Det utvidgade flyktingbegreppet — utlänningslagens 6 § och begreppet "flyktingliknande skäl" i internationellt perspektiv.

 

Av diskrimineringsombudsmannen PETER NOBEL

 

I Sverige har det pågått en diskussion om utlänningar, som sägs inte vara flyktingar, men ha "flyktingliknande skäl" samt deras rätt till inresa och vistelse här. Särskilt har det rått delade meningar om utlänningslagens, UtlL, 6 § och huruvida den skall vara kvar, avskaffas eller formuleras om. Det är dock inte alltid klart, när det talas om"flyktingliknande skäl", om man därmed menar endast dem som täcks av 6 § eller även andra kategorier utöver de "politiska" eller"riktiga" flyktingarna.
UtlL § 6 lyder:

 

En utlänning, som inte är flykting men som ändå på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta, skall inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här.¹

 

Det är lätt att förstå varför lagrummet har kritiserats för bristande klarhet och precision.
    Med denna uppsats vill jag ge en bakgrund i hur flyktingsituationer och flyktingrätt utvecklats i världen under de sista årtiondena för att därefter återkomma till en diskussion av det svenska rättsläget.

 

Den klassiska flyktingdefinitionen
FNs allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 säger i Art. 14.1:

 

Envar har rätt att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse.

 

1951 års Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning ger sedan en definition av begreppet flykting.² Den finns i Art. 1.A.2) och lyder:

 

¹ UtlL, SFS 1980: 376, omtryckt 1984: 595. Lydelsen av nuvarande 6 § lagfästes först genom 1975: 1270 med ikraftträdande den 1 jan. 1976.

² SÖ 1954: 55.

41—36-169 Svensk Juristtidning

 

... den som ... i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund avsin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd ...

 

Från början var denna Genèvekonvention begränsad till att avse bara dem som flytt till följd av händelser i Europa före 1951 (vilket kan förklara Sovjetunionens med bundsförvanter ljumma intresse för detta instrument och allt flyktingarbete i dess efterföljd). Genom ett tillläggsprotokoll 1967 gavs en möjlighet att undanröja dessa geografiska och tidsmässiga begränsningar. Enstaka stater har satt sig på tvären. Så t. ex. skapar Italien och Turkiet alltjämt viss oreda i europeisk flyktingpolitik genom att inte erkänna utomeuropeiska asylsökare som konventionsflyktingar. Trots sådana undantag har konventionen genom tilläggsprotokollet och genom den världsvida anslutningen blivit det universella instrumentet med sedvanerättslig genomslagskraft även utanför området av folkrättsliga bundenheter. Konventionen har ratificerats av 99 stater och har sitt starkaste stöd i Västeuropa, Latinamerika och Afrika. USA har endast anslutit sig till protokollet — till följd av vissa konstitutionella förhållanden — men respekterar konventionen i princip. Finland och Jugoslavien återfinns bland de fördragsslutande staterna, men ingen östblocksstat. I Mellanöstern är det endast Iran och Israel, som tidigt anslöt sig. För arabstaternas del har det palestinska flyktingproblemet och dess politiska laddning skymt blicken för annat och krävt särskilda lösningar. I Asien har något av en islossning ägt rum under 1980-talet, då betydelsefulla länder som Folkrepubliken Kina, Japan och Philippinerna anslutit sig till konventionen. Australien och Kanada är med.
    Nyckelordet i denna klassiska definition är "välgrundad fruktan". Om fruktan är ett subjektivt rekvisit, så är kravet på att den skall vara välgrundad ett objektivt sådant — i vart fall till dess man inser att en specifik fruktan subjektivt sett kan te sig mindre välgrundad hos en individ än hos en annan med samma bakgrund osv. Denna metod för fastställande av flyktingskap är i hög grad inriktad på individen, även om förföljelseorsakerna ras, religion etc synes kunna öppna vägar ivissa fall till kollektivt flyktingerkännande a v prima Jacie-typ. Förföljelse definieras inte i Genevekonventionen. Den förutsätts definiera sig själv genom ett cirkelresonemang, att förföljelsen hotar, när den är av ett slag, som är ägnat att inge välgrundad fruktan och att fruktan är välgrundad, när det som fruktas är förföljelse. När denna definition utformades — efter tidigare mönster — för snart fyrtio år sedan, hade upphovsmännen förmodligen mindre svårigheter med textens rätta

 

tolkning och tillämpning, än vi har, som arbetar med den idag. Vad som förespeglade dem var naturligtvis erfarenheter från flyktingsituationer i Västeuropa under åren alldeles efter det andra världskriget. Den eurocentricism, som lagts Genèvekonventionen till last, låg således inte bara i den ursprungliga geografiska begränsningen till Europa utan minst lika mycket i utformningen av själva flyktingdefinitionen som sådan.
    Vid tolkningen av Genèvekonventionens förföljelsebegrepp kan man få hjälp genom att relatera dem till mänskliga rättigheter av grundläggande slag, såsom dessa kommit till uttryck i ett antal internationella rättsinstrument. När en grundläggande mänsklig rättighet kränks, hotas eller förvägras, då kan man säga, att förföljelse är förhanden. UtlL § 3 innehåller en flyktingdefinition i enlighet med konventionens, men med ett tillägg, att med förföljelse avses sådan som riktar sig mot liv eller frihet eller eljest är av allvarlig beskaffenhet.

 

Nya kategorier av flyktingar
Världen skulle snart bli varse, att människor tvingades lämna sina hemländer av många andra skäl än fruktan för individuell förföljelse utlöst av ras, religion, politisk åsikt, nationalitet eller grupptillhörighet. Krig, inbördeskrig och andra väpnade konflikter, främmande makters angrepp och inblandning, apartheid, anarki eller andra abnorma samhällsförhållanden har tvingat stora grupper och ibland hela befolkningar på flykt. Några av dessa nya flyktingsituationer har varit av enorm omfattning men kort varaktighet. 1972 fanns det vid Calcutta i Indien omkring tio millioner flyktingar från dåvarande Östpakistan. De återvände dit sedan deras land blivit det självständiga Bangladesh. Stora människomassor har återvänt till sina hemländer, sedan kolonialvälden eller diktaturer upphört i Afrika, Latinamerika, Indien. I dag är det uppskattningsvis fyra millioner afganer, nästa lika många eritreaner och andra folk från Etiopien och dess konflikter samt hundratusentals från vardera Laos, Kampuchea, Sydafrika och Centralamerika, liksom andra som väntar på hemfärdens dag. Dessa människomillioner — uppskattningsvis mellan tolv och aderton i hela världen idag — är med få undantag jordbrukare och boskapsskötare med enkla vanor och anspråk. De har sällan överskridit mer än en internationell gräns, i vilkens närhet de väntar på en möjlighet att återvända i trygghet; nödtorftigt men dock hållna vid liv genom internationell hjälp och egen produktion under svåra förhållanden. Ändå måste man säga sig och pessimisterna, att det hela fungerar hjälpligt. En liten del har utbildning, pengar, kontakter, vett

 

och vilja, initiativ eller inneboende oro tillräckligt för att ta sig vidare till den rika s. k. I-världen. På detta sätt får Västeuropa ta emot några tiotusenden av världens millioner fördrivna. Några av dem är flyktingar i Genevekonventionens mening, de flesta icke. Det har alltså uppstått en situation, där majoriteten av världens flyktingar, framförallt dem i och från den tredje världens länder, faller utanför den universella flyktingdefinitionen. I den internationella debatten om detta dilemma och hur det skulle lösas har man talat om de facto-flyktingar.

 

FN-resolutioner
Samtidigt som FNs generalförsamling antog Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning, inrättade man ämbetet som FNs flyktingkommissarie, United Nations High Commissioner for Refugees, förkortat UNHCR. Föregångare fanns under mellankrigstiden. För UNHCR fastställdes stadgar.³ Det noteras, att förordnandet av flyktingkommissarien endast avsåg fem år. Det ger en antydan om den optimism varmed man vid denna tid betraktade flyktingfrågan. Förordnandet har därefter genom nya resolutioner av generalförsamlingen förnyats i femårsintervaller. I art. 6. i UNHCRs stadgar ges en definition av begreppet flykting, som i allt väsentligt liknar den som ges i konventionen. Härigenom anges vilka flyktingar, som hör under UNHCRs mandat — eller snarare hörde eftersom, vilket vi strax skallse, detta undan för undan utvidgats.
    Allteftersom nya flyktingsituationer uppstått i olika delar av världen, har FNs generalförsamling eller dess ekonomiska och sociala råd, ECOSOC, genom särskilda resolutioner anbefallt medlemsstaterna att ge dessa nya kategorier av flyktingar och fördrivna skydd och bistånd samt lagt dem under UNHCRs mandat. Dessa resolutioner uppgår nu till ett fyrtital.⁴ Den första av dem gällde flyktingar i stort antal från Ungern 1956, av vilka alls inte alla var konventionsflyktingar. 1957 och 1962 uppmärksammades kinesiska flyktingar i HongKong. Båtflyktingarna från Vietnam och andra flyktingar i Sydostasien har senare blivit föremål för resolutioner. Afrika är den världsdel, som oftast återkommer. I slutet av 1950-talet gällde det flyende från Algeriets befrielsekrig, därefter sådana som drivts på flykt av konflikterna på Afrikas horn, särskilt den etiopiska regeringens sovjetunderstödda politik, kriget i Tchad samt apartheid i Sydafrika. Det finns skäl att särskilt notera en resolution av generalförsamlingen, som ger

 

³ GA Res. 428 (V) 14 Dec. 1950.

⁴ UN Resolutions and Decisions relating to the Office of the UNHCR, publicerade under beteckn.: HCR/INF/48/Rev. 3 with addenda A. 

envar rätt att vägra tjänstgöring i militära eller polisiära styrkor, vilka används för att vidmakthålla apartheidsystemet och uppmanar medlemsstaterna att behandla sådana vägrare och desertörer som konventionsflyktingar.⁵ När nu alla dessa nya grupper ofta i mycket stor skala uppträdde i efterkrigshistorien och man hade klart för sig, att de faktiskt tvingats till flykt — de facto-flyktingar — men likväl inte inrymdes under Genèvekonventionens definition, så hade det kanske legat närmast till hands, att man ändrade eller på något sätt kompletterade den. Men den civiliserade anda av humanitet och internationellt samförstånd som rådde under de första åren efter andra världskriget gav snart vika för internationell konfrontation och nationell egoism. Ett försök år 1977 att vid en diplomatisk konferens få till stånd en internationell konvention om s. k. territoriell asyl misslyckades och visade, att tiden inte var den rätta för nya samlade lösningar på universell nivå. Sedan dess har det flyktingpolitiska klimatet i vart fall och paradoxalt nog i de rikaste länderna blivit än ogynnsammare. Det är därför som FN, ställda inför dessa massrörelser av de facto-flyktingar, nödgades beträda ad hoc-lösningarnas beprövade väg, vilket skedde genom resolutioner, som nyss exemplifierats. De är visserligen inte folkrättsligt bindande för FNs medlemsstater på samma sätt som en ratificerad och ikraftträdd traktat, men de utgör en politiskt, moraliskt och rättsligt tungt vägande uppmaning att ge skydd och bistånd åt dessa nya flyktingkategorier. Detta gäller särskilt stater som i likhet med Sverige stött resolutionerna och bygger sin utrikespolitik bl. a. på internationellt samarbete inom FNs ram. Bindande är resolutionerna däremot för flyktingorganet UNHCR, som genom dem instruerats tade nya flyktinggrupperna under sitt mandat. Därav termen mandatflykting. Dessa mandat torde täcka större delen av världens de facto-flyktingar, om än inte alla.
    Samtidigt med dessa utvecklingar av flyktingbegreppet inom världsorganisationen, så tvingades man i olika delar av världen söka regionala lösningar på sina flyktingproblem. Den utveckling av den internationella flyktingrätten och dess anpassning till nya verkligheter, som ägt rum, har därför väsentligen sitt upphov på den tredjevärldens kontinenter, främst Afrika. Hur detta gick till och hur det sedan återverkat på det internationella planet, skall kort visas i nästa avsnitt.

 

⁵ GA Res. 33/165 den 20 Dec. 1978.

 

Afrika, Asien och Latinamerika
Det finns flera flyktingar i Afrika än på någon annan kontinent. Afrikas folk och regeringar har i stort sett tagit emot dem med en gästfrihet, som också saknar motstycke.
    Afrikas tidiga historia innehåller så mycket mer än högkulturen i det gamla Egypten. De mer än 2000 år gamla terracottaskulpturerna från Nok och Ife i Nigeria, de metallurgiskt avancerade kungadömena i Kush och Axum, det blomstrande medeltida lärdomscentret i Timbuktu, härskarna i Benin och deras konstförfarna smeder, det mystifierande citadellet i Zimbabwe och swahilikulturen på Afrikas ostkust med dess tidiga handelsförbindelser ända bort till Kina må räcka föratt illustrera detta. Det är därför svårt att veta hur Afrikas historia skulle ha utvecklats om inte slavhandel och koloniala erövringar så djupt hade påverkat kontinenten. Under omkring 300 år berövades Afrika sina mänskliga resurser samtidigt som dess civilisationer slogs sönder eller perverterades av slavhandeln, som blomstrade underskydd av amerikanska, europeiska och arabiska makter. Det har beräknats, att 30 millioner afrikaner på detta sätt fördes bara till Nordamerika, Sydafrika och de karibiska öarna. Det var en bråkdel av dem som rövades bort från sina hem i Afrika, eftersom de flesta dog under slavjägarnas räder, färden till kusten eller transporten till havs. För att förstå vidden av denna grymt åsamkade katastrof måste man också betänka att det var de friskaste och starkaste, som fördes bort. När slavhanteringen till slut började ebba ut befann sig hela Afrika utom Etiopien och Liberia under kolonialt eller annat främmande styre. I början av vårt århundrade hade sju europeiska makter på detta sätt delat upp Afrika emellan sig under det att de sentida ättlingarna från den åttonde ännu håller södra Afrika i ett hårt grepp. Afrikas gränser drogs upp med linjaler på Europeiska konferenser utan hänsyn till folk, stammar, klaner eller familjer och skärande tvärsigenom ekologiska enheter, betesmarker och marknadsområden. Dekoloniseringen kom under årtiondena efter andra världskriget och under 1960-talet fick två tredjedelar av de nuvarande medlemsstaterna i den afrikanska enhetsorganisationen sitt oberoende.
    När det moderna Afrika således trädde fram efter långa och mörka tider av slaveri och kolonialt förtryck, så var det med en arvedel av olösta konflikter, territoriella tvister, latenta och akuta ekonomiska kriser, onaturliga gränser, etniska motsättningar och i vissa fall brutala militära ledare, som formats som underofficerare i koloniala arméer. Dessa historiska förhållanden förklarar i vart fall till en del de många konflikterna i Afrika och det stora antalet flyktingar. Redan islutet av 1960-talet uppskattades dessa överstiga 750 000. Man antog

 

dock vid den tiden, att problemet huvudsakligen hängde samman med att relativt många länder ännu ej vunnit sin frihet. (Det har visat sig vara ett felaktigt antagande.) Efter en första afrikansk konferens i flyktingfrågan i Addis Abeba år 1967 antog den afrikanska enhetsorganisationen, the Organization of African Unity, OAU, två år senare en konvention för att reglera det specifika afrikanska flyktingproblemet.⁶ Den kallas härnedan för den afrikanska flyktingkonventionen. Detta instrument, som enligt sin ordalydelse utgör det regionala komplement till Genèvekonventionen, är av stort intresse då det på flera sätt utvecklat och förnyat flyktingrätten. Då Afrika till följd av förhållandena där i särskilt hög grad drabbats av stora massor av de facto-flyktingar, är det av alldeles speciellt intresse, att se hur den afrikanska konventionen löst frågan om flyktingdefinitionen.
    Den afrikanska flyktingkonventionen bygger upp definitionen av begreppet flykting i två led. Det första återger helt enkelt den klassiska definitionen i Genevekonventionen, vilken således bekräftas för Afrikas del. Det andra ledet, som är av stor vikt i denna framställning lyder i min översättning:

 

Termen "flykting" skall också gälla för varje person, som på grund av yttre aggression, utländskt herravälde eller händelser, som allvarligt stör den allmänna ordningen, antingen i hela eller i en del av det land där han är medborgare eller haft sitt hemvist, tvingas lämna den plats där han varit bosatt för att söka sin tillflykt på annan ort utanför det land, som han kommit ifrån eller där han är medborgare. (Art. 1.2.)

 

I detta led talas det inte i första hand om det subjektiva kriterietfruktan utan om objektiva rekvisit, som kan beskrivas som outhärdliga eller farliga förhållanden, som kan tvinga hela befolkningar på flykt. Detta är också en rättslig grund för att erkänna flyktingskap kollektivt efter en gruppbestämning, vilket är en nödvändighet i flertalet u-länder, där man inte förfogar över vårt administrativa maskineri för att noga granska varje asylsökare individuellt.
    Kriteriet "händelser, som allvarligt stör den allmänna ordningen" (events seriously disturbing the public order) täcker väl en mängd olika situationer, som åstadkommits genom mänskligt handlande eller underlåtande, vilka inte medger att man tryggt stannar kvar i sitt hemvist. Det bör också täcka sådana naturkatastrofer, vilkas verkningar förvärrats genom väpnade konflikter eller annat våld liksom genom politiska handlingar eller försummelser. Denna utvidgade afri-

 

⁶ OAU Convention Governing the Specific Aspects of the Refugee Problem in Africa, UNTS No. 14 691. 

kanska flyktingdefinition har haft stor genomslagskraft även utanför Afrika.
    Ehuru den afrikanska flyktingkonventionen betytt mycket för att vägleda de afrikanska staterna i hanterandet av flyktingfrågorna och även för flyktingarna, har den inte kunnat minska deras antal. Detta uppskattades i slutet av 1970-talet till drygt fyra millioner och man hade nu insett att det övervägande flertalet av dessa hade genererats av de oberoende staterna i Afrika oaktat Sydafrikas apartheid och —inte att förglömma — dess destabiliseringspolitik kraftigt bidrar till kontinentens svårigheter. Vid en ny pan-afrikansk flyktingkonferens i Arusha i Tanzania 1979 antogs bland de viktigare rekommendationerna den, att FN och alla dess organ liksom frivilliga organisationer vid befattning med flyktingar i Afrika skulle tillämpa den afrikanska flyktingkonventionen och dess definition av begreppet flykting i dess helhet.⁷ OAUs ministerråd utvidgade sedan denna rekommendation att gälla även alla andra internationella, mellanstatliga och regionala organisationer.⁸ Slutligen upptog FNs generalförsamling utan reservationer Arusha-konferensens rekommendationer i en särskild resolution.⁹ I och med detta hade den afrikanska flyktingdefinitionen fått sitt internationella erkännande, politiskt och juridiskt. Men än så länge gällde det bara flyktingar i Afrika! Låt oss lämna Afrika och även gå något tillbaka i tiden.
    Bland de många uttrycken för samarbetssträvanden mellan den tredje världens underutvecklade länder och regioner finner vi en Asio Afrikansk juridisk rådgivande kommitté, the Asia-African Legal Consultative Committee. Vid dess möte i Bangkok år 1966 antogs vissa principer angående behandlingen av flyktingar.¹⁰ Man anslöt sig därtill en flyktingkonvention snarlik Genevekonventionens. Men det är värt att erinra, att delegationerna från Egypten, Irak och Pakistan uttryckte den uppfattningen, att som flykting borde anses även den, som tvingas lämna det land där han är medborgare under trycket av olagliga handlingar eller genom att hans land helt eller delvis invaderas av en utländsk makt med syftet att ockupera. Åtminstone för de pakistanska delegaternas del var ståndpunkten profetisk, eftersom deras land inom femton år skulle översvämmas av tre millioner människor, som flytt från grannlandet Afganistan sedan detta invaderats och delvis ockuperats av Sovjetunionen.
    Flyttar vi perspektivet till Asien i dess helhet, så erhålles en splitt-

 

⁷ Rekommendationerna har publicerats av Nordiska Afrikainstitutet i Uppsala.

⁸ OAU Doc. CM/Re. 727 (XXXIII), Monrovia in July 1979.

⁹ GA Res. 34/61 den 29 Nov. 1979.

¹⁰ Se Melander & Nobel (red), International Legal Instruments on Refugees in Africa, Uppsala 1979, s 374 ff. 

rad bild. Här har under de senaste femton åren de mest omfattande flyktingkatastrofer uppstått, men de flesta åter upplösts. Före 1981 hade ingen asiatsik stat anslutit sig till någon internationell överenskommelse rörande flyktingar. Med undantag för några av mellanösterns arabstater har man också stannat utanför de viktiga traktaterna på de mänskliga rättigheternas område. Nationella lagstiftningar präglas av strikt invandringskontroll med få eller inga hänvisningar till begreppet flykting. Vid många tillfällen har asiatiska flyktingar tvingats tillbaka till ursprungslandet eller behandlats med hänsynslöshet eller brutalitet av asiatiska regeringar, banditer och i båtflyktingarnas fall ofta också av den internationella sjöfarten.
    Det finns på många håll i Asien en historiskt synlig motvilja mot att ta emot och härbärgera främmande minoriteter. Nu är Asien mer en geografisk beteckning än en homogen kontinent. Det skiljer sig på så sätt markant från de afrikanska och latinamerikanska regionerna. Strängt taget är det överhuvudtaget inte någon kontinent utan består av delkontinenter, öriken och från varandra isolerade landmassor, vilka tillsammans utgör en tredjedel av jordens totala landyta samtidigt som två tredjedelar av mänskligheten bor där. I detta enorma område finns det mäktigt splittrande faktorer i skiljaktiga kulturer, religioner, språk, ideologier samt historiska, etniska och politiskaförhållanden. Detta är bakgrunden till att Asien i så ringa grad bidragit till eller låtit sig influeras av den internationella utvecklingen på flyktingrättens och de övriga mänskliga rättigheternas område. Dess begrepp och mekanismer har sannolikt tett sig främmande förAsiens verklighet och erfarenheter och varit svåra att anpassa till dess splittrade förhållanden. Likväl har stora framsteg gjorts under 1980-talet.
    Internationella lösningar i form av hjälp till av massivt flyktingtryck drabbade asiatiska länder och de kvotåtaganden, som givit hundratusentals flyktingar från Vietnam en varaktig fristad i länder i väst liksom i Kina, har naturligtvis vidgat förståelsen även för den juridiska sidan av vad humaniteten kräver och kan erbjuda. En runda-bordskonferens i Manila år 1980 med såväl politiskt som rättsvetenskapligt deltagande förutom av internationella organisationer, tillsatte en expertgrupp med betydande auktoritet även politiskt sett. Gruppen möttes året därpå tillsammans med representanter för UNHCR i det Internationella Institutet för Humanitär Rätt i San Remo. Gruppens arbete resulterade bl. a. i antagandet av en flyktingdefinition, som till alla delar sammanfaller med den afrikanska.¹¹

 

¹¹ Report of the Working Group on Current Problems in the International Protection of Refugees and Displaced Persons in Asia, International Institute of Humanitarian Law, San Remo, 1981, under auspices of UNHCR, March 1981 (HCR/PRO/10). 

Denna har därefter vunnit terräng i Thailand och i praxis i många andra av Asiens krishärdar. Dessutom har som redan inledningsvis nämnts det betydelsefulla inträffat, att Kina, Japan och Filippinerna har anslutit sig till Genèvekonventionen.
    Latinamerika har en legalistisk tradition. Liksom i Europa har diktatorer stigit till makten och störtats efter att för en tid ha satt rätten ur spel. Men kravet på att domar och myndighetsbeslut skall vara utfärdade enligt lag har överlevt. Även föreställningen om en rätt till asyl för den som tvingats fly av politiska skäl, har gamla anor i Sydamerika. Ett särdrag för denna region är institutet diplomatisk asyl, d.v. s. rätten för diplomatiska beskickningar att ge skydd åt politiskt förföljda i stationeringslandet, vilket saknar direkt motsvarighet i andra delar av världen.
    Redan 1954 antog de amerikanska staternas organisation, the Organization of American States, OAS, i Caracas en konvention om territoriell asyl och en om diplomatisk asyl.¹² De utgör de regionala komplementen i den delen av världen till Genèvekonventionen och utvidgar asylrätten på sätt, som deras namn antyder. De definitioner av begreppet flykting, som återfinns i dessa instrument, går emellertid inte utanför utan innanför vad Genèvekonventionen föreskriver. Detär därför den sistnämnda definitionen, som varit av betydelse i Sydamerika, men i lägre grad i Centralamerika, där Genèvekonventionen haft en mindre stark ställning. Detta har emellertid inte vållat större svårigheter förrän in på 1980-talet. Under större delen av efterkrigstiden har det sydamerikanska flyktingproblemet trots sitt allvar varit av begränsat omfång jämfört med vad som varit fallet i Afrika och Asien. Det har snarare varit fråga om att räkna flyktingar i hundranden och tusenden än i hundratusenden, som i de andra världsdelarna. Flyktingarna har också oftast framstått som renodlade flyktingar undan politiskt betingad förföljelse, vilka utan svårighet kunnat täckas av Genévekonventionens definition. Efter 1980 har situationen förändrats. Mycket stora antal har vid olika tillfällen sökt sig bort från karibiska stater, framförallt Kuba och Haiti för att söka asyl främst i USA. Många av dem har inte kunnat erkännas som konventionsflyktingar och haft betydande svårigheter att få asyl. Brutala avvisningar och tvångsvis återsändande av båtflyktingar har förekommit. Än mer dramatisk har utvecklingen varit i Centralamerika, där hundratusentals människor väsentligen från El Salvador, Guatemala, Honduras och Nicaragua finner sig fördrivna inom eller i de flesta fall utanför

 

¹² Convention on Territorial Asylum, OAS T.S. No.34 at 89, resp. Convention on Diplomatic Asylum, OAS T.S. No.34 at 82. 

sina egna länder. Det är väpnade konflikter, som tvingat dessa människomassor på flykt. Det rör sig huvudsakligen om fördrivna landsbygdsbefolkningar av fattiga människor med små eller inga resurser. Situationen skiljer sig m. a. o. från vad man tidigare erfarit i Latinamerika, men påminner starkt om många sådana i Afrika och Asien. Genèvekonventionens definition är därför nu helt otillräcklig.
    Detta var bakgrunden, när ett betydelsefullt möte ägde rum i november 1984 i Cartagena i Colombia, där den juridiska fakulteten i staden stod för det yttre värdskapet. Framstående regeringsrepresentanter för tio stater i området möttes här.¹³ Efter att ha tagit sin utgångspunkt i det s. k. Contadoradokumentet antog man en deklaration, som vad avser flyktingdefinitionen fick följande lydelse, i min översättning från den engelska texten:

 

... i betraktande av den erfarenhet, som vunnits av massrörelser av flyktingar inom det centralamerikanska området, är det nödvändigt att överväga en utvidgning av flyktingbegreppet med hänsyn till, så långt det är möjligt, de förhållanden som råder i området, förebilden i den afrikanska flyktingkonventionen (the OAU Convention) (artikel 1, st 2) och den doktrin, som har utvecklats i rapporterna från den interamerikanska kommissionen för mänskliga rättigheter (the Inter-American Commission for Human Rights). Således är den definition eller det flyktingbegrepp, som rekommenderas för området den, som förutom att innehålla elementen i 1951 års (Geneve-) konvention och 1967 års protokoll, även till flyktingar hänför personer, som har flytt frånsitt land därför att deras liv, säkerhet och frihet har hotats av omfattande (generalized) våld, utländsk aggression, inre konflikter, allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter eller andra förhållanden, som allvarligt har stört den allmänna ordningen.

 

Genom denna Cartagena-deklaration har den nya och utvidgade flyktingdefinition, som först uppstått i Afrika, vunnit insteg även i Latinamerika. Ehuru formuleringarnas yttre dräkt fått en viss centralamerikansk prägel, så ser man utan svårighet, hur den afrikanskadefinitionen har lyfts över utan ändring i sak.^l4

 

UNHCR
Även inom flyktingkommissariatet har det nya, utvidgade flyktingbegreppet slagits fast och anbefallts. Dess exekutivkommitté har således redan vid sin XXXII:a session i oktober 1981 antagit vissa slutsatser

 

¹³ Belise, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Panama och Venezuela.

¹⁴ Declaracion de Cartagena, trespråkig utgåva på spanska, franska och engelska av UNHCR, Geneve i jan. 1985. 

angående skydd åt asylsökare i fall av massinvandring.¹⁵ Här noteras först, att flyktingproblemet blivit särskilt akut till följd av de ökande massinvandringarna i olika delar av världen och särskilt i utvecklingsländerna. De asylsökare, som ingår i dessa grupper sägs innefatta dels personer, som är konventionsflyktingar enligt Genèvekonventionen och 1967 års protokoll, dels personer som beskrivs ordagrant på samma sätt som i den vidgade afrikanska flyktingdefinitionen. Det konstateras vidare, att asylsökare i massinvandringssituationer ofta möter svårigheter att finna en varaktig lösning och att de ofta erbjuder svårigheter för mottagarländerna. Exekutivkommittén avslutade den inledande delen av uttalandet med följande:

 

Det är därför av oavvislig vikt, att asylsökare erhåller fullgott skydd i situationer med massinvandring, att bekräfta de grundläggande kraven med avseende på deras behandling i avvaktan på en varaktig lösning och att upprättaeffektiva arrangemang inom ramen för internationell solidaritet och en fördelning av bördorna för att bistå länder, som tar emot stora antal av asylsökare.

 

Kommittén gick därefter över till detaljerade rekommendationer för att närmare belysa de grundläggande kraven på de asylsökandes behandling vid ankomsten och till dess deras vidare öden beslutats. Exekutivkommitténs rekommendationer är inte rättsligt bindande, men naturligtvis starkt förpliktande för till Genèvekonventionen anslutna stater och särskilt för dem som likt Sverige även deltar i själva kommittén.

 

Västeuropa
Innan jag kommer tillbaka till Sverige, bör något sägas om utvecklingen i det övriga Västeuropa. Uppträdandet av nya kategorier av flyktingar, som inte lät sig inrangeras under Genèvekonventionen, har givit upphov till en debatt fylld av oklarheter och missförstånd. Det faktum, att dessa asylsökare till övervägande del har kommit från andra regioner, Mellanöstern, Asien, Afrika och Latinamerika, har säkert fördjupat meningsmotsättningarna och försvårat förståelsen av det som händer. En av de tydligaste skiljelinjerna har iakttagits mellan motvilja mot ytterligare invandring å ena sidan och humanitära bevekelsegrunder å den andra.
    Det har bl. a. ofta och med avsevärt eftertryck framhållits, att en mycket stor del av dem som kommer från särskilt den tredje världen

 

¹⁵ No.22 (XXXII) Protection of Asylum seekers in situations of large-scale influx; Conclusion endorsed by the Executive Committee of the High Commissioner's Programme. 

inte är några "riktiga" eller "politiska" flyktingar. I den mån avsikten är klar torde man mena konventionsflyktingar. De anländande skulle i stället i stor utsträckning vara "ekonomiska flyktingar" eller rena lycksökare, som bara vill förbättra sin livslott, på engelska "economic migrants". Det ligger naturligtvis nära tillhands, att människor från jordens fattiga länder söker sig till de rika, särskilt som de sistnämnda inte visar prov på någon verklig vilja till en rättvisare global fördelning av bördor och tillgångar. Kanske kan sådana folkrörelser därför förväntas och kanske är en del av invandringen från Latinamerika till USA att se på detta sätt. Juridiskt och politiskt bör man i vart fall söka rusta sig för en sådan framtid och helst med mindre primitiva och mer humana metoder än dagens bevakade gränser och av våld och tvång beroende invandringskontroll. Men ser man till Västeuropa, så finns det ej något exempel på att någon ekonomisk katastrof, torka, hunger, jordbävning eller översvämning skulle ha utlöst någon överhuvudtaget märkbar ökning av människor, som sökt sig hit. Däremot har varje noterbar invandringsökning kunnat hänföras direkt till en politisk händelse av det ena eller andra slaget. Det är lätt att ge exempel: ungernupproret 1956, Juntan i Grekland 1967, Pragkuppen 1968, Pinochets maktövertagande i Chile 1972, det islamska revolutionära väldet i Iran 1980, militära maktövertaganden i Turkiet och Polenåret därpå samt långvariga men då och då uppflammande situationer som dem i Libanon, Eritrea, Uganda, Bangladesh liksom andra politiskt influerade faktorer som t. ex. öststaternas varierande sätt att transitera eller hejda asylsökande på genomresa.
    Mot denna empiriska bakgrund finns det än så länge ingen hållbar anledning att tala om "ekonomiska flyktingar" i Västeuropa — annat än i enstaka fall. Att ekonomiska svårigheter också ligger bakom invandringen i flertalet fall, ändrar inte det förhållandet, att den utlösande faktorn varit en politisk händelse. Enligt UNHCRs beräkningar är det ungefär tre procent av världens totala flyktingpopulationer, som söker sig till de rika industriländerna. Beräkningarna är otillförlitliga men andelen likväl helt obetydlig och det finns som nämnts inte för närvarande tecken på att den skulle anta andra proportioner.
    Även andra faktorer har hindrat en samlad västeuropeisk lösning på de problem, som uppträtt i form av de facto-flyktingar och andra. Visserligen har alla länder i Västeuropa anslutit sig till Genevekonventionen, men ett par av dem har — som redan nämnts — valt att än så länge till skillnad från de övriga behålla den geografiska begränsningen. Tolkningen och tillämpningen av konventionen, i första hand dess flyktingdefinition, varierar åtskilligt. Men det finns ytterligare

 

hinder för en harmonisering. De flesta västeuropeiska stater har en utlännings- och flyktingslagstiftning som man ivrigt slår vakt om men ofta ändrar — dock aldrig i samklang med grannarnas. Samtidigt finns det stater i Sydeuropa som helt saknar ulänningslagstiftning. Komplikationerna börjar redan i Norden och kan illustreras med förhållandena där. Under det sista årtiondet har samtliga nordiska flykting- och invandringsbestämmelser varit föremål för översyn och revision. Här fanns m.a.o. ett unikt tillfälle till harmonisering och praktisk nordism, särskilt som - med ursprungligt initiativ från juridiska fakulteten i Lund och docenten Göran Melander där - ett antal nordiska seminarier i flyktingrätt visade vägen. Ingen inbillade sig att man skulle kunna bringa de åt skilda håll vilt växande förvaltningstraditionerna in i någon samlat tuktad häck, men det fanns i början ändå vissa förhoppningar om enhetliga begrepp beträffande t. ex. just de facto-flyktingar. Dessa förhoppningar gäckades, och då kan man förstå hur det förhåller sig med det realistiska i liknande förhoppningar för Europa i stort.
    Under Europarådet finns det en särskild kommitté, Committee ad hoc on Asylum and Refugees, förkortad CAHAR, med regelbundna och hemliga överläggningar. Under rådande förhållanden överraskar det knappast, att det högst preliminära utkastet till en europeisk konvention om flyktingar och asyl inte innehåller någon definition avbegreppet de facto-flykting. CAHAR gör bakom lyckta dörrar "på stället marsch".¹⁶
    Frånvaron av ett gemensamt europeiskt svar på frågan, hur de facto-flyktingar skall beskrivas, innebär dock inte, att inte flertalet länder i Västeuropa genom lagstiftning eller praxis åstadkommit verksamma lösningar skiftande från land till land. Detta har i praktiken inneburitatt ett stort antal flyktingar i denna kategori har fått stanna i västeuropeiska länder, men under högst olika villkor med avseende på rättslig status. Rättsosäkerhet för de flyende och misstro västeuropeiska länder emellan är en svårfrånkomlig följd av detta tillstånd. Några exempel skall ges.¹⁷
    Särskilda förhållanden råder i Västtyskland bl. a. till följd av att det andra världskriget resulterade i det tyska rikets delning. Den västtyska förbundsrepubliken, som i princip inte godkänner detta förhållande, beviljar medborgarskap till alla personer av tysk härkomst,

 

¹⁶ Council of Europe, Parliamentary Assembly Report 26 March 1985, Doc. 5380 samt "restricted" dokumentation från CAHAR, som i den mån den ej hemligstämplats torde vara offentlig handling, hos UD och Arbetsmarknadsdepartementet.

¹⁷ Se Asylum in Europe, utgiven av European Consultation on Refugees and Exiles, 3:e uppl. 1983. 

som bosätter sig där och utöver ingen passkontroll av resande från Östtyskland. Vidare får alla personer som kommer från de östeuropeiska staterna utom Jugoslavien tillåtelse att stanna som "Gedultete". Bland dessa finns åtskilliga grupper av de facto-flyktingar även från utomeuropeiska länder.¹⁸ Andra som på detta sätt också tillåts stanna i Västtyskland är utlänningar, som av politiska skäl fått sina pass indragna eller ogiltigförklarade. I vilken utsträckning de som — utan att vara konventionsflyktingar — flytt från väpnade konflikter tillåts stanna i de olika delstaterna i Förbundsrepubliken är svårt att överblicka, bl. a. på grund av det invecklade asylförfarandet där. Detsamma gäller den tidigare mycket betydelsefulla "regulariseringen" för personer, som under lång tid uppehållit sig i Västtyskland utan tillstånd.
    Österrike och Italien förhåller sig till asylsökare från öststaterna på liknande sätt som Västtyskland. Enligt österrikisk passlagstiftning straffas vidare värnpliktsvägrare och desertörer inte för illegal inresa under förutsättning att den skett av nödtvång d. v. s. därför att de undflytt ett hot mot deras mänskliga rättigheter. Så anses vara fallet om de vapenvägrat av religiösa skäl eller djup samvetsnöd. De tillåts också stanna. I Italien där man som redan nämnts ej erkänner flyktingar från utomeuropeiska länder, tolereras dock sådana i mycket stora antal — inte minst de facto-flyktingar från den forna italienska kolonin Eritrea. De lever under helt osäkra och oklara rättsliga förhållanden och ofta i social misär.
    I Portugal har man av humanitära skäl lagfäst asylrätt i vissa fall och i Spanien även för sådana som fruktar förföljelse, men inte innefattas i Genèvekonventionen.
    I Grekland har flyktingfrågan helt dominerats av de stora grupper av grekiskt ursprung, som till följd av olika politiska händelser tvingats återvända ur den grekiska diasporan till moderlandet från Balkan, Sovjetunionen, Turkiet och andra länder i Främre Orienten, samt Egypten och övriga Nordafrika. De lär uppgå till omkring en million, som fått hemvist och medborgarskap på detta sätt i Grekland i vår tid. För övriga asylsökande i Grekland liknar situationen den i Italien ehuru den troligen är ännu sämre.
    Turkiet har givit "de facto-asyl" åt betydande grupper främst från angränsande och närliggande asiatiska länder och Eritrea i Etiopien. Detta har skett i praxis genom att myndigheterna har vidsträckta

 

¹⁸ Det kan nämnas att det bara i Västberlin skall finnas ca 10 000 palestinier enligt vad man där sagt mig från flera håll. 

befogenheter att efter eget skön bevilja uppehållstillstånd. Rättssäkerhet och sociala förhållanden lämnar dock mycket att önska.
    Storbrittanien har laglig möjlighet att bevilja asyl även till personer som ej täcks av Genevekonventionen och det sker åtminstone i viss utsträckning.
    På liknande sätt har det varit i Frankrike för den som klassats som "bénéficiaire de l'asile" eller "asilé". Detta institut spelar dock en undanskymd roll mot bakgrund av dagens verklighet präglad av närvaron på fransk mark av troligen mer än två millioner människor av icke-europeiskt ursprung, men härrörande från forna franska kolonier och protektorat i Afrika, Mellanöstern och Asien. Dessa utlänningars ställning och framtid i Frankrike har ofta blivit föremål för djupa politiska meningsskiljaktigheter där. Det är allmänt känt att en betydande del av dessa utlänningar uppehåller sig i Frankrike helt illegalt, "clandestins". Hittills har dock politiskt framförda yrkanden på massutvisningar stött på bakslag och ifrågavarande utlänningars ställning har istället regulariserats. Bland dessa återfinns självfallet många de facto-flyktingar.
    Belgien har också ett kolonial förflutet. Detta är bakgrunden till att man där jämte konventionsflyktingar ger uppehållstillstånd till en utlänning betecknad som "assimilé". Även vissa grupper, som betraktas som flyktingar i annat land åtnjuter visst men ej totalt skydd mot att avlägsnas från belgiskt territorium.
    I Holland ges asyl även åt asylsökare med s. k. B-status, "asielgerechtigden", vilka har godtagbara skäl för att ej vilja återvända till sitt hemland.
    Liknande lagstiftning har införts i Danmark till kodifiering av tidigare praxis där. I norsk praxis har ett litet antal asylsökande fått stanna av humanitära skäl.

 

Flyktingbegrepp i svensk rätt
I Sverige är det för närvarande fyra olika kategorier av asylsökare som efter inresa tillåts stanna kvar här och kommer i åtnjutande av behandling som flyktingar.
    De är
    1. sådana som erkänts som flyktingar enligt den definition, som finns i Genevekonventionen och i 3 § UtlL och som befunnits behöva sådant skydd här;
    2. de facto-flyktingar, ofta kallade B-flyktingar, som faller in under beskrivningen i 6 § UtlL, vilken återgivits i början härovan;

 

    3. krigsvägrare, d. v. s. den som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring, om han behöver skydd här, allt enligt 5 § UtlL;
    4. Övriga som med visst stöd av 32 § 2. i UtlF och praxis tillåts stanna av humanitära skäl, t. ex. barnfamiljer från Beirut i Libanon.
    Något skall sägas om hur dessa kategorier förhåller sig till varandra.
    Sverige ratificerade 1951 års Genèvekonvention 1954, men det var först tjugosex år senare genom 1980 års utlänningslag som konventionens flyktingdefinition införlivades med svensk rätt. Måtte detta vara en av många tankeställare för de svenska jurister, som vidhåller att den s. k. transformeringsläran erbjuder ett bra sätt att förverkliga våra folkrättsliga avtalsförpliktelser.
    Som inledningsvis har nämnts, har emellertid flyktingdefinitionen i 3 § UtlL ett tillägg, som är ett steg mot definitionen av begreppet förföljelse. Denna tilläggsprecisering, som talar om förföljelse mot liv eller frihet eller om förföljelse som annars är av svår beskaffenhet, fördes över från definitionen av flykting i tidigare gällande utlänningslag. Med hänsyn till gällande flyktingbeskrivnings bundenhet till konventionen, så kan emellertid detta tillägg inte ha någon självständig rättslig betydelse. Det kan dock i praktiken ha haft en viss psykologisk verkan i riktning mot större restriktivitet i flyktingbestämningen, i synnerhet som bestämmelsen i slutet inom parentes tar upp uttrycket "politisk förföljelse", vilket dels kan föranleda missuppfattningen att t. ex. religiös förföljelse inte skulle vara asylgrundande, dels ge upphov till det ävenledes alltför kringskurna begreppet "politisk flykting". Ju mer återhållsamt man tillämpar den konventionsbundna flyktingdefinitionen — tolkning och tillämpning tillkommer var och en av de fördragsslutande staterna — desto större blir behovet av en de facto-flyktingkategori, som kan fånga upp de gränsfall, som faller utanför konventionsflyktingskapet. Följdriktigt har de facto-flyktingbestämmelsen i 6 § ofta under de senaste åren kommit att kallas en "skyddsnätsparagraf". Detta var dock ej dess ursprungliga funktion.
    Nej, i Sverige liksom i västeuropa i övrigt och andra delar av världen blev det under 1960-talet klart att många, som behövde en fristad, inte lät sig inrangeras under den traditionella flyktingdefinitionen i Genevekonventionens bokstav och anda. De fick ändå stanna här liksom i andra länder, och 1975 lagfästes denna rätt. Lagstiftaren var angelägen framhålla, att denna kategori inte skulle anses som flyktingar i egentlig mening eller snarare inte alls, vilket återspeglas i de inledande orden till 6 § UtlL, där det talas om "En utlänning, som inte är flykting men som ändå ..." Motiven för att förvägra denna

 

42-36-169 Svensk Juristtidning

 

grupp benämningen flykting är dunkla och har knappast vilselett någon, eftersom de regelmässigt benämnts B-flyktingar. Det är en term, som kan ge associationer till innehavare av andra klassens rättigheter, vilket är missvisande och mindre tilltalande. Termen de facto-flyktingar är bättre, men har eftersom det inte är svenska knappast vunnit insteg utanför juristernas och andra mer insattas krets.Den terminologiska svårigheten består och kan knappast åtgärdas förrän lagtexten anpassats till verkligheten och erkänner, att berörda människor nödgats fly, eftersom de har tungt vägande omständigheter att åberopa till stöd för sin ovilja att återvända till sitt hemland.
    Det är motiverat att ge ett längre citat av departementschefens uttalande ur motiven för att visa hur man såg på ifrågavarande kategori av skyddsökare, när deras asylrätt kodifierades.¹⁹

 

Vad sedan gäller de övriga kategorier av utlänningar som, enligt vad jag förut nämnt, bör erbjudas fristad i vårt land och medges visst skydd mot avlägsnande kan det inledningsvis konstateras, att det inte är möjligt att ge en uttömmande beskrivning av dem. Gemensamt för dem alla är dock att de på grund av de politiska förhållanden som råder i hemlandet inte vill återvända dit, även om de inte skulle riskera svår direkt förföljelse. Detta torde emellertid vara fallet i fråga om en förhållandevis stor krets av utlänningar. Om alla de utlänningar som jag nu har nämnt skulle medges en större rätt än övriga utlänningar att resa in och uppehålla sig i vårt land, skulle detta kunna få icke godtagbara konsekvenser från invandringspolitisk synpunkt. En begränsning måste därför ske. Som utredningen har föreslagit bör denna kunna åstadkommas genom att det dessutom krävs, att utlänningen kan anföra tungt vägande skäl till stöd för sin ovilja att återvända till hemlandet. Hit hör i första hand sådana skäl som hittills motiverat, att vissa utlänningar har fått stanna härvid sidan av den reglerade invandringen. Det gäller t. ex. skäl av det slag som politiska flyktingar kan åberopa, men som inte är tillräckligt starka för att medföra flyktingskap. Under senare år har ett betydande antal medborgare från skilda länder fatt stanna här på denna grund. Många av dem som fick stanna i Sverige var självfallet klara politiska flyktingar. Åtskilliga har dock inte ens hävdat att de utsatts för svårartad förföljelse, men väl för trakasserier av varierande grad, t. ex. i syfte att förhindra viss yrkesutövning eller viss utbildning. Sådana trakasserier har ofta uppgetts bero på godtycke från enskilda samhällsrepresentanters, ofta den lokala polisens sida. Inte sällan har de som tillhör ifrågavarande kategori påstått sig ha varit utsatta för upprepade polisförhör varvid enligt sökandens uppfattning grundlösa anklagelser framförts om otillåten politisk aktivitet. Ibland åter har asylsökande kommit med påståenden om svår politisk förföljelse som utlänningsmyndigheten haft anledning att ställa sig skeptisk till. Vad sökanden uppgett har likväl ansetts ge vid handen att förföljelse och trakasserier i olika former har förekommit. Också i sådana fall har uppehållstillstånd getts. Ytterligare exempel är krigsvägrare som inte riskerar att hamna på krigsskådeplats, men

 

¹⁹ Prop. 1975/86: 18 s. 108-109.

 

kan räkna med att straffas för sin krigsvägran. Hit hör också värnpliktsvägrarna som kan komma att får ett oproportionerligt strängt straff för sin vägran. Någon fullständig uppräkning av vad som skall anses utgöra tillräckliga skäl är det dock inte möjligt att göra. Det får i varje enskilt fall överväga som de anförda omständigheterna skall anses vara tillräckligt tungt vägande.

 

6 § UtlL är, som många konstaterat, vagt formulerad. Det nyss återgivna motivuttalandet ger knappast tolkningsstöd utöver vissa där angivna typsituationer. Hur rättspraxis utvecklat sig är det ytterligt svårt att göra generella uttalanden om, eftersom flyktingskaps- och övriga utredningar är hemligstämplade, beslutsmotiveringar i stort sett saknas och följaktligen inte heller några rättsfallsöversikter finns att tillgå. Om jag emellertid ser till min egen på detta område omfattande advokatpraktik särskilt under åren efter 1975 och jämför intrycken med andras i det praktiska rättslivet verksamma, så tycker jag mig dock klart urskilja åtminstone tre grupper, som kommer i åtnjutande av de facto- (eller B-) flyktingskap.
    1. Personer, som skulle kunna klassas som konventionsflyktingar men av olika skäl ej önskar detta. Det kan bero på hänsyn till vänner eller anhöriga i hemlandet eller en önskan att snabbt och utan krångel kunna återvända dit efter en politisk förändring.
    2. Personer, som åberopar konventionsflyktingskäl, vilka dock ej bedöms som tillräckligt starka i sig eller därför att man anser uppgifterna i någon mån osanna eller överdrivna. Det är här fråga om den ovannämnda skyddsnätseffekten. Det har i praktiken blivit svårare att bli erkänd som konventionsflykting, vilket är en allvarlig konsekvens av de facto-bestämmelsens nuvarande utformning.²⁰
    3. Personer som flytt till följd av de nya flyktingsituationer, som beskrivits härovan och som uppstått främst i Afrika och Asien.
    Den 1980 tillsatta Invandringspolitiska kommittén, IPOK, diskuterade ingående olika kategorier av asylsökare och hur de rättsligen skulle beskrivas. Personligen har jag dock svårt att med hänsyn till egen erfarenhet uppfatta IPOKs beskrivningar av praxis som till alla delar riktiga. Således var det kommitténs uppfattning, att utlänning, som fått lämna sitt land på grund av sådana omständigheter som anges i den utvidgade afrikanska flyktingdefinitionen, exempelvis yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig, inte omfattas av 6 § UtlL, utan i stället enligt rådande praxis finge stanna av humanitära skäl. Jag tror alltså inte att det är så. Av de många hundra fall i min praktik, där enligt min bedömning den afrikanska de facto-definitionen

 

²⁰ Se t. ex. B. Weibo, De facto-flyktingar i Sverige, s. 50 i antologin Flykting i Norden, utg. G. Melander. 

varit tillämplig och där den asylsökande fått stanna i Sverige, kan jag inte påminna mig mer än en handfull där det funnits indikationer på att det varit humanitära skäl och ej omständigheter beskrivna i 6 §UtlL, som legat till grund för beslutet. IPOK avvisade också tanken att formulera om 6§ efter den afrikanska modellen. Flera remissinstanser tog dock sedan upp dessa frågor och förordade omformulering som nyss sagts eller att ifrågavarande kategorier skulle täckas av 6 §. I propositionen skrev dock föredragande statsrådet, att hon delade "kommitténs uppfattning att nuvarande ordning bör behållas".²¹ Så har också blivit fallet, ehuru ordningen ifråga sannolikt är en annanän IPOK och statsrådet då antog. Detta visar även tillgängliga siffror. Innan IPOK publicerade sina antaganden om grunden "humanitära skäl" hade den ej särredovisats av SIV i dess statistik. Så skedde emellertid för 1984, då gruppen angavs till fyra procent och exemplifierades med barnfamiljer från Libanon. Samtidigt angavs flyktinggruppen till hälften av alla invandrare utan uppdelning på konventionsflyktingar, de facto-flyktingar och krigsvägrare. Redan detta ger, om statistiken är riktig, klart vid handen, att i vart fall flertalet flyktingar under den utvidgade definitionen hänförts till 6 § och ej tillhumanitära skäl. Ännu tydligare framgår det av en statistik, som rättnyligen sammanställts av arbetsmarknadsdepartementet omfattande samtliga de 6.690 personer, som beviljades uppehållstillstånd år 1985.²²

 

Konventionsflyktingar, § 3                                     50 procent

De facto- (eller B-) flyktingar, § 6                        37 "

Krigsvägrare, § 5                                                       8  "

Således, övriga                                                           5  "

 

    De övriga, innefattande anhöriginvandring, gäststuderande, viss specialiserad arbetskraft m. m. blir i själva verket mindre än fem procent eftersom de föregående procenttalen här angivits utan decimaler. Det finns således inte utrymme för att de facto-flyktingar skulle kunna återfinnas någon annanstans än under 6§.
    I den nyssnämnda propositionen avslutar statsrådet avsnittet enligt följande. "Vad jag nu har sagt innebär inte att Sverige far undandra sig sina humanitära plikter mot dessa skyddsbehövande eller andra grupper som åberopar vägande skäl av politisk-humanitär natur. Vi bör även i fortsättningen medverka till att de erbjuds skydd, i Sverige eller i annat land." Så har också skett med viss reservation för enstaka

 

²¹ Prop. 1983/84: 144 s. 37.

²² Siffrorna publicerade bl. a. i SiV Nytt 10/1986.

 

tragiska misstag och de många fall, där av den svenska och andra regeringar vidtagna åtgärder hindrat de flyende från att överhuvudtaget nå fram till vårt land. Det är den omdiskuterade 6 § i UtlL, som i svensk rätt svarar mot behovet av en asylrätt enligt den utvidgade flyktingdefinitionen för de facto-flyktingarna.
    Den tredje asylsökargruppen, krigsvägrarna, har berett föga svårigheter begreppsmässigt sett. Bakgrunden till deras asylrätt är ett regeringsbeslut i början av år 1969. Det gällde den gången ett antal amerikanska s. k. vietnamdesertörer och frågan om dessa skulle få stanna i landet eller inte. Det sades då, att den som övergett en krigsskådeplats eller flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring "liksom tidigare" skulle få rätt att vistas i Sverige. Denna rätt kodifierades som nämnts 1975 och återfinns sedan 1980 i 5§ UtlL. I vissa fall kan naturligtvis krigsvägrare vara att hänföra även till en annan grupp. De svårigheter man haft i praxis med bestämning av denna kategori har i första hand gällt begreppen krig och krigsskådeplats. Regeringen och invandrarverket har t. ex. inte vid tillämpningen av detta lagrum ansett att Libanon varit krigsskådeplats, vilket varit svårt att förstå särskilt för dem som kommit därifrån.
    Det fjärde och sista flyktingbegreppet avser dem som får stanna av humanitära skäl. Den kategorin har redan diskuterats härovan tillsammans med den tveksamhet, som råder beträffande vilken roll detta begrepp verkligen spelar i praxis. Till vad där sagts skall endast läggas den reflexionen, att humanitära skäl bör spela in vid varje för den enskilde betydelsefullt avgörande enligt utlänningslagstiftningen och inte reserveras till en liten grupp för sig, även om utlänningsförordningen för säkerhets skull i sin 31 § har ett stadgande härom.

 

Slutsatser och förslag
Genom tillträde till 1951 års Genevekonvention har Sverige förpliktat sig att ta emot den kategori flyktingar, konventionsflyktingarna, som täcks av 3 § i UtlL. Däremot bör man överväga att ta bort det tillägg i lagrummet, som ansatsvis söker ge en definition av begreppet förföljelse, eftersom detta saknar motsvarighet i konventionstexten. Det vore även önskvärt med en mer konsekvent praxis i frågan vilka som skall hänföras till konventionsflyktingarna respektive till de, som faller under 6§. Tidigare intryck av osäkerhet på den punkten har inte undanröjts.²³ Det är framför allt inte avsikten, att 6§ skall vara

 

²³ Se kritisk analys i P. Nobel, 24 flyktingar från Eritrea och den svenska regeringens tillämpning av Genevekonventionens flyktingdefinition, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1982, s. 121. 

skyddsnätsparagraf i den meningen, att konventionsflyktingskap medges mer restriktivt än vad en generös flyktingpolitik kräver. De återgivna siffrorna från 1985 är ur den synpunkten glädjande också mot bakgrunden av tidigare farhågor.
    Andelen krigsvägrare enligt definitionen i 5 § är trots kriget mellan Irak och Iran ändå begränsat. Lagrummet bereder få svårigheter i rättstillämpningen. Mig veterligen har inga allvarliga röster höjts för att man skulle göra ändring i denna krigsvägrarnas asylrätt. Bestämmelsen om humanitära skäl i 31 § UtlF måste finnas kvar som en sista utväg i starkt ömmande fall, som inte kan inrymmas under någon av utlänningslagens tre flyktingkategorier. Det förefaller mig inte heller som om de som kritiskt uttalat sig om asylsökande "med flyktingliknande skäl" klart åsyftat några andra än dem, som fått uppehållstillstånd i kraft av 6 §. Det är dem som diskussionen har gällt.
    Den här gjorda genomgången har visat hur man dels i FN och dess organ, dels i olika regioner runt om i världen och dels i Västeuropa uppmärksammat de facto-flyktingproblemet och dels nödgats söka lösningar utanför Genèvekonventionen, sedan denna visat sig otillräcklig och samtidigt omöjlig att i vart fall för närvarande utvidga eller modernisera. Parallellt med ad hoc-lösningar i form av ett fyrtiotal FN resolutioner, har den internationella flyktingrätten även i övrigt utvecklat ett utvidgat flyktingbegrepp i enlighet med det, som först formulerades i den afrikanska flyktingkonventionen av 1969. Det har därefter följts i Asien och Latinamerika, antagits i en särskild resolution av FNs generalförsamling och som universiell rekommendation av Flyktingkommissariatets exekutivkommitté, på sätt närmare redovisats förut i denna uppsats. Det är i detta nutidshistoriska och internationella perspektiv, som 6 § i UtlL måste ses.
    Mot bakgrunden av kända fakta, våra internationella åtaganden och traditionellt FN-lojala utrikespolitik samt humanitära traditioner, torde det vara självklart att den svenska flyktingrätten, vars bestämmelser finns i utlänningslagstiftningen, skall behålla asylrätten för de facto-flyktingar. Uppfattningen, att 6 § UtlL utan vidare skulle kunna avskaffas låter sig inte förenas med FNs rekommendationer eller internationell solidaritet mellan civiliserade stater och naturligtvis inte heller med humanitet. En sådan uppfattning måste bortse från eller bygga på okunnighet om hur flyktingpopulationernas bakgrund förändrats och hur den internationella flyktingrätten utvecklats. Flyktingbegreppet har ovedersägligen utvidgats och kommer att så förbli så länge det finns flyktingar, vilkas flyktorsaker svarar mot de utvidgade kriterierna.

 

    Slutsatsen, att en asylrätt för de facto-flyktingar måste finnas kvar i utlänningslagen innebär inte nödvändigt, att 6 § måste ha kvar sin nuvarande utformning. Tvärtom kan lagrummet kritiserar främst i tre hänseenden. För det första inleds det med det förvirrande och för allmänt språkbruk missvisande påståendet, att det gäller utlänning,"som inte är flykting". För det andra är rekvisiten för asylrätt så vagt och oprecist utformade, att bestämmelsen kan tillämpas nästan hur restriktivt eller hur extensivt som helst, något som lämnar ett stort utrymme för godtycke. För det tredje motsvarar 6 § inte FNs och UNHCRs rekommendationer från 1979 respektive 1981, att den afrikanska definitionen skall vara utgångspunkt för hanterandet av de facto-och massflyktingsituationer.
    Även den nuvarande, nyligen tillträdde, flyktingkommissarien har upprepat en maning till de europeiska staterna, att låta sig inspireras till en utvidgning enligt den afrikanska förebilden.²⁴ Samtidigt bör man vid övervägandet av hur paragrafen bör skrivas ta hänsyn tillkriterier, som i svensk praxis och undervisning i flyktingrätt visat sig hanterbara i samband med försök att fastställa vad som egentligen står i 6 § UtlL.
    6 § i utlänningslagen skulle då de lege ferenda kunna lyda så här:

 

En utlänning, som inte befinner sig utanför sitt hemland av sådana skäl som i 3 § sägs, men likväl tvingats fly därifrån till följd av väpnad konflikt, utländskt herravälde eller andra händelser, som så allvarligt stört den allmänna ordningen i detta land, att förhållandena där blivit så farliga eller svåra, att det ej rimligen kan begäras, att han skall uthärda dem, skall inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige om han behöver skydd här.

 

²⁴ Se t. ex. Tribunal de Geneve 9.5.1986.