Asylrätten i Sverige
Av docent GÖRAN MELANDER
1. Inledande anmärkningar
Det är en spridd uppfattning i Sverige att vårt internationella anseende i frågor som rör mänskliga rättigheter är gott. Detta anses också gälla svensk flyktingpolitik och vi vill gärna framstå som en förebild för andra nationer.
Det finns skäl för att inta denna attityd. Sverige har praktiskt taget varje år sedan andra världskrigets slut tagit emot flyktingar från andra asylländer inom ramen för särskilda flyktingkvoter. Storleken av kvoterna har varierat. Som mest — under perioder av stor arbetskraftsefterfrågan — har kvoten uppgått till ca 5 000 personer (1956). När den varit som lägst — under tider av stor arbetslöshet — var kvoten nere i ett hundratal.
För närvarande är flyktingkvoten ca 1 250 personer.1 Särskilt omtalade är de svenska insatserna för handikappade flyktingar.
De kollektivt överförda flyktingarna har också kommit i åtnjutande av särskilda förmåner för att möjliggöra en snabbare anpassning till svenska förhållanden. De har i många år haft tillgång till svenskundervisning — långt innan denna var genomförd för övriga invandrare. Särskilda åtgärder har vidtagits av arbetsmarknadsstyrelsen för att inlemma dessa flyktingar på den svenska arbetsmarknaden, etc.2
Till Sverige har också alltsedan andra världskrigets slut kommit ett stort antal asylsökande utlänningar utanför flyktingkvoterna. Det är fråga om s. k. spontant invandrade, som söker fristad här i landet, d. v. s. personer som kommer direkt från sitt hemland och utan medverkan av svenska myndigheter. Många år är till och med den spontana invandringen större än invandringen av flyktingar inom ramen för de särskilda kvoterna.3 När det gäller behandlingen av dessa flyktingar, kan man emellertid inte påstå, att Sverige är ett föregångsland. Det är i åtskilliga avseenden, som svenska myndigheter uppvisar en allt annat än positiv inställning till de spontant invandrade flyktingarna. Utrymmet medger inte
att jag här berör samtliga de aspekter, där den svenska flyktingpolitiken bör ändras. Jag har i stället valt ut fyra områden, där problemen framstår som särskilt allvarliga och där nuvarande praxis leder till avsevärda svårigheter för asylsökande utlänningar och flyktingar.
2. Polismyndighetens avvisning vid gränsen
Sveriges mindre goda behandling av de spontant invandrade börjar redan vid den svenska gränskontrollen i och med att asylsökande utlänningar löper en stor risk att avvisas av polisen.
I samtliga västeuropeiska stater skall en ansökan om politisk asyl avgöras av en särskild myndighet eller av ett speciellt organ inom den centrala polismyndigheten. Så sker även i Sverige, där det alltid är statens invandrarverk, som har att avgöra frågor om politiskt flyktingskap.
Motiveringen för att ett särskilt organ skall träffa avgöranden om flyktingskap är att dessa frågor anses vara så svåra att bedöma, att man måste kräva en särskild kompetens och erfarenhet hos dem, som har att avgöra asylansökningar.4 Den myndighet, som den asylsökande som regel kommer i kontakt med, passpolis eller lokal polismyndighet, besitter inte denna kunskap, har man menat, och den skall därför inte heller befatta sig med sådana ärenden.
Ett annat skäl är att flyktingar ofta hyser en fruktan för polisen och därför inte ger någon utförlig motivering för att beviljas politisk asyl. I många fall är det representanter för en polis, som utövat den direkta förföljelsen i hemlandet, och en asylsökande utlänning kan inte förväntas att omedelbart hysa en obetingad tilltro till den svenska polisen.5
Skall det då räcka med att utlänningen nämner ordet "asyl", eller att han i allmänna ordalag låter påskina att han är flykting, för att frågan om hans möjligheter att få stanna i landet skall avgöras som en ansökan om politisk asyl? Det har ansetts motiverat, att passpolis eller lokal polismyndighet gör en första gallring av ansökningar om asyl. Man sållar bort personer, som uppenbart inte kommer att accepteras som flyktingar, och dessa skall därefter kunna avvisas. Anledningen till denna ordning är att
invandrarverket inte i onödan skall belastas med en mängd ärenden, vilket enbart skulle leda till en onödig tidsspillan. Utlänningen kommer ju under alla omständigheter att avlägsnas förr eller senare.
Bestämmelsen om polisens rätt att avvisa asylsökande utlänningar ges i UtlL 21 a §: "Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga — — — men påstår utlänningen att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse — — — eller ock att han där inte åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten." Kommer den asylsökande direkt från hemlandet får således avvisning ske, om påståendet om flyktingskap är "uppenbart oriktigt". Om i stället utlänningen kommer från ett annat land (s. k. första asylland), skall bedömningen avse inte blott påståendet om flyktingskap, utan även om han från detta första asylland riskerar att bli återsänd till sitt hemland.6
Vad först gäller påståendet om flyktingskap kan de asylsökande indelas i fyra kategorier:
a) asylsökande, som uppenbart är politiska flyktingar och som kommer att få stanna;
b) asylsökande, beträffande vilka tveksamhet föreligger om deras flyktingskap men som efter beslut av invandrarverket sedermera kommer att få stanna;
c) asylsökande, beträffande vilka tveksamhet föreligger om deras flyktingskap men som efter beslut av invandrarverket inte kommer att få stanna;
d) asylsökande, som uppenbart inte är politiska flyktingar och som inte kommer att få stanna i Sverige.
Polismyndighetens rätt att avvisa asylsökande utlänningar gäller uteslutande den sistnämnda kategorin. För att kunna hänföra en asylsökande till denna måste polisen göra en bedömning av påståendet om flyktingskap. Som lagtexten är formulerad, är det emellertid en rimlig slutsats, att det skall finnas en tämligen omfattande kategori, vars framställningar om asyl skall prövas av in-
vandrarverket, men där ansökan kommer att avslås (kategori c). Det måste vara direkt felaktigt, om polisen söker anpassa sin egen bedömning till den som göres av invandrarverket, eftersom detta skulle innebära att kategori c) helt skulle försvinna.
I åtskilliga ärenden, där polisen meddelat beslut om avvisning utan att hänskjuta ärendet till invandrarverket, har den asylsökande inte kommit direkt från hemlandet, utan i stället passerat ett land, i vilket han har kunnat ansöka om asyl (s. k. första asylland). Avvisningen skall verkställas till det land från vilket han kommit (UtlL 55 §) och den bedömning som polisen har att göra skall ta sikte på förhållandena i detta land och främst avse frågan, om han där åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land, där han riskerar förföljelse.
Ytligt sett förefaller saken vara enkel. Om exempelvis en latinamerikansk flykting har kommit till Sverige via Frankrike, skulle han kunna avvisas till detta land. Frankrike har i likhet med Sverige tillträtt 1951 års flyktingkonvention och 1967 års protokoll rörande flyktingars rättsliga ställning. Därför anser kanske polisen det uppenbart, att den latinamerikanska flyktingen inte riskerar att bli återsänd från Frankrike till sitt hemland.
I själva verket är emellertid frågan inte så enkel. Polisen har rimligtvis inte någon kunskap om fransk praxis rörande tolkningen av begreppet "flykting". Det förhåller sig otvivelaktigt så att varje stat självständigt avgör, vem som skall anses som flykting, och detta kan naturligtvis leda till att praxis utvecklas olika i olika stater.7 Det är också vad som inträffat i praktiken, och det finns inte någon enhetlig tolkning av flyktingbegreppet. En person som anses som flykting i Sverige kan mycket väl vägras sådan ställning i Frankrike. Man ställer orimliga krav på polisen, om denna skall göra den verkligt grannlaga bedömningen av hur flyktingbegreppet tolkas i andra länder.
Ett tydligt exempel på en tvivelaktig rättstillämpning utgör polisens beslut om omedelbar avvisning till Italien av eritreanska flyktingar. Den svenska polisen utgår från att de eritreanska flyktingarna beviljas asyl i Italien. Man är emellertid säkerligen okunnig om att enligt italiensk rätt flyktingar från icke-europeiska stater lagligen inte kan beviljas fristad där. Italien har visserligen ratificerat 1951 års flyktingkonvention och 1967 års protokoll rörande flyktingars rättsliga ställning, d. v. s. de två internationella överenskommelser som är grundläggande för flyktingrätten, men
har samtidigt utnyttjat den möjlighet som erbjuds att geografiskt begränsa överenskommelsernas tillämplighet till europeiska flyktingar.8
Det sagda innebär nu inte att polisen alltid skall överlämna ärenden till invandrarverket, när en asylsökande utlänning kommer till Sverige från ett första asylland. Om utlänningen redan har beviljats asyl i en annan stat, då kan han givetvis avvisas avpolisen, såvida han inte gör gällande att han förföljs även i asyllandet och detta påstående inte är uppenbart oriktigt.
Innebörden av uttrycket "uppenbart oriktigt" kan inte närmare preciseras. Inom lagstiftningen används olika beteckningar för att gradera ett beviskrav, exempelvis "antagligt", "sannolikt", "styrkt" och "uppenbart". Även om det är omöjligt att ge siffervärden på olika bevisstyrkor kan i vart fall sägas, att begreppet "uppenbart" brukar begagnas som uttryck för den högsta graden av sannolikhet.9
Följande uttalande om lokutionen "uppenbart oriktigt" i UtlL 21 a § står i samklang härmed:
Det finns några mycket lätta och praktiska kriterier. Det som är uppenbart tarvar ingen utredning. Behövs å andra sidan utredning, så är ju saken långt ifrån uppenbar. Det som är uppenbart kan inte heller göras till föremål för förhandling. Man kan inte förhandla sig bort från eller fram till det som är uppenbart. Det som är uppenbart kan inte heller göras till föremål för bedömningar och överväganden eller någon form av tankeverksamhet åsyftande att utröna, huruvida det uppenbara är uppenbart eller inte. Fordrar saken sådant övertänkande är den ju nämligen mer eller mindre dunkel och långt ifrån uppenbar.10
Den praxis som utbildats tyder emellertid på att polisen i stigande utsträckning gör en självständig prövning av vad den asylsökande utlänningen åberopat som stöd för flyktingskap och att man inte ger uttrycket "uppenbart oriktigt" en tillräckligt restriktiv tolkning. För att belysa den praxis som för närvarande är förhärskande, kan citeras följande uttalande av en polisstyrelse rörande dess tolkning av "politisk förföljelse". Yttrandet var ställt till JO, som hade krävt in upplysningar, sedan polisen hade beslutat att avvisa några asylsökande utlänningar.
Polisstyrelsen har inte bedömt den åberopade förföljelsen vara av sådan art att den varit hänförlig till politisk förföljelse. Enligt konstitutionen råder religionsfrihet i Turkiet. Av berättelserna framgår inte att myndigheterna aktivt företagit sig något som kan vara att betrakta som förföljelse av religiösa skäl, möjligen med undantag av att det påståtts vara omöjligt för en kristen att få utbildning till befäl vid krigsmakten. Däremot har det ofta förekommit uppgifter om att polisen förhållit sig passiv när assyrierna påtalat de oförrätter de blivit utsatta för av sina muslimska landsmän.
Vidare har Turkiet tillträtt såväl Förenta Nationernas konvention av den 28.7 1951 som det särskilda protokollet den 31.1 1967 angående flyktingars rättsliga ställning. Av regeringens kommuniké efter beslutet den 26.2 1976 framgår att assyrierna inte var att betrakta som politiska flyktingar.11
Av yttrandet framgår med all önskvärd tydlighet att polisen i det aktuella fallet gjort en självständig prövning av flyktingskapet. Det ankommer emellertid inte på polisen att avgöra om "den åberopade förföljelsen /är/ av sådan art att den varit hänförlig till politisk förföljelse". Polisen skall enligt UtlL 21 a § endast ta ställning till om påståendet om förföljelse är "uppenbart oriktigt", vilket är en annan sak.12 Yttrandet blottar dessutom okunnighet om vad som menas med politisk asyl och politisk förföljelse.13 Det är nu inte heller avsikten att polisen skall behöva äga kunskaper i ämnet. Utlänningslagen har konstruerats så att polisen som regel skall överlämna avgörandet till invandrarverket, när en person söker asyl som politisk flykting.
Invandrarverkets yttrande i samma JO-ärende avslöjar en säregen inställning till polisens rätt att meddela avvisningsbeslut. En av parterna ingiven ansökan om inhibition avslogs av invandrarverket, men egendomligt nog först sedan viss ytterligare utredning införskaffats. Verket ansåg frågan vara så tveksam, att ytterligare uppgifter var erforderliga! Trots detta anser man att polisen gjorde rätt som avvisade utlänningarna.
Även JO friar polisstyrelsen och anför:
Det är tydligt, att polismyndighet i ärenden av detta slag ofta ställs inför mycket grannlaga avgöranden, där olika meningar göra sig gällande.
Regeln i UtlL 21 a § har emellertid utformats så att polisen inte skall behöva ställas inför några "grannlaga avgöranden". Är inte påståendet om flyktingskap uppenbart oriktigt, skall ärendet överlämnas till invandrarverket, och då finns inte utrymme för några "grannlaga avgöranden".
Möjligheten för polisen att avvisa asylsökande utlänningar skall, som framgår av lagtexten, användas restriktivt. Det är knappast möjligt att införa andra lagregler, eftersom det i svenskt lagspråk inte finns någon annan beteckning än ordet "uppenbart", som kan uttrycka en högre grad av sannolikhet. Däremot bör en ändring av praxis äga rum.
En enkel lösning är att rikspolisstyrelsen, eventuellt i samarbete med invandrarverket, utfärdar anvisningar till polismyndigheterna om innebörden av uttrycket "uppenbart oriktigt". Sådana anvisningar skulle också välkomnas av de polismyndigheter, som har att handlägga ärenden av detta slag. För närvarande är de helt hänvisade till att var och en för sig bygga upp en praxis, som sedan kommer att variera mellan olika orter. De kan inte ens förhöra sig hos invandrarverket i ett aktuellt ärende. I och med att de gör detta föreligger tveksamhet, och då är saken klar: ärendet skall överlämnas till invandrarverket.
Den enklaste och mest tillfredsställande lösningen skulle emellertid vara att helt frånta polisen möjligheten att pröva frågor om flyktingskap. I stället borde införas en regel av innebörd att varje ärende, där en utlänning gör gällande flyktingskap, överlämnas till invandrarverket. Polisens möjlighet att meddela beslut om avvisning tar sikte på s. k. "missbruksfall", men dessa är relativt få. Den föreslagna ordningen skulle därför inte innebära en orimlig arbetsbelastning för invandrarverket.
3. Flyktingförklaring
I de flesta västeuropeiska länder låter man en asylsökande utlänning få veta, om han eller hon accepteras som konventionsflykting eller ej. Man tar direkt ställning till denna fråga och förklarar att utlänningen skall anses som flykting respektive att han inte skall anses som flykting.
Regler om en s. k. flyktingförklaring saknas i svensk rätt, men vid upprepade tillfällen har man diskuterat om man inte borde införa ett sådant system. Obestridligen finns starka skäl som talar för detta. De viktigaste är :
1. Av psykologiska skäl är det nödvändigt att en flykting kan få ett besked om att han har ställning som flykting. I Sverige lämnas en asylsökande utlänning i ovisshet om sin rättsställning. Han erhåller i likhet med andra icke-nordbor, som har tillstånd att vara bosatta i Sverige, ett uppehållstillstånd. Erfarenhetsmässigt är det känt — bl. a. genom uppgifter som lämnats av FN:s flyktingkommissariat — att denna ovisshet inger flyktingar en känsla av otrygghet och osäkerhet.
2. Det finns en avgörande skillnad mellan flyktingar och andra invandrare: de senare har alltid möjlighet att återvända till sitt hemland, och de åtnjuter sitt hemlands beskydd. För en flykting är det av vikt att han får garantier att få stanna i ett asylland. Det finns faktiska skillnader i flyktingars och andra invandrares situation, och det är också orsaken till att det finns särskilda regler för flyktingar.
3. Frågan om flyktingskap skall avgöras mot bakgrund av de politiska förhållanden som var rådande vid den tidpunkt, då den asylsökande utlänningen lämnade sitt hemland. Undantagsvis kan flyktingskap avgöras mot bakgrund av de förhållanden som rådde vid tiden för ansökan om asyl, exempelvis om en utlänning befinner sig utanför hemlandet, då de politiska händelser inträffar som omöjliggör att han återvänder (s. k. réfugié sur place). Tar man inte ställning till frågan om flyktingskap, när utlänningen söker asyl, utan först vid en senare tidpunkt, som kan ligga flera år fram i tiden, är det praktiskt taget omöjligt att på ett tillfredsställande sätt göra en sådan prövning.
4. En stat som har tillträtt flyktingkonventionen är skyldig att
efter ansökan utfärda ett s. k. resedokument. Ett sådant kan endast utfärdas för en person, som bedöms vara flykting enligt konventionen. I Sverige har uppdragits åt invandrarverket att utfärda resedokument och följaktligen sker i sådana fall en prövning av om en utlänning skall anses som flykting.
Resedokument utfärdas numera i relativt stor omfattning och det finns anledning att tro, att antalet ansökningar kommer att öka. När man nu ändå tar ställning till frågan om flyktingskap, kan man lika gärna göra detta inom ramen för ett förklaringsförfarande. Härigenom uppnår man fördelen att få ett rättskraftigt beslut rörande flyktingskapet. Man kan rimligtvis inte påstå, att prövningen skulle ske med större noggrannhet, om frågan gällde fastställande av flyktingskap, än vid ansökningar om resedokument.
5. Som tidigare framhållits har Sverige alltsedan andra världskrigets slut tagit emot ett stort antal flyktingar inom ramen för s. k. kollektiv överföring. Många av dessa har i det första asyllandet, d. v. s. i det land i vilket uttagningen äger rum, förklarats som konventionsflyktingar och där erhållit resedokument. När giltigheten för dessa löpt ut brukar flyktingarna efter ansökan erhålla ett svenskt resedokument.
Detta har emellertid inte hindrat invandrarverket att vid ett senare tillfälle, exempelvis om utlänningen skall avlägsnas från Sverige, besluta att han inte längre är konventionsflykting, varefter han återsändes till hemlandet. I praktiken innebär detta att utlänningen, som en gång erkänts som konventionsflykting i en annan stat och som i denna stat inte har frånkänts sin flyktingstatus, genom överföringen till Sverige riskerar att förlora denna förmånsställning, och detta utan att underrättas om att han löper denna risk.14
6. Flyktingförklaringar förekommer i flertalet västeuropeiska stater. Flyktingar i olika länder har kontakt med varandra och de brukar hålla sig informerade om förfarandena i dessa länder. Flyktingar i Sverige är följaktligen informerade om det utbredda systemet med flyktingförklaring, och de har svårt att förstå, att inte samma system kan tillämpas i Sverige.
7. Om man i Sverige införde en flyktingförklaring skulle man också kunna undanröja en av de största nackdelar som är för-
bundna med förvisning. Detta avlägsnandeinstitut användes för att avlägsna utlänningar, som begått brott i Sverige, och beslutas av domstol lika som en straffrättslig påföljd. Domstolen skall ta hänsyn till det "men" som utlänningen lider av att tvångsvis behöva lämna Sverige, vilket i praktiken brukar innebära att straffet minskas med en tredjedel.
Att avkorta straffet vid förvisning är en utmärkt lösning under förutsättning att förvisningen kan verkställas, men det är ett dåligt alternativ när verkställighet inte är möjlig. En rimlig slutsats är därför att man bör besluta om förvisning endast när det finns möjlighet att verkställa ett sådant beslut. Det är nu en flyktingförklaring kan vara av betydelse. Om utlänningen erhållit ställning som flykting bör domstolen inte förvisa honom. Förvisningen kan då inte verkställas på grund av flyktingskapet. Straffet skall i stället utmätas efter vanliga regler, d. v. s. utan någon nedsättning.
8. Frågan om flyktingförklaring har behandlats av FN:s flyktingkommissariats exekutiv kommitté så sent som 1977, och en enig kommitté antog en resolution, i vilken de stater, som tillträtt 1951 års flyktingkonvention och 1967 års protokoll, rekommenderades att inrätta ett förfarande för fastställelse av flyktingskap. Kommittén
b) Noted that only a limited number of States parties to the 1951 Convention and the 1967 Protocol had established procedures for the formal determination of refugee status under these instruments.
c) Noted, however, with satisfaction that the establishment of such procedures was under active consideration by a number of governments.
d) Expressed the hope that all governments parties to the 1951 Convention and the 1967 Protocol which had not yet done so would take steps to establish such procedures in the near future and give favourable consideration to UNHCR participation in such procedures in appropriate form.15
En svensk delegation deltog i överläggningarna och var med om att anta resolutionen. Den är inte i något avseende bindande. När flyktingkommissariatet försöker förmå stater på andra kontinenter att etablera förfaranden för fastställelse av flyktingskap och hänvisar till exekutivkommitténs resolution, skulle det emellertid vara av stor betydelse att kunna hänvisa till att Sverige — föregångslandet för flyktingpolitiken — infört ett sådant förfarande.
Inför man regler om flyktingförklaring i Sverige måste dessa kompletteras med bestämmelser om upphörande av flyktingskap. Det faller sig då naturligt att använda sig av de regler, som finns i flyktingkonventionen. Dessa innebär, att flyktingskapet upphör 1) om flyktingen begagnar sig av hemlandets skydd, 2) om han förlorat sitt tidigare medborgarskap men därefter frivilligt återupptagits som medborgare i denna stat, 3) om han blir medborgare i ett land, i vilket han inte riskerar förföljelse, 4) om han frivilligt återvänder till hemlandet och bosätter sig där, 5) om fundamentalt förändrade förhållanden kommer att råda i hemlandet.
Regler om flyktingförklaring bör därutöver kompletteras med en föreskrift av innebörd, att förklaringen kan återkallas, om utlänningen genom att lämna oriktig uppgift eller genom svikligt förtigande har kommit att anses som flykting.
I sitt betänkande Flyktingskap (SOU 1972: 84) föreslog utlänningsutredningen att asylbehövande efter ansökan skulle kunna erhålla en förklaring om att de ansågs som flyktingar. Denna förklaring skulle vara bindande för invandrarverket, vilket innebär att verket vid ett senare tillfälle inte skulle kunna ompröva frågan om flyktingskapet med mindre vissa fakta förelåg (exempelvis om utlänningen definitivt återvänt till sitt hemland). I vilken utsträckning förklaringen skulle vara bindande för andra myndigheter lämnades öppet.
Någon flyktingförklaring genomfördes aldrig och motiveringen härför var säregen.
Föredraganden medgav, att en ordning med en särskild förklaring utan tvivel skulle vara ägnad att inge flyktingen en känsla av trygghet. Mot detta ställdes emellertid att en förutsättning för att införa ett sådant system skulle vara att förklaringen i sak förstärkte det rättsskydd, som utlänningslagen tillförsäkrar flyktingar i Sverige. Föredraganden framhöll vidare, att en flyktingförklaring inte reellt skulle förstärka skyddet för flyktingar "såvida man inte samtidigt avskaffar den omprövning av frågan huruvida politiskt flyktingskap föreligger som nu sker i varje ärende".16 En motsvarande uppfattning skulle nämligen ligga bakom flyktingkonventionens bestämmelser om upphörande av flyktingskap. Enligt konventionen gäller att flyktingskapet upphör beträffande den, som inte längre kan vägra att begagna sig av hemlandets skydd "enär de omständigheter till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting inte längre föreligga" (art. 1 mom C. 5)).
Svenska myndigheter tolkar detta stadgande felaktigt. Frågan gäller på vad sätt förhållandena i hemlandet skall ha förändrats för att en person skall upphöra att vara flykting. Regeln innebär att förändringarna skall ha varit så fundamentala, att det inte råder något som helst tvivel om att en person inte längre kan anses vara flykting. Som exempel på sådana situationer brukar man anföra nazismens sammanbrott i Tyskland och fascismens sammanbrott i Italien. I dag skulle man antagligen kunna tillägga grekjuntans fall. Däremot utgör en gradvis liberalisering av förhållandena i en öststat inte någon grund för att flyktingskapet upphör.
Att enbart fundamentala förändringar i hemlandet kan leda till att ett flyktingskap upphör råder enighet om i samtliga västeuropeiska stater, som infört regler om flyktingförklaring. Denna uppfattning delas av FN:s flyktingkommissariat och av samtliga forskare som haft anledning att syssla med detta problem.17
I Sverige kan även mindre förändringar i flyktingens hemland få till resultat, att han upphör att anses som flykting, men detta strider mot konventionens bestämmelser. Det strider också mot konventionen att flyktingskapet blir föremål för upprepade avgöranden. Konventionen bygger på den principiella uppfattningen, att flyktingskap skall avgöras en gång för alla. Endast när vissa i konventionen noggrant angivna förutsättningar föreligger upphör konventionen att vara tillämplig.
Man säger sig i Sverige tillämpa flyktingkonventionens regler om upphörande av flyktingskap. Den nuvarande tolkningen av konventionen beror emellertid på ett missförstånd rörande konventionens rätta innebörd. Man har därför anledning vänta sig att svenska myndigheter i fortsättningen inte låter flyktingskapet bli föremål för upprepade omprövningar. Härmed faller också det främsta argumentet mot införande av en flyktingförklaring.
Ett annat argument har varit att förklaringsförfarandet förutsätter en alltför betungande och kostbar administration. Som exempel anföres erfarenheter från ett inte namngivet land, där ett förfarande tar år i anspråk. Det land som åsyftas är troligen Förbundsrepubliken Tyskland, där man har ett system, som är minst sagt tungrott. Bl. a. finns där fem besvärsinstanser, vilket kan leda till att det kan förflyta sju till åtta år från ansökan om asyl till dess slutligt beslut i frågan meddelats. Ett sådant system är
självfallet inte eftersträvansvärt. Men man hade i stället kunnat hänvisa till det förklaringsförfarande, som finns i Italien, Belgien eller Holland, där beslut om flyktingskap kan föreligga efter ca 14 dagar.
Man får också ett intryck av att en förutsättning för en flyktingförklaring här i Sverige är att man med nära nog hundraprocentig visshet kan konstatera, att utlänningen är flykting. Man är rädd för att den asylsökande "friserar" sin berättelse och att han försöker framlägga sin sak i en för honom alltför positiv dager. Det är väl inte heller någon tvekan om att sådant förekommer, men det är långt ifrån regel, och knappast något skäl mot en flyktingförklaring.
Invändningar av detta slag visar en oförståelse för flyktingars situation. För att gardera sig mot att ett fåtal drar fördelar av ett system med flyktingförklaring, utsätter man majoriteten av flyktingar för en känsla av otrygghet. Det är emellertid inte någon större skada skedd om vi får några flyktingar för mycket — det är bara fråga om några marginella fall. Det skulle däremot vara beklagligt om svenska myndigheter är alltför nitiska och återsänder personer, som verkligen riskerar politisk förföljelse i hemlandet, när dessa inte har möjlighet att bevisa sina påståenden om förföljelse.
I två västeuropeiska stater saknas systemet med flyktingförklaring, nämligen i Storbritannien och Sverige. Motiven härtill synes likartade: man vill slå vakt om sin handlingsfrihet.
Det hade varit logiskt om de stater som får ta emot det största antalet flyktingar också hade velat behålla sin handlingsfrihet, och om dessa stater följaktligen inte hade infört någon flyktingförklaring. Stater, som har större möjlighet att reglera invandringen av flyktingar, borde däremot kunna införa ett system med bindande flyktingförklaring. Verkligheten är den motsatta och detta är ett faktum, som inte är lätt att förklara. Kanske beror det på att FN:s flyktingkommissariat har haft ett större inflytande i stater som tvingas ta emot flyktingar. De stater, som infört bindande förklaringar, råkar nämligen sammanfalla med de stater, dit flyktingkommissariatet koncentrerat sin verksamhet i Europa, och det är inte helt orimligt, att kommissariatet med större eftertryck lyckats göra sin uppfattning gällande där.
4. Tolkningen av begreppet "flykting"
Den svenska utlänningslagen innehåller numera två flyktingdefinitioner. I dagligt tal brukar man tala om A-flyktingar och B-flyktingar.
Med A-flykting avses en person, som i sitt hemland riskerar förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, religiösa eller politiska uppfattning (UtlL 2a § andra stycket). Denna definition kan sägas motsvara det flyktingbegrepp, som finns i 1951 års flyktingkonvention.
B-flykting är en person, som inte är politisk flykting, men som på grund av de politiska förhållandena i hemlandet inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför. Någon motsvarighet till detta flyktingbegrepp finns inte i några internationella överenskommelser. Däremot finns motsvarigheter i andra staters nationella praxis, och för att beteckna denna flyktingkategori har det blivit allt vanligare att använda termen de facto-flyktingar.18
I fråga om den rättsliga ställning som tillkommer A- respektive B-flyktingar föreligger väsentliga skillnader, framför allt när det gäller tryggheten att få stanna kvar i Sverige. En annan skillnad består i att endast A-flyktingar (konventionsflyktingar) är berättigade till resedokument (s. k. flyktingpass). Skyldigheten att utfärda resedokument följer av bestämmelser i 1951 års flyktingkonvention, och fördragsslutande stat får inte utfärda sådant för annan än den, som uppfyller kraven härför enligt konventionen. I praktiken är det därför väsentligt, om en flykting klassificeras som A- eller B-flykting.
När B-flyktingkategorin infördes i utlänningslagen 1976 ansågs det innebära ett lagfästande av en tidigare praxis. Utvecklingen därefter har emellertid kommit att innebära, att en skärpning har ägt rum, när det gäller tolkningen av begreppet flykting enligt konventionen (A-flykting) och att allt strängare krav har uppställts. Denna skärpning av svensk praxis tycks hänga samman med införandet i utlänningslagen av den nya flyktingkategorin i UtlL 2 § tredje stycket (B-flyktingar). Att det förhåller sig på detta sätt bekräftas av avdelningschefen vid statens invandrarverk, Björn Weibo, som i ett föredrag vid ett seminarium i nordisk flyktingrätt, 6—8 mars 1978, anförde:
Utvidgningen av den skyddade kretsen av personer som införandet av B-flyktingar innebar kan möjligen ha haft vissa konsekvenser. Det är inte uteslutet att begreppet flykting enligt konventionen har kommit att tolkas mera restriktivt. Detta är naturligvtvis inte bra och det har inte heller varit avsikten. Men en sådan utveckling är förståelig.
Situationen är den att en person som får stanna i Sverige på grund av omständigheter som är hänförliga till 2 § utlänningslagen därmed också är tillförsäkrad ett stort antal förmåner som rimligen underlättar hans anpassning i samhället. Vidare — och viktigast — är det ju så att ett sådant beslut innebär att sökanden har tillförsäkrats den fristad som han söker. Härigenom har den enskilde i flera hänseenden samma situation som konventionsflyktingar.
Det är därför förståeligt om man vid prövning av A-flyktingstatus, t. ex. i samband med en ansökan om resedokument, omedvetet ställer sådana krav att resultatet blir en mera restriktiv tolkning av begreppet konventionsflykting.19
I en efterskrift till denna uppsats, som utarbetats i augusti 1978, utvecklar Weibo dessa tankegångar ytterligare:
Ändringen av lagstiftningen har endast inneburit en kodifiering av den praxis som dessförinnan vuxit fram under flera år. Så vitt jag kan bedöma har kodifieringen inte på något mera påtagligt sätt medfört en förbättrad rättsställning för de facto-flyktingarna. Inte heller har det blivit en generösare bedömning av denna grupps omfattning, något som väl inte heller var avsikten. Däremot har jag stärkts i min uppfattning att utvidgningen av den skyddade kretsen av personer har medfört en omedveten skärpning av kraven på den "riktige" flyktingen. Det har i praktiken blivit svårare att bli erkänd som konventionsflykting. Detta är en allvarlig konsekvens, som knappast låter sig korrigeras så länge 2 § utlänningslagen har nuvarande utformning.20
Det kan inte vara fråga om en omedveten skärpning av praxis, vilket Weibo gör gällande, i vart fall inte i den bemärkelsen att skärpningen inte uppmärksammats. På invandrarverket är man uppenbarligen medveten härom, och åtgärder för att förhindra denna utveckling borde ha vidtagits.
Utvecklingen är rättsligt oacceptabel. När en andra flyktingkategori infördes 1976 var som tidigare framhållits avsikten att lagfästa en praxis, som innebar att en asylsökande utlänning, som inte kunde erkännas som konventionsflykting, kunde beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Någon ändring av förutsättningarna för att anses som konventionsflykting var aldrig avsedd. Inte heller är det förståeligt om man vid prövning av A-flyktingstatus, t. ex. i samband med en ansökan om resedokument, omedvetet ställer sådana krav att resultatet blir en mera restriktiv tolkning av begreppet konventionsflykting. Vid en ansökan om resedokument har invandrarverket uteslutande att pröva om förut-
sättningarna för att utfärda sådant föreligger. Det är oacceptabelt att välja den enklare och kanske mer arbetsbesparande metoden att klassificera sökanden som enbart B-flykting i den fasta förvissningen att denne härigenom har beviljats uppehållstillstånd och tillförsäkrats rätt och möjlighet att stanna i Sverige.
Antag, att en domstolsjurist skulle göra sig skyldig till motsvarande resonemang i en rättegång rörande misshandel. I brottsbalken skiljes som bekant mellan tre typer av misshandelsbrott. För misshandel skall dömas till fängelse i högst två år, för ringa misshandel är straffet endast böter, medan grov misshandel skall straffas med fängelse lägst ett år och högst tio år. Antag att en domare inte skulle vara mäktig uppgiften att skilja mellan dessa tre brottstyper eller att han inte lade ned någon större möda på att avgöra för vilket brott en tilltalad skall dömas. "För säkerhets skull" dömer han alltid den tilltalade för det brott, som är minst gynnsamt för honom, d. v. s. för grov misshandel. Parallellen är tyvärr inte långsökt. Däremot förefaller det otänkbart att en domare skulle hänge sig åt en sådan felaktig rättstillämpning.
Som tidigare har framhållits, har varje till flyktingkonventionen ansluten stat att självständigt pröva, huruvida en asylsökande utlänning skall anses som flykting. Mot denna bakgrund kan det förefalla naturligt, att praxis i hithörande avseende företer vissa variationer mellan de fördragsslutande staterna. Ett internationellt maskineri för en harmonisering av fördragsslutande staters praxis saknas för närvarande. En rimlig slutsats är därför att det finns en viss spännvidd i fråga om tolkningen av termen "flykting". Den ram, som kan uppställas, får emellertid inte överskridas utan att man bryter mot konventionen.
En etablerad tolkningsregel, som kommer till användning på internationella överenskommelser, är att dessa skall tolkas i godtro. Artikel 31 i 1969 års Wienkonvention om traktaträtten21, som visserligen ännu inte har trätt i kraft, ger uttryck för den allmänna folkrättens ståndpunkt och föreskriver:
En traktat skall tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte.
I åtskilliga fall, där invandrarverket har vägrat att utfärda resedokument för en flykting, kan ifrågasättas, om denna tolkningsregel
tillämpats. Kan verket vara i god tro, när man vägrar resedokument för en eritreansk flykting, som varit officer i den etiopiska marinen, men som avvikit i samband med utbildning i Italien, och där aktivt deltagit i den eritreanska motståndsrörelsen EPLF? Kan man vara i god tro, när man vägrar att acceptera som konventionsflykting en statslös, f. d. syrisk medborgare, tillhörande en känd kurdisk familj, som själv aktivt verkat för den kurdiska saken?22
En helt annan fråga, som snarast är av rättspolitisk karaktär, är huruvida en fördragsslutande stat skall välja ett restriktivt eller ett liberalt synsätt, när det gäller tolkningen av begreppet flykting.
Det kan finnas skäl som talar för att upprätthålla en restriktiv praxis, men de är föga hedervärda. För svenskt vidkommande har det att göra med skillnaden i den rättsliga ställning som tillkommer A- respektive B-flyktingar. Den förra kategorin åtnjuter nämligen ett starkare skydd mot att återsändas till hemlandet. En förutsättning för att kunna avlägsna en A-flykting är bl. a. att han befunnits skyldig till "synnerligen grov brottslighet" eller att han "bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet". En B-flykting måste däremot själv göra gällande "synnerliga skäl för att han icke skall sändas till sitt hemland". I praktiken är det i det närmaste omöjligt att bli av med en A-flykting. Upprätthålles däremot en restriktiv praxis och vägras en asylsökande utlänning ställning som konventionsflykting, kan han avlägsnas vid en senare tidpunkt, om det visar sig att han eller hon inte är önskvärd i riket.
De rättspolitiska argumenten för att upprätthålla en liberal praxis är betydligt starkare. Ett skäl ges av departementschefen i propositionen till 1975 års ändringar av utlänningslagen:
Att bereda flyktingar möjlighet att känna trygghet i det land där de tillåts uppehålla sig utgör självfallet ett mycket viktigt inslag i ett lands flyktingpolitik. Det är därför angeläget att tillse, inte bara att de bestämmelser som införs i syfte att underlätta och trygga vistelsen i tillflyktslandet faktiskt tillämpas utan också att flyktingarna får kännedom om skyddsbestämmelserna och deras innebörd. Endast därigenom kan åstadkommas att dessa känner säkerhet mot den förföljelse, som hindrar dem att återvända till sina hemländer.23
Ett annat skäl för att upprätthålla en liberal praxis är hänsynen till det internationella samarbetet på flyktingrättens område. Frågan om s. k. de facto-flyktingar, d. v. s. den internationella motsvarigheten till det svenska B-flyktingbegreppet, debatterades under åren 1974—1975 i FN:s flyktingkommissariats exekutivkommitté, i vilken bl. a. Sverige ingår som medlem.
Åtskilliga delegater framhöll, att problemet för flertalet flyktingar tillhörande denna kategori skulle kunna lösas genom en mer liberal tolkning av konventionens flyktingbegrepp. Från flyktingkommissariatets sida sammanfattades debatten sålunda:
With regard to de facto refugees, delegations hoped, as did the High Commissioner, that the 1951 Convention and the 1967 Protocol would be interpreted liberally. A number of delegations had expressed the view that the existing international legal instruments in favour of refugees, supplemented if possible by a convention on territorial asylum, constituted an adequate legal framework for the protection of refugees, provided that those instruments were effectively translated into national laws and regulations and that, in their day-to-day activities, the administrative authorities concerned with refugee problems faithfully observed the spirit and the letter of the law.24
De uttalanden och rekommendationer, som görs inom exekutivkommittén är inte i något avseende rättsligt bindande. Med viss rätt kan man emellertid förvänta sig, att åtminstone kommitténs medlemmar låter ord följas av handling. Den praxis, som utvecklats i Sverige, går emellertid stick i stäv mot exekutivkommitténs rekommendationer.
Ytterligare ett skäl för att upprätthålla en liberal praxis rörande tolkningen av konventionens flyktingbegrepp är Sveriges relationer till FN:s flyktingkommissariat. I flertalet västeuropeiska stater har flyktingkommissariatet etablerat filialkontor (s. k. Branch Offices), vars huvudsakliga uppgift är att tillvarata flyktingarnas intressen i asyllandet. Av i och för sig irrelevanta orsaker har något sådant kontor aldrig öppnats i Sverige, vilket har medfört att flyktingkommissariatet saknar praktiska möjligheter att ge asylsökande utlänningar samma bistånd som i andra länder. Det finns inte heller något annat organ i Sverige, som kan tillvarata flyktingarnas intressen och som kan argumentera mot svenska myndigheter och åberopa en internationell praxis vid tolkningen av konventionens flyktingbegrepp. Det borde därför ligga i svens-
ka myndigheters intresse att så långt möjligt anpassa sin praxis till andra västeuropeiska staters.
En jämförande undersökning av västeuropeisk praxis rörande tolkningen av konventionens flyktingbegrepp är föga smickrande för svenskt vidkommande. Även om Västtyskland intar förstaplatsen när det gäller en restriktiv tillämpning, följer de skandinaviska staterna tätt efter. Sedan kan diskuteras vilken av staterna Danmark, Norge eller Sverige, som är mest flyktingovänlig.
En liberal praxis bör genomföras. Priset härför är inte högt. Vi skulle tvingas behålla ett fåtal icke-önskvärda flyktingar, som i dag klassificeras som B-flyktingar, men vi skulle ge ett stort antal flyktingar en större trygghet.
5. Resedokument till en förvisad flykting
Ett fåtal utlänningar, som beviljats uppehållstillstånd av politiska skäl, har begått brott i Sverige. Enligt en uppfattning skall en domstol vid bestämmandet av påföljden inte ta hänsyn till invändningar om politiskt flyktingskap. Denna fråga skall prövas av invandrarverket i samband med verkställigheten av förvisningsbeslutet. I ett antal fall har därför politiska flyktingar kommit att dömas till förvisning.
Ett beslut om förvisning av en utlänning, som är politisk flykting, kommer emellertid i praktiken aldrig att kunna verkställas. Det föreligger s. k. politiskt verkställighetshinder mot att sända honom till hans hemland, och det är i praktiken omöjligt att finna någon annan stat, som är villig att ta emot honom. Följaktligen måste han få stanna kvar i Sverige, och han beviljas därför anstånd med verkställigheten av förvisningsbeslutet.
Sedan han avtjänat sitt fängelsestraff vill kanske den förvisade flyktingen göra en utrikes resa, och han ansöker om resedokument. Denna ansökan kommer emellertid att avslås med motivering, att "sökanden är dömd till förvisning".
Artikel 28 av 1951 års flyktingkonvention föreskriver att fördragsslutande stat skall utfärda resedokument för flykting, som lagligen befinner sig på fördragsslutande stats territorium. Undantag från denna skyldighet föreligger av skäl "hänförliga till nationell säkerhet eller den allmänna ordningen". Närmare föreskrifter om utfärdande av resedokument ges i en till flyktingkonventionen fogad bilaga.
Enligt KK den 11 februari 1955 (nr 29) har regeringen uppdragit åt den centrala utlänningsmyndigheten (numera statens in-
vandrarverk) att "i fall som avses i artikel 28 av överenskommelsen (1951 års flyktingkonvention) utfärda särskild legitimationshandling för utrikes resor (resedokument)". Resedokument utfärdas endast efter särskild ansökan.
Vid tillämpning av 1955 års kungörelse skall såsom flykting anses en person, som uppfyller villkoren härför enligt artikel 1 av 1951 års flyktingkonvention respektive artikel 1 av 1967 års flyktingprotokoll. Det bör understrykas, att skyldigheten att utfärda resedokument grundas på en svensk författningsbestämmelse, varigenom artikel 28 av flyktingkonventionen införlivats med svensk rätt.
En förvisad flykting befinner sig lagligen i Sverige, eftersom han uppehåller sig här med myndigheternas tillstånd. Han innehar visserligen inte något uppehållstillstånd i vanlig bemärkelse, men han har erhållit anstånd med verkställigheten av förvisningsbeslutet och tillåtits att tills vidare stanna kvar i riket. När en förvisad flykting vägras resedokument, är det därför ett rimligtantagande att ett avslag motiveras "med hänsyn till nationell säkerhet eller den allmänna ordningen".
Svenska lagförarbeten saknas, som närmare konkretiserar innebörden av uttrycket "nationell säkerhet eller den allmänna ordningen". Däremot ges en viss vägledning i förarbetena till 1951 års flyktingkonvention.
När man föreslog ett undantag från skyldigheten att utfärda resedokument, skedde detta i avsikt att kunna vägra ett sådant för en flykting, som stod åtalad för ett allmänt brott.25 Av förarbetena framgår också att undantagsbestämmelsen skall tolkas restriktivt. Det ansågs exempelvis, att vägran att utfärda resedokument endast skulle kunna användas temporärt, och när det inte längre var nödvändigt av hänsyn till nationell säkerhet eller allmän ordning, skulle det åter föreligga en skyldighet att utfärda resedokument.26
Det torde inte finnas någon annan till flyktingkonventionen ansluten stat, som vägrar att utfärda resedokument på de grunder, som sker i Sverige. Nu tillämpar flertalet stater den i och för sig naturliga principen att inte besluta om avlägsnande av en flykting med mindre beslutet kommer att verkställas. I Österrike har emellertid införts en lagstiftning, som i viss utsträckning liknar den svenska utlänningslagen i hithörande avseende. Där finns
möjlighet att besluta om Aufenthaltsverbot och samtidigt bevilja Vollstreckungsaufschub. Ett sådant beslut utgör emellertid i sig inte något hinder för en flykting att erhålla resedokument.
Lokutioner av typen "hänsyn till allmän ordning och säkerhet", "nationell säkerhet eller den allmänna ordningen" etc. är inte ovanliga i svensk lagstiftning. De skapar ofta en viss rättsotrygghet, därför att vagheten i dessa och liknande uttryck i hög grad blir föremål för en skönmässig tolkning av de rättstillämpande myndigheterna. Det är emellertid naturligt att söka vägledning i annan, liknande lagstiftning.
I det aktuella fallet talar starka skäl för en analogi med svensk lagstiftning om utfärdande av svenskt pass och då i synnerhet reglerna om de fall, då en svensk medborgare kan vägras pass.
Enligt nu gällande passlag den 25 maj 1978 skall en passansökan avslås i vissa specificerade fall. Grund för en vägran att utfärda pass är bl. a. att den sökande är anhållen, häktad eller underkastad övervakning; att sökanden är efterlyst och skall omhändertagas vid anträffandet, att sökanden genom lagakraftvunnen dom har dömts till frihetsberövande påföljd, som ej börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att antaga, att han här ämnar undandraga sig verkställigheten (PassL 7 §).
Inte något av de undantag, som föreskrives i passlagen, kan som regel tillämpas analogiskt för att motivera en vägran att utfärda resedokument för en förvisad utlänning, som har avtjänat ett frihetsstraff och som erhållit anstånd med verkställigheten av förvisningen. En svensk medborgare i en motsvarande situation skulle ha beviljats pass.
En politisk flykting bör emellertid inte förvägras resedokument i vidare omfattning än en svensk medborgare kan förvägras pass. En tillämpning av strängare kriterier innebär en diskriminerande behandling.
Att svensk praxis utvecklats därhän att en flykting, som förvisats, automatiskt vägras resedokument, torde kunna förklaras med att en förvisad utlänning skall förbjudas att återvända till riket (UtlL 28 §), samtidigt som ett resedokument skall innehålla en återreseklausul (bilagan till flyktingkonventionen § 13). Ytligt sett tycks föreligga en diskrepans mellan utlänningslagen och 1955 års kungörelse, varvid lagen skall gälla före en av Kungl. Maj:t (regeringen) utfärdad kungörelse. Konflikten är emellertid endast skenbar.
Enligt UtlL 60 a § anses ett beslut om förvisning verkställt, sedan utlänningen lämnat riket, och detta även om han frivilligt
lämnat Sverige. Frågan är emellertid om återreseförbudet utgör ett ovillkorligt hinder för honom att återresa till Sverige. Svar på frågan ges i UtlL 61 §: "Återvänder utlänning, som blivit förvisad ur riket, utan att vara berättigad därtill, skall beslutet på nytt verkställas".
Av utlänningslagen framgår således, att ett återreseförbud inte ovillkorligen måste leda till att han förvägras tillstånd att återinresa. Undantagsvis beviljas också en förvisad utlänning tillstånd att lämna Sverige och därefter — formellt i strid med gällande återreseförbud — tillstånd att återvända. Likaså får en förvisad flykting, som illegalt begivit sig till ett annat land, återvända till Sverige, om den främmande staten begär det.
Utlänningslagen är således inte oförenlig med 1955 års kungörelse, och det finns därför inte någon grund att vägra en förvisad flykting ett resedokument med hänvisning till gällande återreseförbud.
Svensk praxis att vägra en förvisad flykting resedokument torde innebära kränkningar av 1950 års europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.
Protokoll nr 4 till den europeiska konventionen, artikel 2: 2, och FN-konventionen, artikel 12: 2, föreskriver att envar har rätt att lämna vilket land som helst, däribland sitt eget. Denna rättighet kan enligt konventionerna inskränkas genom lagstiftning, om sådana inskränkningar är nödvändiga med hänsyn till nationell säkerhet eller allmän ordning (artikel 2: 3 respektive 12: 3). I enlighet med vad som ovan anförts, torde emellertid dessa undantag inte vara tillämpliga på en vägran att utfärda resedokument. Genom att vägra en förvisad flykting ett sådant uppställer Sverige i praktiken ett effektivt hinder för flyktingen att lämna landet och härigenom sker en kränkning av konventionerna.
I artikel 12: 4 av FN-konventionen föreskrives, att ingen godtyckligt må förvägras rätten att inresa i sitt eget land. Uttrycket "sitt eget land" torde i förevarande hänseende även inkludera bl. a. det land, som beviljat en flykting asyl. (Jfr formuleringen i den europeiska konventionen, protokoll nr 4, artikel 2: 2, som behandlar rätten att lämna bl. a. det "egna" landet, och regeln i artikel 3: 2, som begränsar rätten att inresa till stat, i vilken vederbörande är medborgare. I FN-konventionen är emellertid både rätten att utresa och rätten att inresa knuten till "det egna landet").
Nu innebär emellertid en vägran att bevilja en förvisad flykting återresa inte omedelbart en kränkning av FN-konventionen. Härför hade fordrats att denna vägran skett godtyckligt. Som tidigare anförts tycks det vara en etablerad praxis att inte bevilja resedokument för en förvisad flykting.
Artikel 2: 1 av FN-konventionen innehåller emellertid ett s. k. diskrimineringsförbud: "Varje konventionsstat förpliktar sig att respektera och att tillförsäkra envar, som befinner sig inom dess område och är underkastad dess jurisdiktion, de i denna konvention inskrivna rättigheterna utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt."
I fråga om rätten att inresa skall följaktligen en flykting i asyllandet jämställas med landets egna medborgare. Som tidigare sagts leder emellertid en vägran att utfärda resedokument för en förvisad flykting till att denne diskrimineras, och följaktligen sker en kränkning av FN-konventionens artikel 12: 4 jämförd medartikel 2: 1.
6. Slutord
I det föregående har diskuterats några punkter, där behovet av en ändring av svensk flyktinglagstiftning och praxis är trängande. Det har inte varit fråga om någon uttömmande redogörelse och det finns åtskilliga andra problem, som måste lösas.
Den nordiska passkontrollöverenskommelsen,27 som gör det möjligt för en nordisk stat att återsända en flykting till den stat inom passkontrollområdet till vilken en asylsökande utlänning först kommit, leder till flera problem av praktisk art. Den mer eller mindre automatiska tillämpningen av överenskommelsen om återtagningsskyldighet leder ibland till avlägsnanden, som är onödiga och inhumana.28
De s. k. terroristparagraferna i utlänningslagen bör revideras. Enligt den nuvarande lydelsen (UtlL 20 §) är en förutsättning för att anses som presumtiv terrorist, att utlänningen tillhör en farlig organisation, och som sådan definieras en organisation, som "utanför sitt hemland" bedriver terrorverksamhet. Det egendom-
liga är att det är organisationen, som skall verka utanför sitt hemland, och inte den enskilde terroristen. Vilket hemland har exempelvis den palestinska organisationen "Svarta september", som av regeringen anses utgöra ett exempel på en farlig organisation?29
Sedan några år arbetar i Sverige en utlänningslagskommitté (ULK). Den har redan avslöjat några förslag till reformer, bl. a. i fråga om utlänningslagens avlägsnanderegler. Det finns således förhoppningar om att utlänningslagstiftningen skall bli klarare och redigare. Skulle man nu vilja ge flyktingar ett ordentligt rättsskydd och samtidigt vilja markera den särställning, som flyktingar rent faktiskt intar i förhållande till andra utlänningar, bör man utfärda en särskild lag om flyktingars rättsliga ställning. Av principiella skäl är det inte tillfredsställande att regler om flyktingar inrymmes i en politirättslig lagstiftning, som snarast innehåller regler om skydd mot utlänningar.
En önskvärd reform, som inte har något att göra med flyktninglagstiftingen som sådan, är att tillåta FN:s flyktingkommissariatatt öppna ett filialkontor i Sverige. Om man uteslutande ser till flyktingarnas intresse, är ett sådant av obestridligt värde. Det är också tydligt att det inte skulle saknas uppgifter för en flyktingkommissaratets representant i Sverige.