1984 års diplomatiska sjörättskonferens i London

 

Av direktören för Internationella oljeskadefonden MÅNS JACOBSSON

 

1. Inledning
På inbjudan av FN:s sjöfartsorganisation, International Maritime Organization (IMO), hölls under tiden den 30 april — 25 maj 1984 en diplomatisk konferens i London om skadeståndsansvar i samband med sjötransport av vissa ämnen. Konferensens syfte var att utarbeta dels en ny konvention om skadeståndsansvar i samband med sjötransport av farligt gods (HNS-konventionen), dels ändringsprotokoll till 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (ansvarighetskonventionen) och till 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja (fondkonventionen). Utkast till dessa instrument hade utarbetats av IMO:s juridiska kommitté.
    I den svenska delegationen vid konferensen ingick som ombud dåvarande departementsrådet Måns Jacobsson, justitiedepartementet, ordförande, kanslirådet Gösta Lind af Hageby, kommunikationsdepartementet, ersättare för ordföranden, dåvarande hovrättsassessorn Magnus Göransson, justitiedepartementet, ambassadsekreteraren Elisabeth Stam, utrikesdepartementet, och överinspektören Hans Olsson, sjöfartsverket. Som rådgivare hade förordnats kanslichefen Lars Beckman, Sveriges riksdag, direktören Björn Leste och direktören Lennart Sjöstedt, båda som företrädare för Sveriges redareförening, direktören Lennart Delfs, Sveriges ångfartygs assuransförening, direktören Gunnar Hjertquist, Sjöassuradörernas förening, samt försäkringsjuristen Tommy Almgren, Svenska försäkringsbolags riksförbund.
    I konferensen deltog företrädare för 69 stater, medan 2 stater hade sänt observatörer. Härutöver deltog observatörer från 31 internationella mellanstatliga organisationer och internationella intresseorganisationer.
    Till president för konferensen valdes ambassadören Francisco Cuevas Cancino, Mexico. Den grundläggande genomgången av utkasten till HNS-konventionen och till ändringsprotokollen samt det egentliga arbetet utfördes i två huvudkommittéer. Kommitté I hade till uppgift att behandla HNS-konventionen, medan huvudkommitté II behandlade revisionen av ansvarighetskonventionen och fondkonventionen. Till ordförande i huvudkommitté I utsågs Dr. Frank Wiswall Jr, Liberia, och till ordförande i huvudkommitté II valdes departementsrådet Måns Jacobsson, Sverige. Konferensen tillsatte vidare en kommitté med uppgift att granska slutartiklarna, en redaktionskommitté och en kommitté för granskning av delegationernas fullmakter.
    Vid konferensens slut antogs ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen och fondkonventionen. Konferensen lyckades däremot inte slutföra arbetet på en ny konvention om skadeståndsansvar i samband med sjötransport av farligt gods.
    I detta sammanhang bör nämnas att konferensen såvitt gällde ansvarighetskonventionen och fondkonventionen tillämpade omröstningsregler som avvek från de regler som vanligen tillämpas vid diplomatiska konferenser. För

 

1984 års sjörättskonferens 463att ett ändringsförslag skall antas, krävs nämligen i konferensens plenum normalt två tredjedels majoritet av samtliga röstande stater (jfr art. 9.2 i Wienkonventionen om traktaträtten). I fråga om protokollen till dessa konventioner krävdes det emellertid vid konferensen dessutom att i denna majoritet ingick hälften av de stater som var anslutna till resp. konvention. En ändring skulle alltså inte kunna drivas igenom mot en majoritet av konventionsstaterna.
    Under konferensen ägde ett utmärkt samarbete rum mellan de nordiska ländernas delegationer. Ställningstaganden i viktiga frågor förbereddes vid dagliga morgonmöten. I stor utsträckning lyckades man därigenom enas om en gemensam nordisk inställning.

 

2. HNS-konventionen
2.1 Bakgrunden
Sjötransport av särskilt farligt gods sker numera för det mesta med specialfartyg, främst kemikalie- och gastankers. Denna specialisering har medfört att en stor mängd farligt gods kan transporteras med ett enda fartyg. På grund av godsets farlighet och de mängder som transporteras är det risk för att en olycka med ett fartyg som transporterar sådant gods kan orsaka mycket omfattande skador. Visserligen har det ännu inte inträffat några allvarligare olyckor av detta slag. Däremot har det förekommit ett antal tillbud som skulle ha kunnat leda till skador av stor omfattning.
    De internationella konventionerna på sjörättens område saknar särskilda bestämmelser om ansvaret för skador som uppkommer i samband med sjötransport av farligt gods. De s. k. globalbegränsningskonventionerna, 1957 årskonvention om begränsningen av ansvarigheten för ägare av fartyg som används till fart i öppen sjö och dess efterföljare, 1976 års konvention om begränsning av sjörättsligt skadeståndsansvar, innehåller däremot bestämmelser om begränsning av ersättningen för sådana skador.
    Nuvarande ersättningsregler har ansetts ge de skadelidande ett otillräckligt skydd. Syftet med HNS-konventionen var därför främst att åstadkomma ett fullgott skydd för de skadelidande i förhållande till de skaderisker som föreligger. Samtidigt ansågs det önskvärt att åstadkomma en internationell reglering på området. Om en sådan reglering inte kommer till stånd, är det nämligen troligt att många länder kommer att införa särskilda nationella bestämmelser. En sådan utveckling med skilda ansvarsregler i olika länder har ansetts vara till nackdel för sjöfarten.
    Konventionsutkastet innehöll bestämmelser om vem som skall bära ansvaret, om ansvarsgrunden och om rätt till begränsning av ansvarigheten. Vidare fanns bestämmelser om försäkringsplikt. Det farliga gods som skulle omfattas av konventionen angavs i en förteckning fogad till konventionen som bilaga. Syftet med konventionen var i första hand att reglera ansvaret vid transport av ämnen med en mycket hög grad av farlighet. Endast sådana ämnen, ca 50, togs därför upp i förteckningen. Vidare begränsades konventionen att gälla vid bulktransport av dessa ämnen. Däremot skulle skadeståndsansvaret omfatta alla slags skador som orsakades av den farliga lasten, oavsett om dessa hade uppkommit genom brand, explosion, förorening eller på något annat sätt.

 

464 Måns Jacobsson    Konventionsutkastet hade remissbehandlats i Sverige (Ds Ju 1983: 22, Utkast till konvention om skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods). Utkastet fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. En överväldigande majoritet av remissinstanserna ansåg dock att det förelåg ett behov av en reglering av det slag som konventionsutkastet avsåg. Meningarna gick däremot starkt isär när det gällde frågan huruvida konventionsutkastet innebar en tillfredsställande reglering. Kritiken mot konventionsutkastet avsåg främst avgränsningen till bulktransporter. Den gällde också i stor utsträckning utformningen av ansvarssystemet.
    Den svenska regeringen avgav ett skriftligt yttrande till IMO över konventionsutkastet. I yttrandet pekades på de brister som regeringen ansåg att det fanns i utkastet. Vidare uttalades farhågor för att den tid som stod till förfogande vid konferensen inte skulle räcka till för det arbete som krävdes för att åstadkomma en konvention som skulle kunna få erforderlig majoritet vid konferensen och senare ett tillräckligt antal ratifikationer för att kunna träda i kraft.

 

2.2 Konferensens förlopp
Den avgörande svårigheten med HNS-konventionen hängde samman med frågan om hur man skulle kunna åstadkomma bättre ersättningsmöjligheter än dem som gavs genom globalbegränsningskonventionerna. Utkastet byggde på tanken att ansvaret skulle vara delat mellan fartygsägaren/redaren ("the shipowner") och avlastaren ("the shipper"). Avlastareansvaret var subsidiärt i förhållande till ägarens ansvar. Först när de skadelidande inte kunde få full ersättning från fartygsägaren, skulle avlastaren komma in i bilden.
    Denna konstruktion av ansvarssystemet berodde på att man i enlighet med önskemålen från flertalet delegationer hade att ta hänsyn till gällande regler om globalbegränsning. Detta innebar för det första att ett förhöjt ersättningsansvar måste bäras av någon annan än fartygsägaren, dvs. lastägaren. Det ledde vidare till att den nya konventionens bestämmelser om ansvarsbegränsning på något sätt måste knytas samman med 1976 års begränsningskonvention. Detta var en nödvändighet för de stater som hade anslutit sig till 1976 års konvention eller som avsåg att tillträda den. De stater som inte hade för avsikt att någonsin ansluta sig till begränsningskonventionen kunde däremot inte godta en sådan anknytning.
    Redan tidigt under konferensen stod det klart att dessa motsättningar skulle bli oerhört svåra att överbrygga. Från svensk sida, liksom från de övriga nordiska länderna, framfördes att det egentligen hade varit mer naturligt att höja ansvarsbeloppen i 1976 års begränsningskonvention, om nu dessa belopp ansågs för låga. Härigenom skulle man också undvika att slå sönder systemet med globalbegränsning genom ytterligare undantag från reglerna om en sådan begränsning. Dessa synpunkter vann dock inte något större gehör. Mot bakgrund av att 1976 års konvention ännu inte har trätt i kraft ansågs att frågan om en höjning av dess begränsningsbelopp var alltför tidigt väckt.
    Det visade sig att den tid som stod till förfogande inte räckte till för att lösa de problem som en konventionsreglering på detta område medför. Plenarförsamlingen beslöt mot denna bakgrund att konferensen skulle koncentrera sitt arbete på de frågor som behandlades i huvudkommitté II. Utkastet till HNS-konventionen skulle däremot sändas tillbaka till IMO för vidare behandling.

 

1984 års sjörättskonferens 4653. Revision av ansvarighetskonventionen och fondkonventionen
3.1 Gällande konventionsreglering1
    År 1967 gick det liberianska tankfartyget Torrey Canyon på grund utanför Englands sydvästkust. Stora mängder olja drev i land på de engelska och franska kusterna och orsakade omfattande skador vilka vida översteg den ansvarsbegränsning som gällde för fartyget. Genom denna olycka blev det uppenbart att de gällande skadeståndsrättsliga reglerna inte motsvarade samhällsutvecklingens krav. Samma år inleddes mot denna bakgrund ett omfattande internationellt samarbete i syfte att skapa en tillfredsställande reglering. Samarbetet ledde till att två internationella konventioner antogs, 1969 års ansvarighetskonvention och 1971 års fondkonvention.
    Ansvarighetskonventionen trädde i kraft den 19 juni 1975. Den har fått mycket stor anslutning och hade i maj 1984 tillträtts av 54 stater. Fondkonventionen, som trädde i kraft den 16 oktober 1978, har däremot inte fått lika stor anslutning. Den 1 maj 1984 hade den tillträtts av 29 stater.
    Ansvarighetskonventionen är tillämplig på fartyg som befordrar beständig olja (såsom råolja, eldningsolja, tjock dieselolja, smörjolja och valolja) som last i bulk. Fartygsägaren har i princip strikt ansvar för skador genom förorening orsakad av olja som härrör från fartyget. Tillämpningsområdet är begränsat till skador inom konventionsstaternas områden och territorialhav. Med skada jämställs kostnader för s. k. förebyggande åtgärder, dvs. åtgärder som vidtas i syfte att förhindra eller begränsa skador inom en konventionsstats område eller dess territorialhav. Fartygsägarens ansvarighet skall vara täckt av försäkring.
    Ägarens ansvarighet för en och samma olycka är enligt konventionen i dess ursprungliga lydelse i princip begränsad till 2 000 Poincaréfrancs (ca 1 190 kr.) per ton av fartygets dräktighet. Vidare gäller ett absolut maximum av 210 milj. francs (ca 125 milj. kr.) per olycka. År 1976 antogs ett ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen genom vilket Poincaréfrancen ersattes som beräkningsenhet av Internationella valutafondens särskilda dragningsrätter (SDR).2 De nyss nämnda begränsningsbeloppen är enligt protokollet 133 SDR per ton resp. 14 milj. SDR per olycka. För att få begränsa sin ansvarighet måste fartygsägaren upprätta en särskild begränsningsfond.
    Genom fondkonventionen upprättades en internationell fond för ersättning av skador som orsakas av förorening genom olja. Fonden, som har sitt säte i London, har två huvudändamål. Den skall ge skadelidande ytterligare ersättning för oljeskador när den ersättning som erhålls enligt ansvarighetskonventionen är otillräcklig. Den skall vidare befria fartygsägarna från en del av det ökade ekonomiska ansvar för skador av detta slag som lades på dem genom ansvarighetskonventionen.
    Internationella oljeskadefondens skyldighet att betala ersättning till de skadelidande gäller endast för skador som har uppkommit inom en fondstats område eller territorialhav, dvs. inom en stat som har tillträtt fondkonventionen.

 

1 Ersättningssystemet vid oljeskador till sjöss och de problem som har uppkommit vid tillämpningen av konventionerna behandlas ingående i Jacobsson: Skadeståndsrättslig reglering av oljeutsläpp från fartyg, SvJt 1982 s. 529.

2 Den 1 maj 1985 motsvarande 1 SDR 8 kr 95 öre.

 

466 Måns Jacobsson    Fondens ansvarighet är begränsad. Det sammanlagda belopp som utgår i ersättning för en och samma olycka enligt ansvarighetskonventionen och fondkonventionen får, enligt fondkonventionen i dess ursprungliga lydelse, inte överstiga 450 milj. Poincaréfrancs (ca 270 milj. kr.). Genom beslut av fondens högsta organ, dess församling i vilken alla konventionsstaterna är företrädda, kan detta belopp höjas till högst det dubbla eller 900 milj. francs (ca 540 milj. kr.). Församlingen beslöt år 1979 att höja maximibeloppet till 675 milj. francs (ca 400 milj. kr). I församlingen har två gånger lagts fram förslag om att höja maximibeloppet till 900 milj. francs. Dessa förslag har dock inte erhållit föreskriven tre fjärdedels majoritet. Även för fondkonventionens del har Poincaréfrancen genom ett ändringsprotokoll år 1976 ersatts som beräkningsenhet av SDR. De nu nämnda beloppen motsvaras av 30 milj. SDR, 45 milj. SDR resp. 60 milj. SDR. Protokollet har ännu inte trätt i kraft.
    Fonden har som redan nämnts också till uppgift att överta en del av fartygsägarnas ökade ansvar. I detta avseende är fondkonventionen tillämplig bara på fartyg som är registrerade i en fondstat. Fonden skall gottgöra fartygsägaren eller dennes försäkringsgivare vad som sammanlagt har betalats enligt ansvarighetskonventionen utöver det lägsta av följande två belopp, nämligen ett belopp motsvarande 1 500 francs per ansvarston eller 125 milj. francs (100 SDR resp. 8,333 milj. SDR).
    Internationella oljeskadefonden finansieras genom avgifter som läggs på sjötransporterad råolja och tjock eldningsolja. Avgift till fonden skall sålunda betalas av var och en i en fondstat som under ett visst kalenderår har tagit emot mer än 150 000 ton sådan olja.
    Sverige har tillträtt både ansvarighetskonventionen och fondkonventionen. Den svenska lagstiftningen om ersättning för oljeskador bygger därför på dessa konventioner. Den lagstiftning som grundas på ansvarighetskonventionen finns i lagen (1973: 1198) om ersättning för oljeskada till sjöss (oljeskadelagen). Verkställighetsföreskrifter till lagen finns i förordningen (1975: 150) och i förordningen (1985: 68). Fondkonventionen har införlivats med svensk rätt genom lagen (1973: 1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden. Skyldigheten att lämna den internationella oljeskadefonden de uppgifter som den behöver för beräkning av avgifter regleras i lagen (1975: 1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja.
    Lagstiftningen i Danmark, Finland och Norge överensstämmer i allt väsentligt med den svenska lagstiftningen.

 

3.2 Förarbetet inför den diplomatiska konferensen
Inom IMO inleddes under år 1982 arbete på en revision av ansvarighetskonventionen och fondkonventionen. Anledningen till att man tog upp denna fråga var främst den nedgång i penningvärdet som hade skett sedan de båda konventionerna antogs och som i sin tur hade lett till en kraftig urholkning av konventionernas ansvarsbelopp. Dessa bedömdes därför som otillräckliga för att täcka de skador som skulle kunna uppkomma vid en större fartygsolycka.
    Även om revisionen hade föranletts av behovet av att höja ansvarsbeloppen och att dessutom skapa en ordning som skulle göra det möjligt att på ett smidigt sätt ytterligare höja dessa belopp i framtiden väcktes under revisionsarbetets gång förslag till ytterligare betydelsefulla ändringar i de båda konventionerna. Förslagen berörde främst konventionernas tillämpningsområden. Särskilt uppmärksammades frågan om en utvidgning av det geografiska

 

1984 års sjörättskonferens 467tillämpningsområdet. Vidare aktualiserades en utvidgning av tillämpningsområdet både i fråga om de slag av oljor och i fråga om de fartygstyper som konventionerna skall omfatta. Under den tid som ersättningssystemet varit i kraft hade det också visat sig föreligga ett behov av att närmare precisera konventionernas skadebegrepp.
    Protokollsutkasten hade remissbehandlats i Sverige (Ds Ju 1983: 21, Revision av 1969 års oljeansvarighetskonvention och 1971 års fondkonvention). Den svenska regeringen avgav ett skriftligt yttrande över protokollen.

 

3.3 De viktigaste frågorna vid konferensen
3.3.1 Ansvarsbeloppens storlek
Som väntat blev den centrala och samtidigt svåraste frågan på konferensen att bestämma de nya ansvarsbeloppen i de två konventionerna. Problemen var speciella, eftersom det inte gällde att skapa en ny konvention utan att revidera två konventioner med mycket nära samband. Härtill kom de ytterligare komplikationer som uppstod genom att ersättningssystemet bygger på principen om ett delat ansvar mellan redaren och lastägaren.
    När det gällde beloppens storlek var oenigheten mycket stor. I fråga om maximiansvaret i ansvarighetskonventionen varierade förslagen från 30 milj. SDR (bl. a. Japan, Kina, Grekland, Polen och Sovjetunionen) till 100—120 milj. SDR (Frankrike). Det förelåg däremot en kraftig majoritet för att införa ett minimiansvar för små fartyg, dvs. ett bestämt belopp för alla fartyg under en viss dräktighet. Det hade nämligen ansetts vara olyckligt att Internationella oljeskadefonden måste betala ersättning för ett stort antal olyckor med små fartyg. Beträffande den nedre gränsen för små fartyg varierade förslagen från 3 milj. SDR till 15 — 20 milj. SDR. Det var också stor oenighet om var denna gräns skulle dras med avseende på fartygsstorleken. Det förelåg vidare starkt delade meningar om hur snabbt ansvarsbeloppet skulle stiga för fartyg över denna gräns. När det gällde ökningen per dräktighetstal (ton) varierade förslagen från 260 SDR till 890 SDR. I fråga om Internationella oljeskadefondens maximiansvar varierade förslagen från 100—120 milj. SDR (Japan, Kina, Grekland m. fl.) till mellan 200 och 250 milj. SDR (USA, Frankrike och Kanada).
    De nordiska länderna uttalade att man lade stor vikt vid att komma fram till gränser som kunde få bred anslutning. Vidare önskade man bevara en rimlig balans mellan redarens och lastägarens ansvar. De svenska, danska och norska delegationerna pekade också särskilt på att ansvaret för de små fartygen inte fick sättas alltför högt. Vad gäller ansvarighetskonventionen föreslog Sverige, Danmark och Norge ett minimiansvar på 3 milj. SDR för fartyg med en dräktighet upp till 5 000. Därefter skulle ske en ökning med 370 SDR per dräktighetstal upp till ett maximiansvar på 40 milj. SDR vid dräktighetstalet 100 000. Maximibeloppet för oljeskadefondens ansvar vid ett skadetillfälle borde enligt dessa delegationer bestämmas till mellan 120 och 150 milj. SDR.
    När konferensen gick in i sin slutfas var situationen fortfarande låst. Ordföranden i huvudkommitté II höll därför informella överläggningar med delegationscheferna för en del "viktigare" länder på kvällarna och nätterna under tiden 18—23 maj. Från nordisk sida deltog både Danmark och Norge aktivt i överläggningarna. När inte heller dessa förhandlingar gav resultat, lade ordföranden efter framställning från ett antal delegationer fram ett kompromissförslag två dagar före konferensens slut (sent på kvällen den 23 maj). Förslaget innebar följande.

 

468 Måns Jacobsson    Ansvarighetskonventionen: Ett minimiansvar på 3 milj. SDR (ca 27 milj. kr.) införs för fartyg upp till en dräktighet av 5 000. Därefter sker en ökning med 420 SDR (ca 3 760 kr.) per dräktighetstal upp till ett maximiansvar på 59,7 milj. SDR (ca 53 milj. kr.) för fartyg med en dräktighet på 140 000.
    Fondkonventionen: Det införs ett system som verkar i två skeden. I det första skedet uppgår fondens ansvar till 135 milj. SDR (ca 1,2 miljarder kr.). När den mängd avgiftspliktig olja som sammanlagt har tagits emot i tre konventionsstater under ett kalenderår överstiger 600 milj. ton, höjs ansvaret till 200 milj. SDR (ca 1,8 miljarder kr.).
    Det bör tilläggas att förslaget innebar att systemet med gottgörelse till fartygsägaren eller dennes försäkringsgivare för en viss del av vad som har betalats enligt ansvarighetskonventionen skulle avskaffas.
    Förslaget var en utpräglad kompromisslösning som i sig tog upp element från en rad länders förslag. De skandinaviska länderna fick t. ex. gehör för sin önskan om ett lågt minimiansvar i ansvarighetskonventionen för små fartyg. Många delegationer ansåg säkert att ett ansvarsbelopp om 420 SDR per dräktighetstal var för lågt. Å andra sidan hävdade andra delegationer att ett maximiansvar på närmare 60 milj. SDR var för högt. Det bör dock framhållas att den övre ansvarsgränsen, som alltså uppnås vid dräktighetstalet 140 000, kommer att gälla ett relativt begränsat antal mycket stora tankfartyg. Uppdelningen av fondkonventionens system i två skeden var en amerikansk idé. För att det högre beloppet, 200 milj. SDR, skall bli tillämpligt, krävs i praktiken att USA ansluter sig till konventionen. Tanken bakom denna konstruktion var att det ökade ansvaret inte skulle medföra högre kostnader för var och en av de avgiftsskyldiga, eftersom skyldigheten att betala avgifter skulle omfatta ett betydligt större antal oljemottagare.
    Sedan ordföranden hade presenterat sitt förslag, återupptogs diskussionen i huvudkommittén. De allra flesta länderna förklarade därvid att de såg förslaget som en "paketlösning" och att de var beredda att ställa sig bakom denna lösning under förutsättning att den kunde accepteras av det stora flertalet stater. Från svensk sida uttalades stöd för förslaget även om det samtidigt framhölls att man inte fann det helt tillfredsställande på alla punkter. Under diskussionen i kommittén var det bara Japan som gick emot förslaget. Enligt japansk mening var beloppen generellt sett för höga. Detta torde särskilt ha gällt gränserna för oljeskadefondens ansvarighet.
    De nya ansvarsbestämmelserna fastställdes av konferensen i enlighet med ordförandens förslag.

 

3.3.2 Förenklat ändringsförfarande
Ändringsprotokollen innehåller ett system som gör det möjligt att i framtiden ändra beloppsgränserna i konventionerna på ett smidigare sätt än genom ett traditionellt ändringsförfarande. Systemet bygger på en modell som under år 1982 hade utarbetats inom FN:s kommission för handelsrätt (UNCITRAL).
    Enligt protokollen har en fjärdedel av de fördragsslutande staterna rätt att kräva att IMO:s juridiska kommitté skall behandla förslag till ändringar av ansvarsbeloppen. En förutsättning för att kommittén skall kunna fatta beslut är att minst hälften av konventionsstaterna är företrädda och deltar i omröstningen. Ändringar kan antas med två tredjedels majoritet av de närvarande staterna. När de nya beloppen bestäms, skall hänsyn tas till erfarenheterna i fråga om inträffade olyckor och storleken på de ersättningsbelopp som har

 

1984 års sjörättskonferens 469betalats. Vidare skall inflationen beaktas och, för ansvarighetskonventionens vidkommande, den effekt ändringen kan få i fråga om försäkringskostnaderna. Slutligen skall särskilt beaktas förhållandet mellan begränsningsbeloppen i de två konventionerna.
    IMO skall skriftligen underrätta konventionsstaterna om de ändringar som har beslutats av den juridiska kommittén. Kommitténs beslut är emellertid inte direkt bindande. Det får inte någon verkan, om minst en fjärdedel av de fördragsslutande staterna inom 18 månader efter det att de har underrättats om kommitténs beslut meddelar att de inte godtar ändringen. I annat fall anses ändringen slutligen antagen vid utgången av denna frist. Ändringen träder i kraft ytterligare 18 månader senare.
    Det bör påpekas att ändringen i och med ikraftträdandet binder alla konventionsstater, dvs. även de stater som har röstat emot ändringsförslaget. En stat som inte önskar att bli bunden att tillämpa de reviderade beloppen har emellertid rätt att säga upp konventionen senast sex månader före ikraftträdandet av den ifrågavarande ändringen.
    Det har hävdats att vissa stater skulle ha konstitutionella svårigheter att tillträda en civilrättslig konvention som innehåller ett system med ett förenklat förfarande för ändring av ansvarsbelopp.3 För att undvika sådana konstitutionella problem har byggts in vissa spärrar mot ändring av beloppen (art. 15.6 resp. 33.6). Dessa spärrar innebär att det förenklade ändringsförfarandet inte kan inledas förrän fem år efter det att protokollen har öppnats för undertecknande (den 1 december 1984). Det måste också förflyta minst fem år från det att en sådan ändring har trätt i kraft till dess förfarandet inleds på nytt. Beloppsgränserna får inte höjas med mer än sex procent per år räknat från den 1 december 1984 (räknat med ränta på ränta). Slutligen har det satts en absolut gräns för hur stora ändringar som kan företas inom ramen för det förenklade ändringsförfarandet. Ansvarsbeloppen får sålunda aldrig överskrida tre gånger de belopp som har bestämts i protokollen.
    Det kan anmärkas att det från vissa delegationer uttrycktes besvikelse över alla dessa spärrar, som enligt dessa delegationers mening gjorde bestämmelserna mindre effektiva och som skulle innebära att det också i framtiden kommer att ta lång tid att genomföra nödvändiga höjningar av beloppen. Även om denna synpunkt delades av flertalet delegationer, var dessa länder dock villiga att godta de spärrar som var nödvändiga för att andra länder överhuvud taget skulle kunna acceptera ett förenklat ändringsförfarande.

 

3.3.3 Ändringar i konventionernas tillämpningsområde
A. Det geografiska tillämpningsområdet
Konventionerna i deras ursprungliga lydelse är bara tillämpliga på föroreningsskador som har uppstått inom en konventionsstats territorium, däri inbegripet dess territorialhav. Vidare omfattas åtgärder för att förhindra eller minska skador inom detta område oavsett var åtgärderna vidtas. Frågan om att utvidga tillämpningsområdet till att omfatta skador i den ekonomiska

 

3 De konstitutionella svårigheter som uppkommer när konventioner innehåller bestämmelser om ett förenklat ändringsförfarande har för Sveriges del nyligen behandlats i betänkandet (SOU 1984: 14) RF 10: 5 (s. 97 ff) och i prop. 1984/85: 61 om överlåtelse av vissa offentligrättsliga uppgifter till internationella organ (s. 19 ff); jfr också prop. 1984/85: 33 med förslag till lag om internationell järnvägstrafik m. m. s. 199 ff. 

470 Måns Jacobssonzonen (jfr art. 55-75 i FN:s havsrättskonvention) — eventuellt också på kontinentalsockeln — kom att bli en av de stora stridsfrågorna vid konferensen.
    Frågan drevs särskilt av Australien, Nya Zeeland, Canada och de latinamerikanska länderna. För dessa stater var det en principfråga att kuststaten tillförsäkrades de rättigheter som anges i FN:s havsrättskonvention. Behovet av en sådan reglering torde däremot för många av dessa länder ha varit av underordnad betydelse. De flesta västeuropeiska länderna, bland dem Sverige, Danmark och Finland, samt Japan och de östeuropeiska socialistländerna gick emot förslaget. Man hänvisade till att det knappast skulle kunna uppstå skador av någon större omfattning så långt ut till havs. Vidare anfördes risken för att en utvidgning av tillämpningsområdet skulle kunna leda till missbruk och ge upphov till s. k. spekulativa skadeståndskrav. Man pekade också på att kostnader för förebyggande åtgärder redan enligt konventionernas nuvarande lydelse ersätts oavsett var de vidtas. Norge hörde däremot till de länder som ställde sig bakom förslaget till en sådan utvidgning av det geografiska tilllämpningsområdet.
    Försök att nå fram till en kompromisslösning misslyckades. Frågan avgjordes slutligen i själva konferensen, som beslöt om en utvidgning av tilllämpningsområdet till att omfatta skador i den ekonomiska zonen. När det gäller ansvarighetskonventionen röstade 38 stater för en sådan utvidgning, 18 röstade emot medan 6 avstod (19-14-3 av konventionsstaterna). Vid omröstningen beträffande motsvarande bestämmelse i fondkonventionen röstade emellertid ett antal av de stater som hade röstat emot utvidgningen i fråga om ansvarighetskonventionen för en sådan utvidgning i fondkonventionen. Sverige tillhörde dessa stater. Röstsiffrorna blev på denna punkt 43-13-7 (14-4-2 bland fondstaterna). I en röstförklaring uttalade den svenska delegationen att det enligt dess mening var nödvändigt att ha samma tillämpningsområde för de båda konventionerna; mot bakgrund av att konferensen hade beslutat att utvidga tillämpningsområdet i fråga om ansvarighetskonventionen, hade Sverige därför röstat för en motsvarande utvidgning för fondkonventionens del. För någon stat kan det säkert också ha spelat in att man ville undvika den politiska belastning som skulle uppkomma, om en majoritet av fondstaterna blockerade en lösning som det totalt sett fanns en kraftig majoritet för.

 

B. Definitionen av olja
Konventionerna i deras nu gällande lydelse är tillämpliga bara när den skadevållande oljan utgörs av s. k. beständig olja. Skador som uppkommer genom utsläpp av icke-beständiga oljor, t. ex. bensin och eldningsolja nr 1, omfattas alltså inte av konventionen. Bakgrunden till detta är att dessa oljor avdunstar relativt snabbt i havet och att risken för föroreningsskador därigenom har ansetts mindre än vid utsläpp av beständiga oljor. Undersökningar har dock visat att också sådana utsläpp kan leda till föroreningsskador under särskilda förhållanden, t. ex. vid utsläpp i grunda vatten. Den svenska delegationen förordade därför, liksom Danmark och Norge, att sådana oljor skulle omfattas av ansvarighetskonventionen. Förslaget fick dock inte tillräcklig anslutning för att godtas.
    I stället för den föreslagna utvidgningen företogs en mindre inskränkning av oljebegreppet i ansvarighetskonventionen genom att det begränsades till "persistent hydrocarbon mineral oil". Denna avgränsning gäller redan för

 

1984 års sjörättskonferens 471fondkonventionens del. Det innebär att t. ex. valolja och sillolja numera faller utanför båda konventionerna.

 

C. Definitionen av fartyg
Som tidigare har nämnts är konventionerna i deras nuvarande lydelse endast tillämpliga på fartyg som transporterar olja som last i bulk, d. v. s. tankfartyg. Under revisionsarbetet har det rått bred enighet om att inte utvidga konventionerna till att omfatta skador orsakade av utsläpp från torrlastfartyg. Denna fråga har i stället överlämnats till nationell lagstiftning. Däremot innebär 1984 års protokoll att oljeutsläpp från tankfartyg i fortsättningen skall omfattas av ersättningssystemet också när dessa går i barlast.
    Konferensen beslöt vidare att utvidga konventionernas tillämpningsområde till att omfatta s. k. kombinationsfartyg, d. v. s. fartyg som kan transportera både olja och annan last. Förutom när dessa fartyg går med oljelast omfattas de enligt protokollen också av konventionerna under "any voyage following" transporten av olja såvida det inte visas att det inte finns rester av olja ombord.

 

D. Precisering av skadebegreppet
Begreppet oljeskada definieras i ansvarighetskonventionen på följande sätt (art. I.6):
    "Pollution damage" means loss or damage caused outside the ship carrying oil by contamination resulting from the escape or discharge of oil from the ship, wherever such escape or discharge may occur, and includes the costs of preventive measures and further loss or damage caused by preventive measures.
    Samma definition gäller för fondkonventionens del (jfr art. 1.2).
    Under revisionsarbetet väcktes frågan om en precisering av skadebegreppet i konventionerna. Som skäl för en precisering anfördes att det var mycket angeläget att skadebegreppet utformades på ett sådant sätt att man uppnådde en enhetlig tillämpning i de olika konventionsstaterna. Det ansågs vidare viktigt att konventionerna inte medgav ersättning för vad som hade betecknats som spekulativa krav. Det framhölls också som särskilt viktigt att det genom definitionen av skadebegreppet slogs fast att ersättning skulle utgå för rimliga kostnader för att återupprätta miljön efter oljeskador.
    Efter hårda förhandlingar antogs en ny definition av begreppet oljeskada som i huvudsak bygger på den nuvarande definitionen kompletterad med ett tillägg som tog sikte på att förhindra teoretiskt grundade ersättningsberäkningar. Den nya definitionen har följande lydelse:
    "Pollution damage" means:
    (a) Loss or damage caused outside the ship by contamination resulting from the escape or discharge of oil from the ship, wherever such escape or discharge may occur, provided that compensation for impairment of the environment other than loss of profit from such impairment shall be limited to costs of reasonable measures of reinstatement actually undertaken or to be undertaken;
    (b) the costs of preventive measures and further loss or damage caused by preventive measures.
    Den hänvisning till "utebliven vinst" som görs i den nya lydelsen innebär att t. ex. hotellägaren som får badstranden nedsmutsad eller fiskaren som får

 

472 Måns Jacobssonvidkännas en nedgång i fisket också i fortsättningen skall kunna få ersättning för sådan skada. Enligt vad diskussionerna gav vid handen får ordet "profit" anses omfatta inkomster, även om dessa inte skulle vara tillräckligt stora för att ge en vinst. Utöver utebliven vinst kan miljöskador föranleda ersättning endast för rimliga åtgärder för att återställa miljön. Som framgår av bestämmelsen krävs inte att dessa åtgärder redan har vidtagits. Det kan nämligen föreligga fall då sådana åtgärder på grund av brist på medel inte kan vidtas förrän ersättning har erhållits. För att ersättning skall utgå för åtgärder som ännu inte har vidtagits måste det dock stå klart att avsikten är att de skall företas.

 

E. Definitionen av begreppet olycka ("incident") (art. I.8)
Det hade visat sig föreligga motstridiga uppfattningar om huruvida definitionen av "förebyggande åtgärder" i art. I.7 i ansvarighetskonventionen omfattar sådana åtgärder som vidtas innan olja har läckt ut från fartyget. Definitionen av "olycka" ändrades därför i syfte att göra det klart att begreppet "förebyggande åtgärder" omfattar åtgärder som vidtas efter den tidpunkt då faran för oljeförorening har uppkommit. För att konventionen skall vara tillämplig krävs att faran skall kunna karakteriseras som "grave and imminent". Avsikten är att det skall ha inträffat ett tillbud med fartyget i fråga. Någon olja behöver däremot inte ha läckt ut. Åtgärder som motiveras av ett fartygs tillstånd i största allmänhet omfattas inte av begreppet förebyggande åtgärder.

 

F. Ansvarsbefrielse (art. III. 2.c)
Enligt den gällande texten av ansvarighetskonventionen undgår fartygsägaren ansvar, om han visar att skadorna i sin helhet har orsakats genom vårdslöshet eller annan försummelse av en regering eller någon annan myndighet vid fullgörande av en skyldighet som åvilar regeringen eller myndigheten att svara för underhållet av fyrar eller andra hjälpmedel för navigering.
    Många länder hade önskat att den ifrågavarande bestämmelsen skulle upphävas. Även vissa förslag till ändrad lydelse förelåg. Sverige hade föreslagit ett förtydligande som innebar att ansvarsbefrielse skulle gälla endast försummelse i fråga om skyldigheten att svara för underhållet av fyrar eller andra liknande hjälpmedel (jfr Högsta domstolens dom i det s. k. Tsesismålet, NJA 1983 s. 3). Genom den föreslagna lydelsen skulle det stå klart att bestämmelsen inte skulle gälla brister i sjökort. Sovjetunionen hade lagt fram ett förslag till utvidgning av bestämmelsen av innebörd att fartygsägaren skulle undgå ansvar, om han visade att skadan i sin helhet hade orsakats av vårdslöshet eller annan försummelse av en regering eller någon annan myndighet i samband med säkerhet för sjöfarten.
    Ändringsförslagen fick inte erforderlig majoritet. Bestämmelsen kvarstår därför oförändrad.

 

G. Kanalisering av ansvaret (art. III.4)
Genom protokollet till ansvarighetskonventionen införs en ganska långtgående kanalisering av ansvaret till fartygsägaren. Protokollets reglering svarar i huvudsak mot vad som redan gäller i de nordiska länderna. Det bör dock påpekas att krav mot de personer som enligt protokollet omfattas av kanaliseringen (befälhavare, besättningsmedlemmar, redare, befraktare, lots, bär-

 

1984 års sjörättskonferens 473gare, den som vidtar förebyggande åtgärder m. fl.) alltid kan framställas i de fall när de har förorsakat skadan uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet.
    Ett förslag om att regress skulle uteslutas i samma omfattning antogs inte. Frågan i vilken utsträckning regress är möjlig kommer därför också enligt protokollet att avgöras av nationell lagstiftning.

 

3.3.4 Traktaträttsliga frågor
Det stod redan när revisionsarbetet inleddes klart, att revisionen av de båda konventionerna skulle föra med sig svåra traktaträttsliga problem. Detta beror på att ersättningssystemet byggs upp av två konventioner som har ett nära samband. När de reviderade konventionstexterna har trätt i kraft, torde det under en lång övergångstid komma att finnas olika grupper av stater som är bundna av olika konventionstexter. Särskilt vid olyckor som vållar skador i flera stater ansågs detta kunna leda till stora rättsliga och praktiska svårigheter, t. ex. när det gällde upprättande av begränsningsfond och fördelning av tillgängliga ersättningsbelopp. Också förvaltningen av Internationella oljeskadefonden skulle bli tämligen komplicerad under den tid då inte alla medlemsstater är bundna av samma konventionstexter. En ytterligare komplikation ansågs föreligga genom att ändringsprotokollet till ansvarighetskonventionen kan komma att träda i kraft före ändringsprotokollet till fondkonventionen.
    En allmän strävan var att åstadkomma en smidig övergång från det system som skapades av de ursprungliga konventionerna till det system som skulle uppkomma genom ändringsprotokollen. Det förelåg olika förslag i detta hänseende. Redan på ett tidigt stadium av konferensen stod det emellertid klart att det var en bred uppslutning kring en modell som hade föreslagits av Storbritannien och som hade betecknats "the phased-in approach". Mot denna bakgrund beslöt konferensen att de traktaträttsliga artiklarna skulle bygga på denna modell.
    I huvudsak innebär "the phased-in approach" att en stat under en övergångsperiod skall kunna tillhöra både de reviderade och de ursprungliga konventionerna. En stat som tillträder protokollen kan skjuta upp uppsägningen av de ursprungliga konventionerna till dess den reviderade fondkonventionen har ratificerats av ett tillräckligt antal stater för att göra det nya ersättningssystemet bärkraftigt. Fördelen med detta system har sagts vara att det kan träda i kraft förhållandevis snabbt och utan att det vid något tillfälle uppstår en lucka i ansvarstäckningen.

 

3.4. Ikraftträdande
Protokollet till ansvarighetskonventionen träder i kraft när det har ratificerats av tio stater, av vilka sex skall var för sig ha ett tanktonnage om minst en miljon bruttoton. För att protokollet till fondkonventionen skall träda i kraft krävs att det har ratificerats av tio stater, av vilka sex skall var för sig ha ett tanktonnage om minst en miljon bruttoton. För att protokollet till fondkonventionen skall träda i kraft krävs att det har ratificerats av minst åtta stater. Vidare måste de stater som har tillträtt protokollet under det föregående kalenderåret ha tagit emot minst 600 milj. ton sjötransporterad råolja och tjock eldningsolja. Protokollen öppnades för undertecknande den 1 december 1984. De har t. o. m. juli 1985 undertecknats av Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Marocko, Polen, Portugal, Storbritannien, Sverige och USA. De har hittills inte ratificerats av någon stat.

32 — 53-166 Svensk Juristtidning

 

474 Måns Jacobsson    Mot bakgrund av de villkor som gäller för ikraftträdandet finns det anledning anta att protokollen inte kommer att träda i kraft förrän omkring år 1990.

 

4. Värdering av konferensens resultat
Konferensen lyckades alltså inte anta någon konvention om skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods. Mot bakgrund av de brister som fanns i konventionsutkastet kan detta inte anses som någon större nackdel. Med den korta tid som konferensen hade till sitt förfogande var det i praktiken omöjligt att få fram en tillräckligt genomarbetad text som kunde vinna bred anslutning.
    Diskussionerna vid konferensen visade också att det troligen kommer att bli mycket svårt att skapa ett tillfredsställande ersättningssystem. Förhållandet mellan en HNS-konvention och 1976 års globalbegränsningskonvention är svårt att reglera på ett sätt som kan godtas av stater med olika utgångspunkter när det gäller globalbegränsning. Det är också mycket svårt att få en rimlig lösning när det gäller fördelningen av ansvaret mellan redare och lastägare. Det är därför knappast troligt att man inom IMO kan få fram ett godtagbart konventionsutkast utan ett mycket omfattande arbete.
    När det gäller oljeskadekonventionerna var det helt överskuggande motivet för en revision av ansvarighetskonventionen och fondkonventionen önskemålet att åstadkomma en väsentlig höjning av ansvarsgränserna. Man ville också införa ett minimiansvar för små fartyg för att därigenom hålla småolyckor utanför Internationella oljeskadefonden.
    I de hänseenden som nu har nämnts måste resultatet av konferensen bedömas som tillfredsställande ur svensk synvinkel. Minimiansvaret bestämdes i enlighet med de nordiska ländernas förslag. Detsamma gäller det första steget i fråga om Internationella oljeskadefondens ansvar. Vad angår det maximala redaransvaret innebar kompromissen visserligen ett betydligt högre ansvar än vad de nordiska länderna hade önskat. Detta torde dock sakna praktisk betydelse för den svenska rederinäringen med hänsyn till den sammansättning som den svenska tankerflottan har och i än högre utsträckning kan väntas ha när protokollen träder i kraft. Genom att det maximala ansvaret — 59,7 milj. SDR — uppnås först för fartyg med dräktighetstal över 140 000 uppnås vidare en lägre höjning per dräktighetstal än vad som skulle ha blivit fallet, om kompromissen hade utformats i närmare överensstämmelse med exempelvis Frankrikes eller Storbritanniens förslag. Därtill kommer att 1984 års protokoll sannolikt inte kommer att träda i kraft förrän omkring år 1990. Det finns anledning utgå från att värdet av de belopp som anges i protokollet då har urholkats med minst 25 procent till följd av inflationen.
    När det gäller höjningen av Internationella oljeskadefondens ansvarighet torde redan den första gränsen — 135 miljoner SDR — vara tillräcklig för att medge full ersättning till de skadelidande t. o. m. vid katastrofolyckor och även med hänsyn tagen till den inflation som kan väntas äga rum. Värdet från svensk synpunkt av att införa en andra fas med ett maximibelopp på 200 milj. SDR kan därför ifrågasättas.
    Ett högre maximibelopp för fondens ansvarighet torde främst tillgodose USA:s intressen. I realiteten innebär fondkonventionens lösning på denna punkt, att den högre gränsen inte kommer att gälla förrän USA har anslutit

 

1984 års sjörättskonferens 475sig till fondprotokollet. Även om detta innebär ett bättre skydd för de skadelidande, skulle USA:s tillträde innebära en väsentlig ökning av risken för olyckor som ger upphov till krav mot fonden. Detta kan givetvis medföra en ökad belastning på de avgiftspliktiga oljemottagarna. Dessutom utdöms skadestånd med avsevärt högre belopp i USA än i t. ex. Japan och Västeuropa. De förhållanden som nu har berörts kan vara en förklaring till att man från japansk sida har uttalat starkt missnöje med 1984 års protokoll.
    Det måste emellertid framhållas att ett mycket högt maximibelopp för fondens ansvarighet uppenbarligen är nödvändigt för att USA över huvudtaget skall överväga att tillträda konventionen. Också vissa västeuropeiska länder torde ha haft mycket svårt att godta en gräns som påtagligt understeg 200 miljoner SDR. Det är därför inte troligt att någon större avvikelse från denna kompromisslösning beträffande fondens maximiansvar skulle ha kunnat samla en bred majoritet.
    En annan värdefull nyhet är det förenklade förfarande för höjning av ansvarsgränserna som införs genom protokollen. Det är särskilt viktigt att systemet innebär att en ändring som träder i kraft binder även stater som har röstat emot ändringen. Genom att samma belopp kommer att gälla för alla konventionsstater undviks i framtiden komplicerade traktatsrättsliga förhållanden mellan olika grupper av stater.
    Övriga ändringar får i jämförelse med höjningen av beloppen anses vara av underordnad betydelse. Det är visserligen värdefullt att ett mera preciserat skadebegrepp har införts. Huruvida denna nya definition uppfyller de önskemål om större klarhet som eftersträvades kan dock ifrågasättas. Möjligen torde överläggningarna vid konferensen kunna tjäna som vägledning för den framtida tillämpningen av konventionerna när det gäller att avgöra vilka skador som är ersättningsgilla. Ur svensk synvinkel får det också anses tillfredsställande, att det nu är fastslaget att kostnader för att återställa miljön är ersättningsgilla även om någon ekonomisk skada i traditionell mening inte har uppstått.
    Den fråga som vid sidan av ansvarsbeloppens höjning föranledde de mest omfattande diskussionerna var utvidgningen av konventionernas geografiska tillämpningsområde. Detta var också den enda fråga som visade på några egentliga politiska motsättningar. Det finns anledning anta att det var utgången på denna punkt som föranledde ett antal stater att lägga ned sina röster vid den slutliga omröstningen om protokollen.
    Sammantaget bör resultatet av konferensen anses vara tillfredsställande för Sveriges del.