Är den svenska valutaregleringen tidsenlig?
1. Inledning
Den 14, 16 och 17 februari 1984 företogs av tullverket en riksomfattande kontrollinsats i syfte att övervaka efterlevnaden av gällande bestämmelser om begränsning av resandes rätt att utföra valuta. Denna insats med visitationer "en masse" har tydligen vållat allmänheten en viss irritation som, genom en debatt i massmedia, resulterat i ett beslut av JK till vilken framställningen återkommer nedan.1
På initiativ av generaltullstyrelsen kom, dock efter ingående överväganden, den kritiserade valutakontrollen till stånd. Det främsta syftet med kontrollen var, förutom att den utgjorde ett led i tullverkets oavvisliga skyldighet att utöva valutakontroll, att den skulle ge information om valutabrottslighetens omfattning. En kontrollinsats av denna typ ansågs även kunna ha allmänpreventiv effekt. Ett incitament till aktionen var den av generaltullstyrelsen granskade promemorian angående bl. a. förbättrad valutakontroll, vilken avfattats av regeringens kommission mot ekonomisk brottslighet.2 Aktionen föregicks också av överläggningar med kommissionens ordförande och med ordföranden i narkotikakommissionen. Själva tullkontrollen genomfördes i samverkan med befattningshavare vid riksbanken.
Riksomfattande centralt dirigerade aktioner för tullkontroll har sällan iscensatts och aldrig med avseende på utförselförbjudna betalningsmedel.Den ifrågavarande aktionen skulle emellertid ses bl. a. som ett uttryck för en ny kontrollstrategi från generaltullstyrelsens sida — måhända i en anda som ovan nämnda kommissioner förordar. Insatstypen ansågs också erforderlig för ett effektivt samarbete i kontrollverksamheten med polis, skattemyndigheter, riksbank m. fl.
I den frågedebatt som hölls i riksdagen våren 1984 framhöll finansministern att de kroppsvisitationer som företogs vid valutakontrollen inte är lösningen på problemet hur dylika kontroller skall genomföras, men avsåg då att avvakta valutakommitténs förslag. Kontrollaktionen väckte emellertid två frågor och föranledde en interpellation i riksdagen3. Det ifrågasattes om massvisitationerna stod i överensstämmelse med RF 2: 6. Bl. a. framhölls att 19 § varusmugglingslagen onekligen tillät kroppsvisitation i särskilda fall, men icke i den omfattning som tullverket genomfört vid aktionen.
Genom lagändring SFS 1985: 10, som trätt i kraft den 1 mars 1985, har möjligheterna till kroppsvisitation enligt nämnda 19 § utökats (om anledningen till denna lagändring se nedan, Justitiekanslerns beslut). I paragrafens andra stycke fastslås nu att för att motverka brott som avses i denna lag får tulltjänstemän även i andra fall än som avses i första stycket undersöka handresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande
som medförs av resande vid inresa till eller utresa från riket. Tulltjänstemän som utövar lokal eller regional bevakning får besluta om kontrollens omfattning (föreskrifterna i paragrafens tredje stycke gäller inte denna typ av kroppsvisitation).
Här bör även nämnas att valutakommittén förväntas framlägga sitt slutbetänkande under kommande höst. Kommittén har tidigare avgett delbetänkandet Valutareglering och ekonomisk politik (SOU 1980: 51).
På frågan om vår valutareglering är föråldrad kan inledningsvis hänvisas till ett stycke i ett debattinlägg av Karl Ranby:4
"Den svenska valutalag som antogs av riksdagen 1939, och som gäller ännu idag, motiverades uttryckligen med faran för krigshändelser i Sverige eller dess grannländer. När Dag Hammarskiöld, som på den tiden tjänstgjorde både i riksbanken och på finansdepartementet, satt och funderade på förslagen till valutalag och valutaförordning drömde han säkert inte om att dessa regler i huvudsak skulle vara i kraft ännu 45 år senare. Ännu mindre tror jag han kan ha föreställt sig att dessa regler 1984 skulle föranleda kroppsvisitationer och sedelräknande av samtliga in- och utresande i Sverige."
2. Valutaregleringen
Eftersom den svenska valutaregleringen är svåröverskådlig, fordras här en översikt med tyngdpunkten lagd på kontroll av resevaluta.
I vidsträckt mening avses med valutareglering en mer eller mindre vittgående dirigering av handeln med utländska valutor för att reservera dessa för betalning av viktigare import och framför allt för att motverka att dessa valutor går förlorade genom en omfattande kapitalflykt. Emellertid har valutaregleringen i Sverige sedan länge upphört att fungera som ett slags ransonering av utländska betalningsmedel. Den har i stället kommit att användas i andra, företrädesvis penningpolitiska, syften. I valutalagstiftningen finns bestämmelser som skall hindra s. k. maskerad valutautförsel som t. ex. export av varor till underpris.
Tillståndsmyndighet i valutaärenden är Sveriges riksbank, som genom 1897 års riksbankslag erhöll sitt monopol på sedelutgivning. Jämlikt RF 9: 13 har endast riksbanken rätt att utgiva sedlar och därvid stadgas att bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag.
Nu gällande valutalag (nr 350) utfärdades den 22 juni 1939; alltså i en tid då faran för ofred inte ansågs utesluten. Följaktligen fick denna lag sin prägel av då rådande förhållanden och den måste därför, ehuru den genom ändringar i viss mån anpassats till nutidens förhållanden, i stora delar anses ha blivit föråldrad. Flera västländer har avskaffat sina valutarestriktioner vilket medfört att samtlig in- och utförsel av valuta helt frisläppts. Vad är då orsaken till att man i Sverige fortfarande har kvar en sådan restriktiv författningsreglering med avseende på valutaflödet? Att erhålla riksbankens tillstånd för utförsel av resevaluta utöver fribeloppet är i allmänhet inte förenat med några större svårigheter. A priori förefaller det som om beslut om avslag fattats ytterst sällan. Har då tillståndsgivningen endast en statistisk funktion att fylla eller skall restriktionen verka som en politirättslig reglering för att förebygga
samhällsstörningar av olika slag? Generaltullstyrelsen har med anledning av JK:s undersökning i ärendet framhållit att det vid flera tillfällen har kunnat göras beslag av penningmedel avsedda för illegal handel. Vid denna kontrollaktion hyste generaltullstyrelsen förhoppning om att kunna beslagta sådana medel.
Lagen om förfogande över utländska betalningsmedel m. m. under utomordentliga, av krig föranledda förhållanden (valutalagen), som ursprungligen gällde t. o.m. den 31 mars 1940, förlängdes successivt att gälla ett år i taget, sista gången t.o.m. den 30 juni 1959. Genom lagen den 5 juni 1959 (nr 262) ändrades rubriken till omförmälda lag till Valutalag varvid, enligt då skedd prolongation, lagen kom att äga fortsatt giltighet tills vidare. I samband härmed utfärdades en valutaförordning (nr 264), vilken trädde i kraft den 1 juli 1959 och gällde t.o.m. den 30 juni 1960. Förordningen har sedermera prolongerats och äger ännu giltighet.5
Riksbankens författningssamling består av två serier, en A-serie och en B-serie. Valutaregleringens (d. v. s. de regler som hör under valutastyrelsens arbetsområde) närmare innehåll framgår av de tillämpningsföreskrifter vilka publiceras i B-serien. A-serien innehåller övriga av riksbankens utfärdade författningsregler. Den 20 december 1983 utfärdade riksbanken nya föreskrifter om resevaluta m. m. vilka trädde i kraft den 1 januari 1984.6 Dessa ändringar har bl. a. medfört att med resevaluta förstås numera även svenska sedlar av högre valör än 100 kronor; och vid resa med ändamål att inköpa vara för personligt bruk far resande till utlandet för detta ändamål hos valutabank köpa resevaluta för högst 100 000 kronor.7
Uppenbarligen avgör valutabanken själv, genom ett slags delegation, om försäljning i dylika fall får ske och från bankmannahåll har uttalats att en god kund i banken knappast kan vägras att få den valuta han vill ha utöver maximibeloppet.8 Uttalandet för onekligen tankarna till reglerna om jäv.
Vidare, med avseende på resevaluta, får valutainlänning och valutautlänning med fast bostad i Sverige utföra a) svenska sedlar och mynt till ett belopp av högst 6 000 kronor, b) annan resevaluta än svenska sedlar och mynt under förutsättning att, om värdet överstiger 6 000 kronor, rätt till utförseln av valuta kan styrkas med inköpsanmälan för resevaluta försedd med försäljningsställets godkännande.9 Vid köp av resevaluta för mer än 6 000 kronor skall valutaanmälan göras. Den resande allmänheten skall göras uppmärksam på resevalutabestämmelserna och avräkningsnota skall vara försedd med följande information:
"Resevaluta får enligt riksbankens bestämmelser inköpas endast vid utlandsresa inom nära liggande framtid. Resevaluta får användas endast för betalning av uppehållskost-
nader och inköp för personligt bruk. Valutan får inte användas för kapitalplacering i t. ex. fastighet/lägenhet eller värdepapper. Sätts valutan in på konto i utlandet skall kontot avslutas och eventuellt kvarvarande behållning hemtas när utlandsvistelsen upphör. Svenska sedlar och mynt får utföras till ett belopp av högst 6 000 kronor per person och resa., Resevaluta i annan form än svenska sedlar och mynt får utföras under förutsättning att, om värdet överstiger 6 000 kronor, rätt till utförsel kan styrkas med inköpsanmälan för resevaluta försedd med försäljningsställets godkännande. Överträdelser av dessa bestämmelser straffas enligt 9 och 10 §§ valutalagen."
Resande från utlandet får införa resevaluta till obegränsat belopp.
Enär s. k. löpande betalningar i princip är fria, kan det verka motsägande med en så strikt beloppsbegränsning som nu gäller för utförsel av resevaluta.10 Detta kan tyckas tala för att utförselregleringen i denna del inte är så ändamålsenlig utan i själva verket något bedagad.
Beträffande valutabestämmelserna och tillsynen av dessas efterlevnad kan följande anmärkas. I valutalagen gives genom dess 5 § rätt för polismyndighet, riksbanken eller tjänsteman, som riksbanken därtill förordnar, att öppna och granska brev och andra försändelser till eller från utlandet, som finns i postverkets vård. Detta för tillsyn å efterlevnad av förordnande som regeringen meddelat enligt valutalagen. För dylik kontrollåtgärd krävs dock regeringens medgivande, vilket skulle innebära ett avsteg från den så omsorgsfullt bevarade brevhemligheten som kommit till uttryck i RF 2: 6. (Angående tillämpningen av denna 5 §, se 1 § valutalagen.)
I valutalagens 2 § första st. 4) finns författningsstöd för regeringen att i förordnande, som den meddelar, föreskriva att svenska och utländska betalningsmedel, fordringar och värdepapper icke utan särskilt tillstånd får utföras ur riket eller på annat sätt överföras till utlandet eller överlåtas å den, som är bosatt i utlandet. För den mera omedelbara valutakontrollen finns bestämmelser i 14 och 15 §§ valutalagen. Dessa paragrafer har också generaltullstyrelsen åberopat i sitt yttrande till JK. Enligt 14 § äger i fråga om utförsel- och införselförbud, som meddelats med stöd av 2 § första st. 4) eller 5) bestämmelserna i lagen (1960: 418) om straff för varusmuggling angående förundersökning m. m., beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning motsvarande tillämpning. I 15 § stadgas att tullmyndighet får kontrollera efterlevnaden av gällande utförsel- och införselförbud. Enligt andra st. samma paragraf skall den som till eller från det svenska tullområdet medför sådana tillgångar som avses i 2 § första st. 4) eller 5) anmäla och lämna uppgifter om tillgångarna i enlighet med vad regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, generaltullstyrelsen bestämmer. För kontroll av sådana uppgifter skall den uppgiftsskyldige bereda den som verkställer kontrollen tillfälle att undersöka handresgods, annat medfört gods och alla utrymmen i transport medelsamt därvid svara för den transport som behövs och för uppackning och återinpackning. Till böter dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan eller lämna uppgifter i fall som avses i andra st. Till ansvar enligt paragrafen dömes ej, om gärningen är ringa eller kan föranleda ansvar enligt 9 eller 10 §§ valutalagen, enligt brottsbalken eller lagen (1960: 418) om straff för varusmuggling. Allmänt åtal för i paragrafen avsett brott får ej väckas utan anmälan av tullmyndighet (jfr 12 § andra st.
valutalagen). Denna 15 § infördes 1978 för att ge tullverket ökade befogenheter.11
3. Något om bestämmelserna i övriga Norden
Danmarks Nationalbanks valutabestämmelser förefaller vara de mest liberala med avseende på tillståndsfritt belopp för utförsel av kontant valuta. Jämlikt 6 kap. 15 § valutabekendtgørelsen12 får främmande valuta i sedlar och skiljemynt införas och utföras utan tillåtelse; dessutom kan danska sedlar och skiljemynt fritt införas. Vidare fastslås att gångbara danska penningsedlar och skiljemynt icke får utföras utan tillåtelse från Danmarks Nationalbank. En valutautlänning får dock vid utresa från landet medtaga ett belopp på 50 000 danska kronor eller det större belopp som kan dokumenteras ha blivit infört vid inresan. För valutainlänning är motsvarande beloppsgräns för ren utförsel satt till 25 000 danska kronor.
Däremot tycks Island ha Nordens strängaste utförselbestämmelser pekuniärt sett. Samtliga resande (såväl in- som utlänningar) får vid utresa från eller inresa till Island medtaga högst 3 000 kronor i inhemska sedlar och då endast i valörerna 10, 50 och 100 kronor. Valutainlänning får ut- och införa främmande valuta som lagligen åtkommits. Valutautlänning får vid utresa medföra det belopp av främmande valuta som vederbörande medhavt vid inresa, borträknat vistelsekostnaderna.13
Den norska valutalagstiftningen begränsar inte utlänningars rätt att till landet införa vare sig norska eller främmande betalningsmedel. Vid utresa från Norge tillåts utlänning att medföra 2 000 norska kronor utöver de främmande betalningsmedel som förts in i landet. Utlänning som har, eller har haft, uppehålls- och arbetstillstånd i Norge, kan utan beloppsbegränsning utföra sparade medel från Norge till vilken utländsk stat som helst. Envar valutainlänning kan köpa turistvaluta i norsk valutabank för 10 000 kronor per resa att användas vid resor i utlandet.14
I Finland bosatt person som avreser från landet får medföra i finska mark utställda och andra betalningsmedel till ett värde av sammanlagt högst 10 000 mark för att användas för betalning av sedvanliga utgifter som ansluter sig till resan och av varor som inköps i icke-kommersiellt syfte för att införas till Finland. I utlandet bosatt person som avreser från landet får medföra i finska mark utställda och andra betalningsmedel till ett värde av sammanlagt högst 10 000 finska mark. Utan hinder av denna bestämmelse får han dock medföra det belopp betalningsmedel, som han på ett av tullmyndighet godkänt sätt styrker sig ha infört till landet.15
Någon union mellan de nordiska staterna av samma slag som den som passkontrollöverenskommelsen frambringat har av naturliga skäl inte blivit verklighet med avseende på valutakontroll. Dock torde ur samverkan som erbjuds i lagen (1959: 590) om gränstullsamarbete med annan stat ej uteslutas valutakontroll för annat lands räkning.
I detta sammanhang kan nämnas något om utförsel från Sverige genom bankmotbok. Från flera av den svenska postbankrörelsens inlåningskonton med motbok kan uttag i princip göras på postkontor i hela Norden samt på Grönland. Beloppsgränser för vissa konton gäller beträffande insättning (högst 10 0000 kronor respektive 200 000 kronor), men för övriga böcker finns inga dylika gränser. Ej heller existerar några inskränkningar beträffande antalet bankkonton av samma slag som en fysisk person får öppna. Dock föreskrivs att bankkonton endast får öppnas av person som är kyrkobokförd i Sverige.
Enligt svensk reglering föreligger en uttagsgräns på 5 000 svenska kronor per motbok, person och kalendermånad. Ytterligare en begränsning ligger i att uttag enbart får avse resevaluta, uppehållskostnader och inköp för personligt bruk under utlandsvistelsen. Men själva motboken kan fritt ut- och införas. Överträdelse av de svenska bestämmelserna angående uttag på bankmotbok i övriga Norden är belagt med straffansvar enligt 9 § valutalagen, varvid straffskalan för uppsåtligt brott är böter eller fängelse i högst ett år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år (för gärning begången av grov oaktsamhet dömes till böter). Straffansvar åvilar även den för gottgörelse rapporteringsskyldige företrädaren hos den kontoförande svenska banken.
Centralbankerna i de skandinaviska grannländerna har emellertid givit uttryck åt att det enligt deras nationella lagstiftning ej föreligger något hinder eller någon beloppsgräns för t. ex. uttag på företedd svensk bankbok. För Norges del kan utlänningar därstädes lyfta norska eller främmande betalningsmedel utan andra inskränkningar än hemlandets förbud. Om t. ex. en i Sverige domicilierad motboksägare utreser från landet till Danmark, kan denne följaktligen medföra tillräckligt antal bankböcker för att där, ur båda ländernas synvinkel, lagligen göra uttag på exempelvis 50 000 danska kronor för vidare okomplicerad utförsel ur Norden. Fler exempel på att man formellt kan undgå brott mot de svenska resevalutabestämmelserna torde finnas.
Även kontokort får användas vid vistelse utomlands i den omfattning riksbanken medgivit utfärdare av dessa kort. Sålunda kan flera s. k. generella internationella kontokort användas som betalningsmedel utom Sverige. Kontantuttag för dessa är maximerat till motvärdet av USD 500 per resa (dock gäller samma användningsbegränsning som för resevaluta).
Kreditgivning från flygbolag för på luftfartyg gjorda inköp av tullfria varor tillämpas numera. Huruvida återbetalning av svensk mervärdeskatt omfattas av resevalutaregleringen kan diskuteras. Åtminstone på Göteborg-Landvetter flygplats sker sådan återbetalning efter passerandet av den avgående tullgränsen, vilket kan vålla problem med tanke på anmälnings- och uppgiftsskyldigheter för resande.
4. Justitiekanslerns beslut
Det i massmedia framförda missnöjet mot tullverkets kontrollaktion har föranlett JK:s inhämtande av yttrande från generaltullstyrelsen vilket ovan delvis berörts. Den 12 mars 1984 avgav generaltullstyrelsen det begärda
yttrandet och den av JK bedrivna utredningen resulterade i ett beslut där den företagna aktionen kritiserades i olika avseenden.16 JK fastslår i sitt beslut att den genomförda kontrollaktionen inte kan anses förenlig med gällande lagstiftning:
"Det intrång som resenärerna har utsatts för vid den aktuella aktionen i form av kontroll av plånböcker och handväskor kan som jag inledningsvis har framhållit i och för sig betraktas som lindrigt. Kontrollen synes också ha genomförts på det sättet att resenärerna mer eller mindre frivilligt fått redovisa sitt valutainnehav. Ett visst hot om tvång har likväl förelegat. Intrånget synes emellertid inte ha kunnat uppfattas som mera besvärande än det obehag som resenären i alla lägen kan utsättas för genom att hans resväskor kontrolleras med stöd av 36 § tullagen. Det kan också sägas att en visitation av detta slag, som gäller alla passerande, ur integritetssynpunkt förefaller mindre besvärande för den som blir utsatt härför än en visitation efter att ha blivit särskilt utpekad som misstänkt att medföra förbjudet gods. Såsom har framhållits från tullverkets sida måste också en kontroll av persedlar som vanligtvis används för förvaring av kontanter — t. ex. plånböcker och handväskor — anses vara en nödvändig förutsättning för att verket skall kunna fullgöra sina skyldigheter att övervaka efterlevnaden av gällande utförselförbud i valutalagstiftningen."
I RF 2: 6 stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om skydd mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtroligt meddelande (6 §).17
Härom har JK uttalat följande:
"Mot bakgrund av det skydd som i grundlagsform ges för den kroppsliga integriteten i 2 kap. 6 § regeringsformen är det emellertid angeläget att inte ens lindrigare former av sådana kränkningar får förekomma utan klart och uttryckligt stöd i lag. Härvidlag vill jag hänvisa till de möjligheter till begränsning i skyddet som ges i 2 kap. 12 § regeringsformen. En begränsning får enligt sistnämnda lagrum endast tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Jag finner anledning att i detta sammanhang påpeka att bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter och andra bestämmelser som syftar till att ge garantier åt enskilda, då deras intressen står emot allmänna intressen, bör tolkas "frikostigt". Möjligheterna att bestämma inskränkningar i enskildas intressen bör med andra ord utnyttjas med försiktighet (se Holmberg—Stjernquist, Grundlagarna, s. 20). Den tolkning i frågan huruvida damväskor skall jämställas med resväskor som tulldirektionen i södra tullregionen givit uttryck för finner jag bl. a. mot denna bakgrund inte acceptabel."
JK har dessutom funnit att generaltullstyrelsen saknade stöd i lagen (1960: 418) om straff för varusmuggling med avseende på den skärpta tullkontrollen:
"Reglerna i 19 § varusmugglingslagen om skärpning av tullkontrollen förutsätter att den lokale bevakningschefen själv fattar beslut härom. Generaltullstyrelsens anvisningar inför kontrollaktionen måste enligt min mening uppfattas som en mer eller
mindre förtäckt order till bevakningscheferna att fatta sådant beslut. Visserligen har två av de regionala chefsmyndigheterna inte uppfattat anvisningarna på detta sätt; möjligen beroende på att dessa kom sent. Generaltullstyrelsen har inte haft stöd i författning för att på detta sätt ingripa i beslutsfattandet. Jag anser att generaltullstyrelsens åtgärd härvidlag är olämplig. Det kan även ifrågasättas om det med den nuvarande tullorganisationen ankommit på de regionala chefsmyndigheterna eller endast på de lokala tullmyndigheterna att fatta beslut."
Avslutningsvis påpekar JK i sitt beslut att en viss oklarhet emellertid får anses föreligga i fråga om lagstiftarens intentioner med gällande bestämmelser. Ändrade förhållanden, bl. a. en ny tullorganisation och nya grundlagsregler om skydd för kroppslig integritet, synes ha bidragit till att skapa osäkerhet om vilka regler som skall anses gälla för tullkontroll. Likväl delar JK den uppfattningen att det föreligger behov av att en lindrig form av kroppsvisitation — undersökning av plånböcker och handväskor — kan företas generellt för att en meningsfull kontroll av valutautförsel skall kunna bedrivas. Men, understryker JK, särskild lagstiftning med direkt avseende på detta måste komma tillstånd innan sådan kontroll får ske.
JK förutsätter att tullverket beaktar det av honom anförda och vidtar därför inte någon ytterligare åtgärd utan låter saken bero vid detta.
Beträffande vidtagna lagstiftningsåtgärder se lag (1985: 10) om ändring i lagen (1960: 418) om straff för varusmuggling, 19 § (senaste lydelse 1981: 1079).
5. "Frivillighet under tvång"
För att något fästa uppmärksamheten på problematiken kring olika former av tvångsanvändning kan nedan omtalade lag utgöra en förebild. I generaltullstyrelsens redan omnämnda yttrande in fine påpekas för ordningens skull ett i tidningspressen, i denna fråga, inträffat fall av inadvertens. En artikel som bifogats JK:s tilläggsremiss har på ett missvisande sätt illustrerats med en bild som inte föreställer tullkontrollverksamhet utan säkerhetskontroll på flygplats. Sådan kontroll utövas icke av tullpersonal utan av personal anställd inom polisväsendet. Denna säkerhetskontroll syftar till att söka efter vapen eller annat föremål som är ägnat att komma till användning vid brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart. Verksamheten finner sitt författningsstöd i lagen (1970: 926) om särskild kontroll på flygplats. Men redan 1977 slog JO Anders Wigelius fast att plånboksvisitationer för eftersökande av valuta, eller valutakontroll överhuvudtaget, utgör en verksamhet vilken säkerhetskontroll på flygplats inte får inriktas på. Säkerhetskontrollen ingår icke i gränsövervakningen eftersom flygplatskontroll företas, om än i mindre grad, även vid inrikes resa. Skulle emellertid ett förmodat smugglingsbrott komma i dagen vid dylik säkerhetskontroll så torde, enligt allmänna principer, rapporteringsskyldighet föreligga för den funktionär som gjort upptäckten.18
Terminologin kring institutet kroppsrannsakan har i debatten om valutakontrollen, enligt generaltullstyrelsen, missuppfattats i ett inlägg, men i lagen
om särskild kontroll på flygplats talas endast om kroppsvisitation. I 3 § andra st. sägs att väska eller annat slutet förvaringsställe inom flygplatsens område får undersökas och att flygpassagerare eller annan som uppehåller sig inom området får kroppsvisiteras.19 I paragrafens tredje st. stadgas att den som ej frivilligt (kurs. här) underkastar sig kroppsvisitation i stället kan avvisas från flygplatsens område. Detta stadgande verkar med tanke på tvångsmedlens natur tämligen överraskande. Visserligen har tulldirektionen i södra tullregionen i sitt försvar mot den anförda kritiken ansett att kontroll av plånbok borde kunna ske om resenären först tillfrågas om den valuta han förvarar i denna. Om resenären därvid frivilligt visar upp plånboken kan det enligt direktionen inte bli fråga om ett lagstridigt ingrepp.
Här måste sägas att i rannsakningens och visitationens begrepp ligger ett icke oväsentligt tvångsmoment, vilket innebär att, om fullgoda skäl för åtgärden finns, den ifrågavarande akten skall verkställas — annars ej. Från rättssäkerhetssynpunkt bör det däremot ej finnas utrymme för att vidtaga liknande åtgärder vid säkerhetskontroll på flygplats, där trotsande person som sanktion för att ej underkasta sig visitation i stället kan avvisas från området.20
Vidare ansåg direktionen i södra tullregionen att åtgärden att ta ifrån resenären plånboken för granskning skulle kräva beslut enligt 19 § varusmugglingslagen. Enbart en vägran att visa upp plånboken kunde enligt direktionen inte motivera en kroppsvisitation. För detta krävs ytterligare indikationer på att det kunde vara fråga om brott. Härtill kommer att en normal plånbok inte kan innehålla en större mängd pengar.21
Beslut om rannsakan innebär, inom ramen för den offentliga verksamheten, en tvångsakt vilken ej ger utrymme för några exkursioner av fakultativ art.22 Ett lagligt beslut skall alltså verkställas av visitatören oavsett den drabbades vilja. Frivilligt uppvisande av plånböcker som omtalats ovan liknar det privaträttsliga samtycke som erfordras vid rutinmässig undersökning av medhavda persedlar vid utpassering ur snabbköpsbutik. Dylikt samtycke bör ej kunna åberopas vid myndighetsutövning. Förfaringssättet ger alltför mycket sken av "frivillighet under tvång".
Oberoende av det ovanstående kan man framföra vissa betänkligheter beträffande en bristfälligt utmärkt avgående tullgräns. Förvisso är, som generaltullstyrelsen anfört, nästan all kontrollverksamhet beträffande varor inriktad på den inkommande trafiken. Detta av resursskäl och därför att utförselförbuden är få. På t. ex. tidigare nämnda storflygplats är den ankommande gränsen märkt med bl. a. "TULLGRÄNS". Men vid utresa finns ingen
motsvarande utmärkning. Förmodligen är den identisk med pass- resp. säkerhetskontrollens gräns, men någon upplysning om anmälningsskyldighet eller deklarationsplikt ges icke där. Detta kan av rättssäkerhetsskäl anses vara mindre tillfredsställande eftersom, vilket ovan påtalats, kontant återbetalning av mervärdeskatt görs inne i transithallen av privata subjekt.
6. Några avslutande synpunkter
Sammanfattningsvis kan sägas att huvudsyftet med det klandrade pådraget för valutakontroll var dels att det skulle ge information om omfattningen av valutabrott, dels att det skulle kunna ha en allmänpreventiv effekt. Enligt generaltullstyrelsen är i nuläget kravet på tullverket att utöva en preventiv valutakontroll en ofrånkomlig realitet, som grundas på ett starkt samhällsintresse att valutabestämmelserna skall efterlevas. Dessutom hyste generaltullstyrelsen förhoppning om att kunna beslagta penningmedel vilka skulle utföras från landet för att användas till inköp av narkotiska medel.
Utan tvekan måste den ekonomiska brottsligheten och narkotikasmugglingen bekämpas med all kraft, men aldrig på rättssäkerhetens bekostnad. Att söka på allvar angripa narkotikabrottsligheten genom att försöka beslagta utförselförbjuden valuta som resande förmodas medföra, verkar vara en långsökt och på sikt mindre effektiv metod. För att i minnet citera Hans Holmérs travesterade uttalande att det är bättre med en tullare vid Bosporen än tio poliser på Sergels torg, verkar en bättre metod vara att försöka få till stånd ett mera verkningsfullt internationellt tullsamarbete för smugglingsbekämpning.
Vidare synes den av eko-kommissionen föreslagna angiverifunktionen för bankerna beträffande valutatransaktioner mindre önskvärd, åtminstone i en samhällsform som vår nuvarande. Visserligen lär det, enligt bankmän, finnas många sätt att undgå valutarestriktionerna, men att helt stoppa illegala transaktioner är mycket svårt. I varje fall är de belopp som utförs direkt av de resande av marginell betydelse i sammanhanget.
Valutakommitténs förslag om en effektivare kontroll av valutabestämmelsernas efterlevnad kan förväntas komma att utmynna i påkallade lagstiftningsåtgärder. I kommittédirektiven har understrukits att frågan rymde flera problem, bl. a. om den personliga integriteten, och därför borde övervägas ytterligare. Emellertid sades det att frågan skulle behandlas med förtur. Kommittén tillsattes 1977 men något förslag i denna fråga har ännu inte framlagts. Karl Ranby avslutar sitt härovan citerade debattinlägg med den förhoppningen att valutakommittén nu griper tillfället att avskaffa en valutareglering som för länge sedan har överlevt sig själv. Denna åtgärd förefaller i mitt tycke vara väl drastisk, men ändå anser jag (såsom ekonomiskt outbildad) att, i jämförelse med andra industriländers frikostiga utförselpolitik, vår valutareglering ger intryck av en viss inaktualitet. Därför kan en ändring till mera tidsenliga bestämmelser inte vara obefogad.
Karl Olivecrona har i inledningen till sin bok "Rättsordningen" i ett stycke ställt frågan vad en gräns innebär. Som avslutning återges här detta stycke:23
"Man kan t. ex. fråga vad en "gräns" innebär. Till en början kan man då ta reda på hur Sveriges gränser utmärkts och vilket historiskt förlopp som ligger bakom denna utmärkning. Så frågar man vilken praktisk betydelse det har att gränsen säges gå där och där. Det visar sig att detta har en ofantligt stor betydelse på många sätt: man kan få
betala "tull" för varor som man för med sig över gränsen, "polis" och andra "myndigheter" är olika på båda sidor om gränsen, språket är oftast olika på de båda sidorna o. s.v. Så kan man gå vidare och fråga hur det kommer sig att proklamerande och utmärkande av en gräns kan ha en sådan betydelse. Detta beror tydligen närmast på att folk faktiskt rättar sitt handlingssätt i en mängd hänseenden efter det att gränsen säges gå där och där. Nu rullas en mängd frågor upp: vad "staten" är, vilken betydelse militärmakten har, vad "lagstiftningen" innebär, hur den fungerar o.s.v. Frågan om gränsen leder alltså hur långt som helst. Så snart man fått ett svar på den första frågan uppstår en rad nya frågor o. s. v. utan slut."
Jan Andréason