Domstolarna under 1990-talet
Av hovrättsassessorna KRISTER THELIN och OLOF SÖDERSTRÖM samt kammarrättsassessorn BENGT ALMEBÄCK
Inledning
Frågan om domstolarna i framtiden har kommit att bli alltmer debatterad. Ämnet förekom på Sveriges domareförbunds årsmöte den 26 oktober 1985. Till grund för diskussionen över ämnet på årsmötet låg en promemoria med titeln Domstolarna i framtiden, utarbetad avförfattarna till föreliggande artikel.1 Härefter har i SvJt 1985 s. 521 publicerats en artikel av domstolsverkets dåvarande generaldirektör Mats Börjessson över samma tema. I artikeln — som innehåller redogörelse för de nuvarande domstolsorganisationernas hittillsvarande utveckling — förespråkas en översyn av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna med sikte bl. a. på en integration av tingsrätter och länsrätter. Syftet med en översyn påstås i artikeln vara att utifrån principiellt grundade krav på rättskipningens organisation stärka domstolarnas ställning i framtiden. Denna ambition är lovvärd. I det följande lämnas ytterligare några synpunkter —mot bakgrund bl. a. av vad som framkom vid domareförbundets årsmöte — på vad som bör beaktas vid övervägande rörande domstolarna på nittiotalet. Fyra huvudfrågor berörs:
• Domstolarna och Europakonventionen
• Domstolarna och näringslivet m. m.
• Domarens arbetsuppgifter
• Konsekvenser av en integrerad organisation
Domstolarna och Europakonventionen
Vid överväganden om de svenska domstolarnas organisation i framtiden är det oundvikligt att ta hänsyn till de krav som ställs i artiklarna 6 och 13 i Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen) angående rätt till domstolsprövning av myndighetsavgöranden som rör den enskildes "civila rättigheter och skyldigheter". Genom bl. a. Europadomstolens tolkning av konventionen får det anses framgå att den enskilde skall ha en generell möjlighet att
få en rättstvist prövad av domstol, även om tvisten kan ha offentligrättslig karaktär.
Möjligheten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut är i Sverige inte så allmän som Europakonventionen förutsätter.
Mycket förenklat uttryckt finns en strukturell skillnad mellan den svenska förvaltningsrättsliga traditionen, å ena sidan, och den rättstradition som konventionen återspeglar, å andra sidan. Utifrån olika nationella och politiska värderingar är det möjligt att framhålla den svenska modellens förträfflighet —som bl. a. bygger på opolitiskt och självständigt beslutsfattande av de myndigheter vilka lyder under regeringen — framför det "främmande" synsätt som konventionen ger uttryck för.
Ett fasthållande av den svenska ordningen torde emellertid på sikt göra det omöjligt att med bibehållen grad av trovärdighet hävda att Sverige uppfyller sitt åtagande enligt konventionen. Det kan nämligen förutses att Europakommissionen och Europadomstolen på denna punkt kommer att vidhålla sin tolkning i de mål som är eller blir anhängiggjorda i Strasbourg. Om Sverige inte önskar frånträda konventionen, återstår således endast att försöka utjämna den strukturella skillnaden och inordna alla de förvaltningsbeslut, som innefattar enrättstvist i berört hänseende, under någon form av domstolsprövning.
Denna aspekt på domstolarna i framtiden fördes fram vid domareförbundets årsmöte, men har endast indirekt berörts i Börjessons artikel. Han hävdar (s. 521) att någon klar gräns inte kan dras mellan förvaltning och rättskipning och hänvisar bl. a. till förvaltningsdomstolarnas utbyggnad. Uttalandet synes förutsätta att förvaltningsdomstolarnas verksamhet befinner sig i gränslandet mellan förvaltning och rättskipning. Denna kluvenhet kan naturligtvis inte vara riktig, eftersom kännetecknet på en domstol är att den ägnar sig åt rättskipning till skillnad från förvaltning. Den omständigheten att vissa av rättstvisterna genom bl. a. partställningen har en offentligrättslig eller förvaltningsmässig karaktär ändrar inte detta förhållande. Det vore onekligen allvarligt om de som har att döma i t. ex. skattemål samtidigt ansåg att de fullgjorde en förvaltningsuppgift, dvs. att tillgodose att statens intresse av skatteinkomster bevakades. Oavsett hur Börjessons uppfattning om förvaltningsdomstolarna skall tolkas, visar dendet angelägna i att hålla en klar rågång mellan förvaltning och rättskipning mot bakgrund av kravet på att alla förvaltningsbeslut avvisst slag även i Sverige skall kunna underställas domstolsprövning.
En kartläggning och analys av vilka förvaltningsbeslut som skall kunna domstolsprövas måste naturligtvis föregå ett ställningstagande till huruvida allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar
skall sammanföras till en organisation. Det kan dock synas som om en anpassning till Europakonventionens krav på domstols kontroll av förvaltningsbeslut lättare kan genomföras om det i framtiden endast finns en allmän domstolsorganisation. Härigenom undviker man att bygga in framtida komplikationer med hänsyn till t. ex. forumregler, dubblerade förfaranden m. m.
I sin artikel har Börjesson uttalat sig (s. 536) för att bibehålla intresseorganisationernas medverkan i den dömande verksamhet, som nu sker i flera specialdomstolar. Det förtjänar att påpekas att även denna fråga är beroende av Sveriges internationella åtagande. Det kan nämligen hävdas att Europakonventionens krav på en rättegång inför en opartisk domstol (art. 6) inte är förenlig med den nuvarande svenska modellen. I avsaknad av ett auktoritativt avgörande av Europadomstolen är denna fråga f. n. öppen. I samband med en organisatorisk översyn med inriktning på specialdomstolarnas integration med de allmänna domstolarna måste intresseledamöternas ställning emellertid belysas även utifrån Europakonventionens bestämmelser.
Det kan naturligtvis tyckas beklagligt att en diskussion om en så allvarlig sak som rättskipningens framtida organisation är begränsad av ingångna internationella avtal och inte kan föras mera förutsättningslöst i den anda av progressiv traditionalism som vi vant oss vid i Sverige. Även riksdagen synes emellertid ha godtagit Europakonventionens primat, varför hänvisningar till dess innehåll får anses i hög grad legitimerat; jfr KU 1985/86:5, s. 12.
Domstolarna och näringslivet m. m.
Börjesson har vidare i sin artikel pekat på den enskildes och hans advokats svårigheter att hitta rätt i en snårskog av kompetens- och forumfrågor.
Påpekandet är ingalunda nytt. Tvärtom har under senare år ofta ifrågasatts om inte gällande forumregler är alltför komplicerade för medborgaren så att de processuella formerna framstått som mer utmanande än vägledande för den enskilde. I några uppmärksammade avgöranden från högsta domstolen (se bl. a. NJA 1979 s. 107 och 1980 s. 116) har utförliga motiveringar lämnats till stöd för varför en forumregel bör ges en viss tolkning. Dessa fall underlättar knappast den enskildes överblick över rättegångssystemet. Emellertid måste sådana processuella piruetter sägas vara ett utflöde av rådande förhållanden. Existensen av ett antal specialdomstolar och självständiga organ med dömande funktioner bidrar till den enskildes svårigheter att överblicka rättsområdet.
Det kan inte uteslutas att uppdelningen av dömande funktioner på
en rad olika instanser bl. a. medverkat till en bland allmänheten inte sällan uttalad uppfattning att domstolar inte är de fora dit man naturligen vänder sig för att slita tvister m. m. Som en konsekvens härav har sedan länge etablerats andra former för att lösa tvister avskilda slag utanför domstolsorganisationen. Exempel härpå är reklamationsnämnden som kan sägas ha dömande uppgifter i tvistemål inom köp- och konsumenträtträttens område. Avgöranden av ett annat slag sker genom skiljemannaförfarande. Omfattningen och användningen av detta förfarande är väl känt och behöver inte utvecklas här. Att skiljedomsinstitutet kommit att ha så stor betydelse särskilt för näringslivet får inte innebära att man bör acceptera rådande förhållanden. Det är därför angeläget att vid diskussioner om en reviderad rättegångsordning allvarligt överväga hur de allmänna domstolarna skulle kunna attrahera näringslivet att ta upp tvister i domstol. Känd är ju den prejudikatbrist som råder inom centrala förmögenhetsrättsliga områden.
Företrädare för domstolsväsendet förefaller ibland pessimistiska till att näringslivet skulle vara intresserat av att utnyttja domstolsorganisationen för att lösa tvister, men gör det ganska enkelt för sig. De hänvisar ofta till att den nuvarande ordningen är mindre lämplig föratt tillgodose de önskemål som kan finnas inom näringslivet. Ett sådant synsätt bör förändras. På goda grunder bör det kunna antas att om förutsättningar skapades för att tillmötesgå vissa av de önskemål som emellanåt förs fram från näringslivet om förändringar i processordningen beträffande offentlighet, överklagbarhet m. m. en del vore vunnet. På senare tid har också företrädare för näringslivet förklarat sig intresserade av att ta i anspråk de allmänna domstolarna för att lösa tvister av skilda slag. Det som torde ha bidragit till en ändrad inställning därvid är kostnadsaspekten på skiljemannaförfarandet. Det är ett känt faktum att kostnaderna för skiljemannaförfarande under senare år blivit ganska betydande för inblandade parter.
För att domstolsalternativet skall framstå som attraktivt för näringslivet krävs okonventionella lösningar och avvikelser från de rättegångsformer som finns för närvarande. Detta medför inte bara att förändringar sker inom den processuella ramen utan också att domare som skall handlägga sådana mål far insikt i näringslivets sätt att tänka, handelsbruk m. m. Detta medför med viss nödvändighet en specialisering inom domstolarna. Den erfarenhet som därvid skulle behöva byggas upp får inte leda tillbaka till argument om det nödvändiga med specialdomstolar. Kompetens och i viss mån specialisering skulle i stället utvecklas inom domstolen. För att motverka en alltför långt driven specialisering skulle en väl avvägd cirkulation bland
domarna finnas.
Om rättegångsordningen blev bättre anpassad efter de önskemål näringslivet ställer och andra erforderliga förändringar företogs, kan på goda grunder antas att domstolsorganisationen väl skulle kunna utgöra ett attraktivt alternativ till de utomprocessuella förfaranden som används i dag.
Vi anser därför att man vid en översyn av domstolsorganisationen med nödvändighet också bör beakta dessa aspekter.
Domarens arbetsuppgifter
I debatten om rättskipningens framtida organisation brukar frågan om domarnas arbetsuppgifter inta en mera undanskymd plats. Frågan berördes vid domareförbundets årsmöte men tas inte upp i Börjessons artikel. Vilka arbetsuppgifter som skall ankomma på domarna och vilka som skall utföras av annan personal vid domstolarna har dock länge diskuterats mot bakgrund av dels den ökade arbetsbelastningen i domstolarna och därav följande krav på rationaliseringar, dels de möjligheter som ADB-tekniken synes erbjuda härvidlag. Diskussionen har således främst varit styrd av ett nödvändigt kortsiktigt perspektiv. Såväl krav på rationaliseringar som införandet av en ny teknik har emellertid många gånger lett till att diskussionen om arbetsfördelningen i domstolarna kommit att låsas i känslomässigt grundade försvarspositioner. Det är möjligt att det i en allmän diskussion om den framtida rättskipningen är lättare att frigöra sig från de reflexmässiga reaktioner som mera närliggande krav på förändringar medför.
En utbyggd framtida allmän domstolsorganisation, där bl. a. flera och andra rättstvister än i dag prövas, kommer i sig att framtvinga en renodling av de uppgifter som domaren skall ägna sig åt. Det är orealistiskt och inte heller önskvärt att antalet domare framgent skall öka. Varje ökning av domarnas antal ökar också svårigheterna att bibehålla den kvalitet på domarna som bör eftersträvas. Möjligen är antalet domare redan i dag för stort.
Vid renodling av domarens arbetsuppgifter är det främst två slag av uppgifter som kan sägas utgöra kärnan i den dömande funktionen: att leda förhandlingar och träffa och avfatta avgöranden i rättsliga frågor. Det senare ledet, det juridiska beslutsfattandet, måste vid bestämning av domarens "kärnuppgifter" begränsas till tvistiga eller på annat sätt komplicerade rättsfrågor. Utanför faller således beredande eller avslutande åtgärder av administrativ eller juridiskt enkel beskaffenhet i de mål eller ärenden som domaren ansvarar för. En renodling av arbetsuppgifterna skulle innebära att domaren enbart sysslar med de upp-
gifter som tillhör "kärnområdet". Redan i dag förekommer en fördelning där merparten av de beredande och avslutande åtgärderna utförs av annan än domaren. Det är dock möjligt att genom delegation till annan juridisk eller icke-juridisk domstolspersonal öka den andel av uppgifter som utförs av andra än domaren. Utfärdande av stämning, förordnande av offentlig försvarare och om personutredning samt beslut om rättshjälp är, liksom andra beslut som enbart syftar till att bereda målet för ett avgörande, exempel på uppgifter som skulle kunna anförtros annan än domaren. På samma sätt skulle den närmare utformningen av vissa beslut under en förhandling kunna överlämnas till andra än domaren. Vid t. ex. beslut om ersättning till personer som kallats till en förhandling skulle det i princip vara tillfyllest att domaren avgör huruvida ersättningsrätt föreligger, medan beloppets storlek bestäms av någon annan inom domstolen. På motsvarande sätt skulle en arbetsfördelning kunna göras i fråga om andra kostnadsersättningar, t. ex. fördelning av rättegångskostnader mellan parterna eller ersättningar enligt rättshjälpslagen. Uppgifter som huvudsakligen hänför sig till en kameral granskning och rutinmässig bedömning bör kunna utföras av annan än domaren.
I den mån man på allvar överväger en sådan mera långtgående delegering inom domstolen, ställs naturligtvis krav på att besluten fattas med tillbörlig noggrannhet och skicklighet. Den kompetensen torde emellertid finnas överlag i domstolarna i dag hos den icke rättsbildade personalen. Det är även på detta område som ADBteknikens utvecklingsmöjligheter är störst inom domstolarna.
De argument som kan anföras för en ändrad arbetsfördelning beträffande beredande och avslutande åtgärder i mål och ärenden kan också tillämpas vid avgörande av vissa mål- och ärendeslag. En sådan utveckling har redan påbörjats när det gäller den summariska processen och vissa inskrivningsärenden. Ett alternativ till att avlasta domaren sysslandet med juridiskt enkla ärendeslag till förmån för andra inom domstolen kan vara att överföra vissa ärenden till handläggning utanför domstolen. Alla fall där något tvåpartsförhållande inte föreligger skulle "i första instans" kunna överföras till någon förvaltningsmyndighet. Det gäller inte bara vissa inskrivningsärenden utan även t. ex. namn- och adoptionsärenden samt otvistiga indrivningsmål. Oavsett vilket alternativ som väljs, bör som en utgångspunkt finnas behovet av att renodla domarens arbetsuppgift för att komma så nära det ideala "kärnområdet" som möjligt.
På de domstolar där personalens antal ställer krav på mera omfattande administrativa åtgärder bör det också finnas utrymme för rent personaladministrativa tjänster, så att ingen domare på grund av
administrativa bestyr hindras att fullgöra det han bör vara mest skickad i, dvs. att döma. Härigenom skulle man även kunna motverkaden nuvarande olyckliga utvecklingen mot en uppdelning av domarna i två kategorier, "chefsdomare" med arbetsfördelning och arbetsledning som främsta uppgift, och övriga domare.
Konsekvenser av en integrerad organisation
Huvudsyftet med en integrerad domstolsorganisation måste vara att renodla och stärka domstolens ställning som det — i första instans —någorlunda närbelägna forum, dit man vänder sig för att få ett avgörande i en verklig rättstvist; antingen den gäller ett civilrättsligt eller offentligrättsligt spörsmål.
Av offentliga utredningar har uppmärksammats dels att processen i förvaltningsdomstol i stor utsträckning har blivit en förlängning av ett förvaltningsförfarande, dels att allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol har kommit att handlägga måltyper med i stort sett samma innehåll. Även om de båda företeelserna till viss del från organisatorisk synpunkt kan försvaras så måste de på sikt te sig irrationella för domstolens huvudfunktion, som är att fritt från partsintressen slita rättstvister på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.
På förvaltningsrättens område har på senare tid två betänkanden avgetts som båda syftar till att lägga tyngdpunkten på förfarandet inom förvaltningen. Det ena är Ny förvaltningslag (SOU 1983: 73)2 och det andra är Förenklad taxering (SOU 1985:42). Förslagen ger möjlighet till att dra en skarpare gräns mellan förvaltning och rättskipning samt till ökat utrymme att underkasta fler typer av förvaltningsbeslut domstolsprövning. Det förutsätts att förvaltningsmyndigheten i domstol företräds av ett ombud eller en ombudsorganisation. I detta sammanhang bör beaktas de möjligheter till ändrade processuella former som rättegångsutredningen föreslagit i sitt betänkande (SOU 1982:26) Översyn av rättegångsbalken. Med förändrat förvaltningsförfarande och förändrade processuella former samt klart markerad gräns mellan förvaltning/rättsvård och rättskipning talar åtskilligt för att en integrerad domstolsorganisation åtminstone i första instans är rationellt.
En viktig fråga vid en sammanslagning av domstolarna i första instans är om de kan organiseras på så sätt att enheterna inte blir förstora och utan att uppdelning sker på A- och B-domstolar, vilket kunde bli fallet om en specialisering av vissa måltyper till större domstolar skulle anses bli en nödvändig konsekvens.
Utgångspunkten bör vara att överföra resurser från länsrätten till tingsrätten i såväl länets residensstad som till andra tingsrätter i länet. Även en växelvis resursöverföring kan tänkas inom vissa regioner, framförallt i storstadsregionerna. Två regioner kan tas som exempel på att betydande variationer kan förekomma: den ena är Stockholms stad och den andra är Blekinge län.
I Stockholm finns landets största allmänna domstol (Stockholms tingsrätt) och förvaltningsdomstol (länsrätten i Stockholms län). En bärande tanke med en integrerad domstolsorganisation är bl. a. att en domstol skall vara det forum dit medborgaren vänder sig för att få tvister lösta eller erhålla vissa rättsvårdande tjänster. Domstolarna skall därför finnas nära till hands för den enskilde vilket gör att det inte kan komma i fråga att sammanföra de nämnda domstolarna eller andra stora domstolar till större enheter. I stället bör en integration medföra att de båda nämnda domstolarna delas upp i regionala stadsdelsdomstolar inom Stockholm. Vad som kan vara ett lämpligt antal bör bedömas med hänsyn till befolkningstäthet och lämpligt upptagningsområde. Sådana domstolar bör kunna handlägga alla typer av mål. Dock kan det vara lämpligt att vissa typer av specialmål, t. ex. patentmål och sjömål, koncentreras till en domstol med ansvar för alla sådana mål inom regionen på det sätt som skisseras nedan.
Även om domstolarna antas vara självständiga enheter bör det inte föreligga något hinder att låta vissa funktioner vara gemensamma inom regionen.
För de mindre tingsrätternas del — exempelvis i Blekinge — kan användningen av ADB-teknik göra det möjligt att dela upp domstolens kanslifunktioner mellan olika orter — filialer. Domstolens register och diarier kan då göras åtkomliga via terminaler. Möjligt är också att koppla ordbehandlingsmaskiner till terminaler med slavskrivare för överföring av utskrivna domar, protokoll m. m.
På det sättet skulle nuvarande domkretsindelning kunna bibehållas samtidigt som erforderlig specialistkunskap för alla måltyper finns tillgänglig inom regionen. Det innebär att t. ex. förhandlingar i ett "specialmål" skulle kunna hållas vid varje domstol i regionen men inte nödvändigtvis med den egna domstolens resurser när det gäller domare. De specialrotlar som krävs kan väl vara administrerade från t. ex. domstolen i residensstaden men inte nödvändigtvis alltid handläggas där. Eftersom ADB-tekniken möjliggör registrering och överföring av information till övriga domstolar inom regionen, bör också handläggning kunna ske vid annan domstol än den i residensstaden. Det krävs då att rotelansvarig domare även tjänstgör i alla domstolar
inom regionen. De domare som är indelade på specialmål skulle således ha en större "domsaga" än övriga domare. Härigenom kan man få ett effektivt resursunyttjande med bibehållen lokal förankring utan att öka antalet domare på varje domstol. Den cirkulation på specialrotlar som en integrerad organisation förutsätter bör också som en följd härav kunna ske med hänsyn till alla domstolar i regionen. Huruvida en sådan ordning innebär att man har tillskapat t. ex. en "Blekinge-domstol" med tingsställe (filialer) på flera ställen i länet eller en "stordomstol" jämte flera "smådomstolar" med "lånade" resurser är enbart en terminologisk fråga. Den enskile medborgaren vet att "hans" domstol kan handlägga alla slag av mål.
En integration måste med all sannolikhet ske etappvis så att enförsta fas ägnas åt länsrätten och tingsrätten i residensstaden medan en andra fas handlar om att decentralisera residensdomstolens målområde till andra tingsrätter inom länet. Förutsättningarna för varje domstol måste noga övervägas.
Sammanfattning
Mot bakgrund av de synpunkter som framförts i de föregående avsnitten skulle huvuddragen av den allmänna domstolsorganisationen i första instans på 1990-talet kunna sammanfattas i följande punkter.
○ Domstolens funktionella kompetens utsträcks till att omfatta prövning av förvaltningsavgöranden och en större del av de tvister som idag avgörs genom skiljemannaförfarande
○ Den nödvändiga specialiseringen görs inom en enhetlig domstolsorganisatorisk ram
○ Domstolens lokala anknytning förstärks
○ Domarens arbetsuppgifter koncentreras till den dömande verksamheten
○ Domarnas antal minskar