Högsta domstolen — en jubilar i utveckling
av Högsta domstolens ordförande, justitierådet OLOF HÖGLUND
När Högsta domstolen (HD) innevarande år 1989 firar sitt 200-årsjubileum är det inte fråga om någon orkeslös åldring utan en vital jubilar i utveckling. Domstolens verksamhet är sedan någon tid tillbaka föremål för ett omfattande reformarbete avsett att möta den ökande måltillströmningen och stigande målbalansen och samtidigt främja den prejudikatbildande verksamheten. Utom att domstolen håller verksamheten under uppsikt genom en intern arbetsgrupp med uppgift att föreslå rationaliseringar i arbetet har viktigare ändringar genomförts genom lagstiftning. Man kan i detta hänseende urskilja huvudsakligen tre etapper, nämligen 1971 års fullföljdsreform, 1981 års domförhetsreform och 1989 års rättsbildningsreform, den sistnämnda nu på riksdagens bord och alltså än så länge väntad. Jag vill i det följande något beröra det utvecklingsskede HD sålunda befinner sig i. Det närmare innehållet av den nya lagstiftningen lämnar jag därhän; i den delen får jag hänvisa till lagförarbetena1. I stället vill jag inrikta framställningen på de verkningar reformerna hittills haft. Men först några data angående domstolen (1) och några korta drag ur den tidigare utvecklingen (2).
1. HD:s ställning och sammansättning
HD är enligt 11 kap. 1 § regeringsformen högsta allmänna domstol och enligt 3 kap. 1 § rättegångsbalken (RB) överrätt i mål, som fullföljs från hovrätt. Genom 1974 års regeringsform accentuerades HD:s ställning som utövare av den högsta domsmakten genom att till HD överfördes den avskaffade riksrättens uppgift att pröva frågor om ansvar och enskilt anspråk på grund av brott begånget av statsråd, justitieråd eller regeringsråd. Även i fråga om vissa andra domare samt JO, JK, och RÅ är HD forum för ansvars- och skadeståndstalan.
HD är numera genom 1974 års regeringsform inlemmad i instansordningen som "vanlig" domstol. När HD inrättades år 1789 blev den
Konungens högsta domstol såsom utövare av Konungens domsrätt. Denna ställning bekräftades av 1809 års regeringsform, enligt vilken Konungens domsrätt skulle uppdragas åt minst tolv justitieråd utgörande Konungens högsta domstol. En erinran därom intogs även i nya rättegångsbalken. Enligt dess ursprungliga lydelse hette det i 3 kap. 1 §, att Konungens domsrätt utövades, på sätt regeringsformen stadgade, av HD. I enlighet härmed utfärdades alla HD:s beslut i Konungens namn och med dess höga underskrift eller under dess sekret (§ 23 i 1809 års regeringsform). Även sedan HD år 1949 flyttat från Stockholms slott till Bondeska palatset gavs HD:s domar och beslut på Stockholms slott. De utfärdades där under Konungens sekret, dvs. att de försågs med det vanliga rikssigillet, en procedur kallad sekretering som försiggick i regel varje måndag och dessemellan vid behov under medverkan av någon av de yngsta justitieråden. Denna procedur upphörde med den nya regeringsformens ikraftträdande år 1975. Numera förses HD:s domar och beslut med HD:s eget sigill.
Antalet ledamöter i HD var från början tolv, hälften frälse och hälften ofrälse. Med stigande arbetsbörda ökades antalet ledamöter tid efter annan. År 1860 ökades antalet till 16 och fördelades ledamöterna på två avdelningar. Detta föranledde införandet av plenum för avgörande av mål i fall då en avdelning kom till annan ståndpunkt än en tidigare intagen. I samband med lagrådets införande år 1909 ökades antalet ledamöter från dåmera 21 till 24. Enligt RB i nu gällande lydelse utgörs HD av 22 justitieråd eller det högre antal som av särskilda skäl finnes erforderligt. Sedan några år tillbaka är antalet 25, av vilka fyra tjänstgör i lagrådet (vanligen numera bestående av tre avdelningar) och övriga 21 är fördelade på domstolens tre dömande avdelningar.
Den främste ledamoten i HD blev vid dess inrättande riksdrotsen och så förblev fallet till år 1809, då riksdrotsen övergick till att vara justitiestatsminister. Under den följande tiden var justitiestatsministern främste ledamot fram till år 1840, då hans ledamotskap i HD upphörde. Som en kvarleva från den tid då Konungens domsrätt utövades i riksrådet hade Konungen två röster och utslagsröst i HD. Denna Konungens rösträtt upphörde år 1909. Den hade då utövats en gång av Gustaf III år 1 790 och en gång av Oscar II i samband med domstolens hundraårsjubileum år 1889. Den från början gällande ordningen med hälften frälse och hälften ofrälse ledamöter upphävdes år 1844.
Frågan, vilken karaktär ledamotskapet i HD hade, löstes tämligen ofullkomligt i samband med domstolens tillkomst. Riksdrotsen och de tre övriga ledamöter som tillhört riksrådet förordnades utan att någon
tid angavs för förordnandet. De två frälsemän som inte tillhört rådet och samtliga sex ofrälse förordnades på tre år. Ledamöterna erhöll inte någon särskild titel annat än att till deras egna titlar lades "ledamot uti Kungl. Maj:ts Högste Domstol eller Justitiae-Revision". Under den närmast följande tiden fram till år 1809 förordnades ledamöterna för ett år i sänder under en period, varefter ordningen återgick till förordnanden på tre år. Titeln justitieråd infördes i samband med 1809 års grundlagsreform. Genom denna blev det också ett fast ämbete att vara ledamot i HD.
2. Den tidigare utvecklingen
Från början kunde talan mot hovrättsavgörandena fullföljas till HD utan begränsningar och saken prövades i hela sin vidd. Den gamla rätten att i alla mål och ärenden "gå till kungs" bestod. HD:s arbetsformer förblev desamma under långa tider. Den största förändringen skedde med nya rättegångsbalkens införande, då den muntliga processen gjorde sitt inträde i HD. Dittills hade processen i HD varit enbart skriftlig. Den stigande arbetsbördan möttes under lång tid med ökning av ledamöternas antal undan för undan. Förslag till andra förändringar kom aldrig till genomförande. Att ideligen öka ledamotsantalet var emellertid inte någon god lösning på problemet med växande målbalans. År 1915 genomfördes därför i stället en begränsning av fullföljdsrätten. Här finner vi början på den väg som sedermera blivit den vanliga när det gällt att söka komma till rätta med den ökande arbetsbördan och den stigande målbalansen i HD. Reformen innebar att fullföljdsförbud infördes för de mindre målen. Mål eller ärenden av förmögenhetsrättslig natur fick inte överklagas, om värdet av vad parten tappat i hovrätten uppenbarligen inte uppgick till 1 500 kronor (summa revisibilis). På motsvarande sätt gällde att ändring inte fick sökas i smärre brottmål (poena revisibilis). Från dessa fullföljdsförbud kunde dock dispens meddelas, om det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning var av synnerlig vikt att talan prövades i HD (prejudikatdispens) eller om parten visade att talans fullföljande skulle ha synnerlig betydelse utöver det mål som var i fråga (intressedispens). Dispensprövningen skulle handhas av en dispensavdelning inom HD om tre ledamöter. Vidare infördes skyldighet för klagande part att erlägga, utom fullföljdsavgift om 150 kronor motsvarande den tidigare revisionsskillingen, ett lika stort belopp till säkerhet för motparts kostnadsersättning. Det har sitt intresse att se hur det i förarbetena till 1915 års reform talades om det naturliga i att staten tillhandahöll den rättssökande två väl organiserade domstolar och det principiellt riktiga i att HD:s uppgift inskränkes så att inför HD fick dragas endast
tvistiga rättsfrågor; HD:s främsta uppgift — att vara en vårdare av rättsenheten inom landet — sköts fram. En ny ordning efter dessa tankegångar ansågs dock inte kunna genomföras utan en fullständig omgestaltning av domstolsförfarandet i de lägre instanserna.
Målbalansen i HD uppgick år 1915 till 2 618 mål. Den nya fullföljdslagstiftningen medförde viss minskning av arbetsbördan. Minskningen varade emellertid inte stort mer än ett decennium. Måltillströmningen ökade och från mitten av 1920-talet steg HD:s balans på nytt.
Nya förslag till reformer framfördes på vägen mot en ny rättegångsbalk, bl. a. av processkommissionen i dess betänkande år 1926. Däri föreslogs att talan mot hovrätts dom i själva saken skulle få grundas endast på att hovrätten bedömt målet oriktigt i rättsligt hänseende eller att rättegångsfel förelupit. Återigen framhölls som överflödigt att rättskipningen erbjöd part möjligheter till prövning i tre instanser av en sak i hela dess omfattning. Prövningen av sakfrågan borde begränsas till två instanser. Förslaget att begränsa HD:s prövning till rättsfrågan väckte emellertid stark kritik. I propositionen till 1942 års riksdag angående ny rättegångsbalk upptogs därför, i huvudsaklig överensstämmelse med förslag av processlagberedningen, andra regler om fullföljd till HD. Sedan de antagits av riksdagen utfärdades en särskild lag i ämnet år 1945, och den 1 juni samma år trädde de nya reglerna i kraft, således några år tidigare än rättegångsbalken i övrigt.
I den nya ordningen behölls dispensreglerna enligt 1915 års reform. Men systemet med prövningstillstånd utvecklades vidare, så att det kom att omfatta alla mål. De båda tidigare dispensgrunderna, prejudikatdispens och intressedispens, kom att gälla även de större målen. För dessa infördes dessutom två nya dispensgrunder, nämligen ändringsdispens och den s. k. allmänna dispensen. Den förra innebar att prövningstillstånd fick meddelas, om anledning förekom till ändring i det slut vartill hovrätten kommit, och den senare innebar möjlighet till prövningstillstånd när det eljest med hänsyn till omständigheterna i målet förekom skäl till talans prövning. Frågan om dispens skulle som förut prövas av tre ledamöter. För prejudikatdispens och intressedispens krävdes bifall av två ledamöter, för ändringsdispens och allmändispens räckte det med bifall av en ledamot.
Vidare infördes i stället för den av processkommissionen föreslagna begränsningen av prövningen i HD till rättsfrågan bestämmelser som begränsade HD:s möjligheter att pröva sakfrågan. Dessa, som gäller ännu, tar sikte främst på den muntliga bevisningen. Begränsningar i denna del gjordes i två hänseenden. Det ena är att muntlig bevisning — liksom syn på stället — som företagits i lägre rätt får tas upp på nytt i HD endast om synnerliga skäl föreligger (RB 35: 13). Det andra är att,
om vid huvudförhandling i lägre rätt muntlig bevisning upptagits — eller syn å stället hållits — och avgörandet även i HD beror av tilltron till den bevisningen, ändring i hovrättens dom inte får göras utan att hovrätten ehuru beviset ej upptagits vid huvudförhandling i hovrätten, därutinnan gjort ändring i underrättens dom eller också synnerliga skäl föreligger att bevisets värde är annat än hovrätten antagit (RB 55: 14). Undantag från denna regel gäller i fråga om ändring i brottmål till den tilltalades förmån. En tredje begränsning i HD:s sakprövning följer av bestämmelsen, att part i tvistemål inte får i HD åberopa omständighet eller bevis, som inte förebragts tidigare, utan att han gör sannolikt att han inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset vid lägre rätt eller han eljest haft giltig ursäkt att inte göra det (RB 55: 13). Man kan säga att HD:s verksamhet genom rättegångsbalken inriktades mot en prejudikatbildande funktion. Men än var steget långt till att uppfatta HD som en renodlad prejudikatinstans.
3. HD:s nya utvecklingsskede
Som nämnt hade i den tidigare diskussionen framhållits att en fullständig omgestaltning av domstolsförfarandet i de lägre instanserna krävdes för en ordning, enligt vilken till HD skulle få föras endast tvistiga rättsfrågor. Vid 1969 års riksdag fattades beslut om ny underrättsorganisation, som trädde i kraft den 1 januari 1971. Härigenom infördes de nuvarande tingsrätterna i stället för de tidigare häradsrätterna och rådhusrätterna. Syftet med denna nya enhetliga underrättsorganisation var att stärka underrätternas ställning och funktion och därmed begränsa behovet av fullföljd till högre instans. Rättegångens tyngdpunkt skulle ligga i underrätten. Med denna reform hade skapats möjligheter att gå vidare i fråga om begränsningar i HD:s prövning. På förslag av den år 1961 tillsatta domstolskommittén infördes också år 1971 nya regler angående rätten till fullföljd.
3.1 1971 års reform
Genom 1971 års fullföljdsreform infördes betydande begränsningar i fullföljdsrätten. De nya reglerna innebär att — frånsett vissa särfall där resningsskäl eller liknande förekommer — prövningstillstånd får meddelas endast när prejudikatintresse föreligger. Enligt den nu gällande lydelsen av 54 kap. 10 § RB må sålunda prövningstillstånd meddelas endast
1. om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av HD; eller
2. om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller domvilla förekommit eller att
målets utgång i hovrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.
Det viktigaste med reformen var att ändringsdispensen avskaffades. De nya dispensreglerna blev generella och gäller således alla mål, små som stora. HD fick genom reformen ställning i princip som renodlad prejudikatinstans.
En annan viktig nyhet var att prövningstillstånd skulle kunna meddelas i bara en del av målet, s. k. partiell dispens. I samband med sådan dispens kan frågan om prövningstillstånd beträffande målet i övrigt förklaras vilande. För beviljande av prövningstillstånd krävs majoritet på prövningsavdelningen, dvs. att två av de tre ledamöterna ger sitt bifall.
I sin motivering till reformen uttalade föredragande departementschefen bl. a. att det givetvis var vanskligt att ange hur de föreslagna dispensreglerna skulle komma att återverka på fullföljdsfrekvensen men att det enligt hans mening var befogat att vid en bedömning på längre sikt utgå från en betydande nedgång i HD:s arbetsbörda pågrund av de ändrade fullföljdsreglerna2. Denna förhoppning blev emellertid ingalunda infriad. Utvecklingen gick tvärtom i motsatt riktning och blev rent nedslående.
Antalet årligen till HD fullföljda mål3 sköt i höjden med nära nog expressfart. Från att ha varit 1 329 år 1971 var det 2 834 år 1981 och 3 090 år 1987. Ökningen innebar sålunda mer än en fördubbling på tio år. Utvecklingen har gått enligt följande:
År | 1971 | 1976 | 1981 | 1986 | 1987 |
---|
Antal | 1 329 | 2 000 | 2 834 | 3 044 | 3 090 |
---|
Naturligen har denna stegring av antalet till HD fullföljda mål följt en ökning av antalet avgjorda mål i hovrätterna. Antalet av hovrätterna avgjorda mål var sålunda:
år | 1971 | 1976 | 1981 | 1986 | 1987 |
---|
antal | 8 897 | 13 290 | 15 944 | 17 506 | 17 195 |
---|
Den enorma ökningen av antalet till HD fullföljda mål medförde en kraftig stegring av målbalansen i HD. Antalet till nästföljande år ba-
lanserade ansökningar om prövningstillstånd ökade sålunda från 833 år 1970 till 1 345 år 1981 och 1492 år 1985, då det var som högst. Ökningen framgår av följande tabell4:
år | 1970 | 1974 | 1978 | 1981 | 1985 | 1986 |
---|
antal | 833 | 748 | 1 199 | 1 345 | 1 492 | 1 266 |
---|
Att jag nu stannar vid år 1986 beror på att verkningarna av 1981 års domförhetsreform då började slå igenom på allvar. Jag återkommer därtill i det följande.
Under de första åren efter genomförandet av 1971 års reform steg inte antalet balanserade ansökningar om prövningstillstånd. Detta förhållande liksom det att ökningen därefter inte blev större än som skedde sammanhänger med att reformen möjliggjorde en ökning avantalet avgjorda mål. Dispensprövningen går nämligen snabbare när det gäller att avgöra enbart huruvida målet har prejudikatintresse — eller om extraordinär dispensgrund föreligger — än när det är fråga om att också avgöra huruvida skäl föreligger till ändringsdispens. Eftersom andelen meddelade dispenser dessutom minskat till följd av fullföljdsreformen, blir flera mål avgjorda direkt genom dispensprövningen; de kräver ingen fortsatt handläggning. Följande siffror illustrerar det sagda. År 1970 meddelades prövningstillstånd i 14,8 % av antalet avgjorda ansökningar om prövningstillstånd, år 1974 i 10,5 %.
Minskningen skedde i fråga om tvistemålen från 20,8 % till 14,1 %, i fråga om brottmålen från 7,6 % till 3,9 % och i fråga om besvärsmålen från 25,4 till 18,9 %. Andelen beviljade prövningstillstånd, uttryckt i procent av antalet avgjorda ansökningar om prövningstillstånd under året, minskade ytterligare under följande år och var sålunda 10,4 % år 1978, 7 % år 1981, 6,1 % år 1985, 5,4 % år 1986 och 4,2 % år 1987. Antalet beviljade prövningstillstånd har däremot varit i stort sett oförändrat genom åren fram till 1987 då en minskning skedde. Det har varit:
år | 1970 | 1974 | 1978 | 1981 | 1986 | 1987 |
---|
antal | 186 | 170 | 200 | 204 | 169 | 138 |
---|
år | 1970 | 1974 | 1978 | 1981 | 1985 | 1986 |
---|
antal | 965 | 971 | 1 518 | 1 800 | 2 022 | 1 781 |
---|
Ökningen av antalet avgjorda ansökningar om prövningstillstånd illustreras av följande tabell (fram till och med år 1986) — inom parentes anges därav antalet avskrivna ansökningar:
år | 1970 | 1974 | 1975 | 1978 | 1981 | 1984 | 1985 | 1986 |
---|
antal | 1 306 | 1 686 | 1 701 | 2 015 | 2 783 | 3 325 | 3 344 | 3 270 |
---|
| (50) | (71) | (90) | (90) | (135) | (104) | (122) | (139) |
---|
Samtidigt ökade för varje år det totala antalet avgjorda mål. Därtill har också bidragit en annan lagändring år 1971. Den gick ut på ökad möjlighet att avgöra revisionsmål utan huvudförhandling. Men framför allt är det ökade antalet avgjorda mål under senare år en följd av 1981 års reform.
3.2 1981 års reform
Medan 1971 års reform huvudsakligen gällde fullföljdsreglerna tog 1981 års reform sikte på HD:s arbetsformer. Syftet var detsamma — att genom lindring av den pressande arbetsbördan främja HD:s rättsbildande verksamhet. Ändringarna var huvudsakligen av tre slag. För det första lyftes vissa ärenden bort från HD, nämligen det övervägande antalet nådeärenden och ärenden angående utlämning för brott. För det andra infördes nya domförhetsregler vid dispensprövningen och vid prövningen av ärenden angående extraordinära rättsmedel (resning m. m). För det tredje infördes skyldighet för den som sökerprövningstillstånd (dispens) att ange skälen för prövningstillstånd. Dessutom infördes vissa ändringar i fråga om prövningen av inhibitionsfrågor och beträffande avskrivning av mål.
Den största effekten har de nya domförhetsreglerna fått. De innebär dels att fråga om prövningstillstånd får avgöras av en ledamot i stället för tre, om tillståndsfrågan är av enkel beskaffenhet, dels att ärenden angående resning eller återställande av försutten tid samt domvillobesvär får avgöras av tre ledamöter i stället för fem, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Dessa regler har i hög grad bidragit till en ökad målavverkning. Jag vågar använda uttrycket målavverkning, eftersom de nya reglerna framför allt möjliggjort en effektivare behandling avde dispensansökningar och ärenden angående extraordinära rättsmedel som är grundlösa. Det kan naturligtvis synas principiellt vanskligt att överlämna dispensprövningen åt en enda ledamot; det måste krävas att han säkert kan överblicka hela rättsområdet. Därför var inställningen inom HD, när de nya domförhetsreglerna trädde i kraft, att de skulle tillämpas med försiktighet. Men för de ogrundade dispensansökningarna liksom för de klara fallen av dispens är det meningslöst att ta i
anspråk mer än en ledamot. Urvalet av de mål som skall föredras för en ledamot görs av den föredragande revisionssekreteraren. Skulle ledamoten känna någon tvekan i dispensfrågan eller eljest finna det lämpligt att frågan prövas av flera ledamöter, överlämnar han målet till tremansavdelning. Erfarenheten har givit vid handen att under de första åren efter reformen omkring 40 % av dispensansökningarna avgjordes som enmansmål. Andelen har ökat på senare tid och utgjorde omkring 50 % åren 1985 och 1986 samt ligger nu omkring 60 %.
I fråga om ärenden angående extraordinära rättsmedel har reformen medfört att något mer än hälften av ärendena avgjorts i den mindre sammansättningen om tre ledamöter. Det totala antalet avgjorda sådana ärenden har under senaste tid uppgått till 450—600 om året.5
Till en snabbare behandling av dispensansökningarna skulle också bidra den nya regeln om skyldighet för sökanden att ange skälen för prövningstillstånd. Det skulle alltså inte kunna godtas att sökanden t. ex. endast — med återgivande av lagtexten — påstår att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att hans talan prövas. På denna punkt måste nog medges att det alltjämt är oklart vad regeln egentligen innebär. Tidigare hette det att revisionskäranden bör närmare ange de omständigheter han åberopar till stöd för att prövningstillstånd skall meddelas. Enligt den nya regeln skall han ange de omständigheter han åberopar. Redan i samband med 1971 års reform var det fråga om att införa sådan skyldighet. Domstolskommittén hade föreslagit en regel av detta innehåll. Men departementschefen ansåg att en sådan regel inte borde införas, eftersom någon påföljd för underlåtenhet att ange dispensgrund inte kunde införas. Klart var i 1971 års lagstiftningsärende att HD inte skulle vara bunden av de skäl revisionskäranden anförde.6 Särskilt blev det av betydelse att HD skulle självmant pröva om skäl förelåg för prejudikatdispens. En viss oklarhet kunde möjligen anses föreligga i fråga om den andra dispensgrunden, "synnerliga skäl". När den nya regeln infördes med 1981 års reform, anförde föredragande statsrådet att han i likhet med den arbetsgrupp som förberett reformen ansåg, att påföljden för underlåtenhet lämpligen borde vara att ansökningen avgjordes i det skick den förelåg, dvs. att den kunde komma att avslås direkt. Samtidigt betonade han dock att förslaget inte innebar någon inskränkning i HD:s rätt att bevilja prövningstillstånd
på grunder som inte hade åberopats av sökanden.7 I lagtexten infördes inte någon bestämmelse om påföljd. Den enda ändringen som gjordes var att föreskriften i 55 kap. 7 § (och 56 kap. 7 §) RB om föreläggande för sökanden att avhjälpa brist i revisionsinlagan (besvärsinlagan) inte kom att omfatta det fallet att dispensgrund ej angivits.
Med hänsyn till den uppgift som prejudikatinstans HD fick genom 1971 års reform är det svårt att inse att 1981 års ändring rörande parts skyldighet att ange dispensgrund givit anledning till någon ändrad tillämpning i fråga om prejudikatdispens. Vid genomförandet av 1971 års reform betonades i flera sammanhang, att reformen innebar iprincip införandet av ett tvåinstanssystem vid de allmänna domstolarna. HD:s uppgift blev att tillgodose det allmänna intresset av vägledning för rättstillämpningen genom den prejudikatbildande verksamheten, inte att tillgodose enskilda parters intressen i ett visst mål. För denna rättsbildande verksamhet vilar naturligen ansvaret närmast på HD, inte på parterna. I konsekvens härmed ligger att HD prövar prejudikatvärdet hos det enskilda målet obunden av parternas mening. En annan sak är att part kan inverka på HD:s prövning genom sin argumentering i dispensfrågan. Så mycket torde den nya regeln dock innebära att det inte åligger HD att göra särskilda undersökningar i målen om prejudikatskäl föreligger. Däremot torde den nya regeln ha betydelse för den andra dispensgrunden, den jag här förut betecknat med "synnerliga skäl", dvs. resningsskäl eller domvillogrund och liknande. I denna del vilar inte samma ansvar på HD för prövningen. Genom den nya regeln får här anses klarlagt att HD behöver bry sig om bara de dispensskäl som åberopas. Men det är tydligt att i fall då det framgår, att grund för resning föreligger eller att domvilla förekommit, prövningstillstånd bör meddelas hellre än att HD senare skall få tillbaka målet i form av särskild ansökan om resning eller domvillobesvär.
För många kan det te sig överraskande om jag påstår att 1981 års reform fått större betydelse för den prejudikatbildande verksamheten än 1971 års. Den senare är ju den principiellt mera genomgripande reformen, i det att HD därigenom fick sin nya roll som prejudikatinstans. Men det gäller mera på papperet än i verkligheten. Att verkningarna av 1971 års reform inte blev så stora i praktiken sammanhänger med de särskilda bevisregler som sedan tidigare gäller för HD och som jag återgivit i det föregående. Av dessa bevisregler följer att mål, vilkas utgång beror av muntlig bevisning, ytterst sällan kan bli
ändrade i HD. Utrymmet för den tidigare gällande ändringsdispensen var därför ringa. Egentligen var det endast i fall då en ändring var motiverad av ändrat synsätt i den rättsliga bedömningen som ändringsdispens beviljades. Men annat synsätt i den rättsliga bedömningen kan också vara skäl till prejudikatdispens. Det händer inte så sällan att HD anser det vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att den rättsliga bedömningen får komma till uttryck i ett HD-avgörande, när HD:s bedömning är en annan än hovrättens. En avslagen dispens kan nämligen befaras bli uppfattad som ett godtagande av hovrättens bedömning. Denna risk borde egentligen vara mycket liten, eftersom den nuvarande ordningen med HD som enbart prejudikatinstans inte medger någon som helst slutsats angående riktigheten av hovrättens avgörande i fall då prövningstillstånd vägras i HD. Men man kan aldrig vara säker. Förtrogenheten med gällande regler är fortfarande bristfällig. Med hänsyn till det sagda är det inte så egendomligt om skillnaden mellan den tidigare tillämpningen och den nuvarande är mindre än som på många håll troddes bli fallet vid tillkomsten av 1971 års reform.
Verkningarna av 1981 års reform har sålunda blivit mera framträdande. Som redan framgått av det anförda har antalet avgjorda ansökningar om prövningstillstånd ökat betydligt under senare år. På motsvarande sätt har antalet avgjorda övriga mål och ärenden ökat påsenare år. Det totala antalet avgjorda mål har under åren varit:
år | 1970 | 1974 | 1975 | 1978 | 1981 | 1984 | 1985 | 1986 | 1987 |
---|
antal | 1 560 | 1 997 | 2 042 | 2 398 | 3 281 | 3 860 | 3 845 | 3 924 | 4 185 |
---|
Glädjande är att den stegring av målbalansen som skett genom åren bröts under år 1986. Målbalansen (omfattande alla mål) var under åren före 1986 följande:
år | 1970 | 1974 | 1978 | 1981 | 1984 | 1985 |
---|
antal | 1 007 | 971 | 1 518 | 1 800 | 1 948 | 2 022 |
---|
Vid utgången av år 1986 var det totala antalet balanserade mål 1 781, således en minskning från år 1985 med nära 12 %. HD har lyckats behålla denna trend under tiden därefter. Motsvarande siffra för år 1987 var 1 392. Under åren 1988 och 1989 har tendensen hållit i sig. Enligt HD:s interna statistik (som avviker från den officiella beroende på att tidpunkten för målens avgörande räknas olika) har balansen sjunkit från 1 340 vid utgången av år 1987 till 1 137 vid utgången av år 1988 och 1044 vid mars månads utgång 1989 (vid utgången av febru-
ari 1989 var den nere i 987). Nedgången i målbalansen beror på det ökade antalet av HD avgjorda mål. Utvecklingen under de allra senaste åren visar sålunda att 1971 och 1981 års reformer verkligen burit frukt, i det att målbalansen sjunkit till en rimlig nivå. Däremot har inte antalet inkommande mål minskat så som vore önskvärt.
3.3 1989 års reform
Den nu väntade reformen år 1989 bygger på förslag av 1977 års rättegångsutredning. Denna hade ursprungligen i uppdrag att göra en grundlig utredning om rättegångsväsendets utformning, främst i första instans, men fick sedermera sitt uppdrag utvidgat till att gälla även processen i högre rätt. I tilläggsdirektiv år 1981 erinrade föredragande departementschefen om att den i samband med 1971 års fullföljdsreform uttalade förhoppningen, att de nya reglerna skulle på längre sikt leda till en betydande nedgång av HD:s arbetsbörda, inte hade infriats. Han berörde också den i den allmänna debatten anmärkta bristen på vägledande prejudikat inom vissa rättsområden. Rättegångsutredningen fick i uppdrag att dels se över systemet för överklagande till HD i syfte att ytterligare begränsa tillströmningen av mål, dels utreda på vad sätt man snabbt och billigt skulle kunna få fram vägledande prejudikat. Utredningen presenterade sitt förslag till reformer i ett delbetänkande (SOU 1986: 1) med titeln "Högsta domstolen och rättsbildningen". Detta innehöll både förslag till omedelbara lagändringar och förslag till ändringar på längre sikt, av utredningen benämnda överväganden av idékaraktär. Efter remissbehandling av betänkandet har proposition i ämnet avlämnats till riksdagen i mars 1989 (prop. 1988/89: 78). Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1989.
De i propositionen upptagna förslagen — som jag hoppas blir antagna av riksdagen — kan sägas bygga vidare på 1971 års fullföljdsreform och är avsedda att utgöra en utveckling och renodling av tankarna bakom den för att öka effektiviteten i det nuvarande systemet. Förslagen är huvudsakligen inriktade på ett bättre utnyttjande av HD:s resurser. Ett par tar sikte mera direkt på själva prejudikatbildningen.
Till en början vill jag nämna en reform som redan är genomförd sedan den 1 januari 1989 och som bygger på ett mindre särbetänkande (Ds Ju 1986: 9) av rättegångsutredningen med titeln "Några frågor om de särskilda rättsmedlen". Den innebär att ansökningar om resning och om återställande av försutten tid skall prövas av hovrätt i stället för HD när det gäller avgöranden av tingsrätt eller av annan myndighet i fall då talan skulle ha fullföljts i tingsrätt eller hovrätt. Likaså harhovrätterna övertagit frågor om resning och återställande av försutten
tid beträffande godkända strafförelägganden och godkända förelägganden av ordningsbot. Även i fråga om domvillobesvär har en viss avlastning av HD skett. Redan sedan tidigare prövas besvär över domvilla i allmänhet i hovrätten när det gäller tingsrättsavgöranden. Undantag har gjorts för sådana avgöranden som inte kan överklagas i vanlig ordning. I dessa fall har prövningen ankommit på HD. De har nu förts över till hovrätten. Likaså prövar hovrätten i stället för HD domvillobesvär i ärenden som avgjorts av annan myndighet än tingsrätt, om talan mot avgörandet skulle ha fullföljts till tingsrätt eller hovrätt. Fördelarna med reformen naggas visserligen i kanten av att talan mot hovrättsavgörandena får fullföljas till HD, med påföljd att HD sålunda inte blir kvitt ärendena helt. Men eftersom prövningstillstånd fordras i vanlig ordning, blir HD:s prövning betydligt enklare än tidigare. Angående reformens närmare innebörd hänvisas, förutom till betänkandet, till prop. 1987/88: 58 och 1988/89 JuU 7.
I samma riktning som den nu nämnda reformen går ett av förslagen i den nya propositionen. Det innebär att dispens skall fordras för prövning i HD inte bara vid talan mot hovrätts dom eller beslut, som meddelats i ett mål eller ärende som väckts vid tingsrätt, utan också vid talan mot hovrätts slutliga beslut som meddelats efter det att målet eller ärendet avgjorts av hovrätten, om beslutet har direkt samband med målet eller ärendet. Det gäller t. ex. beslut med avseende på för sent framställda yrkanden och beslut angående byte av offentlig försvarare. Däremot skall prövning av avvisningsbeslut som avses i 55 kap. 16 § RB fortfarande ske utan dispensprövning. Hit hör beslut, varigenom hovrätten avvisat missnöjesanmälan eller ansökan om återvinning eller återupptagande eller revisions- eller besvärstalan mot hovrätts dom eller beslut. I fråga om sådana beslut föreslås i stället att prövningen i HD skall kunna ske i den mindre sammansättningen om tre ledamöter istället för fem, när prövningen är av enkel beskaffenhet.
Den beträdda vägen att möjliggöra prövning i HD i mindre sammansättning har följts vidare i fråga om resningsansökningar. Genom 1981 års reform möjliggjordes prövning av sådana ansökningar i en sammansättning av tre ledamöter, om prövningen var av enkel beskaffenhet. Det är ingalunda ovanligt att en resningssökande återkommer både en och flera gånger utan att nya omständigheter åberopas. Med tanke på sådana fall föreslås nu att en ansökan om resning skall få avslås eller avvisas av en enda ledamot, om HD tidigare har avslagit en ansökan beträffande samma avgörande och sökanden inte har anfört något nytt som är av betydelse för prövningen. För bifall till en resningsansökan skall dock alltid krävas att minst tre ledamöter deltar i avgörandet.
Även när det gäller dispensprövningen går förslaget vidare på samma väg. Genom 1981 års reform infördes möjlighet att avgöra fråga om prövningstillstånd av en ledamot, när tillståndsfrågan är av enkel beskaffenhet. Nu vidgas möjligheten för avgörande av en ledamot genom att villkoret om enkel beskaffenhet tas bort. I den nu föreslagna lagtexten heter det kort och gott att fråga om prövningstillstånd får avgöras av en ledamot. Därtill läggs att flera än tre ledamöter inte får delta. Meningen med den föreslagna ändringen är att HD själv för varje särskilt fall skall fritt avgöra i vilken sammansättning dispensfrågan skall prövas. Rättegångsutredningen hade ett annat förslag, innebärande att dispensprövningen skulle ske av antingen en ledamot eller, när frågan var svår att bedöma, tre ledamöter. Det nu framlagda propositionsförslaget inrymmer till skillnad från utredningsförslaget också möjlighet till prövning av två ledamöter, en möjlighet som finns nu och som enligt vad HD:s ledamöter anförde i sitt remissyttrande över utredningens förslag bör finnas kvar. Föredragande departementschefen har även för sin del anfört att en sammansättning med två ledamöter kan ha fördelar. Någon vill kanske ifrågasätta lämpligheten av en sådan sammansättning, eftersom majoritet inte kan erhållas vid skilda meningar. Detta utgör emellertid inte någon olägenhet att tala om. Erfarenhetsmässigt förekommer det nämligen sällan att skilda meningar uppstår i dispensfrågan. Skulle så bli fallet, är det enkelt att hänskjuta frågan till tremanssammansättning. Så sker redan nu i fall då en ensam ledamot finner frågan vara av beskaffenhet att böra prövas av flera. En prövning av två ledamöter har den stora fördelen att den ger tillfälle till utbyte av tankar mellan ledamöter i frågan. Och i förhållande till en prövning i tremanssammansättning innebär den ett effektivare utnyttjande av HD:s resurser när målens beskaffenhet tilllåter det; den medger ju en fördelning av målen på tre dispensavdelningar i stället för två.
Av liknande innebörd är ett förslag, att mål eller fråga som med nu gällande regler skall avgöras i plenum alternativt får avgöras i en sammansättning om tolv ledamöter — något som skulle kunna kallas halvplenum. Det kan dock ifrågasättas om detta alternativ till plenum kommer att få någon större praktisk betydelse.
En effektiv metod att begränsa tillflödet av mål till HD är självfallet att införa totalt fullföljdsförbud för vissa grupper av mål. Sådant förbud gäller f. n. beträffande avgöranden i mål enligt lagen (1946: 808) om lagsökning och betalningsföreläggande, enligt lagen (1970: 741) om statlig lönegaranti vid konkurs, lagen (1976: 206) om felparkeringsavgift och bötesverkställighetslagen (1979: 189). En nackdel med sådant förbud är att — som föredragande departementsche-
fen uttryckte det — ansvaret för prejudikatbildningen delas upp på ett trettiotal hovrättsavdelningar. Bristande enhetlighet i rättstillämpningen leder i sin tur till onödiga processer och praktiska svårigheter bl. a. i domstolsarbetet. Det nya förslaget går därför i delvis motsatt riktning, i det att det upptar vad man kan kalla en ventil i nu gällande regler om fullföljdsförbud. Den innebär att hovrätten får medge fullföljd, om det föreligger särskilda skäl för en tillståndsprövning enligt 54 kap. 10 § första stycket 1 RB, d. v. s. i mål som kan föranleda prejudikatdispens. Tillståndsprövningen ankommer dock på HD. Regeln är avsedd främst för frågor i vilka hovrättspraxis är splittrad. Vidare har man tänkt på fall då vägledande uttalanden saknas helt eller motstridiga uttalanden förekommer i den juridiska doktrinen.
Med hänsyn till att prejudikatbehovet kan tillgodoses med en ventil som nu nämnts har det ansetts lämpligt att gå vidare med fullföljdsförbud i förening med ventil. Sådan ordning föreslås sålunda även beträffande beslut om underhållsbidrag till make eller barn samt vissa beslut på rättshjälpens område, nämligen beslut som avser ersättning till offentlig försvarare och till biträde enligt rättshjälpslagen. Tanken äratt denna särskilda fullföljdsordning skall kunna komma till användning även i fortsättningen på andra rättsområden.
Ett annat förslag som syftar till att begränsa måltillströmningen till HD är en utsträckning av parts möjlighet att i dispositiva tvistemål förbinda sig att inte överklaga tingsrätts eller hovrätts dom. Sådan utfästelse får nu enligt 49 kap. 1 § och 54 kap. 1 § RB verkan endast om den gjorts efter det att tvist har uppkommit. Har den gjorts före domen krävs också att motparten gjort motsvarande utfästelse. I propositionen föreslås att sådant avtal skall godtas även om det träffats före tvistens uppkomst. Utfästelsen skall alltså vara ömsesidig. Krav på skriftlighet uppställs också för avtal som träffas före domen. Undantagna från den föreslagna regeln är mål om mindre värden. För dem skall den nuvarande regeln fortfarande gälla.
I nära samband med det nu nämnda förslaget står ett förslag av annan art än de hittills nämnda, vilket tar sikte direkt på prejudikatbildningen. Det innebär att tingsrätt under pågående handläggning i dispositivt tvistemål får under vissa förutsättningar hänskjuta en prejudikatfråga till HD. Vad som närmare avses med prejudikatfråga återkommer jag till i det följande vid redogörelsen för nästa förslag. En grundläggande förutsättning för att tingsrätten skall kunna hänskjuta en prejudikatfråga till HD är att domstolsprövningen kommer att stanna med tingsrättens dom. Det betyder att parterna skall ha ingått avtal om att inte överklaga tingsrättens dom. Ett annat krav är att parterna samtyckt till att frågan hänskjuts till HD. Hänskjutandet skall
avse en fråga om vilken det befinnes att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att den prövas av HD. Några krav därutöver ställs inte på frågan. Det är HD:s sak att efter vanlig dispensprövning avgöra huruvida prövningstillstånd skall beviljas. Det är t. ex. inte meningen att en fråga skall hänskjutas till HD därför att den är svårbedömbar. Frågan skall formuleras av tingsrätten i samråd med parterna. Den bör också helst bygga på ostridiga sakförhållanden men nödvändigt är det inte. HD skall kunna begränsa dispensen, om den hänskjutna frågan har för stor vidd eller annars är olämpligt avgränsad. Tanken är att det som regel inte skall förekomma någon skriftväxling i HD. Avgörandet i HD sker genom slutligt beslut. Att HD:s bedömning av prejudikatfrågan skall lända till efterrättelse vid målets fortsatta handläggning i tingsrätten följer av allmänna principer. Även när en prejudikatfråga hänskjuts till HD äger själva rättegången rum i tingsrätten. Det blir därför tingsrättens sak att pröva frågor om rättegångskostnader, även i den del de hänför sig till en prejudikatfråga som prövats av HD.
Förslaget innebär en öppning till en — som det heter i propositionen — snabb, billig och enkel väg att skapa prejudikat. Behovet av prejudikat kan på detta sätt tillgodoses oavsett om den som förlorar målet har något intresse av att överklaga. I rättegångsutredningens betänkande tillhörde förslaget de tankar utredningen lanserade i idéskissens form. Utredningen var inne på att inte bara tingsrätt utan också skiljenämnder, allmänna reklamationsnämnden och vissa andra tvistlösande organ skulle få hänskjuta en prejudikatfråga till HD. Föredragande departementschefen har emellertid menat att en så långtgående reform bör anstå tills vidare. Först bör man avvakta och se vilken inverkan det framlagda förslaget kan få på HD:s arbetssituation.
En nyhet i 1971 års reform var införandet av möjligheten till partiell dispens. Den innebär att HD kan bevilja prövningstillstånd i en del av målet. Därigenom kan processen i HD begränsas. Den nu föreliggande propositionen går vidare på denna väg och innehåller förslag att HD skall kunna begränsa prövningstillståndet ytterligare, så att det kommer att gälla enbart en viss fråga i målet, en s. k. prejudikatfråga. Därmed avses helt enkelt en fråga vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen. Självfallet kommer regeln främst att gälla rättsfrågor till skillnad från sakfrågor. Den är dock inte begränsad till rättsfrågor. Härigenom undgår man en fruktlös diskussion, huruvida en viss fråga är att karakterisera som rättsfråga eller sakfråga.
Det står sålunda HD fritt att pröva både sakfrågor och rättsfrågor inom ramen för ett partiellt prövningstillstånd. Men naturligen kommer HD:s prövning att främst avse en rättsfråga, medan sakfrågorna i målet i de allra flesta fall blir avgjorda genom hovrättens prövning.
Samma möjlighet till begränsning av prövningstillståndet till en prejudikatfråga föreslås beträffande mål som fullföljs till HD av RÅ, JK och JO. I den nya ordningen blir det helt klart att HD kan i brottmål begränsa sin prövning till att uteslutande avse påföljdsfrågan. I de fall då HD kommer till samma resultat som hovrätten i prejudikatfrågan behövs inte någon vidare prövning och alltså inte heller något ytterligare prövningstillstånd i målet. Om HD däremot har en annan uppfattning än hovrätten i prejudikatfrågan, måste prövningstillståndet utvidgas för att en dom med annan utgång än hovrättens skall kunna meddelas. HD skall då enligt förslaget kunna grunda sitt avgörande på hovrättens bedömning av sakförhållandena och alltså avstå från en egen bedömning i denna del. Detta blir dock inte möjligt alla gånger utan HD måste göra en egen prövning. HD skall i sådant fall kunna återförvisa målet till lägre rätt. Detta avses kunna ske t. ex. då det skulle bli alltför resurskrävande för HD att behöva pröva frågor, som inte bedömts av hovrätten. Meningen är att prövningen i HD skall ske på handlingarna både när det gäller prejudikatfrågan och när det gäller målet i övrigt i fall då HD i allt väsentligt grundar sitt avgörande på hovrättens bedömning. HD:s avgörande av prejudikatfrågan skall ske genom dom. Sker återförvisning, kan hovrättens nya avgörande överklagas till HD enligt vanliga regler.
Den av föredragande departementschefen tänkta gången i hithörande frågor (prop. s. 26 ff) föranledde ingående kommentarer av lagrådet (prop. s. 90 ff) och ytterligare utveckling av departementschefen (prop. s. 109 ff). Det är tydligt att HD får pröva sig fram och justeringar göras i den mån praktiska erfarenheter ger anledning därtill.
Av de sålunda i den nya propositionen framlagda förslagen tilldrar sig de båda som tar sikte mera direkt på själva prejudikatbildningen det största intresset. Jag syftar på den utvidgade möjligheten till partiell dispens och på möjligheten för tingsrätt att hänskjuta en prejudikatfråga direkt till HD. Den nedgång i målbalansen som skett under de allra senaste åren inger förhoppningar om att HD:s ledamöter skall få mera tid till den prejudikatbildande verksamheten och att de nu nämnda förslagen därmed skall bli fruktbringande. Kan dessutom övriga förslag leda till lindring i arbetsbördan, förbättras utsikterna betydligt till att önskemålen om en bredare och snabbare prejudikatbildning skall kunna tillgodoses.
3.4 Administrativt
För att bilden av den nu berörda perioden inte skall bli alltför ofullständig vill jag nämna ett par händelser även i administrativt hänseende. Den ena, som är välbekant, är nedre justitierevisionens upphöran-
de som självständigt ämbetsverk vid halvårsskiftet år 1972. "Revisionen" införlivades då med HD som dess kansli. Detta fick vissa återverkningar på HD:s verksamhet. Åtskilliga åtgärder som förut tilldrog sig utanför domstolen, sedan denna skilt sig från målet eller ärendet, är numera att betrakta såsom företagna av domstolen.
Den andra händelsen av särskild betydelse är införande av ADB-stöd i HD:s arbete. Under hösten 1988 installerades en så kallad basdator i HD:s lokaler av samma slag som de datorer som tidigare installerats vid vissa domstolar, till exempel Svea hovrätt och Stockholms tingsrätt. Till datorn har kopplats nitton terminaler och ett tiotal skrivare utspridda på avdelningskanslierna m. fl. enheter. Datorutrustningen används för närvarande för ord- och textbehandling, till exempel vid utskrift av domar och beslut. Genom den sker också rapportering av referatrubriker jämte sökord och lagrumshänvisningar m. m. till Dafa, den statliga servicebyrå som bland annat administrerar Rättsdatasystemet. Det senare innehåller domstolsavgöranden från HD, regeringsrätten och hovrätterna samt författningstexter från justitiedepartementet. Datorutrustningen medger också sökning i Rättsdatasystemet. Förberedelser pågår för utarbetande av ett system för målregistrering och statistikproduktion. Vi räknar med att under hösten 1989 kunna påbörja målregisteringen med användning av det nya systemet.
4. Sammanfattning
Den nedgång i HD:s arbetsbörda som förväntades följa av 1971 års fullföljdsreform genom en minskning av antalet fullföljda mål uteblev. Reformen har däremot fått betydelse såtillvida att den medfört en minskning av det procentuella antalet mål i vilka prövningstillstånd meddelas. Därmed har möjliggjorts en ökning av antalet årligen avgjorda mål, vilket lett till att HD någorlunda kunnat hålla stånd mot den stigande måltillströmningen. En avgörande betydelse för arbetsläget i HD har 1981 års domförhetsreform fått. Den har möjliggjort en avsevärd ökning av antalet årligen avgjorda mål. Det har tagit tid innan de båda reformerna slagit igenom. En av orsakerna härtill är att mycket stora mål vissa tider låst en avdelning inom domstolen. De allra senaste åren visar emellertid på en utveckling som inger förhoppningar för framtiden. Den pessimism som tidigare kommit till uttryck och den återhållsamhet i synen på läget jag intog ännu år 1987 (se härom festskriften till Lars Welamson år 1988 s. 339 och 346) synes nu kunna förbytas i en klart ljusare syn på HD:s verksamhet. Målbalansen har nått ett läge som inger gott hopp om att HD:s ledamöter skall få bättre tid till den prejudikatbildande verksamheten. Härmed följer också goda utsikter till att det skall komma ut något av de särskilt prejudikat-
främjande förslagen i 1989 års reform — en vidareutveckling av institutet partiell dispens och möjlighet för tingsrätt att hänskjuta en prejudikatfråga direkt till HD. Förhoppningsvis är tiden inne för en både snabbare och bredare prejudikatbildning, utsträckt exempelvis även till sådana områden som bevisfrågor och påföljdsfrågor där behovet av ledning för rättstillämpningen tycks vara större än man kunnat tro.