Skärpt ansvar för oriktiga myndighetsåtgärder?
Av justitierådet BERTIL BENGTSSON
Skadeståndsansvar för det allmänna — staten och kommun — vid felaktig myndighetsutövning infördes som bekant först i och med tillkomsten av skadeståndslagen (SkL) år 1972.1 Dessförinnan kunde den skadelidande normalt bara kräva den felande tjänstemannen på skadestånd. Lagstiftningen innebar utan tvivel ett stort framsteg inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, fast den av någon anledning kom i skymundan och först sent upptäcktes av allmänheten; inte ens från regeringens sida, där man annars inte brukar förtiga reformer av detta slag, gjorde man större väsen av den.
Det var också tydligt att man på detta håll var ganska bekymrad förre formens principiella och ekonomiska konsekvenser.1a I Sverige, imotsats till bl. a. i Danmark och Norge, hade vi ingen tradition som innebar att de allmänna domstolarna kunde pröva förvaltningsbeslut (utom vid åtal för tjänstefel och andra ämbetsbrott). Det fanns en risk för olämpliga konflikter mellan det judiciella och det administrativa synsättet — bl. a. att domstolarna kunde underkänna en regeringspraxis — som kunde väcka betänkligheter från både teoretisk och praktisk synpunkt. Viktigare för den något tvehågsna inställningen till reformen var dock att man inte visste vad den kunde kosta. Detta förklarar till stor del de undantag från ansvaret som framgår vid ett närmare studium av 3 kap. SkL och som minskar reformens värde. Man finner där ett tillägg till culparegeln som antyder att endast avsteg från en viss minimistandard kan medföra skadeståndsskyldighet (3:3 — den s.k. "standardregeln"); vissa speciella jämkningsregler, som dock i praktiken hittills spelat en ringa roll (3:4—6); och ett förbud mot talan bl. a. i anledning av de högsta statsmakternas och de högsta dömande instansernas beslut eller beslut som fullföljts dit(3:7).
Farhågorna för reformens följder har i det väsentliga visat sig obefogade. De ekonomiska konsekvenserna var försumbara, i varje fall under SkL:s tio första år, och lär alltjämt inte inge några bekymmer. Inte heller kan det sägas att domstolarna på något besvärande sätt underkänt förvaltningspraxis på myndighetsutövningens område. Det innebär inte att man accepterat den ytterligt försiktiga inställning som motiven intar till ansvarets utvidgning. Rättspraxis ger ett klart intryck av att domstolarna försökt ge de nämnda undantagen från ansvaret ett så litet utrymme som över huvud taget gått att förena med lagtext och förarbeten. Begreppet "skada vållad vid myndighetsutövning" (en förutsättning för att ersättning skall utgå vid ren förmögenhetsskada, alltså ekonomisk förlust utan samband med fysisk skada) har i allmänhet tolkats extensivt — låt vara att HD i ett uppmärksammat fall (NJA 1987 s. 535) inte vågat i strid med klara motivuttalanden tillämpa ansvarsregeln på ett pressmeddelande som ett led i konsumentupplysning. Den ansvarslindring som standardregeln innebär har tillmätts ringa betydelse i flera fall (se t. ex. NJA 1985 s. 696 I och NJA 1987 s. 954; jfr dock bl. a. NJA 1987 s.867). Regeln om rättegångshinder i 3: 7, som ofta kan leda till stötande konsekvenser från den enskildes synpunkt, har i ett avgörande inskränkts till sin räckvidd, närmast i strid med lagtext och motiv (NJA 1984 s. 207). Man kan säga att domstolarna sökt utnyttja allt det utrymme lagstiftningen ger att kompensera den enskilde för följder av myndigheternas misstag.
2. Frågan är emellertid om man kan gå så mycket längre i denna riktning, så som lagtext och motiv ser ut. Rättspraxis saknas visserligen än så länge om jämkningsreglerna i 3:4—6; som jag ser det skulle det vara välgörande om innebörden av särskilt den lösliga och ganska diskutabla skälighetsregeln i 3:5 (om näringsidkarens rena förmögenhetsskada) kunde preciseras och gärna begränsas till sin räckvidd. Men hur det än blir med detta, sätter taleförbudet i 3:7 ofta en effektiv spärr mot skadeståndstalan, när den skadelidande inte fått ändring i högsta instans. Regeln är olycklig bl. a. med tanke på de begränsade möjligheterna till prövningstillstånd i HD och regeringsrätten;2 att, som motiven antyder,3 möjligheten till skadestånd skulle kunna beaktas vid dispensprövningen är inte till större hjälp, eftersom det skadeståndsgrundande felet inte behöver vara klarlagt i detta skede på ett sätt som kan motivera att målet tas upp. Också kravet att en renförmögenhetsskada skall ha vållats vid myndighetsutövning för att medföra ansvar kan leda till stötande resultat i vissa situationer (jfr
det nämnda fallet NJA 1987 s. 535). Möjligen kan en utvidgning av straffansvaret för tjänstefel i någon mån förbättra skadeståndsmöjligheten (jfr 3:1 1 st. andra meningen SkL), men endast ringa oaktsamhet lär inte komma att medföra straffansvar, och därför inte heller skadeståndsskyldighet för det allmänna.4 Till detta kommer svårigheten att i sådana fall konstatera förutsättningar för ansvar vid anonyma fel inom en myndighet; att grunda ansvaret på "kumulation" avsmärre fel hos flera funktionärer i verksamheten — något som är möjligt enligt 3:2 SkL5 — går i alla händelser inte vid en anknytning till straffrättsliga regler.
Det allra viktigaste hindret för en vidareutveckling av det allmänna skadeståndsansvaret i rättspraxis är dock kravet på (objektivt) vållande i 3:2, kompletterat med tillägget till detta krav i 3:3. Det kan visserligen sägas att inom skadeståndsrätten i övrigt man emellanåt tillgripit vad som kallats culpafiktion i en del fall där en skärpt aktsamhet tett sig önskvärd, t. ex. på produktansvarets område: man ställer upp krav på den ansvarige eller hans folk vilka i viss mån framstår som orealistiska. Men genom standardregeln i 3:3 har lagstiftaren gjort sådana metoder nära nog omöjliga att använda vid skada i samband med myndighetsutövning. Domstolen kan inte konstatera fel eller försummelse redan på den grund att betungande beslut eller skadebringande upplysningar visar sig oriktiga; det måste krävas något därutöver, och inte så litet. Inte minst vid juridiska bedömningar är det omöjligt att av oriktigheten dra slutsatsen att oaktsamhet i skadeståndsrättslig mening förekommit. I en rad fall kommer den skadelidande att stå utan ersättning; undantag förekommer endast i särskilda situationer, främst vid oriktiga frihetsinskränkningar (se 1974 års lag om ersättning i sådana fall). Ett omdiskuterat exempel har varit när ett oriktigt, men inte vårdslöst, ingrepp görs enligt 1978 års lag om betalningssäkring för skatter m. m., med ruinerande konsekvenser för ett företag; ett annat är när genom ett beslut enligt naturvårdslagen som avsevärt försvårar pågående markanvändning fastigheten görs till naturvårdsområde, inte naturreservat — ett fel som medför att ägaren saknar rätt till ersättning enligt lagen (jfr 7, 19och 26 §§).6 Kan det allmänna i sådana situationer åberopa att misstaget i varje fall var ursäktligt och att därför fel eller försummelse i SkL:s mening inte förekommit?
I det föregående har jag utgått från att ett långtgående ansvar för det allmänna är önskvärt i fall av denna typ. På senare år har sådana
synpunkter ofta framförts i den allmänna debatten; ofta har man emellertid missförstått rättsläget och, särskilt i politiska sammanhang, överdrivit den enskildes svårigheter att få ut skadestånd. I riksdagen har gång på gång väckts frågan om inte den enskildes möjlighet till skadestånd borde utvidgas, hittills dock utan resultat.6a I den juridiska litteraturen har man däremot ägnat frågorna påfallande litet intresse.
Även om kritiken av nuvarande regler inte i alla delar är hållbar, saknar den inte fog. Här finns dock ingen anledning att ta upp den politiskt färgade argumentation där man velat sammankoppla det allmännas skadeståndsskyldighet vid oriktig myndighetsutövning med dess ersättningsskyldighet vid olika ingrepp i äganderätt och näringsverksamhet. Det är fråga om två olika problem. När det gäller lagliga ingrepp av det senare slaget kan man åberopa ett mer eller mindre starkt offentligt intresse för den skadegörande åtgärden; i endel fall, t. ex. vid beslut av miljöskäl, riskerar en långtgående ersättningsregel att nära nog omöjliggöra offentlig styrning på området. I de här aktuella skadeståndsfallen kan däremot aldrig ett allmäntintresse åberopas som skäl för att den enskilde tillfogas skada; man kan på sin höjd säga att skadan utgör en naturlig följd av att det allmänna inte har resurser att bedriva en alldeles felfri verksamhet, men detta är ju något annat. Vi riskerar alla — privatpersoner lika välsom företagare — att drabbas av skada genom myndigheternas misstag. Att göra skadeståndsregelns utformning till en politisk fråga är enligt min mening missvisande och föga lyckat.
I stället finns det skäl att anknyta till traditionella skadeståndsrättsliga resonemang. De pekar klart i riktning mot ett strängt ansvar. Att man till stöd härför kan åberopa reparativa hänsyn behöver inte närmare utvecklas, inte heller att riskfördelningssynpunkter ("pulvriseringstanken") talar för skadeståndsskyldighet; stat och kommun utgör ju enligt traditionella skadeståndsrättsliga tankegångar sådana rättssubjekt som bör bära skador orsakade av verksamheten med hänsyn till möjligheten att slå ut dem på en större krets (främstskattebetalare; för kommuners del även ett försäkringskollektiv). Den preventiva effekten av ett skärpt ansvar kan man knappast heller tvivla på; både på kortare och längre sikt kan det främja skadeförebyggande åtgärder i det allmännas verksamhet (i det nämnda exemplet närmast en särskilt omsorgsfull bedömning av rättsenligheten i företagna åtgärder). Till detta kommer det i mitt tycke väsentliga argumentet, att utvidgade befogenheter för det allmänna — som i
många fall utgör oundvikliga följder av samhällsutvecklingen — måste få som naturlig följd ett strängare skadeståndsansvar. Man kan härtill en del hänvisa till de liknande synpunkter som ligger bakom resonemangen om ansvar för farlig verksamhet: onekligen skapar myndigheternas långtgående ingrepp i den enskildes angelägenheteren ökad risk för skador, vilken aldrig godtagits av den enskilde och som enligt traditionella tankegångar utgör ett skäl för skadeståndsskyldighet oberoende av vållande. Dessutom torde ett sådant ansvar vara en förutsättning för att många ingrepp alls skall te sig acceptabla för den enskilde: det må vara hänt, kan man säga, att myndigheterna emellanåt måste lägga sig i hans förhållande på ett besvärande sätt, men det minsta man kan begära är då att det sker på ett korrekt sätt och att det allmänna annars svarar för följderna.7
I själva verket torde ett av de allra starkaste argumenten för en översyn av skadeståndsreglerna vara de enskildas svårigheter att förstå, att det allmännas ansvar bör vara lindrigare på någon punkt än ett culpaansvar. Från myndigheternas sida anses detta inte sällan som naturligt, men det stämmer knappast med vad medborgarna i allmänhet finner rimligt och rättvist. Man kan inte bortse från de allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser som gäller i andra sammanhang. Här finns det en risk för besvärande konflikter mellan två olika rättsuppfattningar. I sin skadereglerande verksamhet argumenter art. ex. justitickanslern ofta för ansvarsfrihet enligt standardregeln i 3:3 SkL genom att framhålla, att de enskilda inte skäligen kan räkna med skadestånd så snart man brustit i aktsamhet på statens eller kommunernas sida; det är ett fullt korrekt resonemang, som stämmer väl med motivens synsätt, men ur den skadelidandes perspektiv måste det te sig ganska utmanande. — Enligt 3:5 skall man göra en nedsättning efter skälighet av skadeståndet för ren förmögenhetsskada i näringsverksamhet, främst företagarens uteblivna vinst; många torde ha svårt att förstå, att det kan betecknas som skäligt att en skadelidande inte skulle få full ersättning för sin skada av staten — det rättssubjekt som har lättast av alla att betala full gottgörelse för vad dess oaktsamma funktioner ställt till med. Lagstiftarens betraktelsesätt kan på detta vis närmast framstå som en belastning för det allmänna. Man kan undra, om den misstänksamhet mot myndigheternas goda vilja som sådana resonemang måste väcka kan uppvägas av den begränsade vinst som staten och kommunerna gör genom ansvarsreglernas utformning.
I sammanhanget kommer man naturligtvis lätt in på sådana politiskt kontroversiella frågor som avvägningen mellan förvaltningens
effektivitet och kravet på rättssäkerhet. I modern förvaltningsrättslig debatt betonar man gärna att utvecklingen är på väg bort från den traditionella ämbetsmannainställningen på förvaltningens område: många förvaltningsorgan har idag snarare till uppgift att tillvarata vissa specifika offentliga hänsyn än att göra någon sorts objektiv avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. En domstolsprövning av förvaltningsbesluten åtminstone i skadeståndsmål kan då te sig särskilt angelägen. Att förtroendet skall bevaras för förvaltningens sätt att fungera är ett vägande argument, vilken ställning man än intar till dessa stridsfrågor.
Mot sådana argument för ett skärpt ansvar tycks huvudsakligen stå skäl av tre slag. (Här bortses då från invändningen att skadan ofta kan vara självförvållad, vilket inte behöver vara något problem ifall vanliga regler gäller om medverkan av den skadelidande.)
Dels kan naturligtvis åberopas hänsyn till statens och kommunernas finanser. Det är ingen särskilt vägande invändning; inte ens ett strikt ansvar för alla oriktiga åtgärder från det allmännas sida torde på mera märkbart sätt påverka skatterna, och även om så skulle vara fallet är det troligt att de skattskyldiga med jämnmod skulle bära en obetydlig skattehöjning för sådana ändamål. — Men man får ändå räkna med att argumentet i praktiken kan försvåra mera långtgående reformer på det aktuella området; någon större optimism på ansvarigt håll kan nog inte förväntas, när det gäller det allmännas resurser för sådana ändamål som nu diskuteras. Man får nog nöja sig med att hoppas på reformer i de verkligt angelägna situationerna.
Dels kan hänvisas till vissa praktiska problem: mängder av skadeståndstvister kan tänkas bli följden. Argumentets vikt är i varje fall diskutabelt. Ett strikt ansvar är som bekant lättare att hantera vid skaderegleringen än ett culpaansvar, särskilt när culpanormen är så komplicerad som på det aktuella området. Visserligen kan befaras ett antal omotiverade krav; den skadelidande påstår felaktigt att ekonomisk förlust, ersättningsgillt lidande eller (adekvat) orsakssamband föreligger. Sådana anspråk tar sin tid att behandla på ett korrekt sätt. Men också detta är en fråga om det allmännas resurser (varvid hänsyn får tas till att åtminstone för kommunernas del skadorna vanligen kommer att regleras av deras försäkringsbolag). Inte heller denna invändning torde leda längre än att ett skärpt ansvar bör avgränsas på ett rimligt vis.
Dels kan en sträng skadeståndsskyldighet tänkas leda till en överdriven försiktighet från tjänstemännens sida — man är rädd att tillgripa angelägna åtgärder t. ex. i hälso- eller miljöskyddets intresse av fruktan för de skadeståndsrättsliga konsekvenserna och man blir mera
återhållsam i sin service till allmänheten om felaktiga råd och upplysningar kan leda till ansvar.8 Inte minst kan detta bli aktuellt i den kommunala verksamheten. Bl. a. kan erinras om den ökade kompetens som kommunerna fick i fråga om plan- och naturvårdsbeslut genom 1987 års plan- och bygglagstiftning. Den enskilde tjänstemannen drabbas inte av personlig skadeståndsskyldighet, men han kanske får räkna med allehanda obehag om hans alltför ambitiösa agerande leder till ekonomiska förluster för den offentlige arbetsgivaren. Är det allmännas intresse tillräckligt starkt, lär visserligen inte effektiviteten iverksamheten bli lidande; man kan t. ex. fråga i vad mån 1974 års lagom strikt ansvar vid frihetsinskränkningar har påverkat myndigheternas handlande på området. Möjligen kan också kommunernas ansvarsförsäkringar medföra att tjänstemannen känner sig mindre hämmad i svårbedömda fall. Men entusiasmen för t. ex. naturmiljö och kulturminnesvård är inte densamma på alla håll, och det kanske inte behövs så mycket för att intitiativkraften i frågor av denna typ minskar. I alla händelser väger nog denna invändning något tyngre än de förut berörda; den kan förtjäna viss uppmärksamhet om det blir dags att utforma lagregler om strikt skadeståndsskyldighet på olika områden.
4. Enligt min mening vore det alltså en vinst om man på detta sätt kunde diskutera ersättningsfrågan från skadeståndsrättsliga synpunkter utan att dra in politiska argument. Ser man 1972 års reform som ett första steg, vilket med tanke på sin principiella innebörd med nödvändighet måste bli försiktigt, bör det nu oavsett det politiskaläget vara dags att gå vidare. Goda skäl talar för en översyn av reglerna om statens och kommunernas ansvar. Men man kan som sagt inte gärna sikta till ett ansvar för det allmänna vid alla misstag.Det är i själva verket en ganska besvärlig fråga, hur en reform bör närmare utformas.
En ansvarsskärpning kan ske på flera sätt. En möjlighet är att slopa standardregeln i 3:3 SkL, vilken som sagt utgör ett väsentligt hinder mot att skärpa vållandebedömningen i olika situationer; att hänsyn skall tas till verksamhetens art och omfattning är ändå ett naturligt led i denna bedömning. En viss effekt kunde väl en sådan lagändring ha, men man kan undra om den är tillräcklig; ett fel som ter sig helt ursäktligt från den handlande myndighetens synpunkt kommer endomstol inte åt på detta vis, hur ödesdigra följderna av felet än kan vara för den skadelidande. Det finns skäl att överväga ett strikt ansvari vissa situationer.
Sådana regler förekommer också utomlands. I Norge har skadeståndslagstiftningens regler om culpaansvar (trots en motsvarighet till standardregeln i §2— 1 skadeserstatningsloven) inte på samma sätt som i Sverige ansetts oförenliga med en strikt skadeståndsskyldighet för felaktiga beslut; var gränsen närmare går är dock oklart och omstritt.9 I tysk rätt finns en betydande möjlighet till strikt ansvar för rättsstridiga beslut och åtgärder enligt expropriationsrättsliga paralleller; reglerna kan inte närmare beröras här men bör ha stort intresse vid en svensk lagstiftning på området.10
Ett generellt ansvar oberoende av vållande kan som sagt knappast bli aktuellt. Till en början måste ett ansvar av denna typ sannolikt inskränkas till fall av positivt handlande. Det är knappast tänkbart att det allmänna skulle svara strikt för ren underlåtenhet, t. ex. för otillräcklig offentlig kontroll av farliga produkter — en situation där man ibland har krävt en ansvarsskärpning — eller en försvarlig uraktlåtenhet av polisen att förebygga brott. Det verkar också svårt att alltid utdöma skadestånd för oriktiga upplysningar, trots att tjänstemannen iakttar vederbörlig aktsamhet. Aven om man bortser från alla de bevissvårigheter som skulle uppkomma om innehållet i muntliga uppgifter från en myndighet, kan en enskild normalt inte utan vidarebygga sitt handlande på att sådana är riktiga. Ett strikt ansvar för felaktiga upplysningar bör i alla händelser inskränkas till uppgifter avvisst slag — närmast sådana skriftliga uppgifter vilka på ena eller andra sättet framstår som auktoritativa, t. ex. med hänsyn till den form vari de getts eller den funktionär som lämnat dem, och typiskt sett framstår som väsentliga för den enskilde.
Vad angår det viktigaste fallet av felaktiga myndighetsåtgärder, oriktiga beslut, ligger det nära till hands att göra en begränsning med hänsyn till åtgärdens närmare art. När en social eller liknande förmån felaktigt vägras kan detta naturligtvis få olyckliga konsekvenser för den enskilde, men inte heller i detta fall väger skälen för en ansvarsskärpning lika tungt. Att en verksamhet till den skadelidandes förmån inte fungerar helt riktigt utgör inte heller enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer något starkt argument för ett ansvar oberoende av vållande.
Vad som stått i centrum för debatten är däremot de betungande ingreppen i enskilda förhållanden, och det är där man kan tala om paralleller med farlig verksamhet. Myndigheten har alltså fattat beslut eller vidtagit faktiska åtgärder som direkt inverkat på den enskildes personliga förhållande eller hans egendom, utan att någon oaktsamhet i vanlig mening har förekommit. Möjligen kan man härvid
fordra för ansvar att ingreppet gällt rättighet som skyddas i regeringsformen (personlig integritet, egendom, immaterialrätt etc.), medant. ex. näringsrätt inte skulle skyddas i detta sammanhang. I vart fall får krävas att beslutet riktat sig direkt mot den enskilde; ansvaret bör inte sträckas ut till indirekta skadeverkningar, exempelvis när en anställd lider förluster genom åtgärder mot ett företag eller närboende skadas genom att en verksamhet stoppas. Vi är då inne på området förs.k. tredjemansskada, där den allmänna skadeståndsrätten normalt inte ger någon ersättning (jfr senast NJA 1988 s. 62). — Å andra sidan bör faktiska ingripanden mot den enskilde omfattas, även om de inte grundas på något formligt beslut.
Man kan vidare fråga om varje ingrepp som i efterhand konstatera svara oriktigt bör leda till ett skadeståndsansvar för det allmänna. Situationen kan ha förändrats sedan beslutet tillkom; sådana förändringar kan naturligvis inte det allmänna svara för. Oriktigheten kan vidare förklaras av att utredningen varit missvisande eller otillräcklig; beror detta på den enskilde, får han rimligen stå risken själv, men annars kan ett strikt ansvar för sådana förhållanden synas alltför långtgående. Inte minst här kan man befara att myndigheternas handlingskraft skulle påverkas av fruktan för att okända förhållanden skall komma fram vilka visar beslutets oriktighet. Det kunde vara närliggande att, liksom vid administrativa frihetsberövanden, kräva för ansvar att beslutet ter sig uppenbart utan grund (se 3 § i 1974 årslag om ersättning vid frihetsinskränkning). I andra situationer, bl. a.vid rättsliga misstag, passar dock ett sådant rekvisit mindre bra. Om en myndighet feltolkar en skatteförfattning och beslutar om betalningssäkring, med ruinerande konsekvenser för den enskilde, skulle det vara en ganska meningslös reform att kräva uppenbart fel för skadestånd — redan det nuvarande culpaansvaret lär i regel leda till ersättningsskyldighet.10a
Å andra sidan kan man fråga om det allmänna rimligen bör bära risken för alla skadebringande beslut som inte godtas av högre instans. Skall den som slutligen vinner ett mål i HD med tre röster mot två få ersättning för den ekonomiska förlust som underinstansernas avgöranden medfört? En ambition att inbegripa sådana fall kan lätt nog leda till att hela reformen går om intet, om inte annat så av ekonomiska skäl.
Här finns inte utrymme att närmare diskutera hur regler om ett strikt ansvar närmare skulle utformas; förmodligen behövs det ganska nyanserade bestämmelser på området. En möjlighet är att ge speciella
regler för olika typer av allmän verksamhet, något som dock skulle krångla till lagstiftningen väl mycket. — Det verkar under alla förhållanden som om det fanns ett ganska stort område där det är välmotiverat att utvidga skadeståndsskyldigheten.
Vid en eventuell utredning på området bör också prövas om de förut berörda undantagsreglerna i SkL alltjämt ter sig berättigade —utom 3:3 framför allt 3:5 och 3:7. Vad den sistnämnda regeln beträffar, har redan nämnts dess otillfredsställande konsekvenser vid vägrad dispens av HD eller regeringsrätten. Att märka är också den spärrregeln utgör när ett beslut förgäves överklagats upp till regeringen. Skadeståndstalan är då möjlig bara när beslutet upphävts eller ändrats, något som emellanåt kan verka strängt. — En obegränsad rätt för domstol att pröva riktigheten av regeringsbeslut är emellertid svår att förena med regeringsformens principer. Det är möjligt att 1988 årslagstiftning om rättsprövning av regeringsrätten bl. a. av sådana beslut kan medföra, att talan lättare kan föras än för närvarande. I såfall finns det knappast något större behov av reformer på denna punkt.
Det kan tilläggas att SkL:s regler om förutsättningarna för skadestånd också kan behöva ses över i vissa andra avseenden. Bl. a. kan nämnas reglerna om ren förmögenhetsskada uppkommen i andra sammanhang än myndighetsutövning. SkL föreskriver idag ansvar i utomobligatoriska förhållanden bara vid brottslig gärning (2:4, 3:1); även om detta inte hindrar en utvidgning av ansvaret i rättspraxis utgör det onekligen en viss spärr mot en sådan utveckling. I NJA 1987 s. 692 har HD haft åtskillig möda att motivera ett culpaansvar för ren förmögenhetsskada, t. o. m. i en situation där kontraktsrättsliga paralleller varit ganska närliggande — det gällde ett felaktigt värderingsintyg. Den finländska SkL ger möjlighet att ålägga culpaansvar i sådana fall vid "synnerligen vägande skäl", och i annan nordisk rätt är en tillämpning av den allmänna culparegeln inte utesluten i detta läge. Här är ett närliggande område där SkL:s försiktiga ståndpunkt kan behöva omprövas.11
När denna uppsats redan förelåg i korrektur, tog man från justitiedepartementets sida initiativet till en begränsad översyn av reglerna om skadestånd vid myndighetsutövning. Sådana mera långtgående reformer som här diskuteras kräver däremot en mera ingående och tidskrävande utredning.
5. Man kan slutligen ställa frågan, i vad mån en utveckling i denna riktning ter sig möjlig redan med nuvarande lagstiftning. Som jag redan antytt, försvårar både utformningen av SkL (särskilt standardregeln i 3:3) och lagens motiv för domstolarna att gå vidare mot ett strikt ansvar på dess centrala område. Lagstiftaren har tydligen ansett sig
gå så långt som man rimligen kunde tänka sig i det aktuella läget. För en ansvarsskärpning vid felaktiga beslut och andra myndighetsåtgärder måste det nog föreligga alldeles speciella förhållanden.
I annat sammanhang har jag utvecklat, att när ett ingrepp överträder regeringsformens regler om ersättning vid expropriativa förfoganden man bör kunna ålägga ett ansvar oberoende av vållande utan annat stöd än regeringsformens bestämmelser; förekommer det en lagregel som direkt utesluter ersättning, kan dock denna åsidosättas bara om den är uppenbart grundlagsstridig (jfr 11:14 RF). Längre än så skulle det vara svårt att gå utan direkt stöd av lag.12 Efter utvecklingen på senaste tid har jag emellertid frågat mig om inte ett mera vittgående ansvar kan vara möjligt i särskilda fall. Av särskilt intresse är här fall där genom myndighets felaktiga — men ursäktliga — beslut den enskilde får sin rådighet över egendom inskränkt; ett exempel utgör det förut berörda beslutet om naturvårdsområde. Liknande skadefall kan uppkomma bl. a. på plan- och bygglagens område.
Ett skäl till tvekan har varit den syn på ersättningsskyldighet för ingrepp av detta slag som framträdde just i samband med plan- och bygglagstiftningen av 1987.13 Härigenom utvidgades på flera sätt den enskildes ersättningsmöjligheter just vid inskränkning i rådighetenöver fastigheter, bl. a. genom att flera intrångsbeslut kunde läggas samman vid prövningen om avsevärt intrång förelåg (jfr 27 a § naturvårdslagen). Visserligen är det från miljösynpunkt svårt att känna sig entusiastisk över de nya bestämmelserna, vilka i betydande grad lär försvåra de miljövårdande myndigheternas arbete. De ter sig dessutom lagtekniskt sett som ett hastverk — regleringen tillkom genom en riksdagskompromiss i sista stund mellan socialdemokrater och centerpartister. Men man kan inte komma ifrån att lagstiftaren nu klarare än tidigare slagit fast att långtgående ingrepp i den enskilde fastighetsägarens rätt skall medföra ersättning. Detta måste beaktas ocksåvid felaktiga beslut av det aktuella slaget; en analog tillämpning av ersättningsbestämmelserna i naturvårds- respektive plan- och bygglagen ter sig mera närliggande än förut.
Ett annat förhållande som har intresse i sammanhanget är den nyss berörda lagstiftningen av 1988 om rättsprövning i regeringsrätten av regeringsbeslut och beslut av förvaltningsmyndighet på vissa områden. De aktuella besluten om naturvårdsområden och planering hör
till denna kategori, och här skulle alltså en prövning kunna ske rörande beslutets giltighet: strider det mot en rättsregel, skall beslutet upphävas (5 §). Detta medför emellertid inte att skadeståndsskyldighet föreligger utöver vad som följer av SkL. Det verkar naturligt att garantera ersättning också när felaktigheten varit ursäktlig — något som inte torde vara alldeles opraktiskt.14 Man får dessutom räkna med att den skadelidande försitter fristen för överklaganden eller den tremånadsfrist som gäller för ansökan om rättsprövning (se 3 § i 1977 års lag). Också i detta fall kan det vara rimligt att han har en rätt till ersättning.
Slutligen kan framhållas den allmänna inställning HD visat i fråga om skadestånd vid felaktig myndighetsutövning i andra fall (jfr 1ovan). Det skulle stämma väl med den generösa tillämpningen av SkL:s regler, om den enskilde slapp att bära risken för oriktiga myndighetsbeslut också i fall som de aktuella.
En sådan utvidgning av ersättningsmöjligheterna som nu diskuterats kan synas något djärv också idag, och med nuvarande lagstiftning bör den nog göras med stor försiktighet. Mest närliggande är resonemanget, när som i exemplet med beslutet om naturvårdsområde lagen faktiskt skulle ha gett rätt till kompensation, ifall ingreppet hade rubricerats på annat vis. Grunden för ersättningsskyldighet är då inte SkL:s regler utan en analogi med särskilda ersättningsregler i sammalag — här naturvårdslagen. Betydligt tveksammare är ersättningfrågan, när man saknar möjlighet till sådana analogier. Också då kan emellertid vissa skäl tala för kompensation, när ett klart felaktigt ingrepp görs i den enskildes rätt med allvarliga följder för denne. Man kan här också erinra om den utvidgning av skyddet för civila rättigheter som skett i Europadomstolens praxis — något som direkt föranlett lagstiftningen om rättsprövning — och samma domstols hållning till egendomsskyddet.15 En viss ansvarsskärpning kunde ligga ganska väl i linje med dessa internationella tendenser, hur man än ställer sig tillen reform av SkL:s regler om ansvar för felaktig myndighetsutövning.16