Neutralitet och sanktioner
Av kanslirådet ROLF H. LINDHOLM
Det brukar hävdas att kollektiv säkerhet och neutralitet i princip är oförenliga. Man utgår då från att kollektiva sanktioner skall tillgripas mot en fredsstörare enligt särskilda regler. Sanktionerna kan inte bli effektiva, om vissa stater — genom att åberopa sin neutralitetet — vägrar att delta i dem. Å andra sidan får neutrala makter inte överge neutralitetsrättens regler om opartiskhet och likabehandling. De kan normalt inte vidta militära sanktioner och knappast heller ekonomiska sanktioner mot en krigförande stat.
Den kollektiva säkerhetens teori har haft föga gemensamt med verkligheten. Någon enstaka gång har sanktioner tillgripits, som regel med klent resultat. Både Nationernas Förbund och Förenta Nationerna har misslyckats i försöken att skapa ett fungerande sanktionssystem. Den internationella politiken präglas i stället liksom förr av en strävan efter maktbalans. Med tanke på kärnvapenkapprustningen är det naturligt att numera tala om en terrorbalans. Supermakterna serrustningarna som det bästa medlet att öka sin säkerhet. Medlemskap i militära allianser för kollektivt självförsvar betraktar många stater som den bästa lösningen på säkerhetsproblemet. Andra stater — de neutrala och alliansfria — tror att säkerheten är större om de står fria från blocken.
I den kollektiva säkerhetens tankebyggnad var det ont om plats för neutraliteten. Varken NF:s förbundsakt eller FN:s stadga nämner ordet "neutralitet". Detta har emellertid inte hindrat organisationerna från att uppta neutrala stater som medlemmar, t. ex. Sverige och Schweiz i NF och Sverige och Österrike i FN. Även om sanktionssystemen hade fungerat enligt ordalagen fanns/finns det för övrigt utrymme för traditionell neutralitet i vissa fall. Både i teorin och ännu mer i praktiken har neutralitet kunnat kombineras med medlemskap i NF och FN.
Det kan vara intressant att närmare undersöka teori och praktik ifråga om neutralitet och sanktioner. Bestämmelserna i Nationernas Förbunds akt och i Förenta Nationernas stadga om sanktioner måste ställas i relation till neutralitetsrättens regler. De neutrala staternas ställningstaganden — både generellt och med avseende på konkretafall — bör redovisas. När det gäller FN måste både bindande beslut av säkerhetsrådet och rekommendationer (av rådet eller generalförsamlingen) beröras.
Det var artikel 16 i NF:s förbundsakt som stadgade om sanktioner. Den svenska översättningen av artikeln hade följande lydelse:
Om medlem av förbundet griper till krig i strid mot sina förpliktelser enligt artiklarna 12, 13 eller 15, skall ifrågavarande stat anses därigenom utan vidare hava begått en krigshandling emot samtliga övriga medlemmar av förbundet. Dessa förbinda sig att omedelbart avbryta alla förbindelser av kommersiell eller finansiell art med den fördragsbrytande staten, att förbjuda alla förbindelser mellan sina innebyggare och innebyggare i ifrågavarandestat samt att förhindra alla förbindelser av finansiell, kommersiell eller personlig art mellan denna stats innebyggare och innebyggare i varje annan stat, oberoende därav, huruvida den tillhör förbundet eller ej.
Det åligger i sådant fall rådet att föreslå de särskilda regeringar, saken angår, med vilka lant-, sjö- eller luftstridskrafter de särskilda förbundsmedlemmarna skola bidraga till de väpnade styrkor, som skola användas till hävdande av förbundsförpliktelsernas helgd.
Förbundets medlemmar överenskomma vidare att, vid tillämpningen av de i denna artikel förutsedda ekonomiska åtgärderna, ömsesidigt understödja varandra i syfte att så mycket som möjligt nedbringa därav följande förluster och olägenheter. De skola likaledes ömsesidigt stödja varandra i motstånd mot de särskilda åtgärder, som av en fördragsbrytande stat må riktas mot någon av dem. De skola vidare vidtaga erforderliga åtgärder för att, envar inom sitt statsområde, underlätta fri passage för styrkor tillhörande förbundsmedlem, som deltager i gemensamma åtgärder till skydd för förbundsförpliktelsernas helgd.
Varje medlem av förbundet, som brutit mot någon av de ur förbundsakten härflytande förpliktelserna, må uteslutas ur förbundet genom ett av rådet fattat beslut, som biträdes av ombuden för alla övriga, i rådet företrädda medlemmar av förbundet.1
Enligt artikel 17 förutsågs dessa sanktioner i vissa fall kunna tillgripas även mot icke-förbundsmedlemmar.
Sanktionsreglerna skulle således endast tillämpas om en stat tillgrep krig utan att respektera bestämmelserna i artiklarna 12, 13 och 15 om skyldighet att avvakta försök till tvistens lösning på fredlig väg. De ekonomiska sanktionerna var i princip obligatoriska, medan de militära förutsatte en rekommendation från rådet om de väpnade styrkor som skulle användas. Det fanns inget organ i NF som med bindande verkan för medlemsstaterna kunde fastslå när de i artikel 16 stipulerade förutsättningarna för ett sanktionsförfarande förelåg. Det ansågs att varje medlem för sin del ägde avgöra detta.
Det är uppenbart att militära sanktioner strider mot neutraliteten. En neutral stat som tillgrep militära sanktioner skulle för övrigt riskera att dras in i kriget. Inte heller får en neutral makt tillåta genommarsch av en krigförande stats trupper. Ett uttryckligt förbud
häremot finns i den femte Haagkonventionen om neutralitet under ett landkrig (artiklarna 2 och 5). När det gäller ekonomiska sanktioner torde kravet på opartiskhet och likabehandling förhindra ett neutralt land från att ansluta sig till sådana. Ett vapenexportförbud som bara riktade sig mot den ena sidan i ett krig skulle stå i strid med särskilda regler i den femte Haagkonventionen (artiklarna 7 och 9).2
Frågan om neutralitetens förenlighet med förbundsakten behandlades inför Sveriges anslutning till NF. I kommentaren till artikel 16 påpekades att de militära sanktionerna förutsatte en framställning från rådet. Det hävdades att en medlemsstat som mottagit en sådan framställning "torde ur rättslig synpunkt äga befogenhet att själv besluta, huruvida och i vad mån den må efterkomma framställningen".3 När det gällde ekonomiska sanktioner och genommarsch av trupper anfördes:
Skyldigheten att deltaga i ekonomiskt sanktionsförfarande och medgiva passage innebär för förbundsmedlemmarna avsägelse av rätt till neutralitet i hittillsvarande mening gent emot stat, som i strid med förbundsakten bryter freden. Så till vida medför förbundets tillkomst en återgång till äldre tiders uppfattning om åtskillnad mellan rättvisa och orättvisa krig. I avseende å sådana mellan förbundsmedlemmar inbördes, eller eljest mellan särskilda stater uppkommande krigiska förvecklingar, som icke stå i strid med förbundsakten, bibehåller emellertid neutralitetsbegreppet sin betydelse, och så till vida måste hittills gällande rättsregler och internationella överenskommelser rörande neutralitet fortfarande anses äga bestånd.4
I utskottsutlåtandet framfördes liknande synpunkter:
Den förändring i Sveriges sedan långliga tider intagna ställning såsom principiellt neutral stat, som en anslutning till förbundet i viss mån kan sägas medföra, har i diskussionen anförts såsom ett viktigt moment, ägnat att resa tvivel om tillrådligheten av ett sådant steg. Fördragets bestämmelser i art. 16—17 angående deltagande i ekonomisk aktion och tillåtande av passage av trupper medföra i vissa angivna fall för medlemmarna förpliktelser, som måste medgivas icke vara förenliga med upprätthållande av fullständig neutralitet, sådant detta begrepp hittills uppfattats. — — — Det förtjänar i detta sammanhang framhävas, att det icke är överensstämmande med rätta förhållandet, då, såsom ofta skett, det påståendet göres, att förbundsakten alldeles upphäver neutraliteten i hittills antagen mening. Detta gäller väl ifråga omkrig, som enligt akten äro otillåtna, d. v. s. sådana angrepp, som ingångsatts i strid mot de här antagna reglerna för förfarandet vid uppkommen konflikt. Men i andra fall kommer rätten till neutralitet även i framtiden att gälla på samma sätt som hittills.5
Med avseende på militära sanktioner påpekade utskottet "att vilken tolkning som än antages rörande förbundsaktens bestämmelser om militär sanktion, bibehåller varje förbundsmedlem sin rätt att pröva, om den finner sig böra deltaga i en sådan sanktion eller icke, i och genom det stadgande i art. 4, att envar i rådet icke representerad stat äger säte och stämma därstädes vid behandling av fråga, som speciellt berör denna stats intressen; och enligt art. 5 måste ett beslut av rådet i dylik fråga för att få bindande kraft vara enhälligt".6
Både regeringen och riksdagen hyste vissa betänkligheter med anledning av att NF inte skulle komma att bli universellt. Förenta Staterna hade inte anslutit sig, och två stora grannländer till Sverige — Tyskland och Sovjetunionen — skulle tills vidare komma att stå utanför förbundet. Riksdagsutskottet ansåg emellertid "att ett avböjande från svensk sida skulle medföra vida större olägenheter och risker än en anslutning".7
Avgörandet om Sveriges anslutning till NF fattades i kontroversens tecken. En majoritet i riksdagen bestående av liberaler och socialdemokrater var positiva, medan högern och vänstersocialisterna gjorde motstånd. Motsättningen i ståndpunkter vid anslutningen efterträddes dock snart av samverkan i utrikesfrågorna mellan de olika partiernas representanter.8
Sverige tillträdde Nationernas Förbund utan förbehåll. Schweiz däremot anslöt sig först sedan utfästelser utverkats om att landet inte behövde delta i militära sanktioner och inte tillåta passage för krigförande makt. Något undantag för Schweiz när det gällde ekonomiska sanktioner förutsågs å andra sidan inte. Detta reglerades i den s. k. Londondeklarationen av NF:s råd den 13 februari 1920:
La Suisse reconnaît et proclame les devoirs de solidarité qui résultent pour elle du fait qu'elle sera Membre de la Société des Nations, y compris le devoir de participer aux mesures commerciales et financières demandées par la Société des Nations contre un Etat en rupture du Pacte, et qu'elle est prête à tous les sacrifices pour défendre elle-même son propre territoire en toutes circonstances, même pendant une action entreprise par la Société des Nations, mais qu'elle ne sera pas tenue de participer à une action militaire ou d'admettre le passage de troupes étrangères ou la préparation d'entreprises militaires sur son territoire.9
Därmed övergick Schweiz till "differentiell" neutralitet i samband med kollektiva sanktioner enligt artikel 16 i förbundsakten. I alla andra lägen ägde den allmänna neutralitetsrätten fortsatt giltighet.
I doktrinen har meningarna varit delade om kollektiv säkerhet och neutralitet är förenliga. "The more there is of the one, the less there is of the other" hävdade H. Lauterpacht.10 Samtidigt som förbundsrådet accepterade en särställning för Schweiz deklarerades: "The conception of neutrality of the Members of the League is incompatible with the principle that all Members will be obliged to co-operate in enforcing respect for their engagements".11
På det hela taget tycks man ha varit överens om att den allmänna neutralitetsrätten fortfarande gällde, när det inte var fråga om NF-sanktioner i enlighet med artikel 16.12 Det ansågs vidare att NF-medlemmar fick finna sig i att neutrala stater kunde komma att delta i sanktioner mot dem enligt paktens regler. Genom medlemskapet hade de accepterat detta avsteg från den allmänna neutralitetsrätten.13 Artikel 20 fastslog för övrigt att förbundsaktens bestämmelser gällde framför andra förpliktelser eller överenskommelser.
Enligt en uppfattning utgjorde NF:s sanktionsbestämmelser ett slags nya neutralitetsregler.14 Det torde emellertid vara riktigare att betrakta dem som specialregler, vilka — när de inte tillämpades — lämnade den allmänna neutralitetsrätten intakt. I samband med diskussionen av FN och neutralitet blir det anledning att återkomma till frågan.
NF:s sanktionssystem sattes på prov och misslyckades efter det italienska angreppet på Abessinien 1935. Inga militära sanktioner tillgreps, men krigsmaterielexport till Italien förbjöds. Lån och krediter skulle inte få beviljas Italien. Dessutom förbjöds import av italienska varor och export till Italien av vissa produkter. Några förbundsmedlemmar vägrade dock att delta i sanktionerna och andra
genomförde dem inte i praktiken eller i varje fall inte fullt ut. Schweiz förbjöd inte import från Italien utan nöjde sig med att reglera handeln på kompensationsbasis. Förbudet för krigsmaterielexport tillämpades av Schweiz både mot Italien och mot Abessinien.15 Därtill kom att stater som inte var medlemmar av NF i allmänhet hänvisade till sin rätt att följa de allmänna neutralitetsreglerna.
Den kollektiva säkerhetens misslyckande i det italiensk-abessinskakriget fick pendeln att svänga tillbaka mot sedvanlig neutralitet. Belgien och Nederländerna bekräftade på nytt sin neutralitet. Schweiz återvände 1938 från "differentiell" till fullständig neutralitet, vilket godkändes av NF i en särskild resolution.16 USA och tjugo andra amerikanska stater antog 1939 en allmän neutralitetsdeklaration.17
De nordiska staternas utrikesministrar förklarade 1938 tillsammans med sina kolleger från Belgien, Nederländerna och Luxemburg att "sanktionssystemet under nuvarande förhållanden och genom den praxis, som följts under de gångna åren, erhållit en icke förpliktande karaktär".18 Sanktionssystemet var de facto suspenderat. 1938 antog Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige en gemensam deklaration angående likartade neutralitetsbestämmelser.19 När det andra världskriget bröt ut satte många stater sin tillit till neutraliteten.
I Förenta Nationernas stadga försökte man dra lärdom av svagheterna i NF:s sanktionssystem. Ett centralt organ, säkerhetsrådet, fick huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet (art. 24). Det är också säkerhetsrådet som fastställer om det föreligger ett hot mot freden, ett fredsbrott eller en angreppshandling och som föreslår eller beslutar om åtgärder (art. 39). För att förebygga att läget förvärras kan rådet uppfordra parterna att foga sig efter vissa provisoriska åtgärder (art. 40). Säkerhetsrådet kan besluta om icke-militära sanktioner (art. 41). Som exempel anges fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, av kommunikationer och av diplomatiska förbindelser. Vid behov äger rådet företa inskridande med luft-, sjö- eller lantstridskrafter (art. 42). Militära sanktioner,
liksom rätt till passage, förutsätter dock särskilda avtal mellan säkerhetsrådet och FN:s medlemmar (art. 43).
Medlemsstaterna är skyldiga att verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med stadgan (art. 25). De skall lämna organisationen allt bistånd i varje åtgärd som den företar i överensstämmelse med stadgan och avhålla sig från att lämna bistånd åt någon stat mot vilken FN vidtar förebyggande åtgärder eller tvångsåtgärder (art. 2: 5).
I säkerhetsrådet är de fem stormakterna — Kina, Frankrike, Sovjetunionen, Storbritannien och Förenta Staterna — ständiga medlemmar. Härtill kommer numera tio andra medlemmar, som väljs på två år av generalförsamlingen. Beslut i rådet fattas med nio ja-röster, bland dem de fem ständiga medlemmarna om det inte rör sig om procedurfrågor.
Om man ser till stadgans ordalag framstår FN:s sanktionssystem som betydligt effektivare än NF:s. I praktiken har det dock kommit till mycket begränsad användning. Dels har vetorätten i många fall omöjliggjort beslut, dels har de avtal som förutsågs i artikel 43 inte kommit till stånd.
Några större svårigheter för neutrala stater att leva upp till förpliktelserna som FN-medlemmar har inte uppstått. Liksom när det gällde NF bör man dock närmare belysa hur stadgans bestämmelser förhåller sig till neutralitetsrätten och hur FN-sanktioner tillämpats konkret.
Bestämmelserna om sanktioner finns i stadgans kapitel VII om Inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar:
Artikel 39
Säkerhetsrådet fastställer förefintligheten av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling och framlägger förslag, eller fattar beslut om vilka åtgärder som skola vidtagas i överensstämmelse med artiklarna 41 och 42 i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.
Artikel 41
Säkerhetsrådet äger besluta, vilka åtgärder, icke innebärande bruk av vapenmakt, som skola användas för att giva verkan åt dess beslut, och äger uppfordra Förenta Nationernas medlemmar att vidtaga sådana åtgärder. Åtgärderna kunna innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna.
Artikel 42
Finner säkerhetsrådet, att åtgärder enligt artikel 41 skulle bliva otillräckliga eller redan visat sig otillräckliga, äger rådet företaga sådant inskridande
medelst luft-, sjö- eller lantstridskrafter, som må befinnas nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Dessa åtgärder kunna innefatta demonstrationer, blockad samt andra operationer av luft-, sjö- och lantstridskrafter tillhörande medlemmar av Förenta Nationerna.
Artikel 43
1. För att bidraga till upprätthållande av internationell fred och säkerhet utfästa sig Förenta Nationernas samtliga medlemmar att, på säkerhetsrådets anmodan och enligt särskilt avtal eller särskilda avtal, ställa till rådets förfogande de väpnade styrkor, det bistånd och de förmåner, däribland rätt tillpassage, som äro nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet.
2. Detta eller dessa avtal skola fastställa styrkornas numerär och beskaffenhet, beredskapsgrad och allmänna förläggning samt arten av de förmåner och det bistånd, som skola lämnas.
3. Avtalet eller avtalen skola på säkerhetsrådets initiativ träffas så snart som möjligt. De skola slutas mellan säkerhetsrådet och medlemmar eller mellan säkerhetsrådet och grupper av medlemmar och skola ratificeras av signatärstaterna i den ordning, som deras statsförfattningar föreskriva.20
Om säkerhetsrådet fattar beslut om militära eller ekonomiska sanktioner kan ett neutralt medlemsland inte undandra sig från att delta. Därmed uppstår principiellt en konflikt med den allmänna neutralitetsrätten. När stadgan utarbetades på konferensen i San Francisco ansåg man att permanent neutralitet var oförenlig med artikel 2: 5, som har följande lydelse:
Alla medlemmar skola lämna Förenta Nationerna allt bistånd i varje åtgärd, som organisationen företager i överensstämmelse med denna stadga, samt avhålla sig från att lämna bistånd åt någon stat, mot vilken Förenta Nationerna vidtager förebyggande åtgärder eller tvångsåtgärder.
Från fransk sida hade man föreslagit ett tillägg som löd: "sans qu'un Etat puisse, pour s'y soustraire, invoquer un statut de neutralité". Med "statut de neutralité" menade man permanent neutralitet. Av dikussionen framgick att delegaterna instämde i att permanent neutralitet var oförenlig med artikel 2: 5, såtillvida som en stat inte kunde åberopa sin ställning som permanent neutral för att befrias från stadgans förpliktelser. Det ansågs inte att något tillägg behövdes.21
Möjligen skulle man kunna hävda att säkerhetsrådet enligt artikel 48 kan undanta neutrala stater från deltagande i sanktioner:
1. Åtgärd, som erfordras för att verkställa säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet, skall vidtagas av samtliga
medlemmar av Förenta Nationerna eller av vissa bland dem, allt efter säkerhetsrådets bestämmande.
2. Sådana beslut skola verkställas av Förenta Nationernas medlemmar direkt och genom deras verksamhet inom ifrågakommande internationella organ, till vilka de äro anslutna.
Det är emellertid osäkert vilken självständig betydelse denna artikel har vid sidan av artikel 2: 5. Syftet med artikeln var kanske att säkerhetsrådet skulle kunna göra undantag för stater som kunde utsättas för stora risker eller svårigheter om de deltog i sanktioner i ett konkret fall. Artikel 48 har för övrigt aldrig kommit till användning.22
Av artikel 103 framgår att en neutral stat inte kan åberopa Haagkonventionernas regler för att slippa delta i FN-sanktioner:
I händelse av konflikt mellan medlemmarnas förpliktelser enligt denna stadga och deras förpliktelser enligt någon annan internationell överenskommelse skola förpliktelserna enligt stadgan gälla.
Å andra sidan kan en medlemsstat inte beklaga sig över att en neutral FN-medlem deltar i sanktionerna. Genom anslutningen till FN får den anses ha accepterat denna eventualitet.
Neutralitetsaspekterna beaktades inför Sveriges anslutning till Förenta Nationerna. Av stor betydelse var den särställning som de permanenta medlemmarna av säkerhetsrådet skulle komma att inta. Departementschefen anförde i propositionen:
Man har vid konferensen i San Francisco utgått från att de stater, på vilka världsfredens bibehållande i sista hand beror och som måste bära den tyngsta bördan vid tillämpandet av militära och andra sanktioner, också skola äga ett övervägande inflytande vid beslutens fattande. Genom stormakternas vetorätt i säkerhetsrådet i fråga om militära och andra sanktioner har man emellertid gått ett steg längre. Man har skapat en ordning, som sätter säkerhetssystemet ur funktion för det fall, att en av stormakterna direkt eller indirekt skulle stå som angripare.23
I överbefälhavarens yttrande hette det:
Medan en neutralitetspolitik är oförenlig med medlemskap i FN så länge organisationen fungerar, föreligger intet principiellt hinder för ett fullföljande av den hävdvunna svenska neutralitetspolitiken vid en konflikt mellan stormakter. En förutsättning för att svensk neutralitet då skall respekteras är, att denna stödjes av en krigsmakt så organiserad, att den efter måttet av våra resurser medger försvar mot direkt anfall.24
Kommentaren till stadgan har ett utförligare resonemang:
Medan sålunda en hög grad av effektivitet karakteriserar en av rådet anordnad tvångsaktion, följer av bestämmelserna om röstning i rådet, att sådana aktioner ingalunda kunna förväntas i alla de lägen där fred och säkerhet äventyras; så till vida är tvångsapparatens effektivitet högeligen begränsad. Om rådsmedlem är part i konflikten, behåller den ändock rätt att deltaga i rådets beslut, och om vederbörande är ständig rådsmedlem, erfordras under alla förhållanden dess medverkan, för att beslut skall komma till stånd. En stormakt, som innehar ständig rådsplats, kan med andra ord alltid förhindra, att tvångsåtgärder komma till stånd i en konflikt, vari den själv är invecklad.— — — Att säkerhetssystemet icke fungerar mot en stormakt innebär å andra sidan, att medlemsstaterna icke komma att åläggas att deltaga i tvångsåtgärder mot en sådan makt och att således de smärre staterna icke riskera att dragas in i ett stormaktskrig på grund av sitt medlemskap i organisationen utan äro oförhindrade att i ett dylikt krig iakttaga neutralitet i traditionell bemärkelse. Detta innebär naturligtvis icke, att en mindre stat icke löper någon risk att bliva indragen i ett stormaktskrig. Men om så sker, är det icke en konsekvens av dess medlemskap i Förenta Nationerna. För övrigt är det ej säkert, att ett ingripande med tvångsåtgärder kommer till stånd ens i en konflikt mellan smärre stater. Det beror, såsom redan anmärkts, alltid av rådets bedömande, huruvida tvångsåtgärder skola vidtagas. Och beslut härom skall alltid fattas med samtliga de fem ständiga och två (numera fyra) andra rådsmedlemmars röster. En tvångsaktion blir, om den kommer tillstånd, av så djupt ingripande betydelse för organisationens medlemmar, att reglerna därom måste anses förtjänta av särskild uppmärksamhet. Dock måste man härvid hålla i minnet, att mycket talar för antagandet, att ifrågavarande regler aldrig komma till tillämpning. Mot en stormakt eller i strid med dess vilja kunna de ej tillämpas.25
Med facit i hand kan man konstatera att bedömningarna präglades av stor realism. Redan i stats- och utrikesministrarnas anföranden i första respektive andra kammaren den 22 oktober 1945 framhölls för övrigt:
Vi äro villiga att ansluta oss till en samfälld trygghetsorganisation och i händelse av en framtida konflikt avstå från neutraliteten i den utsträckning, organisationens stadgar det påfordra. Men skulle mot förmodan inom denna organisation visa sig en tendens till uppdelning av stormakterna i två läger, måste vår politik vara att icke låta oss drivas in i en sådan gruppering eller blockbildning.26
Utrikesutskottet anslöt sig till departementschefens allmänna synpunkter på frågan om den ställning Sverige borde inta till FN. I fråga om de svenska militärpolitiska intressena tillfogade utskottet:
Innan närmare erfarenhet givit säkrare bedömningsmöjligheter både angående Sveriges militära förpliktelser enligt stadgan och i fråga om den trygghet organisationen kan erbjuda vårt land, synes några bestämda slutsatser av militärpolitisk natur icke kunna dragas av Sveriges eventuella inträde i densamma.27
Alla partier som var företrädda i utskottet tillstyrkte enhälligt att riksdagen skulle bevilja regeringen den begärda fullmakten att ansöka om medlemskap i FN. I riksdagsdebatten anslöt sig kommunisterna till samma mening. Beslutet var helt odramatiskt, och kontrasten var stor i jämförelse med debatten 1920.28
Det permanent neutrala Österrike upptogs — utan invändningar och utan särbehandling — i FN 1955. Man har häri velat se ett erkännande av att permanent neutralitet inte är oförenlig med förpliktelserna enligt FN-stadgan. I Österrike tolkas detta så att FN inte kommer att tvinga landet att delta i sanktioner som står i strid med den permanenta neutraliteten.29
FN-stadgan utesluter inte neutralitet. Krig kan utkämpas utan att FN engageras. Säkerhetsrådet kan på grund av vetot misslyckas med att fatta beslut om sanktioner.30 Avsaknaden av avtal enligt artikel 43 gör att militära sanktioner inte kan åläggas medlemsstaterna. När det gäller andra sanktioner kan en konflikt med neutralitetsreglerna bara uppstå i fråga om krig. Neutralitet förutsätter krig, medan FN-stadgan — i motsats till NF:s förbundsakt — undviker krigsbegreppet och istället talar om "hot om eller bruk av våld" och "hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling".
I vissa fall kan emellertid ett sanktionsbeslut göra det omöjligt för en neutral stat att följa de allmänna neutralitetsreglerna. Säkerhetsrådet kan t. ex. sedan ett krig utbrutit fatta ett bindande beslut om ekonomiska — eller andra icke-militära — sanktioner mot den ena krigförande parten. Medlemsstaterna är förpliktade att verkställa rådets beslut. Hur skall man se på en sådan situation? Det finns olika uppfattningar i litteraturen. En vanlig mening är att vi har att göra med en "differentiell" neutralitet ("qualified neutrality"). En annan åsikt är att den neutrala staten kan välja om den vill vara fullständigt neutral eller delta i ekonomiska sanktioner.31 Den skulle ha en rätt men ingen plikt att uppfylla sanktionsbeslutet. Detta strider dock mot klara verba i stadgan. Enligt ännu en uppfattning finns det bara fullständig neutralitet, d. v. s. ingen "differentiell" neutralitet.32
På samma sätt som i NF kan ingen medlemsstat i FN göra invändningar mot att en neutral stat följer ett bindande säkerhetsrådsbeslut om sanktioner. Stadgan gäller framför förpliktelser enligt andra internationella överenskommelser. Ett sanktionsbeslut av säkerhetsrådet i överensstämmelse med stadgan gäller, även om det skulle strida mot allmän neutralitetsrätt. Om man bortser från detta undantag gäller neutralitetsrätten fullt ut.
Det är närmast en terminologisk fråga om man vill beskriva detta sakförhållande genom att tala om "differentiell" neutralitet. Det kan dock vara klokt att undvika en sådan beteckning, eftersom den kan leda tanken fel. Man kan få intrycket att den täcker mer än det speciella undantagsfallet. Det är säkrare att hävda att den allmänna neutralitetsrätten äger fortsatt giltighet men att ett undantag gäller förbindande sanktionsbeslut av säkerhetsrådet enligt FN:s stadga.
Blockbildningen och det "kalla kriget" ledde snart till att sanktionsbeslut av säkerhetsrådet blev osannolika. Under Koreakriget deltog visserligen FN-styrkor, men säkerhetsrådet hade inte fattat något bindande beslut utan endast rekommenderat medlemsstaterna att
bistå Sydkorea. Det har för övrigt hävdats att beslutet var ogiltigt, eftersom Sovjetunionen inte deltog i säkerhetsrådets möte och beslut enligt artikel 27: 3 kräver ja-röster av alla ständiga medlemmar. (I praktiken har en nedlagd stormaktsröst inte betraktats som ett veto.)
Den svenska regeringen fördömde Nordkoreas angrepp och sände ett fältlasarett till Sydkorea. Sedan Kina intervenerat lade Sverige ner sin röst på en resolution i generalförsamlingen som ansågs öppna vägen för sanktioner mot Kina. På samma sätt avstod Sverige från att rösta på en generalförsamlingsresolution som rekommenderade utfärdandet av förbud för export av krigsmateriel och vissa andra varor till Kina och Nordkorea.33
I Koreafrågan förekom inga bindande beslut. Rekommendationer av säkerhetsrådet och generalförsamlingen förpliktar ju inte medlemsstaterna. Någon konflikt med neutralitetsreglerna behövde därför aldrig uppstå. Detsamma gäller i princip för beslut som fattas enligt "Uniting for Peace"-resolutionen (Achesonplanen), som antogs av generalförsamlingen i november 1950.
Resolutionen avser att möjliggöra för generalförsamlingen att rekommendera kollektiva åtgärder, om säkerhetsrådet på grund av oenighet mellan de ständiga medlemmarna inte kan fungera i fall av hot mot freden, fredsbrott eller angrepp. Det har av många hävdats, att resolutionen strider mot FN-stadgan, eftersom det enligt denna endast är säkerhetsrådet som får framlägga förslag eller fatta beslutom sanktioner (art. 39). Man har även åberopat artikel 24 som lägger huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet på rådet. Hänvisning har vidare gjorts till artikel 11: 2, enligt vilken generalförsamlingen skall hänskjuta varje fråga som påkallar handling till säkerhetsrådet.34
Sverige röstade för Achesonplanen. Utrikesminister Östen Undén erkände att resolutionens förenlighet med stadgans bestämmelser var tvivelaktig. Å andra sidan hade man kunnat iaktta att generalförsamlingen haft en tendens att utsträcka sina befogenheter utöver de gränser som utstakats i stadgans artiklar. Undén konstaterade att
praxis gått utöver stadgans bokstav och såg däri en lycklig omständighet för FN, vars stadga liksom varje skriven författning bör utvecklas organiskt för att inte bli en död bokstav.35 1952 preciserade Undénden svenska inställningen:
Regeringen har angivit sin allmänna ståndpunkt till sanktioner på det sätt att vi är med om tvångsåtgärder, när säkerhetsrådet fattat beslut därom enligt stadgan, vilket betyder att alla stormakterna är ense om beslutet. Skulle oenighet föreligga i säkerhetsrådet och frågan upptagas i församlingen enligt Acheson-planen, förbehåller vi oss fri prövningsrätt. Sverige kan inte väntas deltaga i sanktioner i sådana fall då ett stormaktskrig utbrutit eller då vi bedömer läget så att vi befinner oss i farozonen för ett allmänt krig.36
Säkerhetsrådet tillämpade stadgans bestämmelser om bindande sanktioner för första gången 1966 mot utbrytarregimen i Rhodesia. I resolution 232 den 16 december 1966 åberopades artiklarna 39 och 41. Rådet fastställde att situationen i Sydrhodesia utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet och beslöt att alla FN:s medlemsstater bl. a. skulle förhindra import av vissa varor från Sydrhodesia samt export dit av krigsmateriel och oljeprodukter. Medlemsstaterna påmindes uttryckligen om förpliktelsen enligt artikel 25 att verkställa säkerhetsrådets beslut.
I vissa kommentarer ifrågasattes beslutets förenlighet med stadgans ordalag. Det vanligaste argumentet var att situationen i Rhodesia inte utgjorde något hot mot freden. Häremot invändes av andra att säkerhetsrådet med avsikt har fått en mycket vidsträckt behörighet i stadgan både att avgöra när ett hot mot freden, ett fredsbrott eller en angreppshandling föreligger och att besluta om åtgärder för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet (art. 24: 1 och 39). De skeptiska genmälde att om rasdiskriminering betraktades som ett hot mot freden så var det inkonsekvent att vidta sanktioner mot Rhodesia men inte mot Sydafrika.37
Någon konflikt med neutralitetsrätten kunde inte uppstå i samband med Rhodesiasanktionerna, eftersom det inte förelåg något krig. Detta har påpekats i både österrikiska och schweiziska kommentarer. Österrike tog i sitt svar till FN inte ställning till den principiella frågan om
det såsom permanent neutral medlemsstat automatiskt är bundet av säkerhetsrådets beslut om kollektiva tvångsåtgärder. Samtidigt förklarades dock att Österrike inte importerade någon tobak från Rhodesia och att ingen export dit av krigsmateriel eller oljeprodukter förekom. Schweiz deklarerade att det som neutral stat av principiella skäl inte kunde ansluta sig till FN-sanktionerna. Man skulle dock se till att schweiziskt territorium inte användes för att kringgå sanktionsåtgärderna. Importen från Rhodesia skulle högst få motsvara genomsnittet under åren 1964, 1965 och 1966. Krigsmateriel, olja m. m. skulle inte få exporteras dit. I praktiken deltog således icke-medlemmen Schweiz i de ekonomiska sanktionerna.
Sverige stödde helhjärtat sanktionerna mot Rhodesia. Redan efter säkerhetsrådets rekommendation i november 1965 avbröts varuutbytet med Sydrhodesia. I december 1965 framfördes — i en hänvändelse till säkerhetsrådet — den svenska ståndpunkten att läget i Sydrhodesia utgjorde ett hot mot freden och att säkerhetsrådet med hänsyn härtill skulle ha grund för att fatta bindande beslut om i första hand ekonomiska sanktioner mot Rhodesia. Sverige yrkade senare på att sanktionerna borde skärpas. Däremot kunde man från svensk sida omöjligt ge stöd åt våldslösningar.38
Genom säkerhetsrådets resolution 418 den 4 november 1977 om vapenembargo mot Sydafrika fattades för första gången beslut om bindande sanktioner mot en medlemsstat. (Redan 1963 hade säkerhetsrådet förordat ett frivilligt vapenembargo.) Den svenska regeringen, som länge hade verkat för ett vapenembargo, välkomnade beslutet, även om det inte blivit så omfattande som man hade hoppats. Sverige har också verkat för att få till stånd bindande resolutioner mot handel med Sydafrika och mot nyinvesteringar där. En svensk lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia trädde i kraft den 1 juli 1979. Inget annat land har infört en motsvarande lagstiftning. Ur neutralitetsrättslig synvinkel innebär varken vapenembargot eller investeringsförbudet något problem, eftersom det inte föreligger något krig.
Några fler exempel på tvingande FN-sanktioner finns inte att redovisa. De fredsbevarande operationerna — t. ex. i Mellersta Östern, Kongo och Cypern — förutsätter samtycke från alla direkt berörda staters sida. Säkerhetsrådet har här agerat mellan stadgans kapitel VI om fredlig lösning av tvister och kapitel VII om sanktioner. Möjligen kan neutralitetsproblem uppstå, om "peace-keeping"-operationerna
utvecklas på ett oförutsett sätt och leder till väpnade strider. En första bedömning av riskerna måste en neutral stat göra, innan den accepterar att delta i en fredsbevarande operation. Den nationella styrkan står emellertid i FN:s tjänst och under FN:s kommando. Det är därför FN som har ansvaret för dess verksamhet och inte truppbidragarlandet. Om villkoren för uppdraget skulle ändras väsentligt får man överväga om FN-personalen skall återkallas. Efter den amerikanska landsättningen av trupper i Libanon 1958 begärde Sverige att FN-observatörerna där tills vidare skulle inställa sin verksamhet. Sverige har sedan 1964 en permanent beredskapsstyrka på ungegär 1 600 man för deltagande i FN:s fredsbevarande operationer.39
Sedan den 1 juli 1971 har Sverige en särskild lag om vissa internationella sanktioner, vilken gör det möjligt för regeringen att snabbt meddela vissa förbud med anledning av resolutioner om icke-militära sanktioner som antas av FN:s säkerhetsråd. Fullmaktslagen gäller både för bindade beslut och för rekommendationer av säkerhetsrådet. Meningarna var delade bland remissinstanserna och i riksdagen om lagen borde gälla när det var fråga om rekommendationer från säkerhetsrådet. I en borgerlig reservation i utrikesutskottet hävdades att riksdagen i sådana fall borde höras i förväg. Utskottets socialdemokratiska majoritet anförde att erfarenheten visat att det kan uppstå internationella situationer, då Sverige bör följa en rekommendation av säkerhetsrådet om sanktioner på samma sätt som om det varit fråga om en resolution med folkrättsligt bindande verkan. (Efter säkerhetsrådets rekommendation i november 1965 avbröt Sverige handeln med Rhodesia.) FN-lagen är däremot inte tillämplig på generalförsamlingens rekommendationer. Ett förordnande om tillämpning av lagen förfaller, om det inte inom viss tid underställs riksdagen och godkänns av denna.40 Lagen har använts med anledning av säkerhetsrådsresolutionerna angående Rhodesia och Sydafrika.
Man kan konstatera en förändring när det gäller den svenska inställningen till sanktioner. I regeringsdeklarationen vid utrikesdebatten i riksdagen den 26 mars 1969 anfördes:
Krav på att Sverige ensidigt skulle avbryta sin handel med eller vidtaga handelspolitiskt diskriminerande åtgärder mot vissa stater med motivering att dessa stater styres av regimer som vi ogillar måste avvisas. Att införa ett sådant element av politisk diskriminering i svensk handelspolitik skulle driva
oss till olika former av avtalsbrott, motverka strävandena att åstadkomma en friare världshandel och ställa statsmakterna inför utomordentligt vanskliga politiska bedömningsproblem. Ekonomiska eller handelspolitiska sanktioner mot andra länder bör för vår del endast ifrågakomma, då dessa åtgärder kan grundas på en av FN:s säkerhetsråd antagen resolution. Detta är också den enda förutsättningen för att en handelsblockad kan bli effektiv. Blockadåtgärder från ett enstaka lands sida blir oftast verkningslösa och kan dessutom skada landet självt.41
Utrikesminister Torsten Nilsson sade den 30 september samma år:
Sanktioner som inte genomföres i FN-regi och följaktligen bara kan få partiell anslutning bör inte tillhöra den svenska utrikespolitikens medel. Historien har gett alltför många exempel på meningslösheten eller skadligheten i sådana försök.42
Sydafrikautredningen föreslog dock 1978 ett ensidigt svenskt agerande i form av en lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia. Utredningen skrev:
Svenska ekonomiska sanktioner mot Sydafrika innebär förvisso ett avsteg från den eljest av Sverige tillämpade politiken. Avsteget måste emellertid ses som en extraordinär åtgärd, motiverad av den unika situationen i Sydafrika.43
Huvudsyftet med ett investeringsförbud var enligt propositionen att söka påverka den sydafrikanska raspolitiken och samhällsordningen:
Ett ensidigt svenskt förbud får viktiga politiska och psykologiska effekter genom att öka trycket på den sydafrikanska regimen. Vi bidrar till att isolera Sydafrika vilket vi på sikt hoppas skall medverka till att de djupgående motsättningarna i landet löses på fredlig väg.44
Samtidigt med förbudet skulle Sverige fullfölja ansträngningarna att genom FN:s säkerhetsråd nå ett internationellt sanktionsförfarande gentemot Sydafrika eller, om detta skulle utebli, få så många industristater som möjligt att för egen del vidta motsvarande åtgärder.45
I stället för att avvakta ett beslut av FN:s säkerhetsråd gick Sverige således i täten med sanktioner mot Sydafrika. Den svenska lagen har varit i kraft i över fem år, men ännu har varken FN:s säkerhetsråd fattat beslut om sanktioner eller något annat land följt Sveriges exempel.
Redan 1980 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att företa en genomgång av tillämpningen av investeringsförbudet och att kart
lägga möjligheterna att vidta åtgärder på andra områden. Uppdraget överlämnades senare till en kommitté, som antog namnet Sydafrikakommittén. Dess betänkande överlämnades i juni 1984. Kommittén konstaterade att det eftersträvade syftet inte hade uppnåtts och framlade förslag om skärpning av lagen. Framför allt fann kommittén att förbudet mot investeringar borde kompletteras med ett förbud mot leasing av tillgångar.46
NF:s sanktionssystem misslyckades, och FN:s har använts i mycket begränsad omfattning. Reglerna om militära sanktioner kan nog betraktas som obsoleta.47 Den svenska kommentaren från 1945 till FN:s stadga var i det avseendet mycket klarsynt:
En tvångsaktion blir, om den kommer till stånd, av så djupt ingripande betydelse för organisationens medlemmar, att reglerna därom måste anses förtjänta av särskild uppmärksamhet. Dock måste man härvid hålla i minnet, att mycket talar för antagandet, att ifrågavarande regler aldrig komma till tillämpning. Mot en stormakt eller i strid med dess vilja kunna de ej tillämpas.48
Sanktioner enligt reglerna i kapitel VII har hittills bara tillgripits mot Rhodesia och — i ett avseende — mot Sydafrika.
Något problem att förena neutralitet och FN-medlemskap har inte uppstått. Neutralitetsrätten kommer bara till användning i krig och har därmed saknat relevans i fråga om Rhodesia och Sydafrika. Utrikesminister Torsten Nilsson sade i ett anförande om "Neutraliteten som praktisk politik i dagens värld" inför Paasikivi-samfundet den 11 mars 1965:
Vi vet alla, att många stater i dagens värld strävar att tillämpa neutralitetspolitik och att tolkningen av en sådan politiks innebörd och förpliktelser i någon mån varierar. Den strängaste tolkningen företräder väl Schweiz, som funnit medlemskap i Förenta Nationerna oförenligt med sin neutralitet. Formellt är det ju också riktigt, att ett sådant medlemskap innebär en principiell inskränkning i neutralitetspolitiken, eftersom en medlemsstat inte kan undandraga sig deltagande i militära aktioner, om vilka stormakterna i FN:s säkerhetsråd är ense. I praktiken har dock denna inskränkning inte hittills medfört några svårigheter för neutrala stater som är FN-medlemmar. Sverige har för sin del funnit neutralitetspolitiken fullt förenlig med aktivt stöd åt Förenta Nationerna.49
Uttalandet står sig också efter sanktionsbesluten mot Rhodesia 1966 och mot Sydafrika 1977. Däremot torde man kunna sätta ett frågetecken för om Sverige frivilligt och unilateralt bör tillgripa ekonomiska påtryckningsåtgärder mot en annan stat, särskilt med tanke på att en sådan "Alleingang" riskerar att bli ett slag i luften. Så länge inget krig föreligger eller hotar är detta dock inte en neutralitetsrättslig utan en politisk fråga.