ myndighet och där det inte fanns någon möjlighet att överklaga till domstol. Så småningom har emellertid lagstiftningen härom ändrats så att det i många fall anförtrotts åt domstol att antingen besluta om sådana frihetsberövanden eller efter överklagande pröva om frihetsberövandet varit lagligt. Detta är en fråga där man kan säga att existensen av konventionen har bidragit till att ändra vår lagstiftning så att den enskildes rättssäkerhet stärkts.
Om domstolen eller ministerkommittén skulle konstatera att vår interna lag i något hänseende står i strid med konventionen, är det — som jag redan nämnt — också vår skyldighet att ändra lagen. Någon sådan situation har dock ännu inte uppkommit för Sveriges del.
I många andra länder tillämpas konventionens bestämmelser också av de inhemska domstolarna. Så sker däremot inte i Sverige. Detta betyder dock inte att konventionen är helt utan betydelse
för rättstillämpningen hos oss. Det kan i många fall vara rimligt att en svensk domstol tar hänsyn till vad som står i konventionen, eftersom svensk lag rimligen bör tolkas så, att den bäst överensstämmer med de internationella förpliktelser vi har åtagit oss genom att ratificera konventionen.
Till slut några ord om konventionens framtid. Inom Europarådet pågår ett arbete som syftar till att ytterligare stärka konventionsskyddet genom att införa nya fri- och rättigheter i konventionen. På senare tid har man inom Europarådet särskilt intresserat sig för frågan om man kan stärka skyddet för de s. k. sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna, t. ex. rätten till arbete, social trygghet, sunda arbetsförhållanden. Dessa rättigheter behandlas f. n. i en separat konvention, den europeiska sociala stadgan, men denna stadga är på olika sätt ett mindre effektivt instrument än konventionen om de mänskliga rättigheterna. Frågan har därför ställts om man skulle kunna stärka skyddet för åtminstone vissa av dessa rättigheter genom att införa dem i konventionen om de mänskliga rättigheterna. Detta är en komplicerad fråga, och skäl kan anföras både för och emot. I en deklaration som Europarådets ministerkommitté antog i april 1978, beslöts att man skulle arbeta för att utvidga listan över de fri- och rättigheter som bör skyddas genom konventionen om de mänskliga rättigheterna eller på annat sätt och att man därvid främst skulle intressera sig för de sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna. Konventionen om de mänskliga rättigheterna är alltså ett i hög grad levande instrument, främst tack vare kommissionens och domstolens arbete, och det kan hända att dess betydelse kommer att ytterligare öka i framtiden.
Love Kellberg:
Kellbergs redogörelse för verksamheten vid den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna inleddes med en kort översikt av måltillströmningen och antalet handlagda ärenden, sedan kommissionen började sin verksamhet i mitten av 1950-talet. Han konstaterade, att det totala antalet avgjorda mål idag var över 8 000 och att det stora flertalet måste avvisas redan i ett förberedande skede på de formella grunder, som finns angivna i konventionen. Han lämnade därefter en kort redogörelse för kommissionens uppgifter enligt konventionen, nämligen fastställande av fakta, rättslig bedömning av dessa inom konventionens regelsystem, förlikning, avgivande av en rapport till ministerkom-
mittén med angivande av kommissionens rättsliga slutsatser samt, i vissa fall, förande av talan inför domstolen.
Kellbergs sakredogörelse omfattade sex mål, som hade varit före i kommissionen. I fem av dem hade svenska regeringen deltagit som part, varav i fyra som svarande och i ett mål som kärande. I det sjätte målet hade Storbritannien stått som svarande.
1. Sverige som svarandepart
1.1. Först behandlades två mål, vari kärandeparten uppnådde syftet med sitt klagomål.
1.1.1. Det första av dessa gällde en ursprungligen polsk medborgare vid namn Szwabowicz som vid tidpunkten för klagomålet till kommissionen (1959) var bosatt i Förbundsrepubliken Tyskland. Han hade varit gift med en svensk medborgare, med vilken han hade en son. Modern hade i skillnadsdomen mellan makarna blivit tilldömd vårdnaden om barnet. Då umgängesrätten skulle avgöras av den svenska domstolen, ansåg denna — efter kontakt med statens utlänningskommission — att S. ej skulle få vara närvarande i rätten. Denna ansåg personlig inställelse ej erforderlig, eftersom S. företräddes av ombud. Domstolen hade dessutom förordnat om bevisupptagning vid västtysk domstol. Därtill kom att hans f. d. hustru fruktade för sin säkerhet, om S. tilläts inresa i Sverige. S. erhöll alltså ej inresevisering. Han klagade då till kommissionen i Strasbourg och anförde, att enligt hans åsikt svenska regeringen hade kränkt bl. a. art. 6 och art. 8 i konventionen (rätt till opartisk och offentlig rättegång samt respekt för familjeliv); domstolen kunde ej bedöma hans personliga karaktärsegenskaper utan hans personliga närvaro i rätten. Under målets förberedelse vid kommissionen kallades representanter för svenska regeringen till förhör. Efter detta förhör fattade kommissionen sitt beslut, som i huvudsak innehöll följande. Personlig närvaro var särskilt betydelsefull i ett mål av detta slag. S. kom i ett besvärande underläge i förhållande till sin f. d. hustru, som inställde sig personligen i rätten. Visserligen finns rätten till inresa i viss stat ej inskriven i konventionen utan staterna kunde i princip fritt reglera denna. Men detta måste ske inom ramen för de allmänna förpliktelser, som staterna åtagit sig enligt konventionen. Nu hade klaganden S. ej uttömt de rättsmedel, som stod honom till buds enligt svensk lag. Skulle han göra det och på nytt komma till
kommissionen skulle ärendet "be a matter of serious consideration". Detta beslut meddelades av kommissionen den 20 juni 1959. Kort därefter — den 25 augusti 1959 — utfärdade Stockholms rådhusrätt kallelse att S. skulle personligen inställa sig till huvudförhandlingen i oktober. Inresevisering beviljades därefter.
Målet behövde aldrig komma upp till annat än förberedande behandling inför kommissionen. Svenska regeringen drog sannolikt slutsatsen av kommissionens beslut, att riskerna för ett negativt utfall var så stora, att man hellre gav efter. Målet är icke ett exempel på formell förlikning. Svenska regeringens beslut att låta S. inresa fattades nämligen, innan målet hade förts fram till det stadium, då enligt konventionen förlikningsförfarandet vidtager (dvs. efter det att kommissionen beslutat upptaga målet till saklig behandling).
1.1.2. Det andra av de mål, vari Sverige var svarandepart och som behandlades i anförandet, gällde en påstådd kränkning av art. 2 i det första tilläggsprotokollet till konventionen (rätten till undervisning och respekt för föräldrars religiösa övertygelse). Klagomål anfördes år 1971 av två svenska medborgare Karnell och Hardt, vilka 1968 hade grundat den Evangelisk-Lutherska St. Martinsförsamlingen. De hade fått avslag av skolöverstyrelsen och senare i juli 1970 av regeringen på en ansökan om befrielse för deras barn att deltaga i den obligatoriska religionsundervisningen i den skola, som de var inskrivna i. Under målets förberedelse i kommissionen gjorde svenska regeringen gällande, att kärandens rättigheter under konventionen ej hade kränkts, men regeringen hade ej någon erinran mot att målet blev föremål för sakbehandling. Kommissionen beslöt i december 1971 att kalla parterna till förhör efter det att skriftväxling hade ägt rum mellan dessa och kommissionen; parterna utvecklade därvid sina argument i rättsfrågorna. Efter viss ajournering av målet, föranledd av att kommissionen erfarit att en förlikning syntes vara på väg, erhöll kommissionen i januari 1973 en förklaring från kärandeparten. Däri meddelades att man önskade återtaga klagomålet, eftersom svenska regeringen hade fritagit elever tillhörande kärandepartens församling från den obligatoriska och integrerade religionsundervisningen; regeringen hade vidare beslutat att sådan undervisning skulle ske avskilt, dvs. ej få meddelas i sådana klasser och under sådana lektioner, där kärandepartens barn deltog i undervisningen; vidare hade regeringen beslutat att denna befrielse ej skulle lända dessa elever till förfång i betygshänseende m. m.
Kommissionen, som konstaterat att återtagandet skett under hänsynstagande till respekt för mänskliga rättigheter generellt sett, beslöt därefter att avskriva ärendet från vidare handläggning.
1.1.3. I ett mål, där svenska regeringen blev instämd till kommissionen för påstått brott mot art. 11 i konventionen (föreningsfriheten), var Svenska lokmanna förbundet kärande. Förbundet gjorde gällande att statens avtalsverks vägran att sluta kollektivavtal med andra än de fyra huvudorganisationerna på den statliga arbetsmarknaden var en konventionskränkning.
Målet blev föremål för utförlig sakbehandling med skriftliga och muntliga pläderingar från båda sidor. Regeringen hävdade bl. a. att art. 11 ej var tillämplig på de direkta relationerna mellan arbetsgivare och arbetstagare utan blott avsåg skydda mot statlig inblandning vid föreningsfrihetens realiserande mellan enskilda. Hänvisning skedde bl. a. till ILO:s konventioner nr 87 och 98 samt till europeiska sociala stadgan.
Kommissionen ansåg i sin rapport från maj 1974, att regeringens tolkning av art. 1 1 var för snäv. Artikeln måste tolkas så, att genom den skyddades ej blott individer mot statlig inblandning, utan staterna ålades även skyldighet att tillse att individerna sinsemellan skyddades mot kränkningar. Artikeln inkluderade även enligt kommissionens majoritet rätten att efter förhandlingar sluta kollektivavtal men däremot ej någon skyldighet att komma till en uppgörelse. Minoriteten ansåg i detta hänseende, att endast föreningsrätten som sådan (rätten att bilda föreningar och bli medlem härav) var täckt av konventionen. Däremot var så ej fallet med närbesläktade rättigheter (strejkrätt, kollektiv förhandlingsrätt etc.).
Kommissionen fann alltså, att svenska regeringen ej hade brutit mot konventionens art. 11.
Käranden hade även gjort gällande en kränkning av art. 14 (förbud mot diskriminering). Kommissionen ansåg emellertid att det fanns objektivt godtagbara skäl för att kollektivavtal blott slöts med huvudorganisationerna. Motiveringen var här spörsmålet om en förenings representativitet. Det kunde anses rimligt att kollektivavtal endast slöts med de föreningar, som organiserade flertalet arbetare inom ett visst område. Det var ej fallet med Svenska lokmannaförbundet, som organiserade ca 1/5 av alla anställda i denna kategori.
Målet fördes vidare till domstolen, som även frikände regeringen i en dom av den 19 januari 1976.
1.1.4. I ett fjärde mål, för vilket redogörelse lämnades, gällde det i huvudsak även tillämpningen av art. 11. Uppsala Fria Studentkår med 78 medlemmar förde 1973 talan mot svenska regeringen med påtående att universitetskanslersämbetets vägran att godkänna denna kår var ett brott mot artikeln i fråga. Målet avgjordes i ett förberedande skede. Kommissionen fann nämligen att någon kränkning i form av inblandning i rätten att bilda en förening ej kunde konstateras. Därtill kom att det anspråk på en särskild status, som gjordes gällande av kåren, ej kunde grundas på art. 11.
2. Sverige som kärandepart
Det mål för vilket redogörelse lämnades under denna rubrik var den s. k. Greklandssaken. I detta mål, som till skillnad från de tidigare nämnda var ett mål med enbart stater som parter, gällde klagomålet grekiska militärjuntans massiva kränkningar av konventionen efter kuppen den 21 april 1967. Sverige tillsammans med Danmark och Norge (och beträffande vissa delar av målet även Nederländerna) förde denna talan från mitten av september 1967 till början av 1970. Praktiskt taget alla artiklar av konventionen kom upp till behandling och kommissionen fann i sin rapport i november 1969 att grekiska regeringen hade brutit mot flertalet av dem.
Målet gällde även behandlingen av arresterade och andra som berövats sin frihet. Kommissionen konstaterade att tortyr och omänsklig behandling var så utbredd att man här kunde tala om en administrativ praxis. Ministerkommittén beslöt i huvudsaklig överensstämmelse med kommissionens rapport på våren 1970. Dessförinnan hade emellertid Grekland sagt upp sitt medlemskap i Europarådet.
3. Mål om rätt till inresa i Storbritannien
Det sjätte och sista fallet som behandlades var de cirka 300 klagomålen mot Storbritannien från "medborgare i Storbritannien med kolonier" bosatta i Kenya, Tanzania och Uganda. Genom olika brittiska lagstiftningsåtgärder under 1960-talet förhindrades de att inresa i Storbritannien samtidigt som de berövats sina utkomstmöjligheter i sina hemvistländer, när dessa hade frigjort sig från det brittiska kolonialväldet under 1960-talets början. Från kärandenas sida gjordes gällande, att Storbritanniens behandling
av dem bl. a. stred mot art. 3 (omänsklig och förnedrande behandling), art. 8 (familjelivets helgd) och art. 14 (icke-diskriminering) i konventionen.
Föredraganden fick därutöver inskränka sig till att konstatera, att samtliga kärandena numera fått inrese- och bosättningstillstånd i Storbritannien. Kommissionens rapport är nämligen ännu hemligstämplad.
Gunnar Lagergren:
Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna började sin verksamhet 1959. Under de första 16 åren avgjordes bara 12 mål; alltså mindre än ett om året.
1974 blev emellertid en vändpunkt för domstolen. Alltifrån den tiden får vi allt fler och fler mål; och målen är ofta viktiga och av principiell betydelse. I samband med att frågor om mänskliga fri- och rättigheter fått ökad aktualitet, framförallt internationellt, synes också kommissionen och regeringarna alltmer börja värdesätta en prövning av Strasbourg-målen också hos domstolen. Denna nya utveckling är inom domstolen välkomnad. 1976 avkunnades domar i 5 mål och 1978 torde domarnas antal bli 6.
Tyvärr, och vi beklagar det, tillåter inte nu gällande regler, att enskild part i något fall får vända sig till domstolen om hans talan blir avvisad, alltså inte upptagen till prövning av kommissionen — och det sker i 98 % av fallen.
Min tanke är nu att kort gå igenom några mål som jag själv kommit i kontakt med sedan jag för mindre än två år sedan efterträdde Sture Petrén i domstolen. Men innan jag gör det skulle jag för att belysa vad domstolens verksamhet går ut på och hur olika målen kan vara vilja peka på fyra tidigare fällande domar, som alla tvingat länderna i fråga att ändra sin lagstiftning.
1. I det s. k. belgiska språkmålet klagade ett antal franskspråkiga föräldrar över att ny belgisk lagstiftning försvårade för dem att sätta sina barn i franskspråkig skola. Domstolen godtog klagomålen i fråga om sex kommuner utanför Bryssel; där fann domstolen att de franskspråkiga barnen var diskriminerade — och det fanns inga objektiva och godtagbara skäl för det.
2. England tvingades ändra sin lagstiftning efter det att domstolen funnit det vara ett brott mot konventionen att hindra en fånge att kontakta jurist för att kunna föra talan mot en fångvaktare. Den intagne var därigenom hindrad i sin rätt till domstols-
prövning och hans rätt till skydd för korrespondens var kränkt (Golder case).
3. I ett mål som rörde Nederländerna fann domstolen att i fråga om disciplinstraff så svarade den militära straffprocesseninte mot kravet på prövning av brottmål i ett offentligt domstolsförfarande (Engel case). Det målet ledde till ändring inte bara av holländsk lag utan också — enligt vad jag förstått — av lagstiftningen i andra länder.
4. I ytterligare ett mål som rörde Belgien kunde domstolen inte godkänna den nationella lagstiftningen. I det målet gällde det omhändertagande av lösdrivare. De ställdes visserligen inför rätta — inför en fredsdomare — som i och för sig kunde godkännas som en oavhängig och opartisk domare, men själva förfarandet inför fredsdomaren tillfredsställde inte rättssäkerhetskraven i konventionen.
Det unika är alltså att när det gäller mänskliga rättigheter så kan de enskilda staterna inte själva bestämma hur de ska ha det, utan de är hela tiden underkastade internationell, kollektiv kontroll. Häromdagen i Strasbourg sade för övrigt en spansk parlamentariker att konventionen ännu efter 25 år alltjämt måste anses "revolutionerande".
När jag själv första gången kom ner till Strasbourg så skulle domstolen just börja med det stora målet om påstådd tortyr m. m. i Nordirland. Målet hade grundligt utretts av kommissionen, som bl. a. hade hört 119 vittnen. Av säkerhetsskäl hade några hörts påen militärbas utanför Stavanger och andra i London. Kommissionens rapport var på ungefär 550 sidor.
Målet hade sin bakgrund i de tragiska och långvariga oroligheterna i Nordirland. Som kärande — som väktare av att de mänskliga rättigheterna respekterades — uppträdde Republiken Irland och som svarande Storbritannien. Det var det första mål domstolen haft mellan två stater — och domstolen beslöt att avgöra målet i plenum — med 17 domare!
Efter en allvarlig skärpning av krisen på Nordirland under 1971 tillgrep myndigheterna från och med kl. 4 på morgonen en dag i augusti en rad extraordinära åtgärder med arresteringar, interneringar och nya förhörsmetoder. I samband med det underrättade Storbritannien Europarådets generalsekreterare om att Nordirland befann sig i ett allmänt nödläge, som hotade dess existens. I en sådan situation får nämligen fördragsslutande nationer vidta åtgärder — med vissa undantag — som innebär avvikelser från skyldigheterna enligt konventionen, om åtgärderna är
oundgängligen nödvändiga. Med tiden mildrades de extraordinära åtgärderna för att helt upphöra under 1975. Då hade emellertid Irland redan i december 1971 framfört sina klagomål inför kommissionen och det är dessa klagomål som utgjorde basen för vårt mål. Målet avgjordes slutligt först i januauri 1978.
Irland gjorde gällande bl. a. att Storbritannien under tiden 1971—1975 brutit mot konventionen i det att ett stort antal personer arresterats eller internerats utan möjlighet att snabbt kunna vid domstol få lagligheten av arresteringarna prövad och utan att vara berättigade till rättegång inom skälig tid. Många var förövrigt arresterade inte för att de påstods ha begått brott utan endast för ordningens upprätthållande eller för att höras om andras aktiviteter. Vidare gjorde Irland gällande att Storbritannien under hösten 1971 — vid förhör — utsatt arresterade eller internerade för tortyr samt omänsklig och förnedrande behandling. I fråga om den anklagelsen fann domstolen styrkt att behandlingen varit omänsklig och förnedrande, men till skillnad från kommissionen och från vad som godtagits av parterna ville domstolen inte kvalificera behandlingen som tortyr. Domstolen menade att behandlingen, som aldrig övergick till fysiskt våld, inte uppnådde den grad av intensitet och grymhet som ligger i begreppet tortyr.
När det gäller tortyr o. s. v. hjälper det inte att hänvisa till krig eller allmänt nödläge. Konventionens krav är absoluta. En av domstolens ledamöter anställde dock vissa betraktelser om hur man bör bedöma tortyr eller omänsklig behandling om den används för att framtvinga vittnesmål som kan rädda hundratals eller tusentals liv.
Domstolen fann också styrkt att Storbritannien genom det sätt varpå arresteringar och interneringar genomförts brutit mot bestämmelserna om rätten till personlig frihet och säkerhet. I den delen fick det påstådda allmänna nödläget åberopas som ursäkt. Frågan var då om ett allmänt nödläge verkligen förelegat och om de vidtagna åtgärderna var oundgängligen nödvändiga. Domstolen fann först att Storbritannien som hade direkt kontakt med händelserna på platsen befann sig i ett bättre läge än den internationella domstolen att bedöma situationens krav; ett visst mått av svängrum måste därför tillerkännas det egna landets myndigheter, men kommissionen och domstolen är dock ansvariga för att de skilda staterna uppfyller sina förpliktelser enligt konventionen och har därför att i sista hand avgöra om nödläge förelegat och om vidtagna åtgärder hållits inom vad som är oundgängligen
nödvändigt. Med 16 röster mot en godtog domstolen att de vidtagna åtgärderna under föreliggande omständigheter var försvarbara.
Irland hade också förebrått Storbritannien för att på ett diskriminerande sätt ha arresterat och internerat i första hand katolska IRA-medlemmar (Irish Republican Army) och i betydligt mindre omfattning protestanter (Loyalists). Med hänvisning till bl. a. att det måste anses legitimt att i första hand söka oskadliggöra den farligaste (the most formidable) organisationen ogillades klagomålen i denna del.
Den nordirländska domen innehåller många överväganden som säkerligen blir av betydelse i framtiden. Jag skulle vilja framhålla två.
1. Till stora delar hade Storbritannien accepterat kommissionens rapport och menade därför att det inte fanns något utrymme för en ytterligare överprövning av målet i dessa delar. Irland var dock av annan mening och domstolen accepterade att part hade rätt att få jämväl ostridiga frågor belysta och prövade av domstolen.
2. Domstolen gjorde också ett uttalande om att i mål mellan stater — inte annars — kunde fråga uppkomma om att helt abstrakt fördöma en angripen lag som oförenlig med konventionen — och detta helt oberoende av om någon påståtts vara offer för en kränkning av konventionen.
Våren 1978 avgjordes ytterligare ett mål som rörde Storbritannien. Den här gången hade klagan väckts av en pojke från ön Isle of Man, som ligger mellan England och Irland. Han hade som 15-åring misshandlat en äldre skolkamrat och för det ådömts tre slag med björkspö. Han hade före domen undersökts av läkare som förklarat att han skulle tåla behandlingen och vid verkställandet av straffet var pojkens far och en läkare närvarande. Pojken hade fått dra ned sina byxor, ett förfarande som dock avskaffades innan Strasbourg-domstolen dömde i målet.
Isle of Man har ett av Europas äldsta parlament och det stiftar självt sina lagar. Så sent som i maj 1977 hade parlamentet med 31 röster mot en röstat för bibehållande av spöstraffet för våldsbrott begångna av manliga undomar under 21 år. I samma riktning gick en petition från 1978 underskriven av 31 000 av öns 45 000 röstberättigade innevånare. Spöstraffet ansågs vara önskvärt för upprätthållande av lag och ordning på ön. Det uppgavs att underde tre åren 1975—77 hade bara en ung man dömts för våldsbrott.
Det finns antecknat i domen, som jag själv inte medverkat i, att
Det finns också antecknat att kroppslig bestraff ning avskaffades spöstraffet på senare år använts, ibland inte alls eller också i ett eller högst sju fall om året i Storbritannien 1948 och Nordirland 1968.
Domstolen fann med sex röster mot en att i målet var fråga om förnedrande bestraffning, alltså ett brott mot konventionen; och hänsynen till de lokala förhållandena på ön föranledde ingen annan bedömning.
Det sista påpekandet måste göras därför att Isle of Man inte tillhör Storbritannien utan endast utgör ett sådant område som Storbritannien åtagit sig att internationellt svara för. Vad nu sagts antyder också de svårigheter som kan uppstå för regeringen i London att genomdriva en lagändring på Isle of Man.
Det förtjänar nämnas att kommissionen just nu har att behandla två fall av skolaga från Skottland och ett fall från England.
Ett mycket uppmärksammat mål som avdömdes förra månaden gällde hemlig telefonavlyssning i Västtyskland. Målet hade introducerats av fem tyska jurister. Den första frågan blev då om de fem kunde anses som offer för ett konventionsbrott, i det här fallet kränkning av rätten till skydd för privatliv och korrespondens. Ingen kunde ju veta om de verkligen blivit avlyssnade. Domstolen menade att i ett fall som detta konventionens system av skyddsregler skulle bli praktiskt taget verkningslöst om de fem juristernas talan inte togs upp till prövning. Konventionen och dess organ är ju till för att skydda enskilda. Därför upptog också domstolen, liksom tidigare kommissionen, juristernas talan till saklig prövning. Vad klagandena anmärkte på var inte i och för sig att tyskarna hade ett system av hemlig telefonavlyssning, utan klagomålen gick ut på att tillräckliga rättsgarantier inte fanns inbyggda i det tyska systemet.
Konventionen tillåter intrång i de rättigheter det här gäller endast om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt bl. a. med hänsyn till landets yttre säkerhet och till förebyggande av oordning och brott. Domstolen förklarade att denna undantagsbestämmelse måste tolkas restriktivt. Möjligheter till hemlig övervakning av medborgare, som är typisk för en polisstat, kan tolereras endast i den mån det är strikt nödvändigt för att skydda de demokratiska institutionerna. Det finns alltid en fara med att här avsedda åtgärder till demokratins försvar kan underminera eller rent av förinta det demokratiska systemet. Men samtidigt, säger domstolen, måste man också beakta det hot som vilar över många demokratier från sofistikerat spionage och terrorism. Domstolen
går sedan i sin dom igenom det tyska systemet för telefonavlyssning. Därvid finner domstolen att med hänsyn till alla risker för missbruk är det önskvärt att kontroll av telefonavlyssning — liksom för övrigt i Sverige — sker av domstol med allt vad det innebär av oberoende, opartiskhet och väl definierad procedur. Men så är inte fallet i Tyskland. Där finns i stället krav på tillstånd till avlyssning av ett statsråd; vidare är inkopplade i förfarandet en jurist med domarkompetens, en parlamentarisk grupp om fem medlemmar, proportionellt valda så att även oppositionen är företrädd, och en av denna grupp utsedd särskild tremannakommission med domarkompetent ordförande. Domstolen värderar allt detta, inte minst det parlamentariska inslaget i kontrollsystemet, och beaktar också att en avlyssnad person i Tyskland — men inte i Sverige — efter avslutad avlyssning måste underrättas om vad som hänt så snart det kan ske utan skada för myndigheterna som handhar avlyssningen. Slutsatsen blev — i en enhällig dom med 16 domare — att något brott mot konventionen inte förelåg.
I domen i det här målet tog domstolen också upp en fråga som länge varit omstridd. Det heter i konventionen att envar, vars fri- och rättigheter kränkts, skall äga effektiv möjlighet att klaga härpå inför inhemsk myndighet. Detta förtydligades nu på det sättet att så snart någon påstår att hans rätt blivit kränkt så skall han ha tillgång till nationell myndighet, dit han kan klaga.
I en annan dom från sommaren 1978 förklarades Tyskland däremot ha brutit mot konventionen genom att två administrativa processer dragit alltför långt ut på tiden. Målet gällde en läkare som fått sin legitimation indragen och också rätten att driva en privatklinik. Här gällde det tidsutdräkter på 10 resp. 7 år. Domstolen uttalade sig uppskattande om alla de domstolar, överklagandemöjligheter och andra rättsgarantier som införts i Tyskland efter andra världskriget, "Rechtswegestaat". Men ändå, det får inte leda till så långa processer som det var fråga om här. Författningsdomstolen hade haft frågan om de långa dröjsmålen till behandling men avvisat ärendet. En särskild konsekvens av resonemangen i domen blir att vid prövning av sådana frågor som målet gällde har part rätt till offentlig rättegång och till att beslutet skall avkunnas offentligt. Det är inte säkert att den svenska förvaltningsprocessen lever upp till dessa krav.
Vad så till slut gäller de mål jag just nu sysslar med så rör ett frågan om fri tolk i brottmål i Tyskland. En viktig fråga med hänsyn till alla utlänningar som bor i Tyskland. I Tyskland måste — till skillnad från i Sverige — åtalad som fällts till ansvar betala
alla kostnader för tolk. Och nu ska vi pröva om det stämmer med konventionens bestämmelser.
Ett annat mål som kan få vittgående konsekvenser rör frågan om det utomäktenskapliga barnets rättsliga situation i Belgien.
Från Irland har vi ett mål, där det görs gällande att i skilsmässomål rätten till domstolsprövning i praktiken inte finns för personer utan ekonomiska resurser. Man kan nämligen på Irland inte få fri rättegång i sådana mål.
Ett viktigt mål från Schweiz rör frågan om det kan stå i överensstämmelse med konventionen att en distriktsåklagare får fatta beslut om häktning. Det får han enligt konventionen bara göra om han kan anses vara "domare eller annan ämbetsman, som enligt lag beklätts med domsmakt".
En dom som ivrigt avvaktas i massmediakretsar rör Sunday Times i London. Ett läkemedelsföretag hade 1958—1961 sålt läkemedlet neurosedyn i England till framförallt havande mödrar. Omkring 450 barn föddes allvarligt deformerade. Medan en utdragen rättegång pågick om skadestånd ville Sunday Times 1972 publicera en stor artikel i ämnet. Riksåklagaren ingrep mot detta och ett publiceringsförbud fastställdes slutligt av Englands högsta domstol, House of Lords. Grunden till detta förbud är att finna i den engelska läran om "contempt of court", ett ringaktande av domstol, här kanske närmast i formen av ett föregripande av domslut. Sunday Times vände sig till kommissionen i Strasbourg som med 8 röster mot 5 ansåg att publiceringsförbudet innefattade en kränkning av konventionens bestämmelser om yttrandefrihet. Kommissionen önskade emellertid domstolens överprövning av beslutet och i närvaro av ett stort antal journalister och TV påbörjade domstolen sina förhandlingar i målet i april 1978. Jag anser mig f. n. förhindrad att säga något annat om målet än att det inte gäller att pröva om House of Lords har riktigt tillämpat de nationella reglerna om "contempt of court" utan bara om dess beslut står i överensstämmelse med konventionens bestämmelse att yttrandefriheten får inskränkas endast om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för "upprätthållandet av domstolarnas auktoritet och opartiskhet".
Ja, med dessa glimtar från domstolens vardagsarbete vill jag avsluta mitt inlägg. Vi som är verksamma där är alla djupt engagerade i vår uppgift att vaka över och verka för att de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna respekteras. Vi vet att för att lyckas måste vi vinna inte bara deras förtroende som anser sig kränkta utan också de fördragsslutande staternas förtroende.
Carl Lidbom:
Om ord räckte som bevis på framsteg skulle det i dag vara rätt välställt i världen med respekten för människans grundläggande fri- och rättigheter. Vilken ansvarig politiker säger sig inte värna om mänskliga rättigheter? Vilka länders författningar innehåller inte högstämda rättighetsförklaringar? Vilken regering skulle kunna dra sig undan det ständigt pågående internationella arbetet på ett bättre rättighetsskydd?
Men vi vet att retoriken har mycket lite med verkligheten att göra. Fortfarande är förtrycket regel och friheten undantag. Fortfarande är det i flertalet länder klent beställt med respekten för människovärdet. Godtyckliga frihetsberövanden, tortyr och dödsstraff är lika vanligt förekommande som någonsin förr.
Som Susan George påpekat i sin berömda bok om världssvälten finns det en tydlig parallell mellan arbetarklassens situation i 1800-talets Europa och förhållandena i tredje världen i dag. Tredje världens folk har övertagit det europeiska arbetarproletariatets roll. På samma sätt som bourgeoisien på 1800-talet motsatte sig alla reformer och förutspådde samhällets ruin om åttaåriga barn inte längre fick användas som arbetskraft i fabrikerna, på samma sätt försöker i dag mäktiga grupper slå vakt om den nuvarande ordningen i förhållandet mellan den rika och fattiga världen. Och alla otroliga grymheter och orättvisor som 1800-talets europeiska historia ger exempel på har sina motsvarigheter — fast värre — i dagens Afrika, Asien och Latinamerika.
Orsakerna till uteblivna framsteg är flerfaldiga. Delvis är det fråga om egoism, likgiltighet och cynism hos de styrande. Delvis är det fråga om bristande opinionsmässiga förutsättningar och politiska svårigheter som man ibland kan ha en viss respekt för. I de fattigaste länderna är försörjningen med mat och vatten det allt överskuggande problemet. Befolkningens möjligheter att överleva blir då viktigare än den enskildes frihet. För en stormakt med ansvar för världsfreden och intressen att bevaka i hela världen uppstår lätt intressekonflikter som kan vara svåra att hantera.
En politiker som kanske i högre grad än någon annan fått bekymmer med intressekonflikter är president Carter. Det finns ingen anledning att ifrågasätta det ärliga uppsåtet i hans "moraliska" utrikespolitik. Men som USA:s president har han gång pågång tvingats till obehagliga avvägningar och kompromisser: Hur långt kan han stödja oppositionella grupper i Sovjet och Tjeckoslovakien utan att äventyra avspänningen mellan supermakterna? Vad kan han göra åt förtrycket i Iran så länge USA:s strategiska
och ekonomiska intressen tycks tala för fortsatt amerikanskt stöd åt shahens regim? Hur hårt kan han pressa militärdiktaturerna i Latinamerika utan att amerikanska affärsintressen lyckas mobilisera kongressen mot honom? Politiskt har det varit en omöjlighet för Carter att alltid låta hänsynen till mänskliga rättigheter fälla utslaget.
Mot bakgrunden av tillståndet i världen kan en debatt om Europarådet och de mänskliga rättigheterna te sig ganska idyllisk och provinsiell. Europarådet består ju av ett tjugutal förhållandevis anständiga stater som samtliga bekänner sig till demokratins och rättsstatens ideal. Och i vårt hörn av världen är avståndet mellan den officiellt deklarerade politiken och verkligheten betydligt mindre än på de flesta andra håll.
Men vi bör inte glömma bort att det inte är länge sedan våldet och förtrycket härskade i överstarnas Grekland, i Francos Spanien och i Caetanos Portugal. I Italien har kidnappningen och mordet på Aldo Moro drivit landet till randen av anarki. I den västtyska förbundsrepubliken har politikerna tvingats tumma på rättsstatens principer för att komma till rätta med terrorismen. Även i demokratiska länder med en humanistisk tradition kan det inträffa händelser som sätter samhällsordningen i fara.
I Västeuropa har skyddet av den enskildes fri- och rättigheter traditionellt betraktats som en fråga om att sätta gränser för samhällsmakten. Staten har setts som den presumtive förtryckaren mot vilken individen måste skyddas genom grundlagsbestämmelser och internationella konventioner.
Ingen kan bestrida att detta är en viktig sida av fri- och rättighetsproblematiken. Den nyligen avslutade processen i Europarådet mot Storbritannien för brutal behandling av politiska fångar på Nordirland är en påminnelse om att grova rättsövergrepp från myndigheternas sida kan förekomma även i länder som åtnjuter det bästa anseende.
Men det finns också en annan sida av fri- och rättigheterna, som länge har försummats både i enskilda länders reformverksamhet och i det internationella samarbetet. Hotet mot den enskildes frihet och trygghet kan komma inte bara från en maktfullkomlig statsapparat utan också från mäktiga företag, grupper och organisationer, från privata kapitalintressen och anonyma krafter som styr en teknisk utveckling som inte bara lovar framsteg utan också kan innebära stora risker. I det sammanhanget är en demokratiskt vald och kontrollerad statsmakt inte förtryckaren utan det enda värn som står den enskilde till buds.
I det moderna högindustrialiserade samhället finns utan tvekan hos människorna en växande känsla av oro och vanmakt inför krafter som de upplever att de inte kan kontrollera. Många är rädda att George Orwells skräckvision av det tekniskt fulländade samhället skall bli verklighet. Jag tänker i detta sammanhang på debatten om teknikerväldet, kärnkraften och datatekniken. Jag tänker också på debatten om de multinationella företagen, strukturkriserna och arbetslösheten. Risken är uppenbar att förtroendet för demokratin och rättssamhället successivt undergrävs, om massarbetslösheten bland ungdomen inte kan bemästras, om den tekniska utvecklingen inte ställs under betryggande demokratisk kontroll, om marknadskrafterna får härja fritt, om politikerna inte kan stå emot det internationella kapitalets anspråk.
När det gäller dessa problem har Europarådet begränsade förutsättningar, därför att ekonomiska frågor i huvudsak ligger utanför organisationens arbetsfält. På det europeiska planet är det närmast EG som här skulle kunna göra en konstruktiv insats, om den politiska viljan fanns. Men det var ju inte EG vi skulle tala om.
Det traditionella skyddet av den enskilde mot övergrepp från samhällets sida är däremot något som exklusivt tillhör Europarådet. Det är en huvuduppgift för organisationen att slå vakt om de fri- och rättigheter som är en förutsättning för att den politiska demokratin skall fungera. På det området har Europarådet också byggt upp ett regelsystem som är värt erkännande, även om det enligt min mening finns utrymme för vissa principiella invändningar. Systemet är präglat av både djärvhet och nyskapande fantasi.
Det originella ligger framför allt i proceduren för prövning av frågor om rättskränkningar. Det är inte bara stater som kan påtala andra staters konventionsöverträdelser. Också enskilda personer, som anser sig ha blivit utsatta för övergrepp, kan ställa sin egen regering till svars. Rättsskipningen handhas av en kommission och en domstol som båda är sammansatta av oberoende jurister.
Låt mig genast säga att jag i det hela är positiv till det europeiska rättighetssystemet. Flertalet konventionsbestämmelser gäller grundläggande och självklara rättigheter, och de är i allmänhet tillfredsställande utformade. Systemet har också visat sitt värde i den praktiska hanteringen. Det mest uppmuntrande exemplet på dess funktionsduglighet är processen på sin tid mot den grekiska diktaturen. Grovt komprometterad tvangs den grekiska regeringen att säga upp sitt medlemskap i Europarådet, och processen blev ett viktigt bidrag till den internationella opinionsbildningen
mot juntan. Det är inte osannolikt att den påskyndade överstarnas fall.
De invändningar jag trots allt har mot systemet sammanhänger med svårigheterna att dra en klar gräns mellan rättsskipning i inskränkt mening och rättsskapande verksamhet. Det finns givetvis ingenting att invända mot att en internationell domstol får skapa prejudikat, så länge det är fråga om strikt tolkning av precisa bestämmelser. Men ju mer allmänt formulerade de materiella bestämmelserna är, som domstolen skall tillämpa, desto större blir utrymmet för ett fritt rättsskapande. Och för min del har jag svårt att godta att domare som inte kan avkrävas ansvar i demokratisk väg utrustas med makt att på egen hand skapa rättsregler som tar över lagar som stiftats av demokratiskt valda parlament.
Ett exempel: Konventionen om mänskliga rättigheter innehåller bestämmelser som garanterar varje människas rätt till liv. Bestämmelerna är så allmänt formulerade att de inte ger någon som helst vägledning i tvistiga frågor. Antag att domstolen i Strasbourg ställs inför frågan om en viss nationell lag som tillåter aborter är förenlig med konventionen. Hur skall domstolen bära sig åt för att finna svaret på den frågan? Svaret blir ofrånkomligen beroende på domarnas egna värderingar och har i grunden mer släktskap med stiftandet av lag än med vanlig juridisk tolkningsverksamhet. Därför kommer det också att innebära att en odemokratisk maktutövning sätts i stället för en demokratisk. Det blir, om domstolen använder sin makt att underkänna nationell lag, oansvarig maktutövning förklädd till rättsskipning.
Nu tror jag inte att det i praktiken behöver vara så farligt som detta exempel kan tyda på. Dels finns det, som konventionerna nu ser ut, inte många bestämmelser som ger tillfällen till ett så fritt rättsskapande. Dels har kommissionen och domstolen hittills visat stor återhållsamhet när det gällt att underkänna enskilda länders lagar. Min slutsats är snarast att man får vara försiktig med att utvidga det europeiska rättighetssystemet till nya sakområden. Det kan visserligen finnas en eller annan punkt där en utvidgad kompetens för kommissionen och domstolen bör godtas. Det skulle t. ex. inte skada om rättighetskonventionerna kompletterades med ett så långtgående förbud som möjligt mot användningen av dödsstraffet, och jag kan inte se några olägenheter med att kommissionen och domstolen görs till garanter för att ett sådant förbud upprätthålls effektivt. Men i det hela finns nog inte utrymme för några stora landvinningar för ett internationellt regelsystem
som ger rättsinstanser en så unikt stark ställning gentemot medlemsländernas parlament som det europeiska rättighetssystemet.
Detta får inte tolkas som ett förringande av vad Europarådet har uträttat eller kan uträtta i framtiden för att värna mänskliga rättigheter i traditionell mening. Vakthållningen kring mänskliga rättigheter är en ständigt aktuell uppgift även i Västeuropa. Den är ett led i arbetet på att vårda vårt kulturarv och befästa demokratin. I det arbetet behövs Europarådet. Organisationen har f. ö. betydelse redan genom sin blotta existens. Det är t. ex. viktigt för demokratins konsolidering i Spanien och Portugal att dessa länder anslutit sig till Europarådskretsen och därmed tagit på sigde förpliktelser att respektera demokratins och rättsstatens principer som ett medlemskap i organisationen innebär. Att spanjorerna och portugiserna själva ser det så vet vi.
Men som jag ser det måste de stora uppgifterna, när det gäller att slå vakt om den enskilda människans frihet och trygghet, i framtiden komma att ligga utanför Europarådets arbetsfält. Framför allt måste det komma att handla om att ställa den tekniska och industriella utvecklingen under effektiv demokratisk kontroll. Det kommer att kräva både djupgående reformer i enskilda länder och ett omfattande internationellt samarbete i former som vi i dag inte vet mycket om.
I en nyligen utkommen bok, "La France au bois dormant", pläderar Le Monde's chefredaktör André Fontaine för att de västeuropeiska nationerna skall samla sig till gemensamt försvar för människan och kulturen mot den utarmning och ofrihet som en okontrollerad teknisk utveckling skulle kunna innebära. Att ta sig an den uppgiften skulle utan tvekan vara ett värdigt sätt att fullfölja idétraditionerna från upplysningstiden och den franska revolutionen.
Gustaf Petrén:
I Sverige har intresset för mänskliga rättigheter och medborgerliga friheter, tagna som en specifik grupp av spörsmål med ett inre sammanhang, vaknat ganska sent. Rättighetsfrågorna behandlades i vårt land i huvudsak länge var och en för sig, t. ex. frågan om kvinnans arvsrätt, rösträttsfrågan, olika tryckfrihetsfrågor, frågor om förstärkning av rättssäkerheten för häktade och anhållna osv. De olika spörsmålen sattes icke in i ett större sammanhang förrän diktaturvågen över 1930-talets Europa väckte många till insikt. Man fick då klart att det fanns ett inre samband mellan de olika rättighetsfrågorna.
Det dröjde emellertid ända till antagandet av den nya regeringsformen vid 1973 års riksdag innan strävandena att få en svensk rättighetskatalog grundlagsskyddad avsatte resultat, om än ettganska blygsamt sådant, i form av 2 kap. i vad som blev 1974 års regeringsform. Sverige, som i så många sammanhang har velat framstå som en pionjär, har på rättighetsområdet, när man anlägger ett samlat perspektiv, närmast bildat efter patrullen. Ännu grundlagberedningen kunde 1972 framlägga förslag till en ny modern författning utan att denna upptog en rättighetskatalog.
Under tiden före regeringsformens ikraftträdande 1975 har för Sveriges del Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som trädde i kraft i september 1953, fyllt ut ett tomrum. Det är emellertid att observera att denna konvention aldrig införlivats med svensk rätt. Enligt hos oss gängse uppfattning måste internationella överenskommelser, för att bli en del av svensk rätt, göras till föremål för en särskild lagstiftningsakt. Någon sådan har icke företagits och motioner om att göra konventionen till svensk rätt har icke vunnit riksdagens bifall.
På rättighetsområdet gäller sålunda i dag i Sverige såväl grundlagsstadgandena i regeringsformen med därtill hörande lagstiftning som Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter m. m. Båda gäller bredvid varandra, ehuru på olika sätt. Vi är sålunda i det ganska märkliga läget att vi har två parallella rättssystem av olika rättslig karaktär, med delvis skilda skyddsområden och med olika rättsverkningar.
Regeringsformens grundlagsregler om medborgerliga fri- och rättigheter och Europeiska konventionens rättighetssystem skiljersig åt i formellt avseende på väsentliga punkter.
Regeringsformens rättighetsregler är givetvis omedelbart gällande i Sverige och bindande för alla svenska offentliga organ. Europeiska konventionen ålägger Sverige endast en folkrättslig förpliktelse att, låt vara även i det interna handlandet — såväl vid lagstiftande som i rättstillämpning och myndighetsutövning — iaktta konventionens föreskrifter. Däremot skall svenska myndigheter inte följa konventionens regler, om en intern svensk rättsnorm anvisar myndigheten annat handlingsmönster än konventionens.
Vad beträffar de rättigheter medborgarna tillerkänns enligt regeringsformen gäller att medborgarna icke har något forum tillvilket de kan instämma det allmänna med påstående om att någon där garanterad rättighet kränkts och med begäran om t. ex. den
felaktiga åtgärdens upphävande. Medborgaren är begränsad till att, när han är part i ett anhängigt ärende eller mål, däri göra gällande att viss åtgärd eller viss bestämmelse som stridande mot regeringsformen icke skall företas eller tillämpas i förhållande till honom. Dvs. medborgaren måste chansa på att myndigheten delar hans uppfattning om åtgärdens eller bestämmelsens grundlagsstridighet. Då de flesta människor söker undvika att komma i en sådan situation där de måste på egen risk åberopa grundlagens skyddsregler gentemot myndigheters anspråk, har grundlagsregleringen från omedelbart praktisk synpunkt ett begränsat värdeför det stora flertalet.
Vad beträffar Europeiska konventionen är medborgarna formellt sett bättre ställda. De får nämligen vända sig direkt till Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna med sina klagomål mot svensk myndighet på grund av ett uppgivet brott mot konventionen. Den mekanism Europarådskommissionen brukar för att sila bort sådana klagomål som den ej tar upp är emellertid mycket effektiv. Under de 25 år konventionen varit i kraft har endast en handfull svenska klagande lyckats med konststycket att få kommissionen att ta upp deras klagomål till sakbehandling. Endast en har haft sådan framgång, att han fått sin talan bifallen i sak.
Jag har inte nämnt JO-ämbetets roll i den svenska ordningen. Vid riksdagens behandling av frågan om ratifikation av Europeiska konventionen 1951 ansågs detta vara den institution som gjorde att Sverige kunde anses fylla kraven i art. 13 nämnda konvention att envar skall äga effektiv möjlighet att tala å kränkning av en i konventionen angiven fri- eller rättighet. JO-ämbetet har emellertid i realiteten icke annan befogenhet än att göra uttalanden om hur enligt ämbetets mening olika regler skall tolkas. Det saknar all befogenhet att ålägga myndighet att rätta felaktiga beslut eller eljest medverka till rättelse. Regeringens beslut får JO överhuvud icke granska. Sverige fyller näppeligen kraven i nämnda art. 13.
I själva verket står sig dagens invånare i Sverige — om man ser till de formella möjligheterna — ganska slätt då det gäller garantierna för rättigheternas iakttagande. De interna möjligheterna är starkt beskurna och de europeiska av mycket begränsat praktiskt värde. I realiteten måste svensken förlita sig på en rad andra rättsinstitut och faktiska förhållanden som garanter för rättssäkerhetens upprätthållande. Här kan nämnas allmänna handlingars offentlighet, väl utbildade och ej korrupta tjänstemän och ett
tämligen rikt utvecklat nät av möjligheter till rättelse i ordinärrättsmedels väg.
Såvitt gäller våra rättighetsregler är det icke svårt att peka på några högst aktuella reformer, om man på allvar vill förbättra medborgarnas rättsställning. Den första åtgärden vore att i Sverige införa en ordning innebärande att varje invånare fick rätt att inför ett domstolsorgan få prövat om en viss åtgärd eller bestämmelse som angår honom är grundlagsenlig. Möjligheter av denna art, utformade på mycket olika sätt, finns i de flesta rättssystemsom kan betecknas som rättsstatliga. En annan åtgärd vore att genom en lagstiftningsakt införliva Europeiska konventionen jämte tilläggsprotokoll med intern svensk rätt och göra dem direkt tillämpbara i Sverige.
Alla förslag i denna riktning anses politiskt ogenomförbara. De möter ett hårdnackat motstånd från i huvudsak alla politiskapartier. Motiven är två.
Det ena är att de politiska organen ej får vara underkastade någon rättslig kontroll. De skall som företrädande folket i varje ögonblick vara suveräna att göra vad som faller dem in. De står till svars härför inför sina väljare och vill inte bli föremål för censur av några rättsinstanser.
Det andra skälet är omsorgen om domstolarnas opartiskhet och rättssamhällets beroende av att det finns domstolar som står utanför det politiska spelet. Enligu denna uppfattning är det bättre att medborgarna i för dem väsentliga stycken icke får komma till sin rätt än att domstolarna i någon rättstvist nödgas ta ställning i en fråga som är kontroversiell mellan olika politiska meningsriktningar i Sverige.
Invånarna i vårt land är också svagt ställda från den synpunkten att våra rättsliga instanser, följande flera seklers traditioner, ser som sin väsentliga uppgift — antingen de är domstolar eller förvaltningsmyndigheter — att lojalt följa den politiska maktens beslut och intentioner. Det finns mycket litet av en på andra håll förekommande tradition att de rättsliga instanserna, särskilt domstolarna, har att bära ett särskilt ansvar i förhållande till medborgarna för att dessa icke utsättes för rättsliga övergrepp eller överhuvud kommer i kläm i rättsmaskineriet. Runebergs landshövding är en undantagsföreteelse. Det anses vara politikernas sak attreda upp situationer då det kan ha gått snett från allmän medborgarsynpunkt.
Det är mot bakgrund av detta faktiska läge i vårt land, som det är så viktigt att medborgarnas och även de rättstillämpande in-
stansernas uppmärksamhet riktas på de möjligheter som i alla fall finns att inom vårt system skydda medborgerliga fri- och rättigheter. Om människorna själva vänjer sig vid att inför myndigheter hävda sina rättigheter, kommer de rättstillämpande instanserna att nödgas vidga sitt intresseområde. Det kan bli fråga om en ömsesidig växelverkan i rättighetsbefrämjande riktning.
Vi har i Sverige en lång väg kvar innan vi nått upp till en internationell nivå som motsvarar vårt lands ställning i övrigt. Om medborgarna vänjs vid att med tillräcklig energi bevaka sina rättigheter gentemot överheten, kommer inte en sådan fadäs att kunna upprepas som exempelvis sättet för antagandet av vår nuvarande regeringsform 1973—74. Då ansåg sig en liten grupp människor vara befullmäktigade att först tilldela folket all offentlig makt i Sverige och så i samma andedrag återta denna makt från folket och förklara sig vara dettas ombud, utan att överhuvud folket tillfrågades i saken. Och blott få tyckte då att detta usurperande av folkets rättigheter var något att bry sig om.
Europeiska konventionen kan på sitt sätt ses som uttryck för en kontinental rättskultur, vilken vi ännu icke lyckats helt tillägna oss. Dess tankar bör ges vidare spridning i vårt land.