BRITA SUNDBERG-WEITMAN. Saklighet och godtycke i rättskipning och förvaltning. Norstedts. Lund 1981. 342 s.
I svensk offentlig rätt har hittills ganska liten uppmärksamhet ägnats villkoren för det offentliga beslutsfattandet i sakfrågor. De formella beslutsreglerna har oftast fått stå i förgrunden. Frågan om vilka faktorer som får och skall tas med i beslutsunderlaget har givits en sparsam belysning i den juridiska doktrinen.
Sistnämnda frågeställning har erhållit aktualitet genom att den nya regeringsformen (RF) i sitt inledande kapitel har en regel i ämnet. Jag syftar på föreskriften i 1 kap. 9 § RF att de offentligt beslutande skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Härmed ställs ett krav om saklighet på beslutsfattarna. Vad är detta kravs reella innebörd?
Ett svar på den frågan försöker hovrättsrådet och docenten Brita Sundberg Weitman ge i sin här anmälda bok. Den består av tre olika delar av inbördes mycket olika omfång. Inledningsvis redovisar Brita Sundberg-Weitman vissa allmänna frågeställningar och doktrinens syn med tyngdpunkten på den nordiska rättsvetenskapen. Ett andra avsnitt, bokens huvudparti, utgörs av redovisning av ett mycket omfattande rättsfallsmaterial. Avslutningsvis formuleras vissa slutsatser. Särskild vikt har otvivelaktigt lagts på rättsfallsgenomgången, som fyller mer än 5/6 av sidantalet.
Boken är ett pionjärarbete på ett område som hittills inte varit föremål för rättsvetenskaplig bearbetning i större omfattning. Vad vi haft att tillgå har närmast varit några uppsatser som handlat om "détournement de pouvoir", otillåten maktanvändning, dvs. mera outrerade fall där beslutsfattarna tagit klart obehöriga hänsyn och därmed givit beslutet ett annat innehåll än det vid en strikt saklig bedömning bort få. En mera metodisk undersökning av de gränser för beslutsfattaren som saklighetskravet ställer har vi saknat.
Som Brita Sundberg-Weitman framhåller i det inledande avsnittet gäller hennes ämne grundvalarna för ett rättssamhälle. Rättssäkerheten består just däri att de som å det allmännas vägnar beslutar över medborgarna, överheten, är bundna av normer av sådan fasthet och pregnans att medborgarna i stort sett förmår förutse myndighetsbeslutens innehåll.
Det beror av lagens innehåll vad som vid beslutsfattande blir sakliga faktorer och vad som icke får ingå i underlaget för detta. En genomgång av praxis kommer därför att i stort utsträckning illustrera följderna av lagstiftarens beteenden. Ibland har denne ansträngt sig att vara precis, men ofta har han tvärtom velat undvika att binda sig och därför i lagen infört generalklausuler. Lagstiftaren frånsäger sig då ansvaret för rättsutvecklingen och överlämnar detta till de myndigheter åt vilka lagen uppdragit att fatta beslut i de enskilda fallen.
Båda metoderna, detaljreglerandet och de svepande generalklausulerna, har sina vådor. Den noggrant reglerade lagen — kommunalskattelagen är kanske det bästa exemplet i den svenska regelfloran — för lätt till en stelbenthet i rättstillämpningen som i åtskilliga fall oundvikligen leder till stora materiella orättvisor. Men metoden är nödvändig i alla sådana lägen då stora
grupper människor måste på förhand kunna överblicka vad myndigheterna kommer att göra. Den skattskyldige måste i förväg kunna med stor exakthet förutse vilka skatterättsliga följder hans åtgärder kommer att få. Generalklausulen har den fördelen att den gör det möjligt för beslutsfattaren att anpassa utgången i varje särskilt fall till vad som uppfattas som materiellt riktigt i detta. Nackdelen är den osäkerhet som följer av att generalklausulen icke klart anger de rättsfakta som sakligt får beaktas. Orättvisor kan lätt uppkomma. Normalt dröjer det icke länge förrän det även inom ramen för generalklausuler hos de tillämpande myndigheterna utvecklar sig normer för praxis. På så sätt klargörs vilka faktorer som skall beaktas vid en generalklausuls tillämpning och vilken tyngd varje sådan faktor skall tillmätas i förhållande till övriga faktorer.
De flesta beslutsfattare i landet gör antagligen icke klart för sig hur de förfar vid urvalet av de faktorer till vilka de anser sig ha att ta hänsyn vid ett ärendes avgörande. Inom massärendenas områden finns ofta mallar för beslutsfattandet som alla följer. Gäller det exempelvis att bestämma spärrtid för sökande av körkortstillstånd efter rattfylleribrott finns det, trots att lagen icke ger någon vägledning, skalor för hur promillehalten, tidigare förseelser, omständigheterna vid själva brottet m. m. skall inverka. Det är också godtaget att den från trafiksäkerhetssynpunkt egentligen ovidkommande faktorn behov av körkort får inverka. Diskussionen kan stå kring om därutöver särskilda sociala hänsyn, familjeskäl och liknande skall få tas med i den sakliga värderingen. I många fall är beslutsfattandet så standardiserat att det finns tryckta blanketter som genom sin uppställning visar vilka faktorer som kan inverka på beslutet och vilka data som skall ifyllas på beslutsblanketten.
Annorlunda förhåller det sig ofta vid beslutsfattande i högre instanser. Där blir ofta just urvalet av de på beslutet inverkande faktorerna det intressanta. Faktorer som i en instans överhuvud ej beaktas kan i nästa tilläggas avgörande betydelse. Inte minst i de högsta instansernas avgörande av prövningstillståndsfrågor är ofta fråga om bedömningar av denna art. Har t. ex kammarrätten fäst avgörande vikt vid en faktor som regeringsrätten vid prövningstillståndsgenomgången finner ovidkommande, finns ofta anledning att bevilja prövningstillstånd. Det blivande avgörandets rättsvägledande effekt blir då att visa vilka faktorer som skall beaktas vid bedömningen av ärenden av aktuellt slag.
Den processuella lagstiftningens krav på motivering av beslut syftar bl. a. till att tvinga beslutsfattaren till en redovisning av de på beslutet inverkande faktorerna.
Den högsta förvaltningsinstansen, regeringen, tillämpade länge den principen att aldrig motivera sina beslut. Den undandrog sig därmed bl. a. utomståendes kontroll av hur den avgränsade sitt beslutsunderlag. I ärenden avseende tillämpning av generalklausulen om rätt för regeringen att efterge utskiftningsskatt vid bolagsfusioner bevarades överhuvud icke något material i akten som kunde upplysa om skälen till regeringsbesluten, som bestod i omotiverade bifalls- eller avslagsbeslut. Underlaget för besluten fanns i muntliga andraganden vid uppvaktning för finansministern vilken beslöt direkt på vad han hört. Då går det inte att i efterhand avgöra vilka faktorer som influerat beslutet.
Av särskilt intresse är betydelsen av RF:s saklighetskrav för de kommunala beslutsfattarna. Genom att detta krav blivit en i lag, t. o. m. i grundlag,
fastställd standard för offentlig myndighets verksamhet blir varje kommunalt beslut som icke fyller RF:s saklighetskrav olagligt och kan undanröjas efter kommunalbesvär. Efter RF:s ikraftträdande från och med 1975 äger kommunerna sålunda icke bruka den kommunala självstyrelsen till att fatta beslut, som icke är sakligt grundade, något som tidigare var möjligt. I detta läge blir givetvis av stor betydelse att beträffande varje beslut klarlägga vilka faktorer som vid dettas fattande skall tillmätas betydelse. Får t. ex. sökandenas politiska hemvist tilläggas saklig vikt vid tjänstetillsättningar i kommunerna?
Vid en systematisering av rättsfallsmaterialet kan många skilda metoder användas. Brita Sundberg-Weitman har valt att disponera materialet med RF som ledtråd. Det första och största partiet av rättsfallsavsnittet är byggt på de sakliga kriterier för alla beslut som kan härledas ur reglerna i 2 kap. 1 § RF om grundlagsskydd för de medborgerliga rättigheterna. Nästa parti ägnas de krav från saklighetssynpunkt som kan härledas ur det allmänna kravet i 1 kap. 9 § RF om likhet inför lagen, som innebär förbud mot diskriminering. Det gäller bl. a. vilken roll faktorer som ålder, kön, samhällsställning skall få spela vid en saklig bedömning i olika slag av ärenden. Ett intressant parti utgör redovisningen av tillämpningen av den organisatoriska specialitetsprincipen. Den innebär exempelvis att en hälsovårdsmyndighet icke får beakta andra sakskäl än sådana som sammanhänger med hälsovården. Som en pendang härtill kan man se partiet som handlar om främmande intressen. Slutligen behandlas i boken en serie fall där myndigheten fattat beslutet i ett bestraffningssyfte som det är myndigheten ovidkommande att hävda.
För min del lägger jag särskild vikt vid att Brita Sundberg-Weitman i sin framställning utgår från grundlagens krav. RF är ett aktstycke som genomgående är förbisett i svensk rättstillämpning. Få jurister har klart för sig att rikets grundlag kan innehålla något som angår dem i deras dagliga yrkesutövning. Det är viktigt att, om man skall avgöra en sak som handlar om föreningsrätt, beslutsfattaren har klart för sig vilka krav den omständigheten att föreningsfriheten är på olika sätt grundlagsskyddad i 2 kap. RF ställer på myndigheten.
Brita Sundberg-Weitmans metod går ut på att sammanföra ett antal rättsfall inom samma ämnesgrupp och sedan kommentera dem från synpunkten av de saklighetskriterier som har intresse i sammanhanget. Det vore dock fel att säga att en sådan framställning blir särskilt lättläst. Snarare är det så att läsaren förväntas ägna tid och uppmärksamhet åt det slag av mål han vill överblicka. Boken får på detta sätt delvis karaktär av uppslagsverk. Den gör dock inte anspråk på att uttömmande behandla ämnet.
Som jag här med exempel velat framhålla gör sig kravet på saklighet gällande vid alla slag av beslutsfattande. Brita Sundberg-Weitmans urval av kriterier har till stor del bestämts av det material ur vilket hon hämtat sina exempel. Det är som vanligt de två högsta instansernas domar men framförallt JO-uttalanden. Som hon själv understryker är JO-uttalandena av intresse i detta sammanhang, inte i första hand därför att de alltid riktigt återger rättsläget utan därför att de, oftast med stor utförlighet, tar upp sådana aspekter som belyser saklighetskravet.
Författarinnan har ett klart rättspolitiskt syfte med sin bok. Hon vill väckade aktivt verksamma juristernas uppmärksamhet för ämnet. Hon understryker gång på gång vikten för medborgarna av att överheten noga iakttar grundlagens saklighetskrav. Det är, menar hon, en central uppgift för alla som
arbetar i rättslivet att vara medvetna om sitt ansvar på denna punkt. Hon anser att i allmänhet dessa frågor betraktats mer från beslutsfattarens bekvämlighetssynpunkt och mindre med utgångspunkt från den enskilde medborgarens behov av rättssäkerhet.
Som jag redan nämnt är boken något av ett pionjärarbete. Det vore tacknämligt om denna insats kunde locka andra till efterföljd. Ämnet är långtifrån uttömt. Boken ger anvisning om hur mycket som står att vinna genom att bruka denna infallsvinkel på ett praktiskt rättsfallsmaterial. Vår nya RF kan kritiseras från många synpunkter, men det finns all anledning att ta vara på vad den har att erbjuda för att göra samhället rättssäkrare. Där står vi ännu bara vid början.
Gustaf Petrén