TORSTEN SETH & GUSTAV SVENSSON, Arbetstagarinflytande över regeringsbeslut. En rättslig studie över verksamheten vid statens förhandlingsråd. Helsingborg 1980. Liber Förlag. 116 s., SAMMA FÖRF., Medbestämmande i statsförvaltningen. Uddevalla 1982. Liber Förlag. 297 s., GUSTAV SVENSSON.

 

3 Jfr t. ex. NJA 1976 s. 472 och prop. 1973: 158 s. 119.

4 Jfr t. ex. NJA 1956 s. 343.

 

216 Ronnie EklundMedbestämmande och politisk demokrati. En principdiskussion om de statsanställdas möjligheter till medbestämmande. Uppsala 1985. Iustus Förlag. 180 s.

 

Gustav Svensson har för avläggande av juris doktorsexamen i ämnet civilrätt framlagt avhandlingen "Joint Regulation in the Government Sector". Det är en sammanläggningsavhandling bestående av egna bidrag i de två först ovannämnda arbetena, och ett tredje verk, "Medbestämmande och politisk demokrati". Skrifterna är resultatet av ett forskningsprojekt om medbestämmande inom den statliga sektorn av arbetsmarknaden under ledning av professorn i arbetsrätt Tore Sigeman. Det är en forskningsuppgift av stor vikt att den nya offentliga arbetsrätten börjat synas i sömmarna, samman satt som den är av gods från äldre statstjänstemannarätt, och det nya i form av allmän privaträtt, särskilt den enskilda sektorns arbetsrätt kompletterad med särregler för — just — offentliga sektorn. En fusion mellan så artskilda discipliner och med så olika historiskt rättsarv ställer utövaren på stora prov, och kan väntas bjuda på spännande, kanske t. o. m. oväntade möten. Det är idé att först med några ord sammanfatta de tre arbetena. I tur och ordning benämner jag dem skrift 1, 2 och 3.
    I skrift 1 behandlas statens förhandlingsråds uppgift i frågor som för beslut av riksdag, regering eller statsråd förbereds i regeringskansliet och inte syftar till kollektivavtal. Inskjutas kan att förhandlingsrådet sedan 1.7.1985 uppgått i statens arbetsgivarverk, men dessförinnan hunnit med att skriva in sig i den moderna arbetsrättens historia genom att driva ett principiellt betydelsefullt mål rörande tillämpningsområdet för lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL) till arbetsdomstolen. Skrift 2 rör medbestämmandet på myndighetsnivån. Det är en ambitiöst upplagd framställning utifrån främst MBL:s regelsystem och under stort beaktande av medbestämmandeavtalet för det statliga arbetstagarområdet (MBA-S). I skrift 3 undersöker förf. litet mer frimodigt om medbestämmandesystemet på statliga sektorn kan tänkas strida mot grundlagarna (vilket stundtals påståtts), och om medbestämmandet är konsistent (ung. motsägelsefritt) utformat. Det skall väl redan här avslöjas att förf. finner att det är förenligt med grundlagarna, men att det på några punkter är inkonsistent t. ex. vad avser vissa affärsverks ställning och särskilda nämndens inrättande och roll i samband med behandlingen av tvister om den politiska demokratin. I sammanhanget bör erinras om att lagen om offentlig anställning (LOA) inte lagrådsgranskades till skillnad mot MBL,vilket så här i efterhand måste betraktas som ett stort misstag, men det hanns väl inte med valåret 1976. Det gör att Svenssons undersökning känns desto angelägnare.
    En huvudfråga i skrift 3 är om det finns tillräckliga garantier för den politiska demokratin på statliga området. Med politisk demokrati avses här frågor om den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Det politiska demokratibegreppet omfattar hela offentliga sektorn, men Svensson har begränsat sin studie till det statliga området. Några ord behöversägas om den yttre ramen för behandlingen av tvister om politiska demokratin.
    I avtalsrättsligt hänseende har de offentliganställdas fackliga organisationer förklarat sig vilja respektera politiska demokratin genom det särskilda huvudavtal (SHA) som slöts i och med LOA:s tillkomst. Alternativet hade

 

Anm. av T. Seth & G. Svensson: Arbetstagarinflytande m. fl. 217varit att i LOA ta in ett avtalsförbud motsvarande det tidigare i 1965 års statstjänstemannalag gällande. Vid en tvist om huruvida en fråga bör avtalsregleras på detta område, kan denna hänskjutas till en särskild nämnd (SN) som avgör frågan genom ett utlåtande till parterna. I utlåtandet skall ställning tas till om avtal i ämnet kränker politiska demokratin. Utlåtandet avfattas som en rekommendation. Politikerna har majoritet i nämnden. Det antas att parterna följer utslaget och att eventuellt varslade stridsåtgäder inställs. Nämnden har inte behövt sammanträda en enda gång sedan sin tillblivelse, men det kan säkert tillskrivas andra skäl än att avtalsparterna genom utvecklingens hjul börjat tassa i den politiska demokratins utmarker. För övrigt torde ej innehållet i de centrala medbestämmandeavtal som till dags dato träffats på statliga och kommunala sektorn ha föranlett parterna attsätta ifråga om det avtalsfredade området i SHA varit hotat.
    I det följande avser jag att i ett eller annat avseende uppehålla mig vid det politiska demokratibegreppet och dess olika sidor.
    En alldeles ny aspekt på medbestämmandesystemets konsistens som förf. för fram i skrift 3 (s. 99 ff), om än i sympatiskt lågmält tonläge, är att det allmänna förbudet mot inhemska politiska strejker i LOA 3 kap. 1 § även sägs omfatta en eventuell stridsåtgärd i ett ämne som rör politiska demokratin. Förf. menar nämligen att en sådan stridsåtgärd är en inhemsk politisk strejk. Slutsatsen är givetvis överraskande mot bakgrund av att DepCh i motiven till LOA (prop. 1975/76: 105 Bil. 2 s. 155 f) enbart yttrat att stridsåtgärder på detta fält skulle vara "stötande", att de inte "bör förekomma" och att risken för dem är "ytterst begränsad".1 Skulle stridsåtgärder vidtas, är det ej heller någon som bestrider riksdagens rätt att tillgripa lagstiftning för att slå vakt om vitala samhällsintressen, säger DepCh på annat ställe (s. 154). Avsikten med att undvika en lagreglering av det avtalsfredade området var att en sådan skulle bli för stelbent (anf. prop. s. 152). Det har, å andra sidan, inte hindrat lagstiftaren från att lagfästa avtalstabut i kommunallagen då det gäller inrättande av partssammansatta organ (SFS 1979:409).
    Svensson vill synas ha stöd för sin tes i så måtto att såväl ordalydelsen i 3 kap. 1 § som motiven till denna bestämmelse (anf. prop. s. 196, 241) stödjer hans ståndpunkt, även om DepCh:s yttrande på s. 241 att LOA-regeln har "sin motsvarighet i gällande lag" inte torde betyda samma sak som om det i stället stod att nya regeln t. ex. överensstämmer med tidigare. Det vill även förefalla som om förf. kunnat åberopa fler skäl till stöd för sin tes, exempelvis lagrådets yttrande i prop. 1976/77: 137 s. 102 (om ändring i lagen om medbestämmande i arbetslivet) i en liknande fråga. Det sägs där bl. a. att de fackliga organisationerna inte får tillgripa stridsåtgärder för att till tvinga sig kollektivavtal som syftar till att beslutsbefogenheter överlämnas till t. ex. partsammansatta organ. En sådan strejk skulle nämligen — enligt lagrådets förmenande —strida mot såväl allmänna regler som förbudet mot inhemska politiska strejker i LOA 3 kap. 1 § andra stycket.2 För en utomstående vill det även finnas stöd

 

1 I inrikesutskottets utlåtande (InU 1975/76: 45 s. 59) anförs att en konflikt som i övrigt är laglig inte blir olovlig av den anledningen att den står i strid med särskilda nämndens rekommendation. Vad som åsyftas med "i övrigt är laglig" är ej helt klart.

2 Förf. skriver på s. 140 not 35 att förbudet mot inhemska politiska strejker för myndighetsutövande arbetstagare saknar uttryckligt stöd i 3 kap. 1 §. Detta är knappast trovärdigt, se bl. a. ovan anförda lagrådsyttrande och SAV Cirk. 1985 A 30. 

15-36-163 Svensk Juristtidning

 

218 Ronnie Eklundatt hämta i självaste SHA då det i avtalets 2 § andra stycket står att "/o/mandra begränsningar i rätten att använda stridsåtgärder än som gäller enligt detta avtal föreskrives i lag eller i kollektivavtal". Om dessa ord inte bara skall läsas som de sibyllinska böckerna, torde bl. a. såväl stridsåtgärdsförbuden i MBL och LOA som t. ex. begränsningarna i huvudavtalet gällande samhällsfarliga konflikter avses.
    Det kan ha sitt intresse att även undersöka hur långt det går att komma med gängse lagtolkningsmetoder. En tillämpning av Ekelöfs radikala teleologiska metod torde ge Svensson stöd, då ju i den ekelöfska tankekedjan avgörande betydelse fästs vid en lagregels ändamål för ordinära fall, och mindre vikt läggs vid lagstiftarens vilja som den kan ha uttryckts i förarbetena. Det vill dock synas vara något problematiskt vad ändamålet med förbudet mot inhemska politiska strejker enligt LOA 3 kap. 1 § numera kan sägas vara sedan det straffrättsligt fotade förbudet mot strejker över huvud taget för statliga tjänstemän bortfallit. Mot Svenssons tes talar att en rättsregels tilllämpningsområde ej sällan är snävare än dess betydelseområde.3 En domstol gör i sådana fall ett reduktionsslut, vilket här skulle leda till att LOA 3 kap.1 § inte ges tillämpning på inhemska politiska strejker, som har samband med avtalstabut i SHA, närmast p. g. a. att dess förnuftiga ändamål säger att det inte är rimligt att göra det, trots att typfallet i och för sig lätteligen kan subsumeras under samma regel. Med stöd av en subjektiv lagtolkningsmetod, där ju avgörande vikt fästs vid uttalanden i förarbeten — en rättskälla av allra största betydelse för AD — är det lika lätt att komma till enahanda slutsats.
    På olika sätt hade förf. kunnat pröva sin tes mer ingående, för det är ju fullt klart att förf. inte är omedveten om hur kontroversiell hans infallsvinkel är. I detta nu får sägas att saken — om stridsåtgärdsförbudets tillämplighet — är något oklar och man har skäl fråga sig om lagstiftaren velat lura sin läsare med politiska reptrick, ty ett är nog säkert — alla vittnesgilla bedömare har nog inte insett vilken genomslagskraft det får att beteckna en stridsåtgärd om den politiska demokratin som en inhemsk politisk strejk. Beroende på vilket scenario pjäsförfattaren tänkt sig, kan det komma att ligga i såväl arbetsgivar som arbetstagarintresset att få saken rättsligt prövad, om än det över lag i förstone måste komma som en kalldusch för den fackliga parten att eventuellt finna sig stå som svarande part i ett mål där arbetsgivarsidan gör gällande fredspliktsinvändning med stöd av LOA 3 kap. 2 §. I allt fall måste framhållas att Svenssons anslag sätter fingret på en öm punkt i modern lagstiftningsteknik. Regelsystemet är knappast pedagogiskt utformat.
    En konstitutionell fördel i det offentliga medbestämmandesystemet har sagts vara att låta särskilda nämnden med sitt politikerinslag få avgöra tvister om politiska demokratins utsträckning. I skrift 3 visar dock Svensson hur medbestämmandesystemet kommit att få prägel av dubbelkommando i så måtto att samma fråga kan komma att bli behandlad i såväl särskilda nämnden som arbetsdomstolen. Utifrån att i skrift 2 (s. 44, 91 f, 106) ha varit föga entusiastisk inför tanken att låta även AD få behandla dessa spörsmål, har förf. i skrift 3 (s. 104 ff, särsk. s. 112, 137) bytt fot. Då särskilda nämnden antas agera som vilken annan domstol som helst och vara bunden av LOA:s förarbeten, utan att för den skull besitta nämnvärd juridisk kompetens och erfarenhet för dömande verksamhet, betvivlar förf. att det konstitutionella

 

3 Se Stig Strömholm, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, Lund 1981 s. 379 ff.

 

Anm. av T. Seth & G. Svensson: Arbetstagarinflytande m. fl. 219synsättet kan ges fortsatt företräde. Förf. hade här även kunnat dra ut konsekvenserna av att arbetsdomstolen ju redan befattat sig med flera av dessa spörsmål då man bl. a. avgjorde tvisten mellan förhandlingsrådet och TCO-S i det mycket uppmärksammade målet AD 1980 nr 150.
    Onekligen visar förf. här prov på både skarpsinne och oberoende, men likväl känns analysen, av andra skäl, för grund. Det kan visas med följande exemplifiering. På s. 101 ff frågar förf. om AD kan ogiltigförklara ett avtal som strider mot politiska demokratin, och besvarar — på knappt 3 sidor — frågan jakande. Förvisso delar jag förf:s uppfattning att LOA-motiven här är allt annat än entydiga, vilket ju manat till viss extra försiktighet, men det är de oklara, av förf. outredda frågorna som jag vill uppmärksamma. Skall AD kunna ogiltigförklara även centrala medbestämmandeavtal? Finns en möjlighet för part att välja forum — att t. ex. hellre gå till AD (om man tror sig om att ha större framgång där) än att dra tvisten inför den väl av politiska konjunkturer kanhända mindre stabila särskilda nämnden? Vad betyder det i ett sådant fall att part väl bör i första hand aktualisera dessa frågor i särskilda nämnden? Skall en part t. o. m. kunna få till stånd en överprövning av samma sakfråga, oavsett hur utgången i särskilda nämnden blivit? Vad är rättskällevärdet av ett utlåtande från särskilda nämnden, om samma tvist aktualiseras i AD? Hur har vidare förf. tänkt sig utforma grunderna för en ogiltighetstalan, om man nöjer sig med det av förf. valda, något beskedliga exemplet med SJ:s bemanning av tågen? Nej, förf. har gjort saken för enkel för sig. Han har tagit LOA:s något gåtfulla förarbeten till intäkt for att en tredje instans — AD — måste kunna få ogiltigförklara avtal som strider mot politiska demokratin närmast av det skälet att det vill synas "inkonsekvent om det i gällande rätt skulle saknas möjligheter att ogiltigförklara avtal" (s. 103).
    På enahanda sätt vill det tyckas som om förf lämnar sin läsare i sticket då han bara fotnotsvis (s. 140 not 38) upplyser om att MBA-S 8 § ändrat lydelse 1984. Förut stod där att lokala avtal inte "fick kränka politiska demokratin sådan den beskrivs i prop. 1975/76: 105, bilaga 2" och att avtal "i strid häremot är ogiltigt i den delen". Numera står att "/s/ärskilda bestämmelser om handläggningen av frågor som rör den politiska demokratin m. m. finns i SHA". Vid disputationen svävade förf. betydligt på målet då jag frågade vaddet kunde ha för betydelse att bestämmelsen fått annan lydelse. Att frågan är av vikt framgår tydligast av att särskilda nämnden inte är behörig pröva tvister om redan tecknade avtal (SHA 3 §). Jag har inte gjort några självständiga efterforskningar på denna punkt, men nog vill det förefalla som om det är en ganska betydande skiljaktighet i avtalsinnehåll mellan gammal och ny lydelse. Ar inte den nya lydelsen egentligen ett "gefundenes Fressen" för varje facklig ombudsman som tidigare såg sig snärjd i en avtalsklausul om ogiltighet? Saken skall ju ses mot bakgrund av att det är tvivel underkastat om MBL 27 § tar sikte på avvikelser i lokala avtal utanför det rena arbetsgivar—arbetstagarförhållandet.4 Ligger det en hund begraven här? Att förf. inte är omedveten om vilken potential som låg i gamla lydelsen av MBA-S 8 § vittnar onekligen en anteckning i skrift 2 (s. 106) om.
    Min allvarligaste invändning mot förf:s analys av det politiska demokratibegreppet är att förf. gör gällande att det bara bygger på en politisk bedömning och att det därför "inte kan härledas ur RF" (s. 90, 92, 137). Från min

 

4 Se Kent Källström, Lokala kollektivavtal, Stockholm 1979 s. 94 ff.

 

220 Ronnie Eklundnågot snäva statsrättsliga horisont vill det ävenledes förefalla något vilseledande att i detta sammanhang påstå att RF endast kan sägas innehålla spelregler för "i vilken ordning de politiska besluten skall tillkomma" (s. 88). På detta sätt har förf. klätt av RF och funnit bara ett skelett utan substans. Angreppssättet kontrasterar dock starkt mot LOA:s förarbeten där det tvärtemot, och ganska entydigt, framgår att politiska demokratin har grundlagsförankring. DepCh skriver på ett ställe (anf. prop. s. 142), som förf. för övrigt varken citerat eller åberopat:

 

Vill man söka ange den vidaste ramen för vad som enligt grundlag kan bli föremål för kollektivavtal på det offentliga området, har man således att i första hand beakta RF och grunderna för RF. Jag avser härvid främst vad som gäller den politiska demokratin, statsskicket ("ett representativt och parlamentariskt statsskick"), den kommunalasjälvstyrelsen, fördelningen av den offentliga maktutövningen och myndigheternas allmänna uppgifter (jfr särskilt RF 1 kap. 1, 3 och 5—7 §§, 8 kap. 5 § samt 11 kap. 6§)...

 

Vid disputationen höll förf. fast vid sitt snäva synsätt på vad RF säger oss! Förvisso menar inte förf. att det s. k. avtalstabut kan avskaffas helt för då kan myndigheterna ej längre sägas i någon rimlig mening lyda under regeringen enligt 11 kap. 6 §, men det besvarar ingalunda frågan om det i stället är fritt fram för regeringen att godkänna kollektivavtal vars verkningar sträcker sig en bit in på politiska demokratins fält. Kan man då säga att regeringen på motsvarande sätt styr riket enligt 1 kap. 6 §? Kan man etablera något som liknar folklig och facklig makt i symbios på kontraktsrättslig grund vid sidan om grundlagarnas innehåll? Är då inte RF urholkad? Från min utgångspunkt synes detta betyda inget mindre än att man lånat drag från ett korporativtsystem, om än det här vilar på avtalsfrihetens grundval. Det skall för säkerhets skull erinras om att våra grundlagsfäder med viss skärpa avvisat det korporativa statsskickets idé så långt att intresseorganisationerna inte skall vara representerade i riksdagen eller andra beslutande organ (se SOU 1972: 15 s. 77, KU 1973: 26 s. 17).5
    Förf. vidhåller i skrift 3 (s. 84 not 10) sin kritik mot AD:s dom i målet 1980 nr 150 (se även skrift 2 s. 36 ff). I det fallet fick ju som bekant AD ta ställning till om staten var förhandlingsskyldig mot TCO-S om vissa frågor i grundskolans läroplan. I rättsfallet knäsätter AD synsättet att det gäller att avgöra om det offentliga organet träffar ett beslut som arbetsgivare eller i annan egenskap.6 Med utgångspunkt härifrån brukar man numera säga att statsmakterna fattar beslut i skilda roller. Rättsfallet vill synas vara en god illustration till hur en konflikt uppstår mellan — just — politiska demokratins idé och arbetslivsfrågorna i MBL. Enligt AD:s förmenande skall man då göra en

 

5 I SOU 1982: 56 s. 157 har det — för att bana väg för facklig närvarorätt i de kommunala nämnderna — sagts att uttalandena i RF:s förarbeten "inte torde ha haft avseende på de statliga och kommunala förvaltningsorganen". Svensson ifrågasätter inte detta (s. 141 not 65), trots att han i annat sammanhang funnit att de fackliga organisationernas medverkan i särskilda nämnden betytt "en förstärkning av de korporativa tendenserna i samhället" (s. 110, 112), vilket ju vill förefalla vara en högst beskedlig form av korporativism om det över huvud taget är fråga om det, i all synnerhet som särskilda nämnden är ett privaträttsligt forum dit våra politiker inbjudits deltaga.

6 Se ingående i Håkan Göransson i Lag & Avtals årsbok 1981 s. 23 ff.

 

Anm. av T. Seth & G. Svensson: Arbetstagarinflytande m. fl. 221viktning av om de politiska eller arbetslivsanknutna aspekterna väger över åt ena eller andra hållet för att avgöra om sakfrågan slutligt faller inom MBL:s tillämpningsområde. Förf. har för sin del velat göra gällande att AD:s ställningstagande inte är "nödvändigt" för att slå vakt om politiska demokratin (skrift 2 s. 38),7 samtidigt som han synes konsekvent ha tillbakavisat tanken på att domskälen kan vara förankrade i den politiska demokratins idé. I en central passus av domskälen säger AD bl. a. följande.

 

Det ter sig främmande att anta att förhandlingsrätt skulle föreligga för en facklig organisation beträffande de politiska överväganden som kan ligga bakom beslut i en proposition när beslutet inte tar direkt sikte på statsanställda i denna deras egenskap. Det förefaller föga rimligt att regeringskansliet i så gott som hela sin verksamhet med propositioner skulle ha en civilrättslig och med skadestånd sanktionerad skyldighet att argumentera med de statsanställdas organisationer i syfte att om möjligt nå överenskommelse just med dem beträffande regeringens politiska beslut. Den politiska beslutsprocessen blir klarare och mer renodlad om man utgår från att de statsanställdas fackliga organisationer inte har en generell förhandlingsrätt men väl samma rätt som andra att påverka den politiska beslutsprocessen nämligen genom att delta i den allmänna debatten och — i förekommande fall — i utrednings- och remissväsendet.

 

Vad som måhända kan sägas om denna dom är att arkitekterna bakom LOA:s förarbeten kan klandras för mummel i kön, men det går knappast att rikta kritik mot AD som med både fantasi och fast hand fäst avseende vid den politiska demokratins idé i arbetslagstiftningen.
    I detta sammanhang finns också skäl anknyta till förf:s illustration på s. 83 i skrift 3. Förf. gör gällande att s.k. verksamhetsfrågor — varmed avses den offentliga verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet (s. 79) — aldrig kan vara s. k. tredjemansfrågor, d. v. s. frågor som inte rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare i MBL 1 § (s. 74). Det är inte lätt att se pedagogiken i detta synsätt all denstund det för det första vill synas klarlagt att frågor som rör politiska demokratin inte bör avtalsregleras, och därför — med förf:s terminologi — är tredjemansfrågor, och för det andra att en verksamhetsfråga i förhandlingssammanhang bör kunna rubriceras på ett enahanda sätt (se AD 1980 nr 150). Förf. vill synas bortse från att de s.k. verksamhetsfrågorna enligt arbetsdomstolens synsätt skall viktas, och att de är — om bilden tillåts — som en pendel som än faller innanför, än utanför MBL:s tillämpningsområde. Det är därför alltför onyanserat, då förf. diskuterar frågan om samverkansförhandlingar på s. 117 ff att uttrycka saken så att"rättspraxis bekräftat att förhandlingsskyldighet för den offentliga arbetsgivaren föreligger även i verksamhetsfrågor" och att "/d/e mest typiska exemplen i AD:s praxis är från den kommunala sektorn och gäller förhandlingar om kommunernas budget". Det skall dock observeras att även budgetmålen innehåller ett "moment 22", nämligen att förhandlingsfrågan förutsätts röra "förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare", som det uttrycks i AD 1979 nr 88, 1980 nr 34, 1981 nr 125 och 1982 nr 6. Anmärkas skall också att arbetsgivarparten i de s. k. budgetmålen inte rest invändningar på samma

 

7 I förbigående må väl omnämnas att förf. ej heller observerat det lagsystematiska sambandet mellan 1 och 2 §§ i MBL (se skrift 2 s. 39), vilket AD listigt nog uppmärksammat (AD:s domsamling 1980 s. 933) för att få domskälen att s. a. s. gå ihop i denna del. Se i denna fråga prop. 1975/76: 105 Bil. 1 s. 472 (lagrådet), 527 (DepCh) och sedermera DsA 1984: 4. Tryckfrihet och medbestämmande s. 79, 89 och min artikel i Lag & Avtal 1984 nr 8. 

222 Ronnie Eklundgrund som förhandlingsrådet gjorde i AD 1980 nr 150, vilket kanhända kan bero på att det kan vara viss skillnad mellan propositionsskrivande i regeringskansliet och kommunal budgetprocess.
    Jag övergår nu till att ta upp några saker i skrift 2. I denna ges en delvis elegant beskrivning och analys av det allt annat än lättlästa MBA-S (s. 78 ff). Förf. har valt att strukturera avtalsinnehållet med hjälp av en teori om normer utvecklad av två norska rättsfilosofer.8 Men förlagan har lästs slarvigt på en punkt. Eckhoff & Sundby säger aldrig att om vi ställs "inför regler som motsäger varandra måste vi förkasta den ena och följa den andra" (se Eckhoff & Sundbys bok s. 151). En domstol väljer ofta att upplösa motsägelsen i rättssystemet på litet olika sätt t. ex. genom att ge högre författning företräde framför lägre (se t. ex. AD 1984 nr 94), eller genom att inte tillämpa en regel (t. ex. AD 1984 nr 79), eller genom att finna att någon regelkollision inte föreligger (se AD 1980 nr 72, 1981 nr 8).9
    I sin analys av MBA-S finner förf. att avtalet är ganska "uddlöst" (s. 247), vilket knappast förvånar. Läsaren undrar alltsom oftast vad det betyder att arbetsgivaren enligt avtalet "skall sträva efter", eller "bör" vidta viss åtgärd. Förf. säger att det är sannolikt att den rättsliga innebörden av dessa s.k. riktlinjer (riktmärken) är att de skall läsas som om där i stället stod "skall helst", eller "skall som regel", och att en sådan norm "får frångås om starka skäl till det föreligger" (s. 111). Ja, det beror väl på, vill jag tillägga. Följer man Rodhes klassificering av förpliktelser är en del av dem av det slaget att en part skall med omsorg eftersträva bästa möjliga resultat.10  Vållande är ansvarsgrundande. Väljer m. a. o. en part att nonchalera en så svagt sanktionerad förpliktelse, kan skadestånd utdömas, ej eljest (se för övrigt AD 1982 nr 107 som rörde — just — tolkningen av en "sträva efter" regel i MBA-S). Intentionsdjupet hade vidgats betydligt om förf. anknutit till Rodhe.
    Förf. hävdar att arbetstagarbegreppet "och därmed arbetsgivarbegreppet är väl behandlat i den juridiska litteraturen" (s. 34, jfr s. 48 ff). Ja, det kan ligga något i det om man genom spegelvändning vid analys av arbetstagarbegreppet trott sig finna ett entydigt arbetsgivarbegrepp, men detta ger ingalunda svaret på den mer kinkiga frågan vem som är att betrakta som arbetsgivare i sammansatta arbetsgivarstrukturer som på statliga området (jfr koncernförhållandet på enskilda sektorn), liksom även det kommunala området och svenska kyrkans organisation, är berört i detta sammanhang. Staten anses stundtals som helhet som arbetsgivare, men inte alltid, t. ex. i LAS 7 § där myndigheten är arbetsgivare. För statliga området skall vidare observeras att bara statens arbetsgivarverk har befogenhet att teckna kollektivavtal enligt 1976 års kollektivavtalsförordning. Befogenheten kan delegeras till regional (lokal) myndighet med stöd av s. k. arbetsgivarnycklar. Förf. har i skrift 2 kapitel 5 visat på ett stort antal s. k. delegationsregler — förf. kallar dem (avtals)kompetensnormer,11 delvis i anslutning till Eckhoff & Sundbys terminologi — d.v.s. bestämmelser som anvisar att lokala parter får ingå avtal i

 

8 Thorstein Eckhoff & Nils Kristian Sundby, Rettssystemer. Systemteoretisk innføring i rettsfilosofien, Oslo 1976.

9 Se Strömholm op. cit. s 404.

10 Knut Rodhe, Obligationsrätt, Stockholm 1956 § 3.

11 I skrift 3 s. 87 introducerar förf. ett nytt begrepp — avtalskompetens — vilket dock avses ha en helt annan innebörd än vad här sagts. Begreppsbildningen synes ej vara helt klar. 

Anm. av T. Seth & G. Svensson: Arbetstagarinflytande m. fl. 223vissa frågor. Ett önskemål hade varit om förf. stannat upp vid det statliga arbetsgivarbegreppet och undersökt arbetsgivarfunktionen och dess skiktning på olika nivåer mer ingående — en snabb utveckling har här ägt rum sedan 1965 på det statliga området — och gärna konfronterat studien med den till synes förhärskande myten om staten som ett enhetligt rättssubjekt, en mystifikation i sig, även aktualiserad nu senast i verksledningskommitténs betänkande om affärsverken (SOU 1985: 41 s. 99 ff). Det är för övrigt högst olyckligt att förf. i just detta sammanhang uttryckt sig i termer av behörighet då kompetensnormernas innebörd diskuteras (s. 99, 109), vilket ju närmast för tankarna till den allmänna fullmaktsläran. Det ligger i öppen dag att det statliga befogenhets(delegations) begreppet inte kan sammanblandas med de civilrättsligt färgade behörighets (befogenhets) begreppen i fullmaktsläran.12
    Till slut några randanmärkningar. Genom att skriva en sammanläggningsavhandling har förf. kommit att behandla samma fråga på olika ställen, och en del felaktigheter som smugit sig in i tidigare texter har senare rättats till (set. ex. skrift 3 s. 86 not 32, s. 144 not 120, 122). Förf. uttrycker sig ej heller tillräckligt entydigt vad gäller verksledningskommitténs förslag om personalrepresentanternas ställning i ämbetsverken i SOU 1985: 40 (s. 52 not 110, s. 148 not 4). Allvarligare är att förf. inte kunnat skilja entydigt mellan regeringens restkompetens och dess allmänna kompetens att meddela verkställighetsföreskrifter enligt RF 8 kap. 13 § (s. 89), inte heller "utfärdar" riksdag lag (s. 88), en skönhetsfläck. Då förf. vidare säger (s. 27) att 1902 års löneregleringskommitté satte igång löneregleringen för de statsanställda är det felaktigt. Den s. k. gripenstedtska löneregleringen 1858—1860 var den första i raden av flera löneregleringar under andra hälften av 1800-talet inom centrala ämbetsverk och i statsdepartementen, närmast utlöst av behovet att omorganisera den centrala statsförvaltningen, en under denna tid på dagordningen alltid återkommande fråga.
    För att sammanfatta. Förtjänstfullt är att vi nu fått den första offentligt arbetsrättsliga avhandlingen. Förf. är uppslagsrik, hans språk är klart. Genom att utnyttja problemformuleringsprivilegiet har förf. visat både djärvhet och självständighet, om än han torde ha kunnat komma betydligt längre i detta avseende om avhandlingen också omfattat en strimma utländsk rätt. Inhemska modellers relevans och hållbarhet kan då prövas i annat ljus, och det är orkeslöst att hävda att det blivit en för "vidlyftig" (s. 22) uppgift att även beakta utländsk rätt. På flera ställen har jag emellertid menat att förf. släppt en fråga för tidigt, och att förf. lämnat en del spörsmål outredda. En och annan sträng har också brustit då förf. spänt sin båge, och i visst fall är den civil- och statsrättsliga analysen grund, och delvis felaktig. Svenssons sammanläggningsavhandling visar på att den nya offentliga arbetsrätten ställt forskningen inför en ny utmaning. Kanhända är det skälet varför vi alltjämt saknar en god lärobok om det offentliga anställningsförhållandet.
 

Ronnie Eklund

 

12 Icke desto mindre synes forskarkollegan Seth ha gjort sig skyldig till något dylikt på s. 199 där det förs ett resonemang med utgångspunkt från myndigheternas förhandlingsprotokoll i anledning av samverkansförhandling enligt MBL 11 §, och då det vanligtvis inskjuts ett tillägg om att "myndigheten inte har befogenhet att sluta kollektivavtal i den fråga som förhandlingen avser". Detta har säkert inte alla den civilrättsliga klangbotten med förankring i t. ex. AD 1978 nr 72 som förf. spekulerar om på s. 200.