Anna Hollander 467KARSTEN ÅSTRÖM: Socialtjänstlagstiftningen i politik och förvaltning. En studie av parallella normbildningsprocesser. Akademisk avhandling. Lund 1988, Lund University Press, 311 s.

 

Avhandlingen är en studie av socialtjänstlagen. Det är ett viktigt ämnesval. Rättsområdet har inte heller granskats i någon större omfattning tidigare. Lagstiftningen uppvisar karaktäristiska tolknings- och tillämpningsproblem som har sin grund i lagens konstruktion. Socialtjänstlagen är en s.k. ramlag. Det innebär att lagen innehåller få preciserade bestämmelser om socialtjänstens utformning. Kommunerna har stor frihet att ordna verksamheten efter egna förutsättningar och lokala behov.
    Karsten Åström väljer att studera socialtjänstlagen i dess kommunikativa funktion, dvs. som ett instrument för att överföra ett politiskt ställningstagande till faktisk verksamhet i myndigheter och andra organ. Det är ett mycket omfattande perspektiv. Avhandlingen inleds på ett orginellt sätt genom ett konkret exempel:
    "Vid en socialförvaltning ansökte en kvinna vid namn Greta Pettersson om bistånd enligt socialtjänstlagen i form av hemtjänst 3 timmar i veckan. Genom ett beslut av en tjänsteman beviljades hon detta tills vidare. Åren gick och hon får följande brev i brevlådan:

 

Ert bistånd enligt 6 § SoL i form av hemtjänst 3 timmar per vecka avslås från och med 840801. Ert behov av städning kan tillgodoses på annat sätt.
Med vänlig hälsning
Stina Andersson
Hemvårdsassistent"

 

Det är ett elegant grepp att utifrån detta "lilla" beslut ställa en rad stora rättsteoretiska frågor. På vilka grunder har socialnämnden fattat sitt beslut? Vilken rationalitet ligger bakom beslutet? Finns det skillnader mellan socialnämndens och länsrättens tolkning av socialtjänstlagen? Sådana frågeställningar har mycket stor betydelse för det sociala arbetet men har hittills inte ofta diskuterats i vetenskapliga sammanhang.
    Avhandlingen är uppdelad i fyra delar och består sammanlagt av elva kapitel. I denna anmälan ska närmare belysas avhandlingens syfte, teori, metoder och några viktigare frågeställningar.

 

Avhandlingens syfte
Författaren skriver att syftet med studien är att bidra till att öka kunskapen om och förståelsen för lagstiftningens roll och betydelse vid genomförandet av politiska beslut. Exemplet Greta Pettersson som redovisades inledningsvis belyser denna problematik, menar han. Hennes ansökan om bistånd skall behandlas utifrån ett socialpolitiskt ställnigstagande, manifesterat i socialtjänstlagstiftningen. Många olika faktorer kommer att påverka det enskilda fallets lösning: socialpolitiska uppfattningar hos de förtroendevalda i socialnämnden, professionella kunskaper och socialpolitiska ideologier hos tjänstemännen i socialförvaltningen. Likaså socialstyrelsens, och även kommunförbundets verksamhet som kunskapsspridare och likriktare av tillämpningen av landets olika kommuner, kommunens resurser och sociala struktur, lagtolkning och lagtillämpning m. fl. faktorer. Författaren tar, enligt min mening, alltför lätt på att socialtjänstlagen inrymmer många olika regler utöver biståndsregeln. Socialtjänstlagens

 

468 Anna Hollanderroll varierar beroende av vilka regler som tolkas och tillämpas och vem som gör det. En mindre omfattande problemställning och ett mer preciserat syfte hade kanske varit till fördel för att motivera författarens val av teoretiskt perspektiv.

 

Teoretiskt perspektiv
Socialtjänstlagens konstruktion och tillämpning kan enligt författaren analyseras ur två perspektiv. Det ena perspektivet betecknas som internt i förhållande till rätten och avser i huvudsak att besvara frågan vad som är gällande rätt. Det andra perspektivet är externt och har syftet att besvara frågor av kausal natur genom att belysa rätten i ett sociologiskt sammanhang. Ett normativt gällande rättsbegrepp ställs alltså mot ett sociologiskt. Det är en både viktig och önskvärd teoretisk ansats. Det är nödvändigt att studera praktiken för att kunna uttala sig om rättsreglerna.
    Jag är dock oklar över vad författarens externa perspektiv innebär. Det saknas en analys av de samhälleliga förhållanden, ekonomiska, sociala och politiska, som är av betydelse för rättsområdet. I del II kap. 4 i avhandlingen diskuterar författaren översiktligt den rättsliga regleringen av sociala konflikter, definitioner av sociala problem, olika perspektiv på välfärdspolitik och socialtjänstlagstiftningens framväxt. Någon distinktion görs dock inte mellan socialpolitik i allmänhet och socialtjänsten i synnerhet vad avser de konflikter och problem i samhället som regleras rättsligt. Jag menar att detta är mycket viktigt för att klargöra vilka problem som mer direkt gav upphov till socialtjänstreformen. En sådan analys är central för att förstå den politiska processen bakom socialtjänsten och dess rättsliga utformning. Det externa perspektivet kan inte inskränkas till att räkna upp alla faktorer som kan påverka rätten, det måste visa hur detta sker inom området.
    Rättsdogmatiken har relevans för denna studie genom att ett politiskt besluts rättsliga innehåll delvis måste fastställas med hjälp av begreppet "gällande rätt", men också för att påvisa förhållandet mellan rättsvetenskap och samhällsvetenskap, skriver författaren. Avsikten är inte att bekräfta den gällande rättens innehåll, utan att vinna empirisk kunskap om hur gällande rätt används eller inte används i den faktiska tillämpningen. Lagreglerna uppfattas alltså både som normer och som objekt. Författaren hävdar att fastställandet av gällande rätt måste ske med delvis andra metoder och med andra teoretiska utgångspunkter än den rättsdogmatiska. Detta resonemang skapar naturligtvis förvirring och irritation hos många läsare som endast ser en bestämning av innehållet i gällande rätt, nämligen tolkning av gällande rätt med utgångspunkt i rättskälleläran. Tolkning av vad som är gällande rätt innebär samtidigt en normativ bestämning av vad som är gällande rätt. Det är detta fenomen, att rättsdogmatiken blir sin egen referens, som författaren är kritisk mot, om jag har tolkathonom rätt. Det är ett slutet system. Rättsdogmatiken som inte enbart är en metod, utan också det dominerande rättsvetenskapliga paradigmet, är knappast möjlig att förbise mot bakgrund av avhandlingens syfte. Författaren gör inte heller detta helt och hållet men han klargör inte hur han principiellt förhåller sig till rättskälleläran och möjligheten att fastställa gällande rätt inom socialtjänstlagens område. Han avstår också konsekvent från att fastställa gällande rätt, vilket skapar problem för analysen av socialtjänstlagens tillämpning.
    I samband med analysen av det rättsdogmatiska kunskapsfältet, talar författaren om olika praxisfält i betydelsen verksamheter i praktiken. För socialtjänstens del är praxisfälten socialnämnden, länsrätten, kammarrätten och rege-

 

Anm. av K. Åström, Socialtjänstlagstiftningen i politik och förvaltning 469ringsrätten. En hypotes i studien är att praktiken ser olika ut i dessa praxisfält. Det är en intressant och rimlig hypotes. Författaren konstaterar också att det rättsliga beslutsfattandet i de olika praxisfälten innefattar tre olika typer av beslutsfattande eller argumentation nämligen: normrationellt, intresseavvägning och målrationellt. Hur författaren kommit fram till dessa rationalitetsstrukturer redovisas dock inte. En analys av vilka komponenter de olika rationalitetsstrukturerna består av är nödvändig, menar jag. En behovsrationell argumentation som kan ses som en utveckling av den målrationella argumentationsstrukturen hade varit en bra utgångspunkt för studien av socialtjänstlagens regelstruktur och dess tillämpning. (Jfr Eriksson, L.D. 1980 ).

 

De två kunskapsfälten integrerade — en referensram
Nedanstående modell visar hur lagstiftning enligt författaren, kan härledas från samhälleliga konflikter via politiskt beslutsfattande och rättslig regelkonstruktion till faktiskt handlande hos myndigheter och andra aktörer. Modellen är avsedd att vara ett analytiskt redskap för att förstå och förklara samband och med vars hjälp olika förhållanden och olika nivåer kan relateras till varandra. För att bidra till en förening av de två kunskapsfälten presenteras en typologi av rättsliga regleringsformer. Författaren talar om självreglerande, intervenerande och planerande system. Valet av regleringsform är bl. a. en konsekvens av de mål lagstiftningen ska förverkliga och de problem lagstiftningen avses lösa. Men då författaren inte har gjort en analys av socialtjänstens mål och sociala problems uppkomst och lösning blir indelningen intetsägande.

 

Rättslig regleringsstruktur
Kapitel 6 i avhandlingen är ett centralt kapitel. Det handlar om rättens interna struktur, den rättsliga formen. Denna ger information om hur det rättsliga innehållet manifesteras i lagen, menar författaren och skriver på sidan 114:

 

"För varje politiskt beslut finns olika alternativ vad gäller den rättsliga formen. Det är inte ointressant, varken i termer av hur maktutövning sker eller i termer av effektivitet eller måluppuppfyllnad i genomförandeprocesser, vilken av olika möjliga rättsliga dräkter ett visst politiskt beslut ges."

 

Jag instämmer i att rättens interna struktur har ett såväl teoretiskt som empiriskt intresse. Den rättsliga formen utgör den generella lösningen på en konflikt eller ett problem i en politisk avvägnings- och beslutsprocess.
    Inom rättsvetenskapen har olika sätt att systematisera rättsreglerna utvecklats. Författaren utgår från tre typer av rättsregler, vilka utifrån sina rättsliga funktioner kan särskiljas. Dessa är: 1) konstituerande regler, 2) processuella regler och 3) materiella regler. Utifrån en kvantitativ beskrivning av regeltyper i socialtjänstlagen konstaterar författaren, att av de konstituerande reglerna är de flesta kompetensregler och organisatoriska regler. De processuella reglerna är färre, men kompletteras av förvaltningslagens bestämmelser. Av de materiella reglerna saknar flertalet rättsföljd. Det är bl. a. detta senare förhållande som har skapat svårigheter i tillämpningen av socialtjänstlagen. (Jfr även Bergström & Landerdahl 1985, Bramstång 1985, Westerhäll 1986.) Jag tolkar författaren så, att han anser att socialtjänstlagen innehåller rättsregler som är svåra att tillämpa. Ett problem är dock hur ett beslutsfattande grundat på materiella regler utan rättsföljd, s. k. målsättningsstadganden kan bekräftas som "riktigt" eller "felaktigt", utifrån ett normrationellt perspektiv. Ett annat problem är om

 

470 Anna HollanderFigur: Regleringsmodell( s.54).

 

ett beslutsfattande av andra än jurister, exempelvis socialarbetare och politiker, kan bekräftas som juridiskt " riktigt " eller "felaktigt"?

 

Socialtjänstlagstiftningens dubbla roller
Författaren anser att de konstituerande och processuella reglerna har stor betydelse vid fastställande av gällande rätt. Genom vetskapen om vem eller vilka som kommer att fatta ett visst beslut och hur detta går till, kan man bättre förutsäga det materiella innehållet. Detta är ett intressant påstående och är en del av den hypotes författaren inledningsvis formulerade. Vem som är beslutsfattare har betydelse för tillämpningen därför att olika beslutsfattare tolkar lagen olika. Författaren utvecklar detta med ett resonemang om socialtjänstens funktioner. Han menar att lagstiftning i allmänhet har två skilda funktioner. Å ena sidan reglerar lagen ett förhållande mellan två enskilda rättssubjekt eller mellan ett rättssubjekt och en myndighet. Å andra sidan anger lagen former för hur de olika uppgifter lagstiftaren påtagit sig skall genomföras. Dessa två funktioner benämns den individrättsliga och den administrativa funktionen. Den administrativa funktionen kallas också myndighetsperspektivet. Författarens utgångspunkt för den empiriska undersökningen är att denna dubbelhet i fråga om vad lagen skall reglera ger upphov till svårigheter och problem i tillämpningen. Det verkar rimligt. I ett senare avsnitt beskrivs socialtjänstlagens aktörer. De aktörer som redovisas är byråkrater, professionella, brukare och politiker. Men det intressanta problemet, relationen mellan socialtjänstens funktioner och socialtjänstens aktörer, behandlar författaren inte alls. Jag menar att mot rättens funktioner svarar aktörer. Det finns ingen anledning att i detta sammanhang skilja mellan byråkrater och professionella eftersom de har samma funktion. Det betyder också enligt mitt sätt att se att socialtjänsten har tre funktioner istället för två 1) myndighetsfunktionen, 2) den kollektiva/politiska funktionen och 3) den indivduella funktionen. Dessa funktioner motsvaras av aktörerna 1) tjänstemän/byråkrater 2) politiker 3) klienter. Konsekvensen av mitt resonemang blir att man måste skilja mellan socialtjänstlagens administrativa eller s. k. myndighetsfunktion och den kollektiva eller politiska funktionen. Genom att inte göra detta förlorar författaren möjligheten att tolka olikheter i beslutsfattande mellan politiker och tjänstemän. Detta är centralt då resultaten i den empiriska studien visar skillnader mellan dessa aktörer.

 

Anm. Av K. Åström, Socialtjänstlagstiftningen i politik och förvaltning 471Den empiriska studien
Mot bakgrund av de intressanta frågeställningar som formuleras i avhandlingens teoretiska avsnitt studerade jag med stor förväntan den empiriska undersökningen för att få klarhet i hur de olika praxisfälten förhåller sig till varandra och i vad mån det sker en parallell normbildningsprocess?
    I kapitel 9 beskrivs och analyseras individuella beslut inom socialtjänsten i undersökningskommunerna. Tjänstemäns och politikers kunskaper om lagstiftning undersöks genom enkäter samt vilka typer av material och kunskaper respektive beslutsfattare grundar sina beslut på. Författaren försöker också genom kompletterande intervjuer belysa vilken argumentation som föregått ett beslutsfattande i olika ärenden. Resultaten är mycket intressanta. Den beslutsrationalitet som tycks vara svagast är det normrationella beslutsfattandet. Anmärkningsvärt är att detta fenomen är mest uttalat när det gäller beslutsfattande angående barn i en eventuell omhändertagandesituation. Den fråga man dock måste ställa sig är i vilken mån dessa resultat kan generaliseras till situationer som innebär faktiskt beslutsfattande?
    Jag ställer mig också tveksam till om man kan tala om parallella normbildningsprocesser utifrån dessa analyser. Något klart belägg för parallella normbildningsprocesser ges inte i avhandlingen, då beslutsfattande i de olika praxisfälten, sociala nämnder, länsrätter, kammarrätter och regeringsrätt endast jämförs i ett fåtal mål och jämförelsen huvudsakligen avser biståndsmål.
    Avslutningsvis vill jag framhålla att författaren är något av en banbrytare och bidrar till att öppna vägar för ett nytt och angeläget forskningsområde. Avhandlingen är genom sin omfattning och inriktning på för rättsvetenskapen viktiga frågor också rik på angreppspunkter. Avhandlingen är viktig främst därför att författaren försöker att analysera socialtjänstlagens såväl normativa funktion som dess tillämpning. Han reser många nya frågor och formulerar nya problem. I den aktuella teoretiska debatten om rättens utveckling och förändring har det saknats konkreta empiriska analyser. Denna avhandling är ett försök till en sådan studie. Författaren har inte alltid kunnat ge svar på de frågor han ställt sig och inte heller använt sitt material i den utsträckning som varit möjlig, men författaren anvisar många vägar för fortsatt forskning och det är kunskapssökandets viktigaste uppgift.


Anna Hollander