Vetenskaplig standard
Under en lång följd år var juridiska disputationer sällan förekommande företeelser. De avhandlingar som doktoranderna presterade var genomgående av god kvalitet. Frågan gällde normalt icke om avhandlingen skulle godkännas eller ej utan om författaren skulle erhålla docentbetyg eller få nöja sig med ett lägre betyg. Måhända var det de höga kraven på avhandlingarna — alltför höga i mångas ögon — som avhöll andra än sådana vilka verkligen hadef örutsättningar för vetenskapligt arbete att ge sig på uppgiften att frambringa en juridisk doktorsavhandling.
I och med införandet av den nya doktorsexamen kan en ny tendens skönjas. Alltjämt förekommer givetvis fullgoda avhandlingar. Men vid sidan härav har producerats en rad avhandlingar, avsedda att ge sin författare doktorsexamen, av klen beskaffenhet. Vid bedömningen har en eller flera medlemmar av betygsnämnden ifrågasatt deras godkännande. Personligen har jag som fakultetsopponent vid skilda lärosäten under drygt ett år medverkat vid fyra disputationer. I samtliga fyra fall var huvudfrågan om avhandlingen skulle godkännas eller ej (ett av fallen gällde dock en avhandling som byggde på ett rättsligt material, vilket behandlats närmast rättssociologiskt, men avsåg filosofisk och ej juridisk doktorsexamen). Härutöver har på senare år förekommit ytterligare ett icke helt ringa antal avhandlingar inom olika juridiska discipliner där tvekan rått om ett godkännande. Frågan har i några fall besvarats nekande.
Man undrar om denna utveckling inom de juridiska fakulteterna är att se som en konsekvens av den allmänna sänkningen av den akademiska nivån som omvittnas från olika håll. Är det handledarna som brister i att ställa krav och lämna hjälp? Är det så att dagens ungdom saknar självkritik och tror sig bara kunna storma fram? Man möter ofta hos respondenterna en aningslöshet inför problemens svårighetsgrad. Vad som är att göra för att återställa standarden är inte lätt att säga. I diskussionen har framförts den tanken att vi bör övergå till den ordning som tillämpas i våra västra grannländer. En avhandling får där inte föras fram till disputation utan att först vara godkänd härför av fakulteten. Genom denna förhandsgranskning förhindras att ofärdiga avhandlingar kommer fram till disputation. Om det fortsätter som hittills blir en sådan ordning antagligen nödvändig också i Sverige.
Dessa allmänna tankar har fatt ny näring i anledning av en avhandling av Martin Wittrock benämnd "Föreskriftsmakten" (Skrifter från Juridiska fakulteten i Uppsala nr 10). Disputationen gick av stapeln den 28 maj 1986 i Uppsala. Det var en i vissa stycken makaber tillställning. Författaren utnämnde sig under disputationsakten till rättsdogmatisk forskare. Väl försatt i denna upphöjda position ansåg författaren sig befriad från att följa gängse rättsvetenskapliga metoder.
Reglerna i 1974 års regeringsform om normgivningsmakten tillhör de praktiskt mest svårhanterliga i vår nya grundlag. Det finns ännu inte särskilt mycket litteratur på området. Rättsfallen från slutinstanserna som belyser grundlagsreglerna på området är inte många, men de som finns är av stort intresse för de nya reglernas tolkning. Som rättsdogmatisk forskare fann sig emellertid författaren icke behöva ta del av sådan litteratur som han karaktäriserade som ointressant. Inte heller hade han funnit mödan värt att befatta
sig med vad våra högsta dömande instanser anfört om tolkningen av viktiga grundlagsregler rörande lagstiftningsmakten. Det grundläggande arbetet på området - Håkan Strömberg Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform; 1983 - behandlas på ett ganska nedlåtande sätt och Strömbergs supplement till boken beaktas överhuvud icke alls.
Denna överlägsenhetsattityd hade möjligen kunnat fördragas om författaren tillfört vårt vetande något väsentligt nytt som resultat av sin rättsdogmatiska forskning. Så är inte fallet.
I en not på sid. 15 säger författaren sig ha utgått från att statsrätten är ett rättsområde och att detta rättsområde kan utforskas med en rättsvetenskaplig metodik, som är delvis annorlunda utvecklad än vid rättsforskning på andra områden. Något faktaunderlag för tesen att rättsvetenskapen då den sysslar med statsrättsliga frågeställningar skulle kräva speciell metodik har jag inte kunnat finna. Statsrätten är en del av den offentliga rätten. Någon klar gränslinje till förvaltningsrätten finns inte alltid. När det gäller att klarlägga rättsläget på vissa punkter är det regelmässigt ganska likgiltigt till vilken delav den offentliga rätten som man hänför de problem som föreligger och som skall lösas. Några speciella metodologiska aspekter kan i allmänhet ej anläggas.
Författarens pretentiösa framställningssätt leder i stort sett icke till att några nya rön framkommer. Jag kan som exempel ta avsnittet om verkställighetsföreskrifter. Dessa meddelas enligt 8 kap 13 § regeringsformen av regeringen genom förordning — eller efter delegation av regeringen av regeringen underordnad myndighet — till verkställighet av en av riksdagen stiftad lag. Denna för 1974 års regeringsform nya typ av föreskrift har i motiven till den nya lagen kommenterats endast på mindre än en sida (propositionen 1973: 90 sid. 156). Denna sida besvarar blott ett fåtal av frågorna kring problemet i vilken omfattning regeringen kan genom förordning meddela kompletterande föreskrifter till en lagregel.
En första fråga gäller om det är möjligt för regeringen att i anledning av en relativt vag lagregel meddela verkställighetsföreskrifter som innehåller den verkliga regleringen på området. I motiven har departementschefen tagit uttryckligt avstånd från en sådan normgivningsmetod. Den skulle också i praktiken innebära att riksdagen, genom att anta en lagregel som bara angav en allmän målsättning, skulle kunna fritt delegera till regeringen att utöva den reella lagstiftningsmakten helt vid sidan av den ordning för delegation av riksdagens normgivningsmakt som bestämts i 8 kap 7 § regeringsformen.
Författarens bidrag till frågans belysning är magert. Han sammanställer några uttalanden i Strömbergs ovannämnda bok samt i de gängse grundlagskommentarerna. De är alla tämligen allmänt hållna. Därjämte går han genom några fall då lagrådet har varit inne på problematiken kring verkställighetsföreskrifterna. Han förklarar från sin upphöjda position på vilka punkter de olika auktorerna har rätt och när de har fel. Som konstitutionell praxis redovisas några av regeringen meddelade förordningar som ansluter till en lag, t. ex. aktiebolagsförordningen som delvis innehåller verkställighetsföreskrifter till aktiebolagslagen. Något tiotal sådana förordningar nämns, envar på några rader. De förklaras alla väl överensstämma med några av författaren uppställda kriterier. Författaren kommer så på en halv sida (s. 145—146) fram till huvudresultatet av sina undersökningar av begreppet föreskrifter om verkställighet av lag. De innehåller precis det man kan utläsa redan av
departementschefens ovannämnda motivuttalande jämte uttalanden i något ytterligare lagstiftningsärende. Något nytt av värde har trots alla magistrala påpekanden inte framkommit.
När författaren talar om konstitutionell praxis menar han därmed i detta sammanhang de principer regeringen kan förmodas ha följt vid utövning av sin makt enligt 8 kap 13 § regeringsformen i det mindre antal fall författaren nämner. Skall man med något anspråk på vetenskaplighet verkligen analysera hur regeringen ser på sina möjligheter att ge normer i form av verkställighetsföreskrifter, måste man, om jag tar aktiebolagsförordningen som exempel, gå genom denna paragraf för paragraf och undersöka den rättsliga grunden förvarje enskild föreskrift. Den måste ha sin grund i någon av tre källor: föreskriften kan gå tillbaka på ett i lag givet bemyndigande från riksdagen tillregeringen, i vilket fall regeringen övertagit riksdagens normgivningskompetens, den kan utgöra en föreskrift till verkställighet av en viss lagregel och den kan ha sin grund i regeringens s. k. restkompetens. Varje genomgång av en regeringsförordning visar att i en och samma förordning vanligen föreskrifter av alla tre slagen är blandade om varandra. Innan man kan, som författaren gör, utfärda en generell orlovssedel måste ett omsorgsfullt detaljarbete ha utförts. Svepande formuleringar som de i avhandlingen saknar vetenskapligt värde.
Nu är det inte regeringen som har sista ordet i fråga om de av regeringen utfärdade verkställighetsföreskrifternas grundlagsenlighet. Regeringen kan visserligen skapa en praxis som den själv följer men enligt 11 kap 14 § regeringsformen är det de myndigheter som har att tillämpa verkställighetsföreskrifterna som i förekommande fall själva skall ta ställning till föreskriftenstillämplighet. Sådana ställningstaganden blir självfallet av särskilt intresse när de företagits av rikets högsta domstolar.
Regeringsrätten har i två fall haft anledning att ingå på en närmare prövning av verkställighetsföreskrifters rättsliga natur, nämligen i RÅ 19831: 85 och 1984 2: 19. Dessa rättsfall som i vissa avseenden ger det slutliga svaret har författaren funnit helt ointressanta för sina undersökningar. Det är lätt att förstå. En närmare analys av dem gör klart att en så förenklad framställning som den författaren presterar inte är till fyllest.
Rättsfallen berör centrala frågor om verkställighetsföreskrifternas rättsliga natur, framför allt frågor om relationen mellan själva lagtexten och verkställighetsföreskriften. Ersätter verkställighetsföreskriften lagtexten så att denna kan tillämpas blott på det sätt som verkställighetsföreskriften anger? Eller står lagregeln kvar i sin ursprungliga bredd, även om regeringen genom verkställighetsföreskrifter söker insnäva lagregelns räckvidd? På denna centrala fråga har regeringsrätten i sina båda ovan nämnda rättsfall givit svaret att normalt innebär inte den omständigheten att regeringen utfärdat verkställighetsföreskrifter till en lagregel att denna därefter exklusivt fått den preciserade innebörd som verkställighetsföreskrifterna anger. I speciella fall kan dock föreskrifterna ha denna innebörd, nämligen om riksdagen vid lagstiftandet utformat lagtexten så att innebörden av denna får anses vara att regeringen skall genom verkställighetsföreskrifter precisera lagregeln med uteslutande av andra tillämpningsalternativ.
I det praktiska lagstiftningsarbetet blir ofta det av departementschefen i motiven behandlade problemet aktuellt: hur vagt får lagstadgandet vara, om
det skall utfyllas av regeringen? Svaret torde i belysning av det ovan anförda bli att, även om lagregeln är vag, denna behåller sin natur av bindande lag och de stadganden som regeringen utfärdar får inte karaktären av verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap 13 § regeringsformen utan blir i stället råd till de regeringen underställda myndigheterna om hur de bör i praktiken tillämpaden vaga lagregeln. Regeringen har denna möjlighet att styra praxis enligt sina allmänna uppgifter fastlagda i 1 kap 6 § regeringsformen.
I den mån fråga är om verkställighetsföreskrifter som har exklusiv karaktär uppkommer frågor om i vilken grad regeringen äger att genom kanske täta författningsändringar ändra det materiella innehållet i verkställighetsföreskrifterna och därmed också lagregelns rättsliga innebörd. Andra frågor som uppkommer i praktiken är om verkställighetsföreskrifter av helt olika innehåll kan utfärdas för olika delar av det av lagregeln täckta området, ev också med geografiska variationer. Dessa frågor har diskuterats i den av författaren som ointressant betecknade litteraturen.
Wittrock förbigår i sin avhandling totalt dessa viktiga problem som alla klart framkommit i praxis. Hans enda försvar därför vid disputationen var att de var ointressanta för hans rättsdogmatiska forskning. I avhandlingen har Wittrock begränsat sig till att syssla med regeringens begagnande av den regeringen enligt regeringsformen tillkommande makten att meddela verkställighetsföreskrifter. Nu framgår av 8 kap. 13 § regeringsformen att regeringen har fullmakt att delegera sin kompetens vidare till underordnade myndigheter. I själva verket har den kvantitativt största delen av gällande verkställighetsföreskrifter utfärdats av lägre myndigheter. Denna makt utövas av dessa organ i stort sett okontrollerat. En studie av normgivningsmaktens fördelning vad gäller verkställighetsföreskrifterna blir inte rättvisande om man inte beaktar hur dessa handhar denna för de enskilda så betydelsefulla delen av normgivningsmakten.
Författaren tycks mena att det blir fråga om en förvaltningsrättslig funktion när föreskrifter meddelas på ett plan under regeringen. Detta resonemang har föga tyngd då det är fråga om samma statsrättsliga kompetens, oavsett om regeringen själv begagnar den eller om den brukas av en underordnad myndighet som fått på sig överförd denna kompetens via i grundlagsenlig ordning genomförd delegation. Själva funktionen är densamma. Likaså blir de problem som ovan framförts rörande verkställighetsföreskrifterna desamma oavsett om regering eller annan myndighet står som normgivare. Den statsrättsliga grunden är gemensam.
Cirka 35 av avhandlingens 200 sidor upptas av en översiktlig genomgång av hur normgivningsmakten är fördelad enligt andra staters konstitutioner. Beskrivningen av länderna innehåller sådana elementära data som kan inhämtas i vanliga uppslagsböcker. Med stöd av fem relativt godtyckligt valda kriterier kommer författaren fram till att från hans synpunkt de 14 behandlade konstitutionerna kan sorteras upp efter tidpunkten för författningens tillkomst. Efter denna grund uppdelar han författningarna i författningar av äldre typ och författningar av yngre typ.
Skall man systematisera olika västerländska författningar i skilda huvudtyper krävs, för att någon trovärdighet skall uppnås, analyser av helt annan bredd och djup. Envar som sysslat med komparativa författningsfrågor vet att det krävs ingående studier i ett lands författningsliv för att få ett realistiskt grepp vad rör styrelseskickets detaljer. Författarens s. k. undersökning fyller
inte de anspråk som måste ställas härvidlag. För övrigt saknar den utländskatypexcersisen betydelse för avhandlingsämnet som författaren behandlar det.
Jag har tillåtit mig att så ingående kritisera den aktuella avhandlingen, därför att den kan tas som typexempel på dessa rättsvetenskapligt tvivelaktiga alster som under senare år presterats med anspråk på att ge sin författare en doktorstitel. Om fakulteternas vetenskapliga anseende inte skall allvarligt skadas, måste de strama upp sina kvalitetskrav. Av hygglighet slinker då och då en avhandling oförtjänt genom granskningen. Stundom kan det vara så att författaren presenterar ett intressant material men allvarligt brister i den vetenskapliga bearbetningen. Det är av vikt att flummet inte får sprida sig in i rättsvetenskapen. Det kan inte anses nog att ha ambitionen att bli jurisdoktor. Man måste också kräva att förutsättningar för vetenskapligt forskande är till städes. Det räcker inte med obegränsad tilltro till den egna förträffligheten.
Fakulteterna bör snarast ta upp problemet.
Gustaf Petrén