Europadomstolen och den svenska rättsordningen*
Av justitierådet HANS DANELIUS
Antalet stater som är anslutna till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna har successivt vuxit och uppgår nu till 22. Det är 22 stater av växlande storlek och betydelse. Några av dem — Västtyskland, Storbritannien, Frankrike och Italien — är mycket stora med en befolkning på 50 miljoner eller mera. Andra är mycket små med en befolkning långt under 1 miljon. Dit hör Island, Luxemburg, Malta, Cypern och de allra minsta, Liechtenstein och San Marino. Totalt rör det sig emellertid om drygt 400 miljoner människor, för vilka konventionen utgör en gemensam kodex av grundläggande rättighetsbestämmelser. Detta får anses vara ett mycket stort befolkningsunderlag för en domstol och en kommission som faktiskt bara arbetar på deltid.
Tidigare fanns det en del stater som hade anslutit sig till konventionen men som inte hade godkänt rätten för enskilda personer att föra talan om brott mot konventionen. Numera har emellertid alla de 22 staterna också godtagit denna s. k. enskilda klagorätt. Detta betyder att ett mål nu kan anhängiggöras mot vilken som helst av de 22 staterna av en enskild person inför Europakommissionen.
Av de 22 staterna har 21 — d. v. s. alla utom Turkiet — också underkastat sig Europadomstolens jurisdiktion. Det innebär att klagomål mot dessa 21 stater efter behandling vid kommissionen under vissa förutsättningar kan föras vidare till slutligt avgörande av Europadomstolen.
Europakommissionen påbörjade sin verksamhet 1955 och har hittills behandlat mellan 13 000 och 14 000 mål. Domstolen började fungera något senare — 1959 — och av de många klagomålen till kommissionen är det bara någon enstaka procent som till slut har hamnat hos domstolen. Det rör sig totalt om cirka 150 mål.
De mål som hittills har avdömts av domstolen har gällt 13 olika stater, och de flesta av dessa stater har en eller flera gånger fått uppleva att domstolen ansett dem ha kränkt konventionens garantier för de mänskliga rättigheterna. I början betraktades en sådan fällande dom kanske som något pinsamt och nedsättande för den stat som råkade ut för det, men efter hand har staterna vant sig vid att de ibland
vinner och ibland förlorar ett mål utan att någotdera ses som något särskilt uppseendeväckande.
För Sverige dröjde det ganska länge innan man fick känna på att Europakonventionen betydde något också för svenska rättsförhållanden.
När Sverige anslöt sig till konventionen i början av 1950-talet, tog regeringen ganska lätt på de förpliktelser som den medförde för oss. Den proposition som avgavs till riksdagen 19511 var till ytterlighet summarisk och innehöll nästan ingenting av analys av hur svensk rätt uppfyllde konventionens krav. I propositionen genomgicks konventionens innehåll på cirka två trycksidor, varefter departementschefen kort konkluderade: "En granskning av de i konventionen upptagna rättigheterna ger vid handen, att det i beskrivningen av desamma icke lärer möta något hinder för Sverige att ansluta sig till konventionen." Och när det gällde den artikel som senare har skapat stora problem för Sverige, artikel 6 om rätten till domstolsprövning, finner man i propositionen bara en enda mening, som lyder på följande sätt: "Bestämmelserna i art. 6 om rättegångsgarantierna äro i full utsträckning täckta av rättegångsbalken."
Allmänt sett kan man nog säga att propositionen genomsyras av tanken att Sverige borde visa god vilja och medverka till genomförandet av en internationell överenskommelse som tog sikte på att förbättra rättsförhållandena i andra länder än vårt eget.
En omständighet tyder emellertid på att man kanske trots allt inte var så säker på att konventionen var helt harmlös ens i förhållande till Sverige. Regeringen var nämligen inte beredd att föreslå riksdagen att Sverige skulle underkasta sig Europadomstolens jurisdiktion. I propositionen uttalade departementschefen i denna fråga följande: "Innan erfarenheten visat, att det vid sidan av kommissionen finnes ett praktiskt behov av domstolen, finner jag icke, att Sverige bör avgiva någon förklaring av sistnämnda slag." (d. v. s. om godtagande av domstolens jurisdiktion).
I en artikel som publicerades i Svensk Juristtidning åtskilliga år senare, 1963, utvecklade utrikesministern, den inflytelserike Östen Undén, de skäl som låg bakom regeringens skeptiska hållning till domstolen.2 Undén ansåg för det första att konventionen gick alltför mycket in i detaljer när det gällde att kodifiera de mänskliga rättigheterna. Han framhöll att möjligheterna och riskerna för olika tolkningar av konventionen ökade på grund av den detaljmässiga regleringen. Han menade vidare att rättsskyddsmekanismen i konventionen hade
blivit "alltför komplicerad och dyrbar", och han framhöll att perfektionism inte borde eftersträvas och att de — som han uttryckte det —"subtila" problem som i praktiken skulle komma att hänskjutas till domstolen knappast påkallade den stora apparat som Europarådets medlemsstater hade tillskapat. Han avslutade sin artikel: "Sverige har kanske gått för långt i medverkan till konventionens detaljmässiga utformning men detta hindrar inte att vi ger till känna en viss skepsis inför fortsatt iver att byråkratisera Europarådets rättsskipningssystem."
Men trycket på regeringen ökade, och Undén hade knappast hunnit avgå som utrikesminister förrän Sverige 1966 bet i det sura äpplet och erkände domstolen.
Men redan tidigare — alltsedan 1955 — hade det varit möjligt för enskilda svenskar att anklaga Sverige inför kommissionen. Detta skedde dock till en början inte i någon större utsträckning. Under 1950-talet och hela 1960-talet var klagomålen mot Sverige mycket få, och det var inte heller några särskilt viktiga eller intressanta frågor som togs upp genom dessa klagomål. Även 1970-talet var för svenskt vidkommande en ganska händelselös period. Några mål mot Sverige togs emellertid då upp av kommissionen till saklig prövning. Ett av de första var det s. k. Karnell-Hardt-målet, som gällde frågan om klagandena Karnell och Hardt skulle ha rätt att få sina barn befriade från deltagande i skolundervisningen i religionskunskap. Målet slutade med en förlikning mellan klagandena och svenska staten, varigenom klagandena fick den befrielse som de önskade.3 Det var också under 1970-talet som för första gången ett par mål mot Sverige hänsköts till Europadomstolen. Båda målen gällde rätten till föreningsfrihet för fackföreningar och deras medlemmar, och båda målen slutade med att domstolen fann att Sverige inte hade överträtt konventionen.4
Det verkliga genombrottet kom emellertid i början av 1980-talet då Europadomstolen i det numera välkända Sporrong-Lönnroth-målet fann att Sverige i två hänseenden hade brutit mot konventionen.5 Målet gällde ett par fastigheter i centrala Stockholm som under mycket lång tid hade varit föremål för expropriationstillstånd och byggnadsförbud men utan att expropriation till sist hade genomförts och utan att klagandena hade haft möjlighet att få domstol att pröva om det kunde vara rätt att låta expropriationstillstånden och byggnadsförbu-
den förbli i kraft under så lång tid. Europadomstolen ansåg att klagandenas rätt till skydd för äganderätten enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen hade kränkts genom att myndigheterna så länge hade lämnat det öppet om fastigheterna skulle exproprieras eller om klagandena skulle få behålla dem. Dessutom skulle klagandena enligt domstolen ha haft rätt enligt artikel 6 i konventionen att hos domstol begära ett avgörande av om expropriationstillstånden var lagliga, men någon sådan möjlighet till domstolsprövning fanns inte enligt svensk rätt, och det förelåg därför också ett brott mot artikel 6 i konventionen. Klagandena fick skadestånd med sammanlagt en miljon kronor.
Efter denna dom har antalet mål mot Sverige ökat kraftigt, och i förhållande till befolkningstalet — men inte i absoluta tal — ligger nu Sverige bland de främsta när det gäller antalet klagomål. Jag vill nämna några siffror som avser situationen vid det senaste årsskiftet 1988—89. Totalt hade då cirka 550 klagomål mot Sverige registrerats vid kommissionen, och tyngdpunkten låg alldeles klart vid de senaste 6—7 åren. 38 av dessa mål hade av kommissionen tagits upp till saklig prövning, och 18 mål mot Sverige hade hänskjutits till domstolen.
Kan man då se något särskilt mönster i målen mot Sverige? Med risk för att göra mig skyldig till en viss förenkling av situationen skulle jag vilja peka på några grupper av mål som förefaller mig karakteristiska för Sverige. En första kategori är den som gäller avsaknaden av rätt till domstolsprövning framför allt i fråga om förvaltningsbeslut men också i vissa andra fall. En andra kategori är den som gäller skyddet för äganderätten. En tredje kategori är svårare att definiera men har att göra med den starka ställning som organisationer av olika slag har i det svenska samhället och med en benägenhet hos den svenske lagstiftaren att tillgodose dessa organisationer eller ett kollektiv av annat slag på den enskildes bekostnad. En speciell grupp av mål, varav det funnits många mot Sverige, är den som gäller tvångsomhändertaganden av barn. Jag skall nu säga något om var och en av dessa grupper av mål.
Låt mig börja med den första kategorin som jag nämnde, den som gäller domstolskontrollen. Det är säkert ingen tillfällighet att Sverige råkat illa ut just på detta område. Orsaken står att finna i en gammal och historiskt betingad skillnad mellan Sverige och nästan alla andra konventionsstater, inklusive våra grannländer Norge och Danmark. I andra rättssystem — både på kontinenten och på de brittiska öarna — har domstolarna fått till uppgift att garantera lagligheten i nästan all offentlig verksamhet, ibland dock med undantag för parlamentetshandlande. Domstolskontrollen i dessa länder gäller således hela förvaltningen, även om den ibland är begränsad på så sätt att den endast
gäller lagligheten men inte lämpligheten av förvaltningsmyndigheternas åtgärder.
I Sverige har däremot domstolar och förvaltningsmyndigheter historiskt båda setts som emanationer av kungamakten, en kungamakt som omfattade både den verkställande och den dömande makten, och detta synsätt har fått konsekvenser in i vår egen tid. Domstolar och förvaltningsmyndigheter brukade ses som sidoställda organ med separata verksamhetsområden. Senare infördes visserligen förvaltningsdomstolar med uppgift att överpröva beslut av myndigheter, men det återstod ändå ett stort område där förvaltningsdomstolarna saknade behörighet och där myndighetsbeslut bara kunde angripas besvärsvägen med Kungl. Maj:t eller, efter 1974, regeringen som slutinstans.
När Sverige tillträdde Europakonventionen trodde man ändå inte att den ofullständiga domstolskontrollen över förvaltningen skulle skapa några problem. Man var nämligen av uppfattningen att artikel 6 i konventionen överhuvudtaget inte var tillämplig på administrativa beslut. Enligt sin ordalydelse gäller artikel 6 "civila rättigheter och skyldigheter" och "anklagelser för brott", och det är med avseende på sådana frågor som det skall finnas rätt till domstolsprövning. På svensk sida uppfattade man detta så, att vad som avsågs med artikel 6 var tvistemål och brottmål och inget annat, och detta förklarar det lakoniska uttalandet i propositionen om att bestämmelserna i rättegångsbalken var tillräckliga för att uppfylla kraven i artikel 6 i konventionen.
Men Europakommissionens och — framför allt — Europadomstolens tillämpning av artikel 6 blev en helt annan än man hade förutsett i Sverige. För att ett förvaltningsbeslut skulle omfattas av artikel 6 räckte det att beslutet hade en indirekt effekt på privata rättigheter. Från Europadomstolens praxis kan som exempel nämnas beslut om rätten att bedriva läkarpraktik,6 att få inträde i en advokatorganisation,7 att förvärva en fastighet,8 att få olika slags tillstånd i samband med näringsverksamhet9 o. s. v. För svensk del klargjordes i Sporrong-Lönnroth-målet att expropriationstillstånd var beslut som påverkade den enskildes privata rättigheter och vars laglighet därför måste kunna överprövas av domstol.
Svenska regeringen tycktes till en början inte förstå de signaler som Europadomstolen gav genom Sporrong-Lönnroth-domen. När det i riksdagen interpellerades om vilka lagstiftningsåtgärder regeringen
ansåg påkallade med anledning av domen, kom det vaga och undanglidande svar från två olika justitieministrar.10 I sak sade de att det inte var säkert att några lagstiftningsåtgärder av mera generell art erfordrades, men de lovade i alla fall att undersöka saken närmare. Och när regeringen till sist skulle redovisa för Europarådets ministerkommitté vilka åtgärder som man vidtagit med anledning av Sporrong-Lönnroth-domen, så hänvisade man till vissa lagändringar på expropriations- och byggnadslagstiftningens område, och man tillade att svenska regeringen hade kommit till slutsatsen att domen inte hade några andra direkta konsekvenser för svensk lagstiftning.11
Men denna slutsats kunde helt enkelt inte vara riktig, för om man läste Sporrong-Lönnroth-domen omsorgsfullt, och om man läste den tillsammans med en rad andra avgöranden av Europadomstolen, så var det klart att det inte bara var en fråga om expropriations- och byggnadslagstiftningen utan att det också var på många andra områden som en rätt till domstolsprövning skulle behöva införas i Sverige. Problemen illustrerades ytterligare genom en stor mängd klagomål till Europakommissionen över bristande domstolskontroll på olika områden. Flera sådana mål har också förts vidare till Europadomstolen, som i två fall fann att Sverige hade brutit mot artikel 6 i konventionen. Det ena målet, Bodén-målet, gällde också expropriationstillstånd, medan det andra, Pudas-målet, gällde indragning av tillstånd att bedriva yrkesmässig biltrafik.12 Inte mindre än fem andra mål av detta slag är för närvarande anhängiga vid domstolen. Tre av dem gäller rätten till domstolsprövning med avseende på olika beslut inom byggnadslagstiftningens ram — byggnadsförbud, vägran av dispens från byggnadsförbud och beslut om ändring av byggnadsplan.13 Ett fall gäller ett beslut om återkallelse av tillstånd att servera alkoholdrycker på en restaurang14 och ett fall ett beslut att vägra förvärvstillstånd i fråga om en jordbruksfastighet.15 Ytterligare fall av liknande slag är anhängiga vid kommissionen.
Trycket från Strasbourg i dessa mål ledde till slut till att regeringen
tvingades ändra sin hållning och ta initiativ till ny lagstiftning om rätt till domstolsprövning med avseende på förvaltningsbeslut. Den nya lagen har nu trätt i kraft. Det är lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut som infördes 1988 och som ger möjlighet till överprövning direkt vid regeringsrätten.
Men begränsningarna av de svenska domstolarnas behörighet har skapat problem också på andra områden. Ett litet udda fall gällde en tidigare i aktiebolagslagen ingående bestämmelse om att tvister om det pris som skulle betalas vid inlösen av minoritetsaktier skulle avgöras genom skiljedom. Allmän domstol var alltså obehörig att pröva sådana tvister, och detta ansåg Europakommissionen stå i strid med artikel 6 i konventionen.16 Kommissionens uttalande ledde till att aktiebolagslagen ändrades på denna punkt.
Utöver konventionens bestämmelser i artikel 6 finns också i artikel 5 av konventionen bestämmelser om domstolskontroll med avseende på frihetsberövanden. Det krävs visserligen inte att det alltid skall vara en domstol som beslutar om frihetsberövanden, men när en annan myndighet, t. ex. polisen, åklagaren eller någon förvaltningsmyndighet, beslutar härom, skall den som berövats friheten ha rätt att snabbt få lagligheten prövad av domstol. När det gäller gripande eller anhållande på grund av misstanke om brott skall den gripne eller anhållne dessutom — oavsett om han själv begär det — snabbt ställas inför domstol eller liknande judiciellt organ.
När konventionen kom till fanns det i svensk rätt ett stort antal frihetsberövanden — av barn, alkoholister, sinnessjuka o. s. v. — som beslutades av ett slags domstolsliknande nämnder utan att det fanns någon möjlighet att överklaga besluten till vare sig allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Officiellt hävdades emellertid att dessa nämnder var att anse som domstolar i konventionens mening och att därför kraven i artikel 5 var uppfyllda. Riktigheten av denna — något omstridda — uppfattning har egendomligt nog aldrig prövats av Europakommissionen eller Europadomstolen.
Senare blev emellertid våra förvaltningsdomstolar behöriga att pröva de flesta av dessa frihetsberövanden, och därmed minskade problemet i förhållande till konventionen väsentligt till sin omfattning. Helt försvann det dock inte. Alltjämt prövas frågor om sluten psykiatriskvård av nämnder — utskrivningsnämnderna och psykiatriska nämnden— utan att det finns någon möjlighet till domstolsprövning, och alltjämt är det en öppen fråga om detta system uppfyller konventionens krav.
Ett annat problem avseende domstolsprövning av frihetsberövanden har förelegat enligt utlänningslagen. Enligt de s. k. terroristbestämmelserna i denna lag har det nämligen varit möjligt för regeringen att besluta om förvarstagande av en utlänning som var misstänkt för att tillhöra en terroristorganisation. Någon möjlighet att överklaga ett sådant beslut till domstol fanns inte. Ett fall av detta slag har prövats av Europakommissionen. Det gällde två japaner som var misstänkta för att tillhöra Japanska röda armén och som på denna grund tagits i förvar av regeringen i avbidan på deras utvisning ur Sverige. Kommissionen fann det inte vara fråga om ett brott mot konventionen, därför att frihetsberövandet hade varat endast under några få timmar och det på grund av den korta tiden inte skulle ha varit möjligt att få till stånd en domstolsprövning ens om en rätt till sådan prövning hade funnits enligt svensk lag.17 Men att utlänningslagens bestämmelser på denna punkt har varit svåra att förena med konventionens krav, därom kan knappast råda delade meningar Problemet tycks dock komma att försvinna genom den nu föreslagna nya utlänningslagen, enligt vilken beslut om förvarstagande inte längre skall kunna fattas av regeringen.18
Ett annat problem för Sverige har varit de långa anhållandetiderna. I de flesta andra konventionsstater måste en person som grips som misstänkt för brott mycket snabbt ställas inför domstol. De längsta tidsintervaller som är tillåtna uppgår i många länder till 24 eller 48 timmar. I vissa fall kan dock något längre intervaller vara tillåtna. I artikel 5 i Europakonventionen anges inte någon bestämd tid, men det krävs att inställelsen inför domstol skall ske skyndsamt. Och det är naturligt att man tolkar kravet på skyndsamhet i ljuset av vad som kan sägas vara normal europeisk praxis på området.
I Sverige har man emellertid tolererat betydligt längre tidsintervaller mellan gripande och häktning än som varit fallet i nästan alla andra konventionsstater. De svenska reglerna kom under bedömning vid Europakommissionen i två fall ungefär samtidigt — Skoogström-målet och McGoff-målet. Skoogström hade efter gripandet fått vänta en vecka innan han inställdes inför domstol till häktningsförhandling. McGoff hade häktats i sin frånvaro, efterlysts internationellt, gripits i utlandet och utlämnats till Sverige. Efter utlämningen fick han vänta två veckor innan han inställdes inför domstol för omhäktning.
I båda målen fann kommissionen det föreligga brott mot konventionens krav på skyndsam inställelse inför domstol. Båda målen hänsköts sedan till Europadomstolen. I McGoff-målet kom domstolen till sam-
ma slutsats som kommissionen.19 Skoogström-målet avskrevs av domstolen sedan parterna träffat en förlikning, enligt vilken regeringen skulle dels betala viss ersättning till Skoogström, dels ta initiativ till en lagändring i fråga om häktningsreglerna.20 Detta är bakgrunden till att det sedan våren 1988 i Sverige gäller nya regler för häktning. Häktningsförhandling får nu aldrig hållas senare än fyra dygn från gripandet. Det bör dock påpekas att även fyra dygn är en efter europeisk standard ganska lång tid. Kommissionen har emellertid i vissa mål förklarat att fyra dygn kan tolereras. I ett nyligen avgjort mål mot Storbritannien har Europadomstolen funnit att en tid som var obetydligt längre än fyra dygn var för lång trots att det rörde sig om tillämpning av speciell lagstiftning mot terrorism.21 Mot bakgrund av denna dom måste det anses ovisst om ens det nya svenska systemet är godtagbart enligt konventionen.
På detta område finns det en tydlig skillnad i fråga om rättslig kultur och tradition mellan Sverige och andra konventionsstater. I Sverige har man under lång tid ansett det godtagbart och förenligt med rättssäkerheten att en misstänkt fick vara berövad friheten under åtskilliga dagar enligt beslut av åklagare och utan domstolsprövning. Man menade att även åklagaren vid beslut om anhållande erbjöd tillräckliga garantier i fråga om opartiskhet och rättvisa. Men det är nog omöjligt att övertyga kontinentala eller för den delen brittiska jurister om att detta är acceptabelt. För dem framstår det som ytterst betänkligt att anförtro denna uppgift åt en åklagare som intar en partsställning i brottmålsförfarandet och som mycket väl kan få till uppgift att senare utföra åtalet mot den person som han anhållit. Det har för övrigt inte ens funnits ett krav på att den misstänkte skulle inställas inför den åklagare som beslöt om anhållandet, vilket med ett internationellt synsätt gjorde det svenska förfarandet än mera betänkligt.
Och att vi i Sverige har kunnat acceptera att det gick en vecka eller mera utan att en anhållen person fick tillfälle att uttala sig inför domstol framstår för andra länders jurister som obegripligt.
Efter att ha åhört en del av diskussionerna om dessa frågor i Strasbourg har jag med viss förundran läst om det missnöje med den svenska reformen som från olika håll har kommit till uttryck under det senaste året. Det tycks ju vara många i Sverige som menar att situationen var bättre innan den nya fyradagarsregeln infördes i rättegångsbal-
ken med de konsekvenser detta fått i fråga om inrättande av jourdomstolar o. s. v. Dessa kritiska tongångar är något som jag har ytterst svårt att förmedla till mina kolleger i kommissionen i Strasbourg. För dem framstår det som klart att domstolskontroll vid en tidigare tidpunkt måste vara en förändring till det bättre, och de kan inte förstå hur vi så länge har kunnat leva med vårt tidigare system utan att vi ansett det äventyra rättssäkerheten.
Jag skall nu övergå till att behandla den andra kategorin av mål mot Sverige, den som gäller äganderätten. Även här var det Sporrong-Lönnroth-målet som utgjorde ett slags inledning. Europadomstolen fann ju i detta mål att de svenska myndigheterna genom sina långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud hade visat otillräcklig respekt för klagandenas rättigheter som ägare till fastigheterna i fråga. I domen ges också några allmänna anvisningar om hur man skall förstå den bestämmelse i det första tilläggsprotokollet till konventionen som skyddar äganderätten. Den grundläggande tanken är att det måste göras en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen. Staten kan visserligen vidta en mängd åtgärder som berövar den enskilde hans egendom eller som på olika sätt inskränker hans rätt att förfoga över eller att nyttja sin egendom, men alla sådana åtgärder måste, för att vara acceptabla enligt tilläggsprotokollet, bygga på en rimlig avvägning av de motstående intressena, och de får inte lägga en oproportionerligt stor börda på den enskilde individen.
Det kan naturligtvis ofta finnas delade meningar om hur denna avvägning bör ske och vad som är en oproportionerlig börda. Att just Sverige så ofta har kommit i blickpunkten när det gäller skyddet för äganderätten beror nog på att man i Sverige ofta är beredd att gå längre än i flertalet andra västeuropeiska länder när det gäller att kräva uppoffringar av den enskilde ägaren i det allmännas intresse. Åtgärder som ansetts godtagbara i Sverige har därför ibland rört sig i gränsmarkerna för vad som framstått som acceptabelt utifrån ett europeiskt synsätt.
Bland de svenska målen i Strasbourg finner man många som gäller byggnadslagstiftningen, mål om rätten att bygga på privat mark och mål om införande av begränsningar i byggnadsrätten som kan leda till en nedgång av fastighetsvärden o. s. v. Det finns åtskilliga mål som gäller tillämpningen av jordförvärvslagen, mål om hur äganderätten till jordbruksmark uttunnas till sitt innehåll genom att myndigheterna bestämmer både vem som skall få köpa marken och till vilket pris detta skall ske. Det finns mål om hur näringsidkare skadas ekonomiskt genom att myndigheterna drar in vissa tillstånd som är av väsentlig betydelse för näringen i fråga, t. ex. tillstånd att servera alkoholdrycker på restaurang eller att exploatera en grustäkt.
Dessutom har några av de stora, inrikespolitiskt kontroversiella reformerna under senare år blivit föremål för klagomål till Europakommissionen på den grunden att de påståtts inte tillräckligt respektera den enskilda äganderätten. Jag tänker här särskilt på löntagarfonderna, på engångsskatten på försäkringsbolagens fonder och på det fria handredskapsfisket. I samtliga dessa fall har emellertid kommissionen funnit att något brott mot konventionen inte förelåg.22 Allmänt sett kan man nog också konstatera att Europakommissionen — och i viss mån också Europadomstolen — har lämnat ganska stort utrymme åt staterna att avväga enskilda och allmänna intressen vid genomförande av lagstiftning på det ekonomiska området. Fastän Sverige ofta har anklagats för brott mot äganderätten, är det därför hittills endast i Sporrong-Lönnroth-målet som Sverige funnits ha kränkt den enskildes äganderätt, och det rörde sig den gången inte om lagstiftningen som sådan utan om en lagtillämpning som i det enskilda fallet framstod som hänsynslös mot fastighetsägarna.
Den tredje kategorin av mål mot Sverige som jag har trott mig kunna urskilja är den som gäller vissa kollektiva regleringar som har införts i Sverige och som får konsekvenser även för den som inte tillhör kollektivet eller som har en annan mening än kollektivet. Sådana regleringar anses som regel främja effektiviteten i systemet och att de i så stor utsträckning kunnat slå rot i Sverige torde bero på den svenska befolkningens stora homogenitet och dess traditionellt starka respekt för överheten samt på den höga organisationsgraden i det svenska samhället. Liknande ordningar skulle man däremot knappast kunna tänka sig i många andra länder där det är en politisk nödvändighet att finna kompromisser som i hög grad beaktar också olika minoritetsgruppers speciella intressen och önskemål.
Mest tydligt är kanske ett sådant kollektivt system på arbetsmarknaden, och det är därför inte förvånande att flera mål har gällt det sätt på vilket konventionens bestämmelser om rätten till föreningsfrihet har tillämpats i Sverige. De första två målen mot Sverige som fördes inför Europadomstolen rörde sig inom detta område.23 I målet om Svenska Lokmannaförbundet var det fråga om statens vägran att sluta kollektivavtal med ett förbund som stod utanför de då existerande fyra stora huvudorganisationerna på den statliga arbetsmarknaden. Och i Schmidt-Dahlström-målet var det fråga om en klausul som ingick i ett kollektivavtal med två fackliga huvudorganisationer och som klart miss-
gynnade medlemmar av två andra fackliga organisationer. Båda målen kännetecknades alltså av att vad som hade avtalats med de stora tunga fackliga organisationerna också fick effekt för dem som stod utanför och som kanske hade avvikande intressen.
Svenska Lokmannaförbundet återkom för övrigt senare till Europakommissionen med ännu ett klagomål över att endast de mest representativa organisationerna var företrädda i de organ inom företagen som sysslade med frågor om arbetarskydd och medbestämmande.24
I samtliga dessa fall blev det emellertid en negativ utgång för klagandena. Rätten till föreningsfrihet ansågs inte kunna ges en så vidsträckt tolkning att den förhindrade åtgärder av det slag som klagomålen avsåg.
Rätten till föreningsfrihet var också temat i ett mål som gällde rätten att utträda ur en fackförening, vars stadgar inte medgav utträde annat än under vissa närmare angivna förutsättningar. Kommissionen har intagit ståndpunkten att rätten till föreningsfrihet inbegriper en rätt att stå utanför eller att utträda ur en fackförening men ansåg i det konkreta fallet att klaganden först borde ha försökt få svensk domstol att pröva om förbudet i föreningens stadgar var förenligt med svensk rätt. Eftersom han inte hade gjort detta, hade han inte uttömt de inhemska rättsmedlen och kommissionen kunde då inte ta upp klagomålet till behandling i sak.25
Även den välkända frågan om en fackförenings kollektivanslutning av sina medlemmar till det socialdemokratiska partiet är föremål för prövning i ett mål som nu är anhängigt vid kommissionen. I fråga om det s. k. kårobligatoriet, d. v. s. alla studenters skyldighet att vara medlemmar av studentkåren, fann kommissionen inte anledning till några invändningar, eftersom studentkåren ansågs vara en organisation av närmast offentligrättslig art.26
Men det är inte bara på arbetsmarknadsområdet som man har gått långt i att tillgodose det kollektiva intresset på bekostnad av det individuella. En företeelse i Sverige som är ägnad att förvåna våra europeiska juristkolleger är den kollektiva förhandlingsordning som praktiseras på den svenska hyresmarknaden. Denna förhandlingsordning är bakgrunden till ett mål som just nu är anhängigt inför Europadomstolen, Langborger-målet.27 Frågan i målet gäller dock inte förhandlingsordningen som sådan utan frågan om bostadsdomstolen med dess sammansättning av intresseledamöter utsedda på förslag av organisatio-
nerna på hyresmarknaden kan anses vara en opartisk domstol i ett mål där talan grundar sig på opposition mot hela den förhandlingsordning som organisationerna på båda sidor är intresserade av att vidmakthålla. Kommissionen ansåg enhälligt att bostadsdomstolen inte kunde ses som en opartisk domstol i ett sådant fall med hänsyn till kombinationen av domstolens sammansättning och tvistefrågans speciella art. Någon kritik mot systemet med intresseledamöter som sådant kan däremot inte utläsas ur kommissionens rapport. I samma mål uppkom också frågan om det kunde vara försvarbart att klaganden, som inte var medlem av någon hyresgästorganisation, ändå genom sin hyra tvingades bidra ekonomiskt till hyresgäströrelsens förhandlingsverksamhet. Eftersom det rörde sig om ett obetydligt belopp, fann kommissionen emellertid inte skäl till någon invändning på denna punkt.
Ett annat område där kollektivism och uniformitet är mycket mera utpräglade i Sverige än i andra västeuropeiska länder är skolan. Det är därför knappast ägnat att förvåna att det förekommit klagomål mot Sverige från föräldrar som ansåg att privata skolor diskriminerades i olika hänseenden eller som hade invändningar mot vissa delar av schemat i de allmänna skolorna. Det har också t. ex. klagats över ett beslut i en skola att alla barn i en viss klass skulle delta i en fredsdemonstration, varvid det dock skulle finnas möjlighet för föräldrar som motsatte sig detta att uppnå särskild befrielse för sina barn.28
Som jag nämnde fanns det ett tidigt mål — Karnell-Hardt-målet — där klagandena hade framgång och genom en uppgörelse med svenska regeringen lyckades få sina barn befriade från att delta i den obligatoriska undervisningen i religionskunskap. I övrigt har klagomålen på detta område inte lett till några konkreta resultat. Konventionen anses nämligen inte ålägga staten någon skyldighet att subventionera eller på annat sätt särskilt stödja privata skolor, och det har inte kunnat påvisas att elever i de allmänna skolorna faktiskt utsatts för sådan politisk eller annan indoktrinering som skulle kunna strida mot konventionens krav på respekt för föräldrarnas övertygelse.
Jag skall nu säga något om en speciell kategori av mål mot Sverige som uppmärksammats mycket under de senaste åren, nämligen målen om tvångsomhändertaganden av barn. Man kan spekulera om orsakerna till att just Sverige har kommit i blickpunkten på detta område. Kanske är det så, att de svenska myndigheterna är mera benägna än myndigheterna i andra länder att ingripa med åtgärder av detta slag. Kanske visar myndigheterna i andra länder större tolerans mot föräldrars brister och svagheter. Kanske är familjebanden i vissa länder så bety-
delsefulla att man endast i yttersta nödfall är beredd att vidta en så ingripande åtgärd som att skilja barn från föräldrar. Faktum är emellertid att det är målen mot Sverige — och i någon mån målen mot Storbritannien — som har ställt kommissionen och domstolen inför särskilda problem på detta område.
Dessa problem är i själva verket mycket svåra. Man kan av svenska massmedia ibland få intrycket att Strasbourgorganen har gått långt i att finna Sverige skyldigt till kränkningar av de mänskliga rättigheterna genom omhändertaganden av barn. Så är emellertid inte fallet. Både kommissionen och domstolen har i själva verket intagit en mycket försiktig hållning i dessa fall. Detta är också naturligt om man betänker att Strasbourgorganen ju har ett svagare underlag för sin bedömning än de svenska domstolar som hållit långa förhör med parter, vittnen och experter.
Man kan snarast säga att den prövning som sker i Strasbourg inte syftar till mera än att avgöra om ett barnomhändertagande framstår som rimligt och grundat på relevanta skäl. Det är i detta sammanhang av vikt att se hur de svenska domstolarna motiverat sina beslut att barnet borde omhändertas. I flera av de fall som varit före i Strasbourg har dock speciella svårigheter skapats av att de svenska domarna varit så intetsägande. Allmänna hänvisningar till "omständigheterna i målet" eller till "barnets intressen" eller till "föräldrarnas oförmåga att tillgodose barnets behov" gör det inte lätt att bedöma i Strasbourg om omhändertagandet varit grundat på ett rimligt faktaunderlag.
Av de mål om barnomhändertaganden som anhängiggjorts mot Sverige i Strasbourg har många avvisats som uppenbart ogrundade. Några fall har tagits upp till prövning och förlikts. Endast två mål har hittills gått vidare till domstolen. I det ena av dessa mål — Olsson-målet — fann domstolen att själva omhändertagandet, som gällde tre syskon, inte stred mot konventionen men att placeringen av barnen i olika fosterhem långt ifrån varandra och långt ifrån föräldrarna inte visade tillbörlig aktning för föräldrarnas och barnens rätt till respekt för deras familjeliv.29 Det andra målet — Eriksson-målet — är alltjämt anhängigt vid domstolen. Bakgrunden var att de svenska domstolarna hade beslutat att häva omhändertagandebeslutet men samtidigt utfärdat ett s. k. flyttningsförbud, vilket innebar att barnet under en övergångstid inte skulle få återlämnas till sin mor. Syftet var emellertid att denna övergångstid skulle utnyttjas till att på bästa sätt förbereda återflyttningen till modern, men i stället för att medverka till detta vidtog de sociala myndigheterna ett antal åtgärder som motverkade
detta syfte. Detta var en så anmärkningsvärd omständighet i målet att kommissionen enhälligt fann att rätten till respekt för familjelivet hade kränkts.30
Till sist vill jag säga något om hur Europakonventionen och den rättspraxis som utbildas framför allt av Europadomstolen påverkar utvecklingen av svensk rätt.
Det förhåller sig ju inte bara så, att de svenska klagomålen i Strasbourg har ökat i antal och att publiciteten kring konventionen har tilltagit i Sverige. Det är också tydligt att konventionen och Strasbourgorganens praxis har tillmätts allt större vikt i den svenska lagstiftningsprocessen. Jag tänker då inte bara på de fall då mål i Strasbourg har framtvingat lagändringar i Sverige utan också på hur man i normala lagstiftningsärenden tar hänsyn till de krav som konventionen ställer på Sverige. Många propositioner från senare år innehåller uttalanden i sådana frågor, och lagrådet åberopar ofta konventionen och Strasbourgpraxis som skäl för att föreslå ändringar i de lagförslag som har utarbetats inom regeringskansliet. Ett av de senaste exemplen på detta är propositionen om en ny utlänningslag som under våren lades på riksdagens bord.31 Och det finns också många andra exempel från de senaste åren. Propositionerna och — framför allt — lagrådsutlåtandena om plan- och bygglagen, om det fria handredskapsfisket och om engångsskatten på försäkringsbolagens pengar innehåller åtskilliga överväganden om förenligheten med konventionen.32
Det finns all anledning att tro att konventionen också i ökande omfattning kommer att påverka domstolarnas rättstillämpning. Vissa tendenser kan redan skönjas. Jag vill, för att belysa detta, peka på två avgöranden av Högsta domstolen från det senaste året, där inte bara Europakonventionen utan också avgöranden av Europadomstolen direkt har åberopats i domskälen.
Det första fallet gällde en resningsansökan från en man som dömts till böter av en tingsrätt, varefter hovrätten hade fastställt domen utan huvudförhandling. Högsta domstolen framhöll att det borde fordras starka skäl för att vägra huvudförhandling när detta hade begärts och tillade att en särskild restriktivitet numera var påkallad med hänsyn till att "Europadomstolen genom dom den 26 maj 1988 i mål mot svenska staten ansett det stridande mot artikel 6 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna att en hovrätt, med tillämpning av 51 kap 21 § rättegångsbalken i dess före den 1 juli 1984 gällande lydelse, avgjort
ett brottmål utan huvudförhandling, oaktat den tilltalade begärt sådan förhandling".33
Det andra exemplet är de för ett par månader sedan avgjorda målen om s. k. kommunarrest enligt utlänningslagen. En central fråga i dessa mål var om kommunarrest kunde anses som ett frihetsberövande. I så fall kunde både regeringsformens och Europakonventionens regler för frihetsberövanden få betydelse. För avgörande av om kommunarrest utgör ett frihetsberövande hämtade Högsta domstolen ledning i en dom av Europadomstolen i ett mål Guzzardi mot Italien. Högsta domstolen gick ganska djupt in på hur Europadomstolen hade resonerat och anslöt sig till dessa resonemang som grundval för sin egen bedömning av de konkreta fallen.34
Dessa båda avgöranden ger en vink om på vilket sätt Europadomstolens praxis kan få betydelse för den svenska rättstillämpningen. Frågan är emellertid om Sverige borde gå ett steg längre och genom s. k. inkorporering göra Europakonventionen till direkt tillämplig svensk rätt av samma dignitet som svensk lag.
Detta är inte något som krävs av konventionen. Konventionsstaternas förpliktelse innebär att de skall tillse att fri- och rättigheterna i konventionen respekteras, och Europadomstolen har klart uttalat att denna förpliktelse kan fullgöras på olika sätt — antingen genom att konventionen blir direkt tillämplig eller genom att den nationella rätten innefattar garantier som motsvarar vad som krävs enligt konventionen. Samtidigt har Europadomstolen uttalat en viss preferens för inkorporering genom att påpeka att denna metod i särskilt hög grad visar på en avsikt att effektivt skydda de berörda fri- och rättigheterna.35
Frågan om att inkorporera konventionen med svensk rätt har diskuterats vid många tillfällen. Frågan var uppe på ett nordiskt plan vid det nordiska juristmötet i Helsingfors 1987.36 De uttalanden som då och vid andra tillfällen har gjorts av högre svenska departementstjänstemän tyder närmast på att det i kretsar i Sverige som står regeringen nära finns en skeptisk eller rentav negativ hållning till att ändra på den nuvarande dualistiska ordningen.
Som skäl har man pekat på olika både juridiska och mera praktiska problem som antas vara förbundna med en inkorporering av konven-
tionen. Att det finns en hel del juridiska problem som behöver analyseras och lösas är obestridligt. Att det skulle vara praktiskt så svårt för svenska domstolar att tillämpa Europakonventionen är däremot svårt att tro. Varför skulle svenska domare här vara sämre än de kontinentaleuropeiska domare som tillämpar inte bara denna konvention utan också många andra konventioner och dessutom ibland diverse EG-författningar?
I själva verket är det ju så, att konventionen har införlivats med det nationella rättssystemet i samtliga konventionsstater på den europeiska kontinenten, medan det bara är i ett mindre antal stater i utkanten av konventionsområdet — i Skandinavien och på de brittiska öarna — som man tillämpar en annan ordning. Men nu finns det tecken som tyder på att man kan komma att modifiera sin hållning i både Norge och Danmark, och därmed kan frågan komma i ett nytt läge också hos oss.
I Norge, där saken har avancerat längst, har regeringen rentav fattat ett slags principbeslut till förmån för inkorporering av ett antal centrala konventioner om mänskliga rättigheter, bl. a. Europakonventionen. Detta beslut fattades i januari i år, och det är intressant att se hur det kommenterades av utrikes- och justitieministrarna i en intervju i Arbeiderbladet.37 Utrikesminister Stoltenberg uttalade: "På Norges vegne taler jeg ofte menneskerettighetenes sak i internasjonal sammenheng, og det er ikke den minste tvil om at vi taler med større troverdighet når vi selv gir menneskerettighetene høyeste rettslige status i vårt eget land.....Det vil bli atskillig lettere å forklare at vi har menneskerettighetene som en del av norsk lov, enn å gi en begrunnelse for at vi ikke har det." Och justitieminister Bøsterud sade följande: "En formell inkorporering vil med andre ord sørge for at det blir full harmoni mellom de fundamentale menneskerettigheter og norsk rett.....Menneskerettighetene vil få en helt annen status i de juridiske studier, og generelt gi grunnlag for bredere undervisning og informasjon i skoleverk og samfunn om de politiske idealer vårt land bygger på."
Den norska regeringen skall tillsätta en kommitté för att komma med förslag om formerna för inkorporeringen.
I Danmark har det i folketinget väckts en socialdemokratisk motion om inkorporering av Europakonventionen i dansk rätt.38 I motionen föreslås att en utredning skall tillsättas med uppgift att utarbeta förslag till en lag varigenom konventionen skulle bli en del av dansk rätt. När
motionen först debatterades i folketinget, ställde sig justitieministern försiktigt positiv till att utreda frågan vidare, men han betonade särskilt betydelsen av nordisk rättslikhet i denna fråga.
När det gäller Finland är situationen litet speciell. Finland har tidigare inte varit medlem av Europarådet och har därför inte heller kunnat ansluta sig till Europakonventionen. Men för ungefär två veckor sedan, den 5 maj i år, upptogs Finland som medlem av Europarådet, och Finland avser nu att — efter att ha genomfört en del lagändringar — också tillträda konventionen. I Finland har man för vana att i stor utsträckning införliva internationella konventioner med finländsk rätt, och man avser att följa denna praxis också när man tillträder Europakonventionen. Med tiden kan vi alltså räkna med att konventionen blir en del av finländsk rätt.
Utvecklingen i våra nordiska grannländer kan väntas komma att leda till en ny diskussion också i Sverige av frågan om inkorporering av Europakonventionen. Hittills har svenska regeringen åtminstone kunnat hänvisa till en enhetlig skandinavisk linje i denna fråga. Skulle situationen nu förändras i Norge och Danmark och konventionen också bli direkt tillämplig i Finland, riskerar Sverige att isoleras, och att här stå kvar som en ståndaktig tennsoldat skulle kanske inte vara att rekommendera i en tid då Sverige säger sig eftersträva att stärka banden med Europa.