Rättskipningens organisation

 

Av kammarrättspresidenten HENRY MONTGOMERY

 

I SvJT 1985 s. 521 pläderar generaldirektören Mats Börjesson i domstolsverket (DV) för en "utredning om principiella krav på rättskipningens organisation". Det sägs i artikeln att det inte är någon tilltalande tanke att lägga hela vårt domstolsväsende i stöpsleven. Men det står ändå klart att vad författaren strävar efter är ett mycket brett grepp.
    Börjessons skildring av hur det nuvarande rättegångsväsendet har växt fram och hur det ser ut i dag är intressant och tankeväckande. Visst har floran blivit vildvuxen. Visst behöver ekvationen hyfsas. Men det vore olyckligt med ett sådant tabelras som det Börjesson antyder i artikeln och framför allt har gjort sig till tolk för i andra sammanhang. I riksdagsmotionen 1984/85: 1654 av Gunilla André (ledamot i DVs styrelse) m fl talas också för en bred och djupgående utredning. Där sägs klart ifrån att en tänkbar lösning är att slå samman bl. a. högsta domstolen (HD) och regeringsrätten (RR), hov- och kammarrätterna samt tings- och länsrätterna.1
    I artikeln anges inledningsvis att grunden i domstolsväsendet utgörs av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det vill emellertid synas som om Börjesson ändå räknar de allmänna förvaltningsdomstolarna till kategorin specialdomstolar. Presumtionen för honom synes därmed bli att vid en "sanering" deras arbetsuppgifter skall dras in till de allmänna domstolarna.
    Enligt min mening rör vi oss här med två parallella och likställda organisationer av allmänna domstolar, vardera med sina målområden och en processordning som är anpassad för den.2
    Detta kan kanske synas som en strid om påvens skägg men saknar inte psykologisk betydelse i fusionstider. Men framför allt är den nuvarande ordningen ändamålsenlig.
    Båda organisationerna har redan idag ett brett ämnesregister. Det

 

1 Detta inlägg bygger i avsevärd mån på det remissyttrande som kammarrätten i Stockholm avgett över motionen.

2 Detta illustreras bl. a. av att HD, till skillnad mot vad som gäller i fråga om domar från t. ex. arbets- och marknadsdomstolarna eller försäkringsrätten, inte kan återbryta RRs domar på grund av domvilla. Se vidare 11 kap. 1 och 11 §§ regeringsformen samt lagen (1971: 289) om allmänna förvaltningsdomstolar (t. ex. rubriken och 1 §). 

48—53-170 Svensk Juristtidning

 

710 Henry Montgomeryta gäller särskilt förvaltningsdomstolssidan. För kammarrätternas del brukar exempelvis talas om mer än 150 målgrupper.
    Det tar lång tid att förvärva erforderlig kunskap i de målområden som förekommer på vardera sidan. Byten mellan karriärerna förekommer inte så sällan. Enligt min erfarenhet dröjer det härvid länge innan en jurist från de allmänna domstolarna har tillräckligt tillgodogjort sig ens de mest centrala ämnesområdena i kammarrätt. Detta gäller särskilt skattejuridiken, där en synnerligen svåröverskådlig, luddig och i övrigt otymplig lagstiftning styr verksamheten. Under åratal är den nykomne normalt något av en glad amatör.
    Om de båda organisationerna slås samman, skulle domarna få ett oerhört brett och skiftande målområde att tillämpa. Om de även i fortsättningen från tid till annan skall byta ämnesområden i sin domstol — vilket är önskvärt — föreligger risk för att de inte längre kommer att besitta tillräcklig sakkunskap för att effektivt och säkert fullgöra sina uppgifter. Redan idag förekommer det att den specialiserade advokaten har djupare kunskaper i sitt fack än de som dömer i målet. Skillnaden i kunskaps- och erfarenhetsnivå får emellertid inte bli alltför stor om domaren skall behålla förmågan att i dessa hänseenden effektivt leda rättegången och döma rätt. Riskerna är uppenbara vid en fusion. Börjesson menar att den saken kan ordnas med återkommande "kursbunden utbildning i betydligt ökad utsträckning". Vad kommer det att kosta direkt och i resursbortfall i domstolarna under utbildningstiden, om avsedd effekt skall nås?
    Domarna skulle också tvingas att från tid till annan skifta mellan två vitt skilda processordningar som i sig i stor utsträckning har olika utgångspunkter. Rättegångsbalken (RB) bygger sålunda på att det är åklagaren i brottmål och käranden i tvistemål som skall styrka sin talan. Förvaltningsprocesslagen (FPL) ålägger i stället domstolen en utredningsskyldighet. FPL lämnar förvaltningsdomstolarna avsevärd frihet när det gäller den närmare utformningen av processen. Detta är nödvändigt med tanke på det breda spektrum av mål som handläggs där. Det skulle f. ö. inte vara möjligt med de väldiga målmängderna (bara i kammarrätterna mer än 30 000 mål om året) att ha en så tung processordning som den RB innehåller. Det är viktigt att tänka på att i förvaltningsdomstolarna enskilda i stor utsträckning för sin talan utan biträde av jurist. En sådan ordning skulle inte kunna råda om processen var så formalreglerad som enligt RB. Rättshjälp skulle behövas i stor omfattning. Vem tror att statsmakterna är beredda att bekosta den?
    Jag anser alltså att en sammanslagning skulle ställa domarna inför alltför stora krav på kunskap och erfarenhet från vitt skilda ansvars-

 

Rättskipningens organisation 711områden. Detta skulle självklart motverka rättssäkerhet och effektivitet i övrigt i domstolarna.
    Den nuvarande uppdelningen i två parallella organisationer har också den fördelen att de enskilda juristerna får möjlighet att välja den inriktning för vilken de känner sig bäst ägnade. Somliga är särskilt intresserade av brottmål, medan andra känner obehag inför sådana. Vissa människor är roade av muntliga förhandlingar i stor omfattning, medan andra föredrar den skriftliga processen som normal arbetsmetod. En del har svårt att klara av skattejuridiken medan andra har den som huvudintresse. Exemplen kan mångfaldigas.
    Med hänsyn till bredden av ämnesområdena på vardera sidan föreligger det vid en fortsatt uppdelning inte någon risk för att domarna skall få ett alltför begränsat ansvarsområde. Inte heller behöver intresset av en öppnare domarbana motverkas. De som känner med sig att de rår med och har intresse av att växla mellan banorna bör i fortsättningen liksom hittills ha möjlighet därtill och gärna också uppmuntras att göra det.
    Mot vad jag har sagt nu kan göras gällande att det i en del jämförbara länder, exempelvis Danmark, inte förekommer någon uppdelning av domstolsorganisationen av den art som finns här. Däremot kan framhållas att det mig veterligt inte finns något jämförbart land som har ett så genomreglerat samhälle som vårt. Ordningen med särskilda förvaltningsdomstolar torde f. ö. vara den vanligaste, jfr exempelvis Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike och Finland. Detta beror knappast på en tillfällighet.
    Som en nackdel med den nuvarande ordningen åberopar Börjesson att den medför ett dubbelförfarande genom att samma sak kan komma att prövas först i den ena, sedan i den andra organisationen. Argumentet bygger enligt min mening till stor del på en felaktig generalisering: i totalbilden av ett ämnesområde grävs fram några avvikande företeelser vilka tas till intäkt för en mer eller mindre genomgripande ändring av helheten.
    I avsevärd mån är dubblyren skenbar och varken kan eller bör undvikas. Så kan t. ex. naturligtvis inte i ett och samma mål både prövas om skadestånd skall utgå och handläggas det exekutionsmål som kan bli följden om ev. ålagt skadestånd inte skulle betalas. Lika lite kan en fråga om utdömande av vite, som har ålagts med stöd av 6 eller 21 kap. föräldrabalken, handläggas gemensamt med det ursprungliga vårdnads/verkställighetsmålet. I båda fallen gäller att ytterligare moment måste tillkomma för att den senare målserien skall bli erforderlig.
    Särskild uppmärksamhet har den nuvarande ordningen väckt med

 

712 Henry Montgomeryavseende på skattemål/skattebrottmål. Frågan har ingående behandlats på senare tid. Utrymmet medger inte att jag går närmare in på saken här. Jag vill dock framhålla att skattebrottmålet och skattemålet bygger — och måste bygga — på helt olika filosofi när det gäller den åtalades resp. den skattskyldiges plikt att medverka, framför allt på utredningsstadiet. Medan varje skattskyldig har att lämna uppgifter om sina göranden och låtanden i ekonomiskt avseende, har en brottsmisstänkt enligt svensk lag rätt att förhålla sig helt passiv. Bevisbördan i dess helhet åvilar i det senare fallet det allmänna. Någon ändring i det hänseendet kan inte rimligen komma i fråga. En övergång i taxeringsprocessen till den ordning som gäller i fråga om den som misstänks för brott torde av effektivitetsskäl vara lika lite tänkbar. Den är dessutom materiellt sett omotiverad.
    Det förhållandet att trafikbrott handläggs vid allmän domstol men spörsmålet om eventuell åtgärd i körkortshänseende av allmän förvaltningsdomstol har ingående övervägts, vilket ledde fram till att den rådande ordningen behölls (jfr SOU 1978: 27 Fortsatt körkortsreform).
    De s. k. dubblyrerna är sålunda i allmänhet rationellt betingade och har inte uppstått av en slump. Under alla omständigheter kan det emellertid inte få bli så att undantagsföreteelser tas till intäkt för att genomföra en reform som har avseende på alla mål. I de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna handläggs dock mer än 300 000 mål per år i första instans. Frågan om utformningen av domstolsorganisationerna måste avgöras på basis av vad som passar bäst för den stora massan av mål. Vid en bedömning med sådan utgångspunkt anser jag att den nuvarande ordningen med två parallella organisationer av allmänna domstolar — med olika funktioner —är klart överlägsen en sammanslagen organisation.
    Börjesson antyder (s. 531 ff) att antalet skattemål kan komma att minska drastiskt som en följd av reformer på grundval av skatteförenklingskommitténs förslag. Han säger att det t. o. m. kan bli nödvändigt att se över instansordningen i dessa mål. Det synes mig vara väl tidigt att diskontera effekterna av kommitténs förslag. När det gäller dess senaste betänkande (SOU 1985: 42) är sålunda att märka att tung kritik har framförts i ett särskilt yttrande av lagmannen i länsrätten i Stockholms län Åke Lundborg m. fl. Själv ställer jag mig också skeptisk till det omprövningsinstitut som kommittén föreslår. Särskilt betvivlar jag att det skulle få några mer genomgripande effekter i fråga om arbetsbördan i länsrätterna. Man måste ha klart för sig att vad som skulle försvinna är de — visserligen många men — okontroversiella eller annars enkla målen som ger föga arbete, medan de arbets-

 

Rättskipningens organisation 713krävande målen blir kvar och kommer att öka (jfr ordningsbotsreformen). De resurser på intendentsidan som till äventyrs frigörs torde inte minst komma att användas på ett sådant — offensivt — sätt att nya och mer komplicerade mål tillförs domstolarna. Så länge som roten till det onda, det alldeles för invecklade och betungande skattesystemet, inte angrips på allvar torde effekterna av den ena eller andra reformen på området bli begränsade.
    Allmänt sett tycker jag att man bör undvika att dra några växlar på förslag, som ännu ligger på beredningsplanet. Det synes naturligare att avvakta att effekterna av skatteförenklingskommitténs — likaväl som rättegångsutredningens — arbete kan överblickas innan ställning tas till frågan om en ev. översyn av domstolsorganisationen av den anledningen.
    Om tänkbara framtida effekter av utredningsförslag nödvändigtvis måste diskuteras i förväg, kan det krävas att man i objektivitetens intresse även tar med sådana som inte passar in i de egna ritningarna.Jag tänker i första hand på socialberedningens betänkande (SOU 1984: 64) Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten. Där föreslås att frågan om tvångsintagning för psykvård i framtiden skall prövas av länsrätt i första instans. Det är en bra lösning, både från rättssäkerhetssynpunkt och av ändamålsenlighets skäl. Länsrätterna handlägger ju redan i stor utsträckning mål av likartad beskaffenhet, t. ex. tvångsvård av missbrukare. Det rör sig när det gäller psykvården om tusentals mål och alltså om ett starkt arbetstillskott till dessa domstolar.
    Börjesson har velat hålla sin artikel på ett mer principiellt plan. Jag anser dock att konsekvenserna i organisatoriskt hänseende blir så stora och allvarliga att de måste tas med i bilden redan från början.
    Jag nöjer mig med att nu peka på ett par viktiga saker.
    I storstadsregionerna kan problemen inte bara lösas genom en ren fusion av domstolar vare sig i första eller andra instans. Enheterna blir på flera håll alltför stora. Hela domkretsindelningen där måste därför ses över med de omfattande konsekvenser som det medför för personalen och i fråga om lokaler m. m.
    Med det breda spektrum av mål som kommer att falla på domstolarna i första instans gäller vidare — och framför allt — att dessa inte kan vara för små om de skall inrymma tillräcklig sakkunskap. Uppskattningsvis fem-sex domare bör vara minium. Av de 97 tingsrätterna har 57 fyra domare eller färre (20 av dem har högst två domare). Motsvarande antal för de 24 länsrätterna är 19 (tre har högst två domare). I så fall blir följden att en rad smådomstolar i landsorten slås ut, dvs raka motsatsen till den fördjupade lokala förankring som Börjesson säger sig eftersträva (s. 535 f). Alternativet till utslagningen

 

714 Henry Montgomeryär att avsevärt bygga ut domarorganisationen i första instans så att tillräcklig expertis finns att tillgå i alla domstolar. En sådan reform blir mycket kostnadskrävande och ter sig därför orealistisk. Jag känner stor olust inför en reform som medför att antalet domstolar starkt nedbringas och därmed enskilda människors möjlighet att komma till sin rätt, geografiskt eller på annat sätt, minskas.
    Det ligger en poäng i vad Börjesson säger om svårigheterna för de rättsökande att i en del fall "hitta rätt" inom domstolsväsendet och om riskerna för att mål återförvisas på grund av forumfel med stora, onödiga kostnader som följd. Olyckor av detta slag är dock — så vitt jag vet — minst sagt sällsynta, när det gäller gränsdragningen mellan de båda organisationerna av allmänna domstolar. Beträffande fastighetsdomstolar, hyres- och arrendenämnder samt allmänna domstolar kan säkerligen problem uppkomma. Det är dock inte något motiv för en fusion av de båda stora organisationerna.
    På skäl som har anförts i det föregående är jag övertygad om att den nuvarande ordningen fungerar bättre än en förändrad sådan i enlighet med Börjessons och motionärernas tankar.
    Även om något egentligt behov inte föreligger av att ytterligare belysa fusionfrågan kunde det ligga ett visst egenvärde i att en gång för alla få en djupgående analys satt på pränt och därmed saken definitivt utagerad. Redan kostnadsaspekter talar dock emot en sådan åtgärd. Men framför allt gäller det att snarast i möjlig mån få ett stopp på den allvarliga följd som initiativen i sammanslagningsfrågan redan har fått i form av ökade avhopp av yngre jurister från domstolarna. Tidigare har avhoppen väsentligen berott på den oefterrättligt dåliga konkurrenssituationen i lönehänseende. Nu tillkommer osäkerheten rörande hur domstolsorganisationen skall utformas i framtiden och hur karriären skall se ut (vart tar t. ex. chefsposterna vägen?). Det är också i sig orimligt att en domstolsorganisation knappt har byggts upp förrän frågan om dess fortbestånd skall utredas. Det befrämjar i vart fall inte arbetsglädje och effektivitet.
    Angreppen på de väl fungerande länsrätterna upplevs med rätta som orättvisa. De kan så småningom skaka känslan för den egna identiteten i dessa domstolar.
    Jag sätter alltså tummen ner för den stora utredning som Börjesson och motionärerna har tänkt sig. Däremot är jag positiv till en klart begränsad översyn som tar sikte på att få till stånd en mer ändamålsenlig fördelning av målområdena mellan de båda organisationerna av allmänna domstolar och som undersöker möjligheterna att i dem assimilera specialdomstolarnas uppgifter.
    Vad jag åsyftar är en utredning som analyserar de olika ämnesom-

 

Rättskipningens organisation 715rådena och, målgrupp för målgrupp, avgör var de hör naturligast hemma, hos allmän förvaltningsdomstol eller allmän domstol.
    Till stöd för en sådan utredning talar att tillräckliga erfarenheter numera föreligger av den fullständiga och självständiga förvaltningsdomstolsorganisationen. Många målområden har tilldelats den ena eller den andra domstolen innan förvaltningsdomstolssidan var utbyggd. Det är exempelvis sannolikt att arvs- och gåvoskattemålen har den naturligaste anknytningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna som handlägger alla övriga mål om skatt. Möjligen bör frågorna om verkställighet av vårdnad om och umgänge med barn och andra familjerättsliga mål föras samman. Frågan är till en del föremål för uppmärksamhet i utredningen om barnens rätt. Även spörsmålen om patentmål och om handläggningen av tvångsåtgärder inom psykvården (jfr ovan) ligger i stöpsleven. Flera exempel på tänkbara överflyttningar skulle kunna ges.
    Den begränsade översynen bör alltså även omfatta specialdomstolarna eller åtminstone en del av dem som dels fastighetsdomstolarna, dels hyres- och arrendenämnderna jämte bostadsdomstolen, dels va-nämnden, dels också försäkringsrätterna och försäkringsöverdomstolen. Det är här de mer irrationella forumproblemen återfinns. Det är här som domstolsträdet är vildvuxet. Jag ser därför den nu nämnda uppgiften som den viktigaste för den tänkta utredningen. Inriktningen bör vara att i all möjlig mån integrera de berörda domstolarnas uppgifter i de båda organisationerna av allmänna domstolar. Den omständigheten att särskilda ledamöter, t. ex. partsföreträdare eller speciella experter, ansetts skola ingå i rätten bör inte hindra en assimilering. Även med reformer av denna art breddas ämnesområdena för de allmänna domstolsorganisationerna. Uppgifterna fördelas dock mellan två och kan pusslas in där de passar bäst. Utredningen bör kunna komma i mål inom vettig tid.
    Det kan dock inte nog understrykas att den viktigaste uppgiften med avseende på domstolarna är att stoppa fanflykten därifrån. Härför behövs en mera handfast och snabbverkande medicin än en vittutseende och orosskapande mastodontutredning. Och den medicinen behövs nu!