STAFFAN WESTERLUND. Naturvård och pågående markanvändning. Stockholm 1980. Liber Förlag. 341 s.

 

Lagstiftningen om ersättning till markägare vid expropriation och restriktioner beträffande markens användning undergick i början av 1970-talet betydande förändringar varigenom markägarnas rätt till gottgörelse vid dylika ingripanden väsentligt begränsades. Syftet var att bortfall av förväntningsvärden ej längre skulle ersättas. I expropriationslagen infördes den s. k. presumtionsregeln, enligt vilken sådan ökning i fastighets marknadsvärde som ägt rum under de tio åren närmast före expropriationsansökningen ersätts endast i den mån det blir utrett att värdeökningen beror på annat än förvänt-

Lars Delin 121ningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. När det gäller restriktioner som åläggs med stöd av byggnadslagen, naturvårdslagen, väglagen, lagen om enskilda vägar och lagen om byggnadsminnen begränsades år 1972 ersättningsrätten i ungefär motsvarande omfattning genom den nya regeln att ersättning utgår endast om restriktionerna medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. För naturvårdslagens del gäller regeln vid förordnanden om naturreservat och naturminne (26 §) och har också betydelse bl. a. vid förordnanden om lokala djurskyddsområden (14 § 3 st.) och naturvårdsområden (19 §) samt föreläggande enligt 20 § på så sätt att dylika beslut inte får medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras.
    Begreppet "pågående markanvändning" är en nyskapelse av lagstiftaren. Vad som avses därmed utvecklas närmare i förarbetena till 1972 års lagändring och belyses ytterligare i propositionen angående 1974 års ändringar i naturvårdslagen (prop. 1974: 166 s. 108). Även om det där lämnas en rad exempel på åtgärder, framför allt inom jordbruket och skogsbruket, som anses utgöra led i pågående markanvändning respektive bedöms som ändrad markanvändning, är den verklighet som skall täckas så mångskiftande och så rik på gränsfall att det ofta är svårt att finna ledning i förarbetena för lösningen av konkreta problem. Någon domstolspraxis av betydelse har ännu inte hunnit utbildas. Docenten Staffan Westerlund tillgodoser därför ett länge känt behov hos domstolar och naturvårdsmyndigheter, när han i verket "Naturvård och pågående markanvändning. En undersökning av naturvårdslagens ersättningsregler" gett sig i kast med att närmare analysera dessa reglers innebörd i olika situationer.
    Författarens förmåga att leva sig in i ekonomiska och tekniska frågor välkänd från hans doktorsavhandling "Miljöfarlig verksamhet" — kommer väl till pass när det gäller att med typfall konkretisera begreppet pågående markanvändning. De mängder av typfall som läggs fram inom områdena bebyggelse, vattenföretag, jordbruk och skogsbruk synes i allmänhet valda så att praktikens män inte bör ha svårt att känna igen sig. Då ersättningsfrågorna därtill i allmänhet behandlats omdömesgillt och grundligt, har verket förutsättningar att komma till vidsträckt användning.
    Boken inleds med en allmän del där författaren i två kapitel lägger grunden till en tankebyggnad som han tar till utgångspunkt för den fortsatta undersökningen. Han lanserar här begreppet "skyddat värde" varmed han avser markens aktuella värde grundat på pågående markanvändning. Restriktionersom begränsar denna markanvändning föranleder i princip rätt till ersättningenligt naturvårdslagens ersättningsregler. Vidare skiljer författaren mellan en ägares fysiska befogenheter beträffande sin mark, avseende de befogenheter som anses ingå i äganderätten, och hans ekonomiska befogenheter varmed avses sådana fysiska befogenheter, för vilka markägaren erhåller ekonomisk kompensation om de bortfaller på grund av tvångsingripanden från samhällets sida, d.v. s. ersättningsgilla befogenheter.
    Efter en översikt över framväxten av de regler, som nu gäller beträffande expropriation, fysisk planering och miljöskydd m. m. presenterar författaren ytterligare några utgångspunkter för de följande resonemangen kring frågan vad som är pågående markanvändning m. m. Enligt förarbetena ingår i detta begrepp inte bara den markanvändningsform som för tillfället förekommer på marken utan också vad lagstiftaren kallar naturlig fortsättning och normal rationalisering av markanvändningen. Man kan instämma med författaren

122 Lars Delinnär han sammanfattningsvis säger att det för att en åtgärd skall ingå i pågående markanvändning är särskilt viktigt att åtgärden inte innebär att ett nytt näringsfång inleds på det aktuella markstycket, att den skall vara generellt använd åtminstone i den ifrågavarande delen av landet i liknande verksamhet samt att den skall vara allmänt betraktad som en rationalisering av sådant slags verksamhet.
    Sin analys av begreppet pågående markanvändning koncentrerar författaren till fyra åtgärdsområden som han behandlar ingående, nämligen bebyggelse för andra ändamål än jordbruk, defensiva vattenföretag, jordbruk och skogsbruk. Analysen avslutas med ett avsnitt som behandlar frågan hur tillståndsplikt för viss åtgärd inverkar på ersättningsrätten. Särskilt ingående behandlar författaren frågan om rätten till ersättning vid restriktioner som lägger hinder i vägen för skogsdikning i olika situationer. Underhållsdikning utgör normalt ett led i pågående markanvändning. Förstagångsdikning som innebär att markens fysiska avkastningsförmåga varaktigt höjs ger däremot enligt författarens förmodan ej något skyddat värde, eftersom åtgärden inte anses vara ett led i normal rationalisering. Även om anmälaren inte är beredd att till alla delar instämma i de slutsatser författaren kommer till beträffande tillämpningen av begreppet pågående markanvändning på olika åtgärder inom de nämnda områdena — bl. a. synes de distinktioner som görs i några fall vara alltför subtila för att kunna användas i det praktiska rättslivet — är genomgången nyttig och tankeväckande.
    I kapitlet om tillståndspliktiga åtgärder ägnas ett kort avsnitt åt den situation som föreligger när tillstånd till en åtgärd lämnats enligt annan lagstiftning än naturvårdslagen eller byggnadslagen. Frågan huruvida sådana tillstånd kan ge vad författaren kallar skyddat värde hade varit värd en mera utförlig behandling. Nu påstår författaren med hänvisning till vissa departementschefsuttalanden helt kategoriskt att om t. ex. tillstånd enligt vattenlagen givits för viss åtgärd, detta inte inverkar på bedömningen, huruvida åtgärden innebär pågående eller ändrad markanvändning. Det kan ifrågasättas om detta uttalande är riktigt. Det skulle innebära exempelvis att Sölvbackaströmmarna — om man för ett ögonblick bortser från hänsynsreglen i 3 § naturvårdslagen — skulle kunna bevaras utan ersättningsproblem genom att området förklarades som naturreservat med föreskrift om utbyggnadsförbud.
    Om ett tillstånd enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen redan tagits i anspråk, kan någon tvekan inte gärna råda om att utnyttjandet som sådant utgör pågående markanvändning och att restriktioner som begränsar utnyttjandet kan grunda rätt till ersättning för tillståndshavaren. Även om framställningen är något oklar på denna punkt, är detta förhoppningsvis också författarens mening.
    Har byggnadslov eller tillstånd enligt naturvårdslagen — t. ex. till grustäkt— givits, skall den medgivna åtgärden inräknas i pågående markanvändning,förutsatt att åtgärden framstår såsom aktuell. Det är svårt att förstå varför inte motsvarande betraktelsesätt bör anläggas när det gäller t. ex. tillstånd enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen. Åtminstone i fråga om mera omfattande företag har sådant tillstånd vanligen föregåtts av mycket kostnadskrävande utredningar från sökandens och ofta även från det allmännas och enskilda motparters sida. Lagakraftvunnet tillstånd till vattenföretag gäller enligt nuvarande lagstiftning med vissa modifikationer mot envar och för all framtid. Den som fått tillstånd till viss verksamhet efter prövning enligt

Anm. av S. Westerlund: Naturvård och pågående markanvändning 123miljöskyddslagen kan i princip inte åläggas — på grund av den lagen eller hälsovårdsstadgan — att upphöra med verksamheten eller vidta skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått utöver dem som beslutet anger. Om någon väcker talan vid fastighetsdomstol om förbud eller skyddsåtgärd, skall talan ogillas, om företagaren har ett lagakraftvunnet tillståndsbeslut att falla tillbaka på. Tillstånd enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen förfaller, omdet inte tages i anspråk inom viss tid. Tillståndsprövningen enligt dessa lagar sker med beaktande av motstående naturvårdsintressen. Någon rationell grund varför innehavaren av dylika, ännu icke ianspråktagna "markanvändningstillstånd" skulle åtnjuta svagare skydd mot senare pålagda naturvårdsrestriktioner än byggnadslov eller grustäktstillstånd låter sig näppeligen påvisas. Skälen för att anse en markanvändning, som tillåtits efter grundligt och kostsamt prövningsförfarande enligt de nämnda lagarna, så etablerad att den — med anbefalld generös tillämpning av begreppet pågående markanvändning — kan inrymmas under detta begrepp, synes väl så starka som beträffande byggnadslov och tillstånd enligt naturvårdslagen. Liknande synpunkter kan anföras i fråga om gruvutmål samt bearbetningskoncession enligt lagen om vissa mineralfyndigheter eller lagen om kontinentalsockeln. Beträffande de sistnämnda lagarna må erinras om i dessa intagen föreskrift att koncessionshavare, vars koncession återkallas utan att han åsidosatt föreskrift eller villkor i koncessionen, är berättigad att erhålla ersättning av staten för förlust till följd av åtgärd som han vidtagit med anledning av koncessionen. — Överhuvud måste rättsläget när det gäller berörda tillståndshavares skydd vid naturvårdsrestriktioner betecknas som oklart, och bestämt besked kan blott erhållas genom avgörande av domstol.
    I ett följande avsnitt behandlar författaren den praktiskt betydelsefulla frågan i vad mån "materiella tillåtlighetsregler" i naturvårdslagen — här åsyftas främst bestämmelsen i 1 § tredje stycket att, om vid arbetsföretag skada på naturen inte kan undvikas, de åtgärder skall vidtas som behövs för att begränsa eller motverka skadan — skogsvårdslagen, fornminneslagen, miljöskyddslagen och hälsovårdsstadgan inverkar på rätten till ersättning vid särskilt beslutade naturvårdsrestriktioner. Författarens slutsats att t. ex. enligt skogsvårdslagen gällande generella begränsningar i skogsägarnas befogenheter skall beaktas, när ersättningsfrågan bedöms, synes välgrundad. Intressant är den diskussion som i sammanhanget förs kring frågan vad som egentligen menas med ett "arbetsföretag" — om det är skogsbruket på en fastighet som är "företaget" eller om därmed avses varje ny identifierbar åtgärd, såsom kvävegödsling på ett begränsat markområde.
    Författaren förmodar att med "arbetsföretag" närmast avses det sammanhang, den ekonomiska verksamhet, inom vilken vissa åtgärder utförs. Härigenom skulle det vara möjligt att medelst föreläggande enligt 20 § andra stycket naturvårdslagen — som ej torde kunna användas för att totalt förbjuda ett tilltänkt företag — förhindra eller omlokalisera t. ex. en skogsbilväg utan att det ses som ett totalförbud. Författaren har rätt i att graden av självständighet hos företaget är av betydelse vid bedömningen, men i övrigt synes det enligt anmälarens mening vanskligt att dra upp några generella riktlinjer i ämnet.
    På s. 239 drabbas läsaren av uppgiften att miljöskyddslagens tillåtlighetsregler har uppkommit ur ett offentligrättsligt och grannelagsrättsligt synsätt, medan naturvårdslagens regler haft ett motsatt, mer exploateringsvänligt ursprung. Vad menar författaren med det senare, något överraskande påståendet?

124 Anm. av S. Westerlund: Naturvård och pågående markanvändning    Enligt de nya ersättningsprinciperna utgår ersättning, när restriktioner medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Den sista avdelningen i sin undersökning ägnar författaren åt frågan när intrång i skyddat värde blir siå stort, att ersättningsgränsen-toleransgränsen överskrids, och därmed sammanhängande problem. Här behandlas utförligt och på ett enligt anmälarens mening merendels invändningsfritt sätt bl. a. sådana för tillämpande domstolar och myndigheter ofta aktuella frågor som hur man skall bestämma det värde som återstår sedan viss mark drabbats av restriktioner och i vad mån toleransgränsen bör bestämmas utifrån proportionalitetsprincipen (ju större ekonomisk verksamhet, desto större intrång utan ersättning) eller absolutetsprincipen (skada av viss storlek ersätts alltid vare sig den drabbar ett stort eller litet företag). — Vad författaren anmärker om den begränsade användbarheten av institutet naturvårdsområde torde tyvärr ha fog för sig.
    Det ligger mycket tankemöda bakom Westerlunds pionjärarbete. Även om han får vara beredd på att hans ambitiösa tankebyggnad kommer att få sig flera törnar vid konfrontation med verklighetens krassa värld, är framställningen intresseväckande och de slutsatser vartill han kommer oftast till synes välgrundade. Westerlunds bok är en aktningsvärd prestation.

Lars Delin