Neutralitet och vapenhandel
Av kanslirådet ROLF H. LINDHOLM
Folkrättens regler om handel med krigsmateriel är mycket knapphändiga. Härtill kommer att de traktatsbestämmelser som finns är av gammalt datum, från 1907 års Haagkonventioner. I huvudsak innebär de ett förbud för en neutral stat att exportera krigsmateriel till en krigförande stat. Däremot är den neutrala staten inte skyldig att förbjuda sina medborgare att exportera krigsmateriel till krigförande stater. En annan sak är att krigförande parter kan ingripa mot kontrabandstrafik och t. ex. uppbringa fartyg med last av krigsmateriel. Om en neutral stat väljer att införa restriktioner eller förbud för sina medborgares handel med krigsmateriel måste dessa tillämpas likformigt med avseende på de krigförande. Det innebär också att de måste införas respektive upphävas samtidigt.
Det är osäkert om de liberala reglerna för medborgarnas vapenexport fortfarande äger giltighet. De neutrala staterna har valt att kontrollera all utförsel av krigsmateriel. Tillstånd krävs generellt —även i fredstid och för export till helt lugna områden. Sverige, Schweiz och Österrike har jämförbara föreskrifter. Utförseltillstånd beviljas endast för leveranser till statlig myndighet eller av staten auktoriserad vapenimportör. Intyg krävs om att materielen skall användas av köparlandets egna försvarsstyrkor och inte kommer att återutföras.
Några generella folkrättsliga förpliktelser att iaktta restriktivitet redan i fredstid i fråga om export av krigsmateriel föreligger inte. De ständigt neutrala staterna Schweiz och Österrike, liksom det "faktiskt" permanent neutrala Sverige1, måste dock i sitt eget intresse underlåta allt som skulle kunna leda till att de dras in i ett krig. De mycket restriktiva reglerna för krigsmaterielexport är därför en viktig del av neutralitetspolitiken. Härtill kommer andra utrikespolitiska hänsyn som verkar i samma riktning. Sveriges säkerhet ökas omsträvandena för fred och nedrustning har framgång. Vårt starka engagemang på nedrustningsområdet innefattar även krav på begränsning av handeln med konventionella vapen. Endast en mycket restriktiv vapenexportpolitik står i samklang med denna nedrustningspolitik.
Mot folkrättens liberala regler för krigsmaterielexport kontrasterarde neutrala staternas stora försiktighet. Exporten av krigsmateriel är
mycket begränsad och har under de senaste decennierna legat under en procent av totalexporten. Ändå hör vapenexporten till det mest kontroversiella i Sveriges förbindelser med utlandet. En livlig debatt har förts i pressen och i riksdagen.
Avsikten med denna framställning är att närmare belysa de aspekter av vapenhandeln som är relevanta med hänsyn till Sveriges neutralitet. I relation till krigförande stater uppställer neutralitetsrätten vissa krav. Härtill kommer de inskränkningar som dikteras av den svenska neutralitetspolitiken — i första hand i krigstid men i stor utsträckning också redan i fredstid.
De grundläggande reglerna om krigsmaterielexport från neutralastater till krigförande stater återfinns i 1907 års Haagkonventioner (SFS 1910: 153).2 Den V:e Haagkonventionen angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig har två artiklar av betydelse i sammanhanget:
Artikel 7
En neutral makt är icke pliktig att förhindra utförsel eller genomförsel för den ena eller andra krigförande partens räkning av vapen, ammunition och överhuvud taget allt som kan vara till gagn för en armé eller en flotta.
Artikel 9
Alla de av en neutral makt vidtagna åtgärder till inskränkning eller förbud i de hänseenden, som omförmälas i artiklarna 7 och 8, skola av densamma likformigt tillämpas gentemot de krigförande.
I den XIII:e Haagkonventionen angående neutrala makters rättigheter och skyldigheter i händelse av sjökrig finns också två artiklar av intresse:
Artikel 6
Varje överlämnande under vilken som helst form, direkt eller indirekt, av krigsfartyg, ammunition och något som helst slag av krigsmateriel från neutral makt till krigförande är förbjudet.
Artikel 7
Neutral stat är icke förpliktad att hindra utförsel eller genomförsel för någon av de krigförandes räkning av vapen, ammunition eller i allmänhet av något, som kan komma till användning för armén eller flottan.
Artikel 7 i den V:e konventionen och artikel 7 i den XIII:e är innehållsmässigt identiska. Enligt dessa artiklar har den neutrala staten inte någon skyldighet att kontrollera eller förbjuda sina medborgares (privatpersoners och privatföretags) export eller transitering av krigsmateriel. Denna mycket liberala regel får ses mot bakgrund av huvudprincipen om handelns frihet — även under krig. I slutakten från Haagkonferensen 1907 gav de deltagande staterna uttryck härför i ensärskild "voeu":
The Conference expresses the wish that, in case of war, the responsible authorities, civilas well as military, should make it their special duty to ensure and safeguard the maintenance of pacific relations, more especially of the commercial and industrial relations between the inhabitants of the belligerent States and neutral countries.3
Artikel 18 (a) i den V:e Haagkonventionen stadgar uttryckligen att neutrala personer som fullgör leveranser åt någondera av de krigförande inte förlorar sin neutralitet i förhållande till den krigförande motparten.4
Om medborgare i neutrala stater exporterar krigsmateriel till krigförande stater, riskerar de emellertid att materielen beslagtas som krigskontraband. Krigförande parter är i sin fulla rätt att ingripa mot kontrabandstrafik på internationellt eller fientligt område och t. ex. uppbringa fartyg med krigsmateriel i lasten. Erfarenheterna från första och andra världskrigen visar hur prekärt läget är för varor med fientlig destination.
En neutral stat kan naturligtvis välja att införa restriktioner för sina medborgares handel med vapen. Folkrätten kräver att restriktioner eller förbud tillämpas likformigt gentemot de krigförande. Detta följer av det neutralitetsrättsliga huvudkravet på opartiskhet, som återspeglas i artikel 9 i den V:e konventionen (liksom i artikel 9 i den XIII:e konventionen). Restriktioner eller förbud måste införas respektive upphävas samtidigt med avseende på alla krigförande parter.
För den neutrala staten själv (inklusive statskontrollerade organ) föreligger ett ovillkorligt förbud mot att överlåta krigsmateriel till någon krigförande, vare sig mot betalning eller som gåva. Detta stadgas i artikel 6 i den XIII:e konventionen. En motsvarande artikelsaknas i den V:e konventionen, men regeln är generell och måste gälla i landkrig (och luftkrig) lika väl som i sjökrig. En neutral stat som levererade krigsmateriel till en krigförande makt skulle bryta motkravet på opartiskhet.
I sammanhanget kan nämnas, att en neutral stat av samma skäl inte får lämna lån åt någondera av de krigförande. Även här görs en skillnad mellan staten och dess medborgare. Enligt artikel 18 (a) i den V:e konventionen kan neutrala personer lämna sådana lån utan att förlora sin neutralitet.5 Det är dock givet att neutrala stater kan förbjuda sina medborgare att lämna lån till krigförande makter. Alla begränsningar eller förbud måste tillämpas opartiskt i förhållande tillde krigförande staterna.
Den stora handlingsfrihet för privatpersoner som i princip gäller enligt Haagkonventionerna begränsas i ett avseende i den XIII:e konventionens artikel 8, som stipulerar:
Neutral regering är skyldig att använda de medel, varöver densamma förfogar, för att inom sitt jurisdiktionsområde hindra utrustande eller bestyckning av varje fartyg, om vilket densamma har grundad anledning att tro, att det är bestämt för kryssning eller att medverka vid fientliga företag mot en makt, med vilken densamma befinner sig ifred.
Bestämmelsen går historiskt tillbaka på den berömda Alabamasaken mellan Förenta Staterna och Storbritannien, vilken avgjordes genom skiljedom 1872. Fartyget Alabama hade byggts i England och utrustades på Azorerna med brittisk hjälp med kanoner och ammunition. Det användes av sydstaterna i det amerikanska inbördeskriget. Efter kriget begärde Förenta Staterna skadestånd från Storbritannien, och 1871 ingicks ett avtal om att lösa tvisten genom skiljedom. Avtalet innehöll tre regler om neutralitet i sjökrig, vilka skulle vara bindande för skiljemännen. Artikel 8 i den XIII:e Haagkonventionen är en något modifierad version av den första av de s. k. Washingtonreglerna.6
Ännu en regel, som berör krigsmateriel, återfinns i artikel 18 i den XIII:e Haagkonventionen:
Krigförande örlogsfartyg må icke begagna neutrala hamnar, redder eller farvatten för att förnya eller öka sina krigsförråd eller sin bestyckning eller för att göra sin besättning fulltalig.
Den andra Washingtonregeln innehöll en motsvarande förpliktelse för neutrala regeringar att inte tillåta något sådant.7
Termen "krigsmateriel", som har använts i denna genomgång av de neutralitetsrättsliga restriktionerna, är inte entydig. I artikel 7 iden V:e Haagkonventionen talas om "vapen, ammunition och överhuvud taget allt som kan vara till gagn för en armé eller en flotta".Artikel 6 i den XIII:e konventionen talar i stället om "krigsfartyg,ammunition och något som helst slag av krigsmateriel". Man anservanligen att begränsningen för den neutrala staten själv gäller materiel som uteslutande eller åtminstone huvudsakligen har militärt ändamål. Livsmedel och konsumtionsvaror skulle falla utanför. Olja samt
vissa metaller som används av krigsindustrin torde däremot vara täckta av förbudet.8
Att Haagreglerna är så olika för neutrala stater och för privatpersoner sammanhänger med att de tillkom under en liberal epok. Genom tillkomsten av statshandelsländer har läget komplicerats. Gäller förbudet att överlåta krigsmateriel till krigförande även för statshandelsföretag i neutrala stater? Om frågan besvaras jakande, vilket förefaller nödvändigt, måste man erkänna att statshandelsländer i princip är missgynnade i jämförelse med andra stater med privatägda vapenindustrier. I praktiken är skillnaden mindre, eftersom neutrala stater inskränker privat export av krigsmateriel.
Man har även ifrågasatt om inte beviljandet av statliga exporttillstånd för privat vapenexport skulle strida mot utförselförbudet. Detta har de lege lata förnekats.9 Däremot krävs opartiskhet vid beviljandet.
De lege ferenda finns många meningar företrädda. Från den ena ytterligheten att tillåta statlig handel med krigsmateriel lika väl somprivat10 till den andra att förbjuda även privat vapenexport.11 Ingendera lösningen övertygar. En ohämmad vapenexport skulle utsätta en neutral stat för stora risker. Å andra sidan: Schweiz måste under andra världskriget upphäva ett generellt vapenexportförbud för att genom privat export av vapen och ammunition tillförsäkra sig för sin försörjning absolut nödvändiga motleveranser.12
I själva verket valde de flesta neutrala staterna under andra världskriget att strängt reglera all utrikeshandel för att i formella handelsavtal med de krigförande staterna tillförsäkra sig nödvändiga importvaror i utbyte mot begärliga exportvaror. Den privata neutrala handeln fick ge vika för förhandlingar och avtal mellan neutrala och krigförande stater. Sverige levererade stora kvantiteter järnmalm till Tyskland och fick kol och koks, handelsjärn och andra viktiga produkter i utbyte. Avtal ingicks även med västmakterna och med Sovjetunionen. De svenska leveranserna till Tyskland av järnmalm och senare även kullager väckte stor irritation på brittiskt och särskilt på
amerikanskt håll.13 Den svenska regeringen tillät däremot ingen export av vapen till deltagarna i stormaktskriget.14
Diskrepansen mellan neutralitetsrättens regler för krigsmaterielexport och de neutrala staternas längre gående restriktivitet leder till frågan om folkrättens regler på området är obsoleta. Detta måste förnekas. Snarare utgör de kodifierade neutralitetsreglerna en minimistandard. Men de neutrala staterna kan ha ett legitimt intresse av att tillämpa begränsningar som går utöver vad som folkrättsligt krävs av dem.
Hela krigsrätten skulle i och för sig behöva revideras.15 Men utsikterna för framgång i ett sådant försök måste bedömas som minimala. Inte heller kan man räkna med någon större förståelse för neutralastaters intressen i ett sådant sammanhang. I vår del av världen är blockbildningarna dominerande, och de neutrala staterna är få och små. 1907 års Haagkonventioner om neutraliteten framstår därför fortfarande som "den bästa möjliga" regleringen.
De skandinaviska staterna avgav 1912 och de nordiska 1938 deklarationer om likartade neutralitetsbestämmelser. Dessa införlivade och kompletterade vissa regler i 1907 års Haagkonventioner, främst med avseende på örlogsfartyg. De gällande svenska neutralitetsbestämmelserna finns intagna i Sveriges överenskommelser med främmandemakter (SO 1938: 17). I fråga om krigsmateriel är främst två artiklar av betydelse. I § 5 mom. 2 stadgas att krigförande makts örlogsfartyg ej må begagna sig av svensk hamn eller annat svenskt territorialvatten för att förnya eller öka sina militära förråd eller sin bestyckning eller för att öka besättningen. Paragrafen motsvarar således artikel 18 i den XIII:e Haagkonventionen. § 15 mom. 1 lyder: Fartyg, avsett att användas för åtgärder mot sjöhandeln eller för medverkan vid fientliga företag mot någon av de krigförande, må icke utrustas eller beväpnas inom svenskt territorium. Man kan jämföra med vad som ovan sagts om artikel 8 i den XIII:e Haagkonventionen. Deklarationen innehåller även vissa begränsningar för bränsle, livsmedel och andra förnödenheter. Neutralitetsbestämmelserna skall lända till efterrättelse från den tidpunkt och i den utsträckning som regeringen bestämmer.16
Förbud mot export av krigsmateriel har rått i Sverige alltsedan första världskriget (SFS 1918:411). Regeringen ägde dock medge undantag genom licens. Enligt en ny kungörelse (SFS 1930:437) fick krigsmateriel inte exporteras utan tillstånd av chefen för handelsdepartementet eller, när det rörde sig om utförsel i större omfattning eller om ärenden av större vikt, av regeringen. Dessa bestämmelser upprepades i nästa kungörelse (SFS 1949:614). Det nu gällande förbudet finns i lagen (SFS 1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m. m.:
1 § Krigsmateriel får inte föras ut ur riket utan tillstånd av regeringen, om ej annat följer av denna lag eller annan författning.
4 § I ärenden som inte avser utförsel i större omfattning eller eljest inte är av större vikt får chefen för handelsdepartementet meddela tillstånd enligt 1 §.17
Lagen innehåller även två nya bestämmelser, om försäljning av tillverkningsrättigheter och om militärt inriktad utbildning:
2 § Den som inom riket tillverkar krigsmateriel får inte utan tillstånd av regeringen upplåta eller överlåta rätt att utom riket tillverka sådan materiel.
3 § Militärt inriktad utbildning av utländsk medborgare får inte bedrivas inom riketutan tillstånd av regeringen.
Det principiella förbudet mot krigsmaterielexport gäller generellt —även i fredstid — och de folkrättsligt relevanta tillämpningsföreskrifterna återfinns i 1971 års riktlinjer, som fortfarande gäller. I proposition 1971: 146 föreslog regeringen att tillstånd inte skulle beviljas för krigsmaterielexport till
stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej,
stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt,
stat som har inre väpnade oroligheter, eller
stat, som på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska förhållanden kan antas använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter som anges i FNstadgan.18
En jämförelse med Haagkonventionerna visar att de svenska riktlinjerna är mycket mer restriktiva än vad neutralitetsrätten kräver. Ingen skillnad görs mellan privat och statlig export av krigsmateriel. Och förbudet gäller inte bara med avseende på krig mellan stater.
Riksdagen godkände i december 1971 regeringens förslag till riktlinjer. 1979 tillsattes en parlamentarisk kommitté med uppdrag att företa en översyn av dessa. Kommittén fann inte anledning att ifrågasätta de grundläggande motiven och anförde att riktlinjerna på det hela taget fyllt sin funktion väl. 1979 års krigsmaterielexportkommitté
ansåg därför att dessa regler mycket väl kan ligga till grund för tillståndsprövningen även i fortsättningen. De borde emellertid liksom tidigare tillämpas på ett restriktivt sätt. Kommittén noterade att särskild försiktighet bör iakttas när det föreligger anledning befara att ett tilltänkt mottagarlands yttre eller inre stabilitet är i fara eller när informationsunderlaget om landet är bristfälligt eller motsägelsefullt.19 Departementschefen anslöt sig i propositionen av den 30 mars 1982 till kommitténs bedömning av 1971 års riktlinjer.20
Det finns anledning att beröra ytterligare några preciseringar i riktlinjerna. Departementschefen anförde i 1971 års proposition, att man vid tillämpningen av reglerna bör skilja mellan materiel av utpräglat defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt. De allmänna utrikespolitiska skälen mot krigsmaterielexport har inte samma tyngd i fråga om defensiva vapen, t. ex. kustartilleri- och luftvärnsmateriel. Inte ens defensiv materiel bör dock kunna exporteras till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat.21 I 1982 års propositionupprepas detta med tillägget:
"Att dra någon strikt skiljelinje mellan materiel av defensiv karaktär och övrig krigsmateriel låter sig inte göra. Ett stort antal vapentyper kan användas såväl vid försvar som vid offensiva operationer. Andra, t. ex. kustartilleri och fästningsartilleri, är enbart avsedda för försvar. Begreppet materiel av defensiv karaktär är, även om det inte alltid låter sig klart avgränsas, inte oegentligt.
Avgränsningsfrågorna har till stor del komplicerats av den vapentekniska utvecklingen och också av de förändrade strategier som denna nödvändiggjort. Detta har i sin turlett till att ökad vikt kommit att tillmätas totalbedömningen vid ställningstaganden i krigsmaterielexportärenden. Som kommittén påpekar måste flera faktorer vägas in. Det gäller bl. a. köparlandets inrikespolitiska förhållanden och utrikespolitiska situation och det sätt på vilket materielen kan väntas bli använd.
Det har i den allmänna debatten ibland hävdats att den åtskillnad riktlinjerna gör mellan materiel av utpräglat defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt kan leda till en alltför generös behandling av den defensiva kategorien. Mot bakgrund av den totalbedömning som görs i varje exportärende och som styrs av riktlinjernas övergripande princip om restriktivitet är denna risk under kontroll. Jag anser därför att nuvarande riktlinjer också på denna punkt kan ligga till grund för tillståndsprövningen även i fortsättningen."22
1969 års krigsmaterielexportutredning (SOU 1970:63) och 1971 års proposition tog upp problemet med garantier för obruten leverans av svensk krigsmateriel enligt ingångna avtal samt för leveranser av reservdelar till sådan materiel. I propositionen heter det:
"Dylika garantier är särskilt aktuella i samband med försäljning av kompletta vapensystem. Utredningen anser att en bedömning från fall till fall sannolikt är nödvändig även här. Myndigheterna torde i förekommande fall behöva avge förklaring om att avtalade leveranser kommer att täckas av exportlicenser så länge inte den svenska neutralitetspolitiken och internationella förpliktelser lägger hinder i vägen. Sådana förklaringar har avgetts vid ett par tillfällen."23
Departementschefen tillade:
"I fråga om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel föreligger särskilda förhållanden. Med den stränga restriktivitet jag förordar för urvalet av de stater till vilka krigsmaterielexport skall medges är det osannolikt, att tveksamhet uppstår i fråga omexport av reservdelar till materiel, för vilken licens en gång lämnats. Skulle detta ändå inträffa, bör enligt min mening avgörande vikt fästas vid att reservdelarna är ett komplement till materiel, som exporterats med vederbörligt tillstånd. För att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka på exportmarknaden inom de ramar som jag har angivit är det angeläget att köparna har goda garantier för att de får reservdelar till inköpt materiel. Reservdelar till tidigare inköpt materiel bör därför få exporteras oavsett förhållanden som jag här angivit som hinder för export. Ovillkorliga exporthinder gäller dock givetvis även i detta fall."24
Riktlinjerna innehåller även en passus om samarbete med företag i andra stater:
"Vid samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör sådan utförsel till det andra landet som föranleds av avtalet medges oavsett förhållanden som tidigare angivits som hinder för krigsmaterielexport. Dock gäller även i detta fall de tidigare angivna ovillkorliga exporthindren. Avtal av detta slag förutsätter en mycket restriktiv prövning vid val av utländsk samarbetspartner. Jag förutsätter att avtalen alltid skall underställas Kungl.Maj:t och att myndigheterna skall ha full insyn i den svenska samarbetspartnerns verksamhet."25
Endast statlig myndighet eller av staten auktoriserad vapenimportör godtas som köpare av svensk krigsmateriel. Denna regel, som gällde redan tidigare, medför att risken för att krigsmateriel hamnar hos icke avsedd stat är kraftigt reducerad. I 1982 års proposition anförs vidare:
"För att ytterligare minska denna risk kan i samband med tillståndsgivningen också krävas intyg om att materielen skall användas av den köpande statens egna försvarsstyrkor. Kommittén anser att detta förfarande bör, om inte särskilda skäl föranleder annat, tillämpas regelmässigt. I riktlinjerna anges att intygets giltighetstid bör vara fem år. Eftersom den effektiva användningstiden för ett stort antal vapen och vapensystemär betydligt längre och då de flesta intygen som utfärdats inte haft någon tidsbegränsning finns det enligt kommitténs mening inte någon anledning att förorda den femåriga giltighetstiden.
Jag instämmer i kommitténs rekommendationer. Ett effektivare system med slutförbrukningsintyg är redan under utarbetande inom handelsdepartementet. Enligt detta skall en slutförbrukningsdeklaration regelmässigt avkrävas samtliga köpare vid all försäljning av krigsmateriel i form av vapensystem, ammunition och reservdelar. I deklarationen som endast kan avges på särskild numrerad blankett, tryckt på sedelpapper, vilken tillhandahålls av handelsdepartementet skall köparen intyga att materielen endast är avsedd för köparlandets egna försvarsstyrkor. I vissa fall, t. ex. vid särskilt brådskande leverans av reservdel, kan undantag göras."26
Det kan i detta sammanhang nämnas, att falska slutförbrukningsintyg användes i den schweiziska affären "Bührle", som avslöjades i november 1968. Det visade sig att krigsmateriel för nära 90 miljoner schweizerfrancs hade exporterats illegalt sedan 1965. Leveranser för 50
miljoner schweizerfrancs hade gått till Sydafrika. Andra mottagare var Israel, Egypten, Nigeria och Saudiarabien.27
Principen att endast etablerade stater och av vårt land erkända regeringar eller deras ombud skall kunna uppträda som köpare bör enligt riktlinjerna gälla generellt:
"En sanktionering av export av krigsmateriel till vad som från svensk sida betraktas som befrielserörelser i etablerade stater skulle urholka principen (att ingen stat har rätt att ingripa i en annan stats inre angelägenheter) och undergräva våra möjligheter att hävda den. Trots att neutralitet i formell mening endast föreligger i krig och inte vid inre väpnade konflikter, skulle en inblandning i sådana konflikter genom export av krigsmateriel till endera parten stå i dålig samklang med den svenska neutralitetspolitiken och med det konsekventa svenska stödet för fredlig lösning av konflikter. Där tillkommer svårigheterna att avgöra vad som skall betraktas som befrielserörelse."28
I 1971 års riktlinjer används begreppet "krigsmateriel". Detta uttryck är inte entydigt, och dess närmare innebörd eller omfattning har från tid till annan kunnat skifta. Till 1949 års kungörelse var fogad en "Förteckning över krigsmateriel". I 1982 års lag stadgas i 5 §:
"Regeringen bestämmer vad som skall avses med krigsmateriel enligt denna lag."29
Den snabba tekniska utvecklingen, inte minst på elektronikområdet, vållar allt oftare problem i fråga om gränsdragningen mellan civil och militär materiel. I 1982 års proposition anförs:
"Som kommittén framhåller finns det i förteckningen åtskillig materiel som inte under alla förhållanden är att betrakta som krigsmateriel och som har större eller mindre användning även inom civila verksamhetsgrenar. För att underlätta klassificeringen i sådana fall används i förteckningen ofta uttrycket "för militärt bruk utformad/e". Detta anger — som även framgår av förteckningens ingress — att materielen för att falla under utförselkungörelsen skall ha konstruerats, utrustats eller ändrats på sådant sätt att den påtagligt avviker från motsvarande civila materiel. Andra i förteckningen förekommande uttryck är "speciella delar till" eller "speciella tillbehör till". Dessa benämningar anger att materielen icke skall ha civil användning utan vara särskilt konstruerad eller ändrad för att infogas i en slutprodukt som är krigsmateriel."
Även frågan i vad mån det är befogat att betrakta övnings- och utbildningsmateriel som krigsmateriel har varit föremål för överväganden.30
1982 års lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel innehåller två skärpningar i förhållande till 1971 års riktlinjer. Det är andra och tredje paragraferna om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter respektive om militärt inriktad utbildning. Licenstillverkning av svensk krigsmateriel i andra länder underställs kontroll av samma slag som krigsmaterielexporten. Tillståndsprövningen omfattar så-
dana omständigheter som köparland, möjlighet till vidare export och giltighetstid. Kontrollen beträffande rätt till export av licenstillverkad materiel till tredje land framhålls som särskilt viktig. Tillståndsplikten gäller för "den som inom riket tillverkar krigsmateriel". För sådan tillverkning krävs — med undantag för kronans fabriker — tillståndenligt lagen (1935:395) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m. m.31
Frågan om kontroll av militärt inriktad utbildning av utländska medborgare aktualiserades i samband med den s. k. Telubaffären. Bestämmelsen gäller utbildning i Sverige av detta slag som sker utan samband med försäljning av krigsmateriel. Vid prövning av tillstånd skall samma slags överväganden göras som i fråga om export av krigsmateriel.32
Lagens förbud gäller utförsel av krigsmateriel utan tillstånd av regeringen. Man får förutsätta att förbudet gäller även sådan utförsel som sker efter transitering genom Sverige. Krigsmateriel som finns på fartyg eller flygplan i utrikes trafik och som återutförs utan att ha lossats i Sverige faller sålunda under utförselförbudet. Detsamma bör gälla krigsmateriel som transiteras med järnväg eller på landsväg.33
Brott mot bestämmelserna om utförsel av krigsmateriel bestraffas som varusmuggling. För brott mot andra och tredje paragraferna finns särskilda straffbestämmelser i 1982 års lag. Kontrollen av att exportörer av krigsmateriel har tillstånd till utförsel utövas av tullverket, som i varje enskilt utförselfall fordrar att giltigt exporttillstånd uppvisas innan utförsel får äga rum. Vissa statistiska uppgifter om den svenska exporten av krigsmateriel publiceras av statistiska centralbyrån. På grund av att frågor om export av sådan materiel kan avse Sveriges förbindelser med andra stater, försvarets verksamhet eller enskilda företags affärshemligheter är de närmare förhållandena rörande dessa ärenden ofta hemligstämplade.
Den konstitutionella kontrollen över krigsmaterielexporten utövas av riksdagen genom dess konstitutionsutskott. Också riksdagens utrikesutskott har möjlighet till insyn i dessa frågor.34
Sverige har valt att kringgärda sin krigsmaterielexport med mycket restriktiva bestämmelser. Neutralitetsrätten ställer vissa krav, och neutralitetspolitiken — den politik som förs med tanke på att göra det
möjligt för Sverige att upprätthålla neutralitet i händelse av krig —motiverar andra begränsningar. Härtill kommer den återhållsamhet ifråga om krigsmaterielexport som är naturlig för ett land som för en aktiv nedrustningspolitik.
Det bör även nämnas, att det finns vissa folkrättsliga restriktioner avseende krigsmaterielexport som inte sammanhänger med neutraliteten. För svensk del är endast förbudet för vapenexport till Sydafrika aktuellt i detta sammanhang (SFS 1977: 1127). — Icke-spridningsavtalet (NPT) avser att hindra icke-kärnvapenmakter från att genom import skaffa sig sådana vapen.35
Neutralitetsrätten och neutralitetspolitiken innebär främst begränsningar för krigsmaterielexporten. Neutralitetspolitiska skäl kan emellertid också anföras till stöd för svensk krigsmaterielexport. Neutraliteten måste vara väpnad. Den neutrala staten är nämligen förpliktad att förhindra kränkningar av neutraliteten. Den svenska neutralitetspolitiken förutsätter att Sverige har ett starkt försvar, och i den mån krigsmaterielexporten bidrar till att vidmakthålla försvarsberedskapen har den således ett värde från neutralitetssynpunkt. Departementschefen anförde i 1982 års proposition:
"En viss export som ökar den industriella beläggningen ger ett värdefullt bidrag till kostnadstäckningen. Samtidigt bidrar den till att sänka styckekostnaderna vid försvarets upphandlingar. En exportförsäljning innebär också ett kapacitetsutnyttjande som är högre än vad som är nödvändigt för försvarets fredstida behov. Detta har i tidigare överväganden om krigsmaterielexporten tillmätts särskild vikt. Också i föreliggande betänkande och remissyttranden framhålls värdet av att försvarsindustrin är dimensionerad utöver vad som krävs under fredstida förhållanden."36
I 1971 års proposition sammanfattade departementschefen:
"Vägningen av skäl för och emot svensk krigsmaterielexport leder enligt min mening till att huvudregeln av utrikes- och neutralitetspolitiska hänsyn bör vara att sådan export är förbjuden. Beredskapshänsynen bör emellertid medföra att export tillåts i sådana fall då utrikes- och neutralitetspolitiska skäl mot export saknas eller har ringa betydelse."37
1971 års riktlinjer för den svenska krigsmaterielexporten har stått sig väl. Det konstaterades i 1981 års betänkande och 1982 års proposition. Endast på några punkter har reglerna modifierats — i skärpande riktning. Det gäller försäljningen av tillverkningsrättigheter, militärtinriktad utbildning och systemet med slutförbrukningsdeklarationer. Den avvägning av olika intressen som gjorts kan nog betraktas som optimal, och riktlinjerna bör kunna bli bestående för lång tid framöver.