Ny schweizisk lagstiftning om internationell rättshjälp i brottmål och preskription av krigsförbrytelser m. m.
Schweiz har nu fått en ny lagstiftning om internationell rättshjälp i brottmålsom åtminstone i Schweiz sägs vara den mest omfattande kodifikation av reglerna inom detta rättsområde som skett. Den har krävt en även efter schweiziska förhållanden ovanligt långvarig parlamentarisk behandling.
Regeringen lade redan våren 1976 för förbundsförsamlingen (parlamentet) fram ett förslag till den nya lagstiftningen. Efter den uppmärksammade utlämningen från Schweiz av den nederländske krigsförbrytaren Menten kompletterades "propositionen" med förslag om upphävande av preskription för krigsförbrytelser och liknande brott. Handläggningen har därefter fördröjts främst av den känsliga frågan om internationell rättshjälp i fiskala brottmål. Lagförslaget har skjutits fram och tillbaka mellan förbundsförsamlingens båda "kamrar" tills man våren 1981 enades om en gemensam text —en lag måste antas av båda "kamrarna" i samma lydelse, och någon möjlighet till gemensam omröstning finns inte i lagfrågor.
Tiden för att begära folkomröstning (referendum) om lagen gick ut i slutet av juni 1981, och därmed är lagen i och för sig slutgiltig. För tillämpningen krävs emellertid ändringar i alla kantoners lagstiftning, eftersom behörighet, organisation och verksamhet hos de verkställande organen är kantonala frå-
gor. En särskild svårighet bereder därvid verkställighet av utländska domar, eftersom kantonerna helt eller delvis Saknar lagstiftning på det området. Dessutom behövs en federal tillämpningsförordning som ännu inte är färdig. Därför är det ännu inte klart när lagen kan träda i kraft. Man befarar att det inte kan ske helt förrän år 1983 eller 1984 men lär överväga ett partiellt ikraftträdande under våren 1982.
I Schweiz har hittills gällt en utlämningslag av år 1892. Däremot har inte funnits någon lagstiftning om "liten rättshjälp". Här har man analogt följt principer som utvecklats vid tillämpningen av utlämningslagen. Även i kantonal lagstiftning har funnits bestämmelser om "liten rättshjälp". I den mån uttryckliga lagbestämmelser saknats har man kunnat falla tillbaka på schweizisk rättsuppfattning, enligt vilken en folkrättsligt bindande konvention är direkt förpliktande för domstolar och andra myndigheter utan att transformeras genom motsvarande intern lagstiftning. Särskild betydelse för schweizisk del har europeiska konventionen om rättshjälp i brottmål samt ett bilateralt rättshjälpsavtal mellan Schweiz och USA.
Den nya lagstiftningen innebär att man reviderar reglerna om utlämning men också att man i samma lag reglerar "liten rättshjälp" samt verkställighet i utlandet av påföljd, som bestämts i Schweiz, och verkställighet i Schweiz av utländsk straffdom. Enligt schweiziska framställningar är den antagna lagen i detta hänseende den första i sitt slag, i varje fall i Västeuropa.
Schweiz har som bekant hittills i princip inte lämnat rättshjälp i fiskala brottmål. Här har den nya lagstiftningen efter segdragen behandling i förbundsförsamlingen försetts med en nyhet. Rättshjälp kan nämligen i framtiden lämnas vid "Abgabebetrug" ("skattebedrägeri" o.d.). I sådana fall medges emellertid endast s.k. "liten rättshjälp", dvs. medverkan till utredning i olika former men inte utlämning. Rättshjälp lämnas däremot fortfarande inte vid brott mot valuta-, handels- eller ekonomisktpolitisk lagstiftning.Till frågan om rättshjälp i fiskala mål återkommer jag i det följande.
Grundläggande principer för rättshjälpen, som gällt redan tidigare, återfinns även i den nya lagen (del 1). Enligt uttrycklig bestämmelse grundar denna inte något rättsligt anspråk på mellanstatligt samarbete i brottmål — det är alltså en lagstiftning som syftar endast till att ge en intern reglering av rättshjälpen. Sådan hjälp lämnas inte vid brott av övervägande politisk karaktär med undantag för brott mot mänskliga rättigheter, terrorbrottslighet o.d. För att få rättshjälp av Schweiz måste den stat som begär sådan hjälp i regel garantera Schweiz motsvarande hjälp, vilket kan ske genom anslutning till en internationell eller bilateral konvention eller genom särskilt åtagande. Ingen schweizisk medborgare får utlämnas till annan stat utan skriftligt medgivande. Rättshjälp vägras, om det utländska förfarandet har väsentliga brister, om det strider mot konventionen om mänskliga rättigheter eller om det innebär förföljelse på grund av ras, religion eller politisk åskådning. Sekretesskyddet för personer, som inte direkt berörs av det utländska brottmålsärendet, förstärks. Skyddet för fabrikations-, bank- och affärshemligheter regleras.
Särskilda regler om utlämning finns i del 2. I huvudsak innebär de en anpassning till den europeiska utlämningskonventionens principer. Vidare förenklas den nationella proceduren för utlämning, och det rättsliga skyddet för personer som berörs av förfarandet blir avsevärt stärkt.
Reglerna om "liten rättshjälp", som finns i lagens del 3, är på motsvarande
sätt anpassade till europeiska konventionen om rättshjälp i brottmål. Vidare finns några specifikt schweiziska regler om t. ex. användning av "specialitetsprincipen". I denna del bestäms villkoren för användning av främmande rätt vid verkställighet av begäran om rättshjälp, t. ex. närvaro av utländska representanter som deltar i förfarandet, utsagor av vittnen eller sakkunniga i den form som är föreskriven av den främmande staten etc. Till innebörden av "liten rättshjälp" enligt lagen återkommer jag vid redogörelsen för sådan hjälp i fiskala mål.
I lagens del 4 regleras förutsättningarna för schweiziskt brottmålsförfarande på grund av brott som begåtts i annat land. Sådant förfarande är subsidiärt och kanske endast på begäran av den stat där gärningen har begåtts. En förutsättning är garanti av denna stat att där inte vidtas några ytterligare åtgärder mot gärningsmannen för samma handling efter frikännande eller straffverkställighet i Schweiz. Gärningen bedöms efter schweizisk rätt som om den begåtts i Schweiz.
I del 5 finns regler om verkställighet i Schweiz av utländsk dom i brottmål. I princip kan sådan verkställighet ske, om den dömde har sitt vanliga uppehåll i Schweiz eller måste stå till svars där för ett svårt brott, gärningen begåtts i utlandet men i motsvarande fall är straffbar även i Schweiz och verkställighet i Schweiz är motiverad av skäl som närmare anges i lagen. Vidare innehåller lagen i denna del bestämmelser om schweiziskt förfarande för att få en brottmålsdom i Schweiz verkställd i annat land.
Av särskilt intresse från svensk synpunkt men även för utlandet i övrigt torde vara de bestämmelser om internationell rättshjälp i fiskala brottmål som den nya lagen innehåller. Som tidigare nämnts, har Schweiz hittills i princip vägrat rättshjälp i sådana mål. I varje fall formellt har denna praxis uppkommit i anslutning till en bestämmelse i 1892 års utlämningslag enligt vilken utlämning inte medges på grund av "överträdelse av fiskala lagar". Även i sådana fall har emellertid hittills lämnats rättshjälp, i den mån denna varit tillhjälp åt den anklagade. I det bilaterala rättshjälpsavtalet med USA har Schweiz också åtagit sig att lämna rättshjälp i fiskala mål men endast i fråga om organiserad brottslighet — "gangsterbrottsligheten" har man som bekant ofta kunnat nå endast via skattebrottslighet. I den misstänktes intresse kommer enligt den nya lagen inte bara rättshjälp att vara generellt möjlig vid fiskala brott utan också processuella tvångsåtgärder att kunna vidtas för att verkställa en ansökan.
I sitt förslag hade regeringen tagit upp en bestämmelse enligt vilken rättshjälp i fiskala mål blev möjlig om vägran att lämna sådan hjälp skulle kunna"avsevärt inkräkta på väsentliga schweiziska intressen". Regeringen hänvisade därvid till risken för politiskt eller ekonomiskt menliga konsekvenser av en absolut vägran att medverka i fiskala mål. Den föreslagna bestämmelsen ströks emellertid av ständerrådet (kantonernas representation i förbundsförsamlingen, "första kammaren"). Majoriteten i nationalrådet (den direktvalda"kammaren", "andra kammaren") ville däremot utvidga möjligheten till rättshjälp i fiskala brottmål och föreslog en bestämmelse enligt vilken sådan hjälp skulle kunna lämnas vid "Abgabebetrug" ("fiskalt bedrägeri") och därmed sammanhängande "Urkundendelikte" (olika brottsliga förfaranden med urkund). I den slutligt antagna texten heter det att "ansökan om rättshjälp inte tillmötesgås, om förfarandet gäller gärning vilken framstår som inriktad på undandragande av fiskala avgifter eller utgör brott mot föreskrif-
ter om valuta-, handels- eller ekonomisktpolitiska åtgärder" — ansökan om rättshjälp enligt del 3 i lagen ("liten rättshjälp") kan emellertid tillmötesgås, om förfarandet gäller ett "Abgabebetrug".
Begreppet "Abgabebetrug" kommer enligt uppgift från justitie- och polisdepartementet att preciseras genom hänvisning till ett förfarande som är beskrivet i "förvaltningsstrafflagen". Där talas om bedrägligt beteende ("ärgerliches Verhalten"), varigenom någon orättmätigt och till betydande belopp undanhåller samhället en avgift, ett bidrag eller en annan prestation eller på annat sätt tillfogar samhället förmögenhetsskada. Till bedrägliga beteenden, som motsvarar denna bestämmelse, hör utan tvivel vilseledande användning av falskt dokument men troligen också av bedräglig bokföring eller räkning som upprättas för skens skull liksom "kvittolösa affärer" o. d. Däremot torde inte enbart en felaktig uppgift i skattedeklaration, även om den lämnas medvetet, räknas hit. Framhållas bör att förfarandet skall gälla ett betydande belopp — det är alltså meningen att rättshjälp i fiskala brottmål skall vara förbehållen fall av större betydelse.
Den hjälp som kan lämnas i fiskala mål gäller endast "liten rättshjälp". Det betyder enligt den nya lagen "upplysningar, enligt schweizisk rätt tillåtliga processuella åtgärder och andra myndighetsåtgärder i den mån de synes nödvändiga för ett förfarande i straffrättslig angelägenhet i utlandet eller tjänar till återställande av brottsligt åtkommen egendom". Bara sådana förfaranden kan komma i fråga där den misstänkte enligt den andra statens lagstiftning kan vända sig till domstol. Därigenom blir rättshjälp åt utländsk skattemyndighet möjlig bara om lagen i myndighetens land ger den skattskyldige rätt att begära domstolsprövning av sitt fall och det rör sig om ett straffrättsligt förfarande.
Till rättshjälpsåtgärderna hör enligt den schweiziska lagen överlämnande av handling, alla arter av bevisupptagning såsom vittnesmål eller förhör med annan person till upplysning i ärendet, utlämnande av akt eller handling, undersökning av person eller lokal, beslag samt konfrontation och transitering av person genom Schweiz.
Inom ramen för bevisupptagning kan även bank- eller affärshemlighet brytas. Enligt referat av ett relativt färskt avgörande i schweiziska högsta domstolen utgör bankhemligheten inte skydd mot undersökning i brottmål som gäller "Steuerbetrug", dvs. "skattebedrägeri" vilket är en form av "Abgabebetrug". Det måste emellertid finnas precisa och objektivt grundade fakta som rättfärdigar detta undantag från bankhemligheten — endast obestämda misstankar räcker alltså inte. Vidare måste man göra en avvägning av motstående intressen i varje särskilt fall. Föremålet för undersökningen måstevara så noga angivet att samband med anledningen till misstanken liksom motstående intressen kan kontrolleras. Dessa kriterier, som närmast ställts upp för intern rätt, blir tillämpliga även vid internationell rättshjälp.
Betydelsen av de nya reglerna om internationell rättshjälp vid fiskala mål kommer att bli beroende av den praktiska tillämpningen. Lagen ger ju inte någon främmande stat ett rättsligt anspråk på rättshjälp. En ansökan om "liten rättshjälp" skall ställas till Bundesamt für Polizeiwesen, som är en relativt självständig avdelning eller "myndighet" inom justitie- och polisdepartementet efter schweizisk organisationsmodell. För detta Bundesamt återstår en grannlaga prövning av de fall som kommer att aktualiseras efter lagens ikraftträdande. Det är inte bara, som redan nämnts, fråga om en bedömning
av rättshjälpsansökans betydelse med hänsyn till beloppet i det enskilda fallet, utan det kan också trots principen om icke-diskriminatorisk behandling av alla länder bli fråga om politiskt känslig klassificering av olika länder. Det är naturligt att Schweiz även här tillämpar reciprocitetsprincipen, men jämförelse mellan och beskrivning av praxis i olika länder kan ställa sig svårare på det fiskala området än på andra. Ett argument, som fick den av regeringen föreslagna bestämmelsen att falla i ständerrådet, var att regeringen genom en lagbestämmelse, som uttryckligen medgav rättshjälp i fiskala mål, onödigt utsatte sig och Schweiz för ekonomiska och politiska påtryckningar av andra länder.
Bundesamt fur Polizeiwesen, dit en ansökan om rättshjälp skall ställas, har att pröva, om denna ansökan motsvarar lagens formella förutsättningar, och skall förmedla ansökningen till behörig kantonal myndighet, om rättshjälpen inte framstår som uppenbart otillåtlig. Det slutliga beslutet om rättshjälpens tillåtlighet fattas av denna myndighet. Såväl mot beslutet av Bundesamt som mot den kantonala myndighetens beslut kan besvär anföras hos högsta domstolen. Det blir alltså denna som i sista hand får bestämma innebörden av "Abgabebetrug" liksom övriga förutsättningar för rättshjälpen.
Andringen av preskriptionsbestämmelserna för krigsförbrytelser m.m. gäller inte bara internationell rättshjälp utan också schweiziska påföljder. Preskription sker inte längre för brott eller "förseelser" som syftar till utrotning eller undertryckande av en befolkningsgrupp på grund av statstillhörighet, ras, religion eller etnisk eller politisk tillhörighet. Preskription gäller inte heller vid sådana brott eller "förseelser" som i Geneve-konventionen den 12 augusti 1949 eller i andra av Schweiz ratificerade internationella överenskommelser om skydd för krigets offer betecknas som svåra, såvida gärningen med hänsyn till sin karaktär framstår som särskilt svår. Uteslutna från preskription är även brott och "förseelser" av terrorkaraktär. Som sådana beskrivs handlingar vilka används till samvetslös utpressning och sätter många människors "liv och lem" i fara. Hit hör särskilt fall då massförstörelsemedel används, katastrof utlöses, hot om katastrof uttalas eller gisslan tas.
Vid tillämpningen på äldre brott och "förseelser" av denna karaktär finns en skillnad mellan intern straffrätt och internationell rättshjälp. Sådan rättshjälp kan regeringen lämna även om preskription redan inträtt vid ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. I den interna straffrätten däremot gäller de nya preskriptionsbestämmelserna endast om preskription ännu inte inträtt vid lagändringens ikraftträdande.
Genom den nya lagstiftningen om internationell rättshjälp i brottmål anses förutsättningar finnas för Schweiz att ratificera 1978 års båda Europarådskonventioner (nr 98 och 99) om tillämpning av utlämnings- och rättshjälpskonventionerna på skatteområdet. Från regeringens sida har också i samband med behandlingen av lagförslaget sagts att en sådan ratifikation är avsedd. För detta behövs emellertid ett nytt förslag från regeringen till förbundsförsamlingen. Man har uttryckligen räknat med några förbehåll vid ratifikationen, eftersom den nya lagstiftningen inte motsvarar alla krav i konventionerna. Med principen om internationella konventioners omedelbara tillämplighet inom Schweiz skulle man visserligen teoretiskt kunna gå utöver lagstiftningen genom ratifikation av Europarådskonventionerna, men detta anses knappast vara politiskt eller praktiskt möjligt.
Sven-Eric Nilsson