Polisens oreglerade ingreppsbefogenheter och RF

Av jur. dr ERIK SJÖHOLM

 

För att fullgöra sina uppgifter för den allmänna ordningens och säkerhetens upprätthållande enligt 2 § polisinstruktionen 8 september 1972 (nr 511) måste polisen i stor utsträckning använda tvång av olika slag. Polisens ingreppsbefogenheter är emellertid — frånsett den straffprocessuella uppgiften att utreda brott som är reglerad i RB och andra författningar — i stor utsträckning oreglerade. Detta gäller även polisens praktiskt betydelsefulla uppgift att förebygga brott och den hjälpande verksamheten.
    Huruvida polisen utan uttryckligt författningsstöd är berättigad att använda tvång för att fullgöra sina åligganden därom råder såväl i doktrinen som framgör allt i praxis viss osäkerhet. Detta gäller särskilt sådana tvångsingripanden som riktar sig mot den enskildes grundlagsskyddade medborgerliga fri- och rättigheter.
    Detta problemkomplex har behandlats i mina polisrättsliga skrifter och har berörts även i mina artiklar i denna tidskrift, nämligen 1969 s. 788 ff och 1974 s. 579 ff med rubrikerna Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten respektive Den statliga nödrätten och dess problematik.
    Av de oskrivna rättskällorna, varmed i rättslitteraturen vanligtvis förstås rättspraxis, sedvanerätt, allmänna rättsgrundsatser och sakens natur, är det framför allt sedvanerätten som här intresserar. Den har, alltsedan upprätthållandet av den allmänna ordningen och säkerheten blev en särskild gren av den offentliga förvaltningen, d. v. s. för drygt två sekler sedan, haft grundläggande betydelse för såväl de regionala som framför allt de lokala polisorganens verksamhet. Detta gäller såväl uppgifterna som ingreppsrätten. Sålunda kan erinras om att när den första, för hela riket gällande polislagen utfärdades den 6 juni 1925 bland polisens uppgifter i lagen särskilt angavs vad som på grund av "hävdvunnet bruk" ålåg polispersonalen; se härom min kommentar Lagstiftningen om polisväsendet m. m. 1941.
    Denna rättsutveckling har betingats av historiska förhållanden och framför allt av de generalfullmakter, med vilka länsstyrelserna och de lokala polisorganen sedan slutet av 1600-talet utrustades för upprätthållandet av den allmänna ordningen och säkerheten. Dessa generalklausuler ansågs i princip ge polisorganen en allmän befogenhet att använda alla tillåtna medel som var nödvändiga och lämpliga för uppgiftens genomförande. De tvångsmedel, som polisen därvid måste anlita, utvecklades på sedvanerättens väg och denna ingreppsrätt blev efter hand en allmänt tillämpad fast praxis. Om denna rättsutveckling kan hänvisas bl. a. till min avhandling Om politimakten och dess begränsningar, 1964, s. 16 ff.
    Sedvanerätten och därpå grundad rättspraxis utgör alltjämt de praktiskt viktigaste av de oskrivna rättskällorna beträffande polisens oreglerade ingreppsbefogenheter. Det råder emellertid en viss tvekan om huruvida sedvanerätten och andra oskrivna rättskällor kan anses tillämpliga beträffande polisingripanden som enligt den nya 1974 års RF fordrar stöd i lag eller — övergångsvis — i annan författning. — RF har ändrats och omtryckts i SFS 1979: 933.

 

    För egen del anser jag att polisingripanden alltjämt kan grundas på sedvanerätt och därpå byggd allmänt tillämpad rättspraxis och att detta även gäller sådana ingrepp som enligt gällande RF fordrar stöd i lag eller övergångsvis i annan författning. Som skäl härför kan anföras att sedvanerättsliga regler konstitutionellt i princip bör likställas med skriven rätt enligt RF:s övergångsbestämmelser. Att sedvanerätten, vedertagna rättsgrundsatser och andra allmänt erkända oskrivna rättskällor, som i stor utsträckning ligger till grund för polisens tvångsingripanden i de fall då skrivna rättsregler saknas, skulle upphävas genom den nya RF:s ikraftträdande har inte varit meningen. I varje fall ger inte regeringens förslag och riksdagsbehandlingen stöd för en sådan uppfattning.
    Att sedvanerätten i fråga om den offentliga maktutövningen är att likställa med lagar och andra författningar framgår klart av olika uttalanden såväl i förarbetena som under riksdagsbehandlingen av propositionen om 1974 års RF (prop. 1973: 90). Detta gäller bl.a. beträffande stadgandet i 1: 1 att den offentliga makten utövas under lagarna. I fråga om denna grundläggande princip framhöll konstitutionsutskottet att stadgandet innebär att samtliga samhällsorgan är underkastade rättsordningens regler, d. v. s. inte bara lagarna i rent teknisk bemärkelse och andra författningar utan även t. ex. sedvanerätt (KU 1973: 26 s. 59). Riksdagen anslöt sig till utskottets uttalande.
    Vidare kan erinras om att grundlagberedningen, vars betänkande utgör grundvalen för 1974 års RF, i sitt betänkande SOU 1973: 15 erinrar om att polisiära och exekutiva tvångsåtgärder i viss omfattning har utvecklats i praxis utan formellt lagstöd och att denna bygger på tolkning av olika lagbestämmelser. Grundlagberedningens förslag innebar emellertid inte krav på att sådan praxis skulle kodifieras genom lag. Justitieministern anslöt sig till denna uppfattning, som också godkändes vid riksdagsbehandlingen.
    Klart är emellertid att principen att sedvanerätten eller annan oskriven rättskälla konstitutionellt kan utgöra rättsligt stöd för tvångsingripande inte kan gälla generellt för alla polisingripanden utan att varje tvångsingrepp måste bedömas för sig. Avgörande vid denna prövning bör vara — förutom nödvändigheten av det aktuella ingripandet — den inskränkning som ingreppet innebär i den enskildes fri- och rättigheter. Detta problemkomplex behandlas i andra upplagan av min bok När och hur får polisen ingripa, 1978.
    Att tvångsingripanden kan stödjas på vedertagna rättsgrundsatser har även HD gett uttryck för i den i JO:s ämbetsberättelse 1969 s. 261 omnämnda domen den 1 november 1968 om inlåsning av berusade vårdtagare vid vårdhemmet Högalid i Stockholm (s. 278).
    Det må erinras om att även de grundläggande allmänna principer som gäller för polisens ingreppsrätt såsom behovs- och proportionalitetsprinciperna har utbildats av sedvanerätten; härom se min ovan nämnda polisrättsbok.
    Min principiella uppfattning att sedvanerättsliga regler konstitutionellt bör jämställas med skriven rätt omfattas inte av 1975 års polisutredning. Utredningen, som har att utreda frågor om polisens uppgifter, utbildning, organisation m. m., hävdar i sitt principbetänkande SOU 1979: 6 att RF inte godkänner sedvana som stöd för åtgärd från det allmännas sida som begränsar medborgerliga fri- och rättigheter; betänkandet s. 293, 296 och 305. Utredningen hävdar bl. a. att inskränkningar som bygger endast på "sedvanerätt eller annan rättspraxis", på allmänna rättsgrundsatser eller dylikt i princip

 

inte får inskränka på de grundläggande fri- och rättigheter som tillkommer medborgarna. Utredningen tillägger att den valda ordningen realiserar med andra ord vad som brukar kallas den statsrättsliga legalitetsprincipen.
    Samma åsikt hävdar polisutredningens huvudsekreterare, departementsrådet Johan Munck i sin anmälan av min ovannämnda polisrättsbok i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1980 s. 87 f.
    Det må framhållas att min uppfattning delas av grundlagsexperten regeringsrådet Gustaf Petrén i hans anmälan av boken i denna tidskrift 1978 s. 700. Han anser att de gränser som jag där dragit upp för den konstitutionella sedvanerätten inte ger anledning till motsägelse.
    Även 1973 års fri- och rättighetsutredning, som ligger till grund för gällande RF, delar min uppfattning att polisen i vissa fall måste anses berättigad att utan uttryckligt författningsstöd göra ingripanden i den enskildes fri- och rättigheter. Beträffande det allmännas rätt att företa husrannsakan (s. 378) framhåller sålunda utredningen att polisen i vissa nödsituationer får tränga in i annans bostad för att t. ex. rädda människors liv och hälsa och förhindra självmordsförsök; jfr polisrättsboken s. 249—251. Ju starkare skyddsbehovet är desto mera får enligt utredningen hemfridsintresset vika.
    Beträffande de särskilda oreglerade ingreppsbefogenheterna skall här endast beröras den form av identitetskontroll som benämnes polisiering. Identitetskontrollen behandlas i den ovannämnda boken s. 225—230. Med polisiering förstås att polisman tar med en person till polisstation eller annan plats för att klargöra hans identitet. Generella bestämmelser om denna befogenhet saknas. I vissa fall såsom inom straffprocessen är dock frågan reglerad men beträffande andra grenar av polisens praktiskt viktiga verksamhet såsom den brottsförebyggande och hjälpande verksamheten är frågan oreglerad med något undantag såsom i 33 § tredje stycket barnavårdslagen. En sådan befogenhet torde också förutsättas i 5 § andra stycket utlänningslagen.
    För egen del har jag hävdat att polisen i vissa i polisrättsboken närmare angivna fall måste anses berättigad att utan uttryckligt författningsbemyndigande medta en person till polisstation för att fastställa hans identitet, då denna inte kan klarläggas på annat sätt. Detta gäller bl. a. i sådana fall då identitetsfrågans klargörande är en nödvändig förutsättning för att en viss tjänsteåtgärd skall kunna genomföras. I polisrättsboken anförs som exempel på sådana typfall polisens efterspanande av personer som avvikit från kriminalvårds-, sjukvårds- eller andra vårdanstalter samt vid genomförandet av andra liknande handräcknings- eller verkställighetsuppgifter som det åligger polisen att utföra åt andra myndigheter såsom då personer skall hämtas till anstalt eller inställas inför myndighet för förhör, utredning, läkar- eller annan undersökning etc. När det gäller återhämtande av den som rymt från anstalt måste frihetsberövandet anses inbegripa identitetsåtgärden.
    Polisiering kan också aktualiseras vid fullgörandet av den brottsförebyggande uppgiften t. ex. vid spaningsverksamhet i sådana fall, då bestämmelserna om de straffprocessuella frihetsberövandena inte är tillämpliga.
    I polisrättsboken hävdas att polisiering får anses ingå i de ingreppsbefogenheter som tillkommer polisen enligt generalklausulen i 2 § polisinstruktionen och sedvanerättsligt utbildad, fast praxis. Polisutredningen underkänner uppfattningen att polisiering, som inbegriper ett kortvarigt frihetsberövande, kan grundas på sedvanerätt och åberopar sin i det föregående återgivna uppfattning att 1974 års RF inte godkänner sedvana som stöd för åtgärd från det

 

allmännas sida som begränsar medborgerliga fri- och rättigheter. I den mån polisen i nuvarande läge skall anses befogad att företa sådana ingripanden torde enligt utredningen polisen vara hänvisad till att hämta stöd för åtgärden från 2 § polisinstruktionen; betänkandet s. 305.
    Såsom framgår av det föregående överensstämmer polisutredningens uppfattning inte med förarbetena till gällande RF. Av dessa framgår tvärtom att både sedvanerätt, rättspraxis och andra allmänt vedertagna oskrivna rättskällor såsom nödrätten alltjämt principiellt kan berättiga till ingripanden i de i RF inskrivna medborgerliga fri- och rättigheterna.
    Vidare kan nämnas att min uppfattning beträffande polisiering har godtagits av JO i flera i ämbetsberättelserna redovisade ärenden. Härvid kan bl. a. hänvisas till ett av JO relativt nyligen avgjort ärende, omnämnt i ämbetsberättelsen 1979 — 80 s. 97. Där uttalar JO att polisen under alla omständigheter torde vara oförhindrad att taga med en trettonårig flicka till polisstation för att utreda hennes ålder. Flickan hade i samband med ett ordningsstörande uppträdande i vänthallen i en tunnelbanestation i Stockholm vägrat att åtlyda polismans order att lämna hallen och av polisen avförts till polisstation för kontroll av hennes ålder.
    Det kan tilläggas att i JO:s ämbetsberättelse 1980 — 81 s. 121 f redogörs för den polisiära identitetskontrollen, varvid mina uttalanden i polisrättsboken åberopas.
    Vid tillämpningen av alla polisingripanden gäller de allmänna behovs-, proportionalitets- och likhetsprinciperna; se polisrättsboken bl. a. s. 89 ff.
    Avslutningsvis bör nämnas att polisutredningen föreslagit att en särskild polislag utfärdas med bestämmelser om polisens uppgifter och befogenheter.