Staten och arbetsmarknadens parter
Av tingsfiskalen HÅKAN LAVÉN
1 Inledning
Ett kännetecknande drag för samhällsutvecklingen i vår tid är en ökad statlig medverkan på olika områden av samhällslivet. Även på arbetsmarknadsområdet har en sådan utveckling ägt rum. Statens uppgifter och därmed som regel också dess utgifter har under de senaste årtiondena vuxit kraftigt i omfattning och betydelse. Särskilt iögonfallande har kanske de olika sysselsättningspolitiska insatserna varit. Men även på arbetsmiljöområdet finns ett betydande statligt engagemang, kanaliserat bl.a. genom arbetarskyddsverket och arbetsmiljöfonden.
När det gäller det rent arbetsrättsliga fältet, dvs. frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, har de statliga ingreppen av tradition varit begränsade. Den rättsliga regleringen på detta område — anställnings- och kollektivavtalen liksom arbetsrättslig lagstiftning — har främst knutit rättigheter och skyldigheter till avtalsparterna. Inte ens i den för hela samhället viktiga frågan om arbetsfred har det funnits förutsättningar för statsmakten att spela annat än en tämligen passiv roll för arbetsfredens upprätthållande.
Senare tids lagstiftning på det arbetsrättsliga området har i någon mån förändrat bilden. Direkt statlig medverkan i partsförhållandena på arbetsmarknaden har blivit allt vanligare. Det förefaller också som om arbetsmarknadens parter — i vart fall som princip betraktat — inte har något att invända mot det ökade statliga inflytandet. Syftet med denna artikel är att något belysa den utveckling som har ägt rum under senare år och diskutera för- och nackdelar med ett sådant ökat statligt engagemang.1
2 Bakgrund
Det arbetsrättsliga regelsystemet är uppbyggt kring det enskilda anställningsförhållandet, dvs. förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta förhållande kännetecknas i sin enklaste form av att arbetsgivaren tillhandahåller arbete och betalar lön mot att arbetsta-
garen ställer sin arbetskraft till förfogande. De rättigheter resp. skyldigheter som gäller i ett anställnings förhållande kommer till uttryck i anställningsavtalet.
Kollektivavtalen liksom den arbetsrättsliga lagstiftningen knyter an till arbetsgivar—arbetstagarförhållandet. Kollektivavtalen reglerar generellt berörda arbetstagares anställnings- och arbetsvillkor inom avtalsområdet. Dessa villkor ingår då som en del i de enskilda anställningsavtalen. På motsvarande sätt anses lagstiftning som rör det enskilda anställningsförhållandet, t. ex. semesterlagen eller anställningsskyddslagen, återverka på anställningsavtalen. Även om de avtalsslutande organisationerna på arbetsmarknaden med det kollektiva förhandlingssystemets framväxt har fatt självständiga intressen att bevaka, kan kärnan i den arbetsrättsliga regleringen sägas vara det enskilda anställningsförhållandet med de rättigheter och de skyldigheter som gäller där.
Det nu sagda betyder givetvis inte att det kollektiva regelsystemet, det som rör organisationerna på arbetsmarknaden, skulle sakna självständig betydelse. Tvärtom. Organisationerna är de tongivande när det gäller rättsbildningen på arbetsmarknaden, och regelsystemet som reglerar deras inbördes rättigheter och skyldigheter är av stor betydelse.
Statsmaktens roll på arbetsmarknaden var tidigare tämligen begränsad. Någon avsikt från statsmaktens sida att söka skapa utrymme för ett självständigt agerande bland parterna på arbetsmarknaden fanns inte. Ambitionen var istället att fa till stånd ett regelsystem som parterna själva skulle kunna hantera för att därigenom kunna lösa sina uppkommande tvistefrågor och motsättningar. 1928 års arbetsfredslagstiftning, dvs. lagarna om kollektivavtal och arbetsdomstol, liksom 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt hade på ett sådant sätt karaktär av spelregler för arbetsmarknadens parter med arbetsdomstolen som den instans som i rättstvister mellan parterna fällde det slutliga avgörandet.2
På ett område gjordes dock tidigt särskilda lagstiftningsinsatser för att bereda visst statligt inflytande. Det var på konflikträttens område där lagstiftaren genom 1905 års lag om medling i arbetstvister inrättade statliga förlikningsmän med uppgift att medla i arbetstvister. Den lagen liksom dess efterföljare, 1920 års lag i samma ämne, präglades
emellertid starkt av grundsatsen om parternas frihet och självbestämmanderätt och det statliga inflytandet blev därför tämligen begränsat.
1970-talets arbetslagstiftning innebar i flera avseenden ett nytt skede på den centrala arbetsrättens område. Bl. a. kan lagstiftningensägas spegla ett nytt förhållningssätt mellan statsmakten och parterna på arbetsmarknaden. En första iakttagelse gäller mängden av nya eller omarbetade lagar som tillkom under detta årtionde. På den kollektiva arbetsrättens område hade tidigare gällt tre lagar. Dessa omarbetades nu och togs in i den nya medbestämmandelagen (MBL) resp. arbetstvistlagen. Härutöver kom lagen om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen, lagar om styrelserepresentation förde anställda och lagen om offentlig anställning. Utanför den kollektiva arbetsrättens område kan nämnas lagarna om jämställdhet i arbetslivet, anställningstrygghet, studieledighet, semester, arbetsmiljö och anställningsfrämjande åtgärder.
Vad som närmare bestämt låg bakom den ökade lagstiftningsaktiviteten är inte alldeles lätt att säga. Säkert finns det flera förklaringar. En förklaring har gått ut på att lagstiftarens aktivitet skall ses motbakgrund av det låsta läge som i detta skede hade uppkommit mellan parterna på arbetsmarknaden. Under hela efterkrigstiden hade LO och tjänstemännens organisationer i förhandlingar med SAF krävt ett vidgat inflytande i olika frågor som hängde samman med arbetsgivarnas företags- och arbetsledningsrätt. Alla sådana krav avvisades i praktiken av arbetsgivarsidan. SAF:s inställning var att det var möjligt att förhandla om priset på arbetskraften, men inte om något som berövade arbetsgivaren företagslednings- eller arbetsledningsrätten. Denna avvisande attityd till ett vidgat arbetstagarinflytande genom avtal skulle på fackligt håll, och så småningom även på politiskt håll, ha lett till uppfattningen att arbetsgivarnas motstånd måste brytas genom lagstiftning. Aven om den förklaringen kan vara riktig när det gäller viss lagstiftning på det kollektiva området, kan den knappast förklara aktiviteten i dess helhet. I stora delar får nog lagstiftningen istället ses som ett utflöde av en tilltagande politisering av arbetsmarknadsfrågorna.
De nu nämnda lagarnas uppbyggnad skiljer sig åt beroende på vad som är föremålet för deras reglering. På den kollektiva nivån tar reglerna ofta sikte på makt- och procedurregler; vem som skall bestämma i en viss fråga och hur proceduren för beslutsfattandet är. Till dessa regler anknyter bestämmelser som ger de kollektivavtalsbärande organisationerna särskilda resurser. Lagstiftning som berör det enskilda anställningsförhållandet reglerar ofta materiella förhållanden direkt i lagen.
Framför allt när det gäller den kollektiva sidan av regelsystemet föreligger härvidlag en skillnad i förhållande till äldre bestämmelser på området. På ett helt annat sätt än tidigare har lagstiftaren genom MBL m. fl. lagar sökt sig in i kraftfältet mellan avtalsparterna och lagt nya förpliktelser på arbetsgivaren gentemot de avtalsbärande fackföreningarna. Man kan säga att lagstiftaren genom det nya inflytande systemet i viss utsträckning tagit ställning för de krav som rests från fackligt håll i dessa frågor. En arbetsgivare är t.ex. enligt 11 § MBL skyldig att ta upp s. k. primärförhandlingar med kollektivavtalsbärande facklig organisation innan det beslutas om väsentlig förändring på arbetsplatsen. Detta kan gälla beslut om nyinvestering, ökad produktion, chefstillsättning m.m. Genom reglerna om tolkningsföreträde (33—37 §§ MBL) ges arbetstagarorganisationerna i princip rätt att vid rättstvister mellan parterna, i avvaktan på rättslig prövning, bestämma i frågor om arbetsskyldighet, lön och om tolkningen av medbestämmandeavtal. I fråga om entreprenadavtal som arbetsgivaren avser att träffa om att utföra arbete på arbetsplatsen har avtalsbärande facklig organisation vetorätt under vissa förutsättningar.
Den nya inflytande lagstiftningen, som framförallt på arbetstagarsidan medförde ett omfattande utbildningsbehov, backades också upp ekonomiskt av statsmakten. Allt sedan 1977 har staten lämnat bidrag till arbetsmarknadens parter för utbildning kring MBL och styrelserepresentation. För budgetåret 1985/86 uppgick dessa bidrag till totalt 185 milj. kr.
3 Ett ökat statligt inflytande
Som framgått av det hittills anförda har de statliga ingreppen på arbetsmarknadsområdet haft en delvis annan karaktär under 1970 talet än vad som tidigare varit fallet. Denna utveckling mot ett ökat statligt engagemang i arbetslivet har förstärkts under 1980-talet. I det följande skall ges en översiktlig redogörelse för områden där statlig medverkan kan sägas vara särskilt påtaglig och för formerna för denna medverkan.
Det bör till en början anmärkas att det ökade statliga inflytandet inte alls eller bara i ringa utsträckning tycks ha att göra med vilket politiskt parti som utformar regeringspolitiken. Socialistiska partier i regeringsställning anses visserligen ha en större benägenhet än andra partier att genom politiska beslut vilja styra verkligheten. Men även under borgerliga regeringar, såväl i Sverige som utomlands, har en ökad statlig medverkan kunnat iakttas. Grundorsaken till det ökade statliga inflytandet måste därför sannolikt sökas i andra, långsiktiga och mera genomgripande strukturella förändringar av samhället, vilka här måste förbigås.
3.1 Skyddslagstiftning
Sedan gammalt har en av statens uppgifter varit att skydda svaga eller utsatta grupper i samhället. Sådana ingripanden för att uppnå social balans görs på en rad områden, bl. a. inom arbetslagstiftningen. I linje härmed har med början under 1970-talet tillkommit lagar med ett utpräglat skyddssyfte. Det principiellt nya med flera av dessa lagar är emellertid att staten har getts en egen självständig roll i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.
En sådan lag är lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder, den s. k. främjandelagen. Enligt den lagen ges arbetsmarknadsmyndigheterna — länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) — vissa befogenheter att gripa in i de annars fria avtalsförhållandena på arbetsmarknaden. Syftet med ingripandena skall vara att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Enligt lagens bestämmelser är en arbetsgivare skyldig att lämna uppgifter och överlägga med arbetsmarknadsmyndigheterna i frågor som rör arbetsförhållandena i företaget för äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga samt nyanställning av sådana arbetstagare. Arbetsmarknadsmyndigheterna kan efter sådana överläggningar meddela arbetsgivaren anvisningar beträffande vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas för att bereda dessa arbetstagare bättre sysselsättningsmöjligheter. Myndigheterna kan vidare anmoda arbetsgivaren att i samband med nyanställning öka andelen sådana arbetstagare i arbetsstyrkan. De kan också anmoda arbetsgivaren att avstå från att säga upp äldre arbetstagare. Följer en arbetsgivare inte meddelade anvisningar kan AMS förordna att arbetsgivaren inte får anställa andra arbetstagare än dem som arbetsförmedlingen har anvisat eller godtagit. AMS kan också besluta att arbetsgivaren inte får utan dess medgivande säga upp vissa äldre arbetstagare. En arbetsgivare som vid upprepade tillfällen avtalar om tidsbegränsad anställning i strid mot anställningsskyddslagens bestämmelser kan av länsarbetsnämnden förbjudas att träffa sådana avtal. Bryter arbetsgivaren mot myndigheternas föreskrifter kan vite meddelas. En arbetsgivare som inte följer AMS' förordnande om arbetsförmedlingstvång m.m. kan dömas till böter eller fängelse.3
En fråga i det sammanhanget som tilldragit sig intresse under senare år är problemet med de s. k. 58,3 årspensioneringarna. Med det avses att äldre arbetstagare sägs upp vid driftsinskränkningar i företa-
gen med frångående av anställningsskyddslagens turordningsregler och hänvisas för sin försörjning till arbetslöshetsersättning och förtidspension av arbetsmarknadsskäl. I syfte att förbättra kontrollen över den utvecklingen gjordes vissa ändringar i främjandelagen och anställningsskyddslagen med verkan från och med den 1 juli 1984 (prop. 1983/84: 162, SFS 1984:511). Ändringarna innebar bl. a. att arbetsmarknadsmyndigheternas ställning stärktes. Samtidigt begränsadesde lokala parternas möjligheter att träffa överenskommelse om avvikelser från anställningsskyddslagens turordningsregler. Problemet skall dock utredas ytterligare innan en mer långsiktig lösning kan väljas och frågan behandlas för närvarande i pensionsberedningen (S1984:3).
En annan lag som ger en statlig myndighet möjlighet att ingripa i anställningsförhållanden är lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. Lagens ändamål är att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet. Lagen förbjuder en arbetsgivare att missgynna en arbetstagare eller arbetssökande på grund av hans eller hennes kön. Vidare åligger det arbetsgivaren att inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet i arbetslivet. Lagens bestämmelser är sanktionerade genom skadestånd och vite. Regeringen utser en jämställdhetsombudsman (JämO) och en jämställdhetsnämnd, som skall se till att lagen efterlevs. Enligt instruktionen för ombudsmannen åligger det denne att genom rådgivning och upplysningar, överläggningar med enskilda parter och organisationer eller andra lämpliga åtgärder verka för att lagen frivilligt efterlevs. I tvister om överträdelse av diskrimineringsförbudet kan JämO för en enskild arbetstagare eller arbetssökande föra talan vid arbetsdomstolen. JämO kan också förelägga vite, om en arbetsgivare inte lämnar ut uppgifter om förhållandena i verksamheten som ombudsmannen behöver för sin tillsyn enligt lagen. Även jämställdhetsnämnden kan meddela vitesföreläggande.
En annan statlig ombudsman med uppgift att verka inom arbetslivet har inrättats genom lagen (1986: 442) mot etnisk diskriminering. Regeringen utser en diskrimineringsombudsman (DO) som skall verka för att etnisk diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller på andraområden av samhällslivet. DO skall genom råd och på annat liknande sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter. Ombudsmannen skall särskilt motverka att arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering. DO skall också i kontakt med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet. En arbetsgivare
är på DO:s uppmaning skyldig att komma till överläggningar och lämna uppgifter som behövs för DO:s verksamhet. Om arbetsgivaren inte rättar sig efter DO:s uppmaning får ombudsmannen förelägga vite. DO:s beslut att förelägga vite får överklagas hos nämnden motetnisk diskriminering, som inrättades samtidigt med ombudsmannen. Nämnden skall även ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor och hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade att motverka etnisk diskriminering.
3.2 Det kollektiva förhandlingssystemet
En statlig huvuduppgift är att skapa och vidmakthålla goda produktionsbetingelser för näringslivet. Detta görs framför allt genom den ekonomiska politiken, men även arbetsmarknadsfrågorna hör hit. Ett område där det statliga inflytandet har vuxit i styrka och omfattning gäller frågor som rör lönebildningen på arbetsmarknaden.
Enligt vad som brukar betecknas som den svenska modellen går det en klar skiljelinje mellan regeringens och arbetsmarknadens parters uppgifter på det lönepolitiska fältet. Regeringen har det övergripande ansvaret för den ekonomiska politiken. Däremot anses det inte vara regeringens uppgift att med politiska medel medverka när lönerna bestäms. Dessa fastställs av arbetsmarknadens parter i fria förhandlingar utan statlig inblandning. Statsmaktens främsta uppgift blir med detta synsätt att genom politiska åtgärder skapa så gynnsamma förutsättningar som möjligt för avtalsparterna, så att dessa kan förhandla sig fram till överenskommelser utan konflikt. Det är t. ex. viktigt att parterna i förväg vet vilken skattepolitik som regeringen avser att föra. Arbetsmarknadens parter måste å andra sidan ta hänsyn till vilket löneutrymme som finns tillgängligt med bibehållande av samhällsekonomisk balans, om de vill undvika korrigerande åtgärder av regering och riksdag.
Det är givet att det nära samband som föreligger mellan löneavtal och samhällsekonomi innebär att någon klar gräns knappast går att dra mellan de två ansvarsområdena. Likväl är det tydligt att regeringens vilja att styra avtalsrörelserna har ökat markant under framför allt det senaste decenniet. Man brukar tala om att regeringen bedriver statlig inkomstpolitik. Parterna på arbetsmarknaden har på principiella grunder regelmässigt ställt sig avvisande till statlig inblandning i lönebildningen. Varje lönerörelse har emellertid sin egen dynamik och statsmakten kan ofta, utan att direkt delta i de egentliga förhandlingarna, träffa uppgörelser av olika slag med en eller flera parter eller på annat sätt få gehör för de egna uppfattningarna rörande t. ex. lönenivåerna i avtalen.
En form av statligt ingripande är när regeringen söker påverka lönenivåerna i avtalen genom löften om förändringar av skatter eller offentliga utgifter. Detta skedde vid de s. k. Hagaöverenskommelserna åren 1974—1976 och har skett även senare. Hagaöverenskommelserna innebar att skatteskalorna justerades samtidigt som arbetsgivaravgifterna höjdes. Arbetsmarknadens parter utfäste sig å andra sidan att räkna bort de höjda arbetsgivaravgifterna från utrymmet för löneökningar och i motsvarande mån minska dessa.
Trepartsdiskussioner av motsvarande slag har därefter inför och under lönerörelserna förts under hela 80-talet, bl. a. för att få till stånd avtalsuppgörelser som möjliggjort en dämpning av inflationen. Både 1984 och 1985 ställde regeringen upp normer för löneökningarna i sådant syfte vid de s. k. Rosenbadssamtalen.
Även andra åtgärder har under senare år vidtagits för att få ett grepp på lönebildningen. En åtgärd bland många andra var regeringens beslut i början av 1985 om allmänt prisstopp. Syftet med prisstoppet var att fa parterna på arbetsmarknaden, främst Metall och Verkstadsföreningen, att träffa avtal inom femprocentsramen, vilket var det tak för löneökningar som regeringen hade angett. Efter beskedet om prisstopp släppte Metall omedelbart sitt krav på en prisutvecklingsgaranti i avtalet, vilket regeringen noterade med tillfredsställelse.
Att en förändrad syn kan vara på väg att bryta igenom vad gäller rollfördelningen vid avtalsrörelserna framgår av den rapport som under hösten 1985 kom från arbetarrörelsens nordiska samarbetskommitté, SAMAK, som består av de socialdemokratiska partierna och landsorganisationerna i Norden. I rapporten lanserades begreppet "förhandlad inkomstpolitik". Med detta menas ett inkomstpolitiskt samarbete mellan statsmakterna och parterna på arbetsmarknaden. I rapporten föreslås att fackföreningsrörelsen och arbetsgivarna skall geregeringen ett inflytande på avtalsrörelsen. I gengäld skall parterna på arbetsmarknaden fa ett inflytande på regeringens ekonomiska politik. Ett av förslagen går ut på att en särskild grupp skall tillsättas för att varje år bl. a. göra beräkningar av det tillgängliga löneutrymmet. Gruppen skall bestå av parternas experter och några oberoende ekonomer. Tanken är att gruppen skall utarbeta ett gemensamt underlag för att bedöma de ekonomiska förutsättningarna för lönebildningen.
Vilken betydelse det har för regeringens förhållningssätt till parterna på arbetsmarknaden att regeringen samtidigt uppträder i egenskap av arbetsgivare på den offentliga sektorn är svårt att säga. Den statliga arbetsgivarrollen är dock en annan än den som landets ledande politiska organ och det är därför viktigt att de hålls isär. En sammanblandning kan lätt leda till misstro bland de fackliga motpar-
terna som senare kan vara svår att övervinna. Inte minst de senaste årens avtalsrörelser visar att fackliga företrädare alltför ofta har kommit att uppfatta enskilda statsråds uttalanden i lönefrågor som partsinlagor i den pågående lönekampen. Detta gäller med särskild styrka när uttalanden sker under pågående förhandlingar på den offentliga sektorn.
I nära samband med lönefrågorna står rätten att tillgripa stridsåtgärder, den s. k. konflikträtten. Konfliktfrågorna har diskuterats intensivt under senare år, vilket får ses mot bakgrund av att flera stora arbetsmarknadskonflikter har inträffat under 1980-talet. Storkonflikten 1980 som berörde ca 680 000 arbetstagare på både det privata och det offentliga avtalsområdet kan sägas vara inledningen till ett skedeav omfattande konflikter som beslutats på central nivå hos arbetsmarknadens organisationer. Under de efterföljande åren har, delvis efter samma mönster, flera större konflikter inträffat, varvid särskild uppmärksamhet har riktats mot dem som har utspelat sig på det offentliga avtalsområdet. Det gäller statstjänstemannakonflikten 1985 mellan TCO-S och SAV, som pågick i tre veckor och berörde ca100000 arbetstagare samt de under våren och hösten 1986 förekommande stridigheterna på både det statliga och kommunala området, som kunde biläggas först i slutet av oktober samma år.
Närmast mot bakgrund av erfarenheterna i samband med 1980 års storkonflikt beslöt i december 1981 den dåvarande borgerliga regeringen att låta utföra en allsidig kartläggning av arbetskonflikter. Kartläggningen utfördes av konfliktutredningen. Enligt direktiven för kartläggningen skulle arbetet beröra bl. a. skyddet för samhället och tredje man vid arbetskonflikter, grunderna för de offentliganställdas strejkrätt och de paritetiskt sammansatta nämndernas funktion i fråga om samhällsfarliga konflikter. Några förslag till lagstiftningsåtgärder eller andra mera konkreta ändringar av den rådande ordningen skulle dock inte läggas fram.
Från fackligt håll reagerade man kraftigt mot beslutet om kartläggning. De fackliga organisationerna uppfattade beslutet som en förberedelse från statsmakternas sida för att göra inskränkningar i stridsrätten. De offentliganställdas organisationer vägrade till en början helt att medverka i kartläggningsarbetet. Efter regeringsskiftet 1982 skedde emellertid en attitydförändring och konfliktutredningen kunde i april 1984 överlämna delbetänkandet Arbetsmarknadsstriden, SOU 1984: 18— 19. Betänkandet, som innehöll en genomgång och problemanalys av den lovliga arbetsmarknadsstriden i samband med avtalsrörelserna, har ännu inte föranlett några åtgärder från statsmakternas sida. Enligt vad arbetsmarknadsminister Anna-Greta Leijon uttalade
vid Svenska Beklädnadsarbetareförbundets kongress i augusti 1986 är det emellertid dags att nu pröva konfliktvapnets användning på det offentliga avtalsområdet och gränserna för det.
Även om de officiella statliga medlen när det gäller att lösa arbetsmarknadskonflikter inte är särskilt välutvecklade förekommer inför varje större konflikt en hel del underhandskontakter mellan parterna och regeringen, ytterst i syfte att få slut på stridigheterna. Under statstjänstemannakonflikten 1985 blev det t. ex. känt att TCO-S' ledning haft ett sammanträffande med statsminister Olof Palme genom förmedling av TCO:s ordförande Björn Rosengren. Enligt uppgift lär statsministern vid sammanträdet ha undersökt förutsättningarna för fortsatta förhandlingar och angett gränser för en överenskommelse. Kort efter sammankomsten träffade parterna en uppgörelse i tvisten.
En i huvudsak ekonomisk reform men med starka kopplingar till lönebildningen på arbetsmarknaden är lagstiftningen om löntagarfonder (SFS 1983: 1092). Ett av de grundläggande motiven för att införa löntagarfonder var behovet att motverka att lönepolitisk återhållsamhet i högvinstföretag ledde till ökade vinster för aktieägarna. Lagstiftningen kan i denna del sägas komplettera den solidariska lönepolitiken som med den ökade vinstspridningen mellan företagen under 1970-talet gav upphov till fördelningspolitiska spänningar. Med i bilden fanns även företagsdemokratiska strävanden. En löntagarfondsstyrelse, vars majoritet skall företräda löntagarintressen, skall på begäran av en lokal facklig organisation vid ett företag i vilket fondstyrelsen har aktier, överlåta åt organisationen att för högst ett år i sänder utöva rösträtt för hälften av aktiernas röstetal. Därmed öppnas möjligheter för den lokala fackliga organisationen att öva inflytande över bl. a. företagsledningsbesluten i företaget.
3.3 Annan statlig medverkan
Även i andra avseenden har det statliga inflytandet på arbetsmarknadsområdet ökat under senare år. En för arbetstagarsidan angelägen förbättring av lönebestämmelserna i samband med permittering, som knappast hade gått att genomföra utan statlig medverkan, skedde vid årsskiftet 1984/85 (prop. 1984/85:62, AU 4 rskr. 78). Reformen innebar att en arbetsgivare som på grund av arbetsbrist permitterar sina arbetstagare skall betala full lön under permitteringstiden. Arbetsgivaren får bidrag till permitteringslönerna från ett slags försäkringsbolag som skapats på arbetsmarknaden med uppgift att betala ut permitteringslöneersättning. Verksamheten vid dessa bolag förutsätter statlig medverkan. Ersättningen finansieras dels genom bidrag från staten, dels kollektivt av arbetsgivarna genom en avtalad avgift. Sta-
tens bidrag uppgår för närvarande till 300 kr. för varje hel permitteringsdag. Staten har insyn i bolagens verksamhet bl. a. genom representation i bolagens styrelser.
Regleringen av arbetstid har sedan gammalt varit en central avtalsfråga för arbetsmarknadens parter. Den avtalsreglering som skett kan sägas ha varit en avvägning mellan de motstående intressen som finns i produktionen. För fackföreningsrörelsen har intresset främst varit att söka ge arbetstidens längd och förläggning en sådan utformning attför arbetstagarna rimliga arbetstidsförhållanden uppnås. Arbetsgivarna har i större utsträckning velat anpassa arbetstiden efter de krav som produktionen ställer. Under senare år har arbetstidsfrågorna tilldragit sig ett ökat politiskt intresse, bl. a. på grund av kopplingen till arbetsmarknadspolitiken. Det har t. ex. diskuterats om en förkortad arbetstid skulle kunna ge fler arbetstillfällen och därmed minska arbetslösheten. Frågorna har därmed fått ett vidare perspektiv. I det större perspektivet har arbetstiden och förläggningen av denna även beröring med familje- och jämställdhetsfrågor. Någon samlad arbetstidspolitik kan emellertid statsmakterna ännu inte sägas ha utformat. Problemen står alltjämt i hög grad under debatt och övervägande. Det finns dock anledning räkna med att statliga insatser på området kommer att göras under de närmaste åren framöver.
En annan fråga i vilken trepartssamverkan pågår gäller fackligt samarbete i nordiska koncerner. Nordiska ministrar med ansvar för arbetslivs- och arbetsrättsfrågor har under 1985 beslutat starta ett nordiskt projekt för att undersöka förutsättningarna för ett internordiskt fackligt samarbete (NU 1985: 1). Bakgrunden till projektet är den ökade industriella integrationen i Norden. Företag i de nordiska ländernahar i betydande utsträckning utnyttjat den nordiska hemmamarknaden genom att etablera sig eller köpa in sig i företag i andra nordiska länder. Denna utveckling, som av regeringarna anses positiv för de nordiska ländernas ekonomier, har accentuerats under senare år. För att ett sådant industriellt samarbete över gränserna skall uppfattas som konstruktivt och utvecklas utan onödiga friktioner bland de anställda, har det bedömts angeläget att ge möjligheter till ett vidgat fackligt samarbete inom de företag och koncerner som berörs. Projektgruppen, som består av ämbetsmän från de nordiska länderna och företrädare för arbetsgivar- resp. arbetstagarparterna i Norden, skall utreda formerna för och finansieringen av en sådan facklig samverkan.
4 Avslutande synpunkter
Som den gjorda genomgången visar finns det i dag ett starkt statligtengagemang vad gäller arbetsmarknadsfrågorna. Inget tyder på attdetta engagemang och inflytande i arbetslivet skulle komma att avstanna eller minska i omfattning under de kommande åren. Tvärtomfinns det skäl anta att den pågående utvecklingen mot ett merarenodlat "trepartssystem" på arbetsmarknaden ytterligare kommeratt befästas. En sådan utveckling kan på sikt leda till en helt nysituation vad gäller umgängesformerna på arbetsmarknaden. Både centralt och lokalt ute i företagen kan mönstret för bestämmande av anställningsvillkoren komma att förändras.
Det är naturligtvis svårt att säga något bestämt om på vilka områden statlig medverkan eller statliga ingrepp kan komma att ske framöver. Inte heller är det möjligt att förutse formerna för sådana statliga engagemang. Som tidigare nämndes har emellertid sedan gammalt statliga ingripanden i hög grad varit inriktade på att skydda svaga eller utsatta grupper i arbetslivet. Det är därför inte uteslutet att statsmakten just med åberopande av ett sådant skyddssyfte kan anse sig behöva vidta ytterligare ingrepp. Det finns redan i dag, från skilda politiska håll, synpunkter på vad man uppfattar som angelägna reformfrågor i dessa avseenden.
Ett område som tilldragit sig intresse och som återkommande har behandlats i riksdagen gäller den enskilde arbetstagarens förhållande till de fackliga organisationerna. Från olika politiska läger har ansetts att den enskildes ställning i förhållande till organisationerna är allt försvag. Krav har därför rests på att statsmakten skall pröva hur den enskildes situation gentemot organisationerna lämpligen kan stärkas. En fråga i det sammanhanget som har debatterats livligt under åren gäller de fackliga organisationernas möjligheter att kollektivt ansluta enskilda fackföreningsmedlemmar till ett politiskt parti (se t. ex. KU 1984/85:30). Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat sig mot kollektivanslutningen, utan att detta tidigare haft avsedd effekt. Framför allt på fackligt håll har man motsatt sig ett lagstadgat förbud mot kollektivanslutning. Frågan synes nu kunna få en lösning genom att den socialdemokratiska partistyrelsen i oktober 1986 har fattat beslut om en avveckling av den kollektiva anslutningsformen till partiet. Andra frågor med anknytning till den enskildes ställning på arbetsplatsen är rätten för en arbetstagare att utan att bli särbehandlad kunna stå utanför en facklig organisation, den s. k. negativa föreningsrätten (AU 1984/85:3). Hit hör också frågan om de fackliga organisationernas möjligheter att teckna kollektiva försäkringar med obligatorisk anslutning av fackföreningsmedlemmar (NU 1984/85: 16, KU 1984/85: 35).
Inte heller på den kollektiva arbetsrättens område saknas det skälsom kan motivera nya statliga inbrytningar. Främst är det sambandetmellan löneavtalen och samhällsekonomin som ger möjligheter till ettsådant ökat politiskt inflytande. Mycket talar för att det är lönebildningen och konflikträtten som närmast kan komma att beröras. Omt. ex. parterna på det offentliga avtalsområdet under åren framöverinte utan omfattande stridigheter kan nå uppgörelser kommer kravsäkert mera allmänt att resas på en översyn av förhandlingssystemet.
Hur skall då en ökad statlig medverkan i partsförhållandena på arbetsmarknaden värderas? Vilka fördelar finns det och vilka är nackdelarna? Parterna själva kan givetvis värdera en statlig insats olika beroende på vilken inriktning den har. Gynnar den arbetsgivarsidan kommer arbetsgivarna att ge sitt bifall till satsningen och tvärtom. Vad frågan här gäller är emellertid om statsmaktens aktiva deltagande på arbetsmarknaden i en mer allmän mening kan sägas bidra tillatt skapa en bättre fungerande arbetsmarknad eller om ett sådant deltagande snarare är ägnat att försvåra ändamålsenliga lösningar av uppkommande tvistefrågor.
När det gäller de positiva effekterna kan sägas att det allmänt sett är bra att samhälleliga mål beaktas vid lösningen av intressemotsättningar på arbetsmarknaden. Typiskt sett kan sådana samhälleliga mål och uppfattningar, i den mån de blir mera allmänt accepterade, bidra till att mildra motsättningarna mellan parterna. Inte minst gäller detta vid löneförhandlingar och i samband med stridsåtgärder. Det kan med visst fog påstås att ett ökat statligt engagemang i den nu angivna meningen ökar förutsättningarna för arbetsfred på arbetsmarknaden. Ett av det kollektiva förhandlingssystemets syften är att skapa accept hos medlemmarna för de löner och allmänna anställningsvillkor man träffar avtal om. Denna uppgift kan möjligen underlättas om också statsmakten, som en mera neutral tredje part, medverkar i opinionsbildningen kring löneavtalen. Regeringens agerande vid de s. k. Rosenbadssamtalen hade sannolikt stor betydelse för de fackliga organisationernas möjligheter att vid lönerörelserna 1984—85 träffa avtal på låga nominella nivåer och få accept för detta i organisationerna.
Det finns emellertid också risker med en sådan utveckling. En kritik som under senare år har framförts mot de centrala avtalen är att de inte längre har samma auktoritet när de skall omsättas i praktiken som de tidigare hade. De utgör inte längre någon garanti mot vilda strejker eller hot om sådana. Istället tenderar avtalen, som bland arbetstagarna har betraktats som alltför magra, att bli en bas förfortsatta missnöjesyttringar. En utveckling i riktning mot en ökad
statlig inkomstpolitik kan, om man inte når en bred accept för de samhälleliga målen, leda till att dessa lokala spänningar förstärks. Ett sådant förhandlingssystem skulle alltså snarare producera konflikt än skapa acceptans hos de inblandade parterna.
Den kanske viktigaste positiva aspekten i sammanhanget är dock att statens medverkan öppnar möjligheter till lösningar av tvistefrågor som parterna inte varit i stånd att själva finna. Staten förfogar över finansiella resurser och lagstiftningsmakten och den har därigenom vida möjligheter att realt förhandla i frågor där förhandlingsläget mellan parterna är låst. Ett exempel på en sådan fråga som knappast hade kunnat lösas utan statlig medverkan är den tidigare nämnda permitteringslönereformen som träffades under 1984 mellan i förstahand SAF, LO och staten.
Det finns också nackdelar. En ytterligare part att ta hänsyn till och förhandla med kan skapa en allmän osäkerhet i umgänget mellan parterna. Risken finns att utrymmet för taktik och lurpassande ökar; att de förhandlade parterna under förhandlingsförloppet inte tar fullt ansvar för sina krav och åtgärder. Ett sådant tillstånd på arbetsmarknaden skulle inte främja en sund avtalsutveckling eller stabila arbetsmarknadsförhållanden i övrigt. Även rättsliga problem av svårbemästrad natur kan uppstå. Vilken betydelse har det t. ex. för olika kollektivavtalsrättsliga frågor att ett avtal träffats under medverkan av staten utan att staten formellt är att anse som part i avtalet? Skall t. ex. ett kollektivavtal jämkas eller kunna förklaras ogiligt om staten inte uppfyller åtaganden som gjorts i samband med avtalsförhandlingarna? Vilken betydelse får det för fredsplikten? För statsmakten innebär det djupare engagemanget i avtalsförhandlingarna att man av arbetsmarknadens parter snarare blir betraktad som en jämbördig part än som ett politiskt organ stående över och oberoende av intressemotsättningarna på arbetsmarknaden. Detta kan innebära en politisk belastning bl. a. i de fall statsmakten tvingas gå in och avbryta konflikter som är att anse som samhällsfarliga.
Oavsett vad man tycker om det statliga engagemanget i arbetslivet kommer detta sannolikt att bestå under överskådlig tid framöver. Den för dagen intressanta frågan blir därmed inte om sådan medverkan skall förekomma eller inte, utan snarare under vilka former och på vilka områden den skall äga rum. Även om värderingar av nyss angettslag har sin betydelse är det sannolikt andra överväganden som i högre grad blir styrande för den framtida utvecklingen. Av stor betydelse är t. ex. hur parterna på arbetsmarknaden utifrån egna organisationspolitiska utgångspunkter bedömer saken. Om detta vet vi i dagsläget inte särskilt mycket. Hittills har från organisationshåll ofta gjorts
"realpolitiska" bedömningar av varje enskilt lagförslag eller statlig satsning utan att man mer principiellt tagit ställning till frågan i hela dess vidd. Något förenklat kan saken uttryckas så att om ett statligt engagemang i någon fråga har gynnat de egna medlemsgrupperna har organisationen regelmässigt gett sitt bifall till förslaget och tvärtom. Detta har framför allt gällt frågor på det enskilda anställningsavtalets område. Men även i frågor på förhandlings- och konflikträttens områden har det funnits en benägenhet att godta statliga ingrepp eller satsningar så länge de gynnat, eller i vart fall inte missgynnat, den egna organisationen och dess medlemmar. Detta har inte hindrat att organisationerna tid efter annan har gjort officiella uttalanden om det principiellt felaktiga i att statsmakten blandar sig i avtalsrörelserna.4 Om utvecklingen framöver går mot en ökad statlig medverkan i arbetslivet kan det dock bli aktuellt att från arbetsmarknadsorganisationernas sida mera samlat ta ställning i frågan. Innan de korten har lagts på bordet är det svårt att ha någon bestämd mening om de framtida relationerna på arbetsmarknaden.
Anm. Denna artikel lämnades i oktober 1986 till SvJT:s redaktion för publicering. Därefter inträffade händelser av betydelse i sammanhanget, bl. a. regeringens uttalanden i Kompletteringspropositionen 1987 och Konstitutionsutskottets behandling av regeringens roll under avtalsförhandlingarna 1986, har inte kunnat beaktas.