En utdragen grundlagshistoria

 

 

Av rättschef GÖRAN REGNER

Som bekant har vi i Sverige tre grundlagar: regeringsformen, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen. Tidigare var också riksdagsordningen en grundlag, men den riksdagsordning som tillkom i samband med 1974 års regeringsform fick inte denna status. Nu har emellertid ett avgörande steg tagits mot att vi för första gången på över 100 år skall få en helt ny grundlag. Riksdagen har nämligen den 8 maj i praktiskt taget total enighet (1990/91:KU21) fattat det första av de två behövliga besluten om en ny yttrandefrihetsgrundlag.
    Den nya grundlagen bygger i allt väsentligt på de principer som sedan gammalt gäller på det tryckfrihetsrättsliga området. Den reglerar yttrandefriheten i medier som hittills fallit under regeringsformens mindre detaljerade skydd för grundläggande fri- och rättigheter, nämligen radio och TV, filmer och videogram, ljudupptagningar samt liknande medier.
    Yttrandefrihetsgrundlagens tillkomsthistoria har varit utdragen och komplicerad. Det skall inte heller fördöljas att den nya lagen i likhet med tryckfrihetsförordningen inte tillhör de mest lättgenomträngliga regelverken.

 

En gammal tanke
Redan när den nuvarande tryckfrihetsförordningen kom till i slutet på fyrtiotalet fanns tanken på att utvidga de tryckfrihetsrättsliga garantierna till att gälla även andra uttrycksformer än tryckta skrifter, i första hand radio och film. En sådan utvidgning krävde dock ingående utredningar som inte förelåg, och det förblev vid en tanke i grundlagstiftningsärendet (prop. 1948:230 s. 84).
    Frågan om ett grundlagsskydd enligt de tryckfrihetsrättsliga principerna för annat än det tryckta ordet togs upp på nytt i samband med tillkomsten 1966 av radiolagen och radioansvarighetslagen. Frågan ansågs då böra prövas i samband med det fortsatta arbete på en total grundlagsreform som pågick och som senare resulterade i 1974 års regeringsform (prop. 1966:149 s. 27). I viss utsträckning förverkligades emellertid i vanlig lag ett motsvarande skydd för radio och TV genom att radioansvarig-

SvJT 1991 En utdragen grundlagshistoria 429 hetslagen utformades efter mönster av tryckfrihetsförordningen och att ett censurförbud togs in i radiolagen. Ansvarighetslagar efter radioansvarighetslagens modell har senare införts i fråga om närradio (1982), radio- och kassettidningar (1982) och lokala kabelsändningar (1985).
    Även beträffande film aktualiserades frågan om ett liknande ansvarighetssystem. Ett utredningsförslag om en filmansvarighetslag lades fram (SOU 1969:14) men ledde inte till lagstiftning.

 

Massmedieutredningen
År 1970 tillsattes en parlamentarisk kommitté, massmedieutredningen, med justitierådet Sven Romanus som ordförande. Den skulle se över reglerna för yttrandefriheten i massmedier. En första uppgift för kommittén var att undersöka vilka slag av massmedier som borde omfattas av det grundlagsmässiga skyddet. Att detta utöver tryckta skrifter skulle omfatta också radio och TV ansågs i direktiven vara givet. Film nämndes också som en uttrycksform som kunde ges grundlagsskydd. Slutligen pekades på skrifter som framställdes på annat sätt än i tryckpress, t. ex. stencilerade sådana. Det sades vidare ligga nära till hands att samla de aktuella grundlagsbestämmelserna i en särskild massmediegrundlag. Tryckfrihetsförordningen borde utgöra utgångspunkt för övervägandena om lagstiftningens sakliga innehåll, men det anmärktes att faktiska förutsättningar saknades på radio- och TV-området för en obegränsad etableringsfrihet. Frågan om förhållandet mellan tryckfrihetsrätten och reklamen var en annan huvudfråga för kommittén. Slutligen kan nämnas att kommittén också skulle pröva frågan om den speciella rättegångsordningen med jurysystem i tryckfrihets- och radioansvarighetsmål.
    Massmedieutredningen avgav sitt huvudbetänkande år 1975 (SOU 1975:49). I vissa delar kom detta att behandla frågor som aktualiserats i samband med den s. k. IB-affären och som föranlett tilläggsdirektiv 1974.
    Kommittén lade fram förslag till en ny grundlag, massmediegrundlagen, som skulle ersätta tryckfrihetsförordningen och reglera yttrandefriheten i tryckta, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, radio och TV (som sändes till allmänheten) samt film (som visades offentligt). Utgångspunkten för förslagets tillämpningsområde var en bedömning av om de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna om censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, särskild brottskatalog, meddelarskydd, anonymitetsrätt och speciell rättegångsordning kunde tillämpas på olika medier. Bl. a. teater, utställningar och demonstrationer lämnades

430 Göran Regner SvJT 1991 därför utanför den föreslagna regleringen. Undantag från grundprinciperna gjordes dessutom i fråga om några av de omfattade medierna: beträffande etableringsfriheten för radio och TV och beträffande censuren för filmen. Den nya grundlagens tilllämplighet på reklam skulle regleras uttryckligen (till skillnad mot vad fallet är med tryckfrihetsförordningen). Massmedieutredningen föreslog slutligen att systemet med regionala tryckfrihetsdomstolar med jury skulle ersättas av en central yttrandefrihetsdomstol knuten till Stockholms tingsrätt. Den skulle bestå av två juristdomare och sju lekmän, varav tre med publicistisk erfarenhet.
    Endast vissa delar av betänkandet ledde efter remissbehandling (se Ds Ju 1976:2) till grundlagstiftning 1976 genom ändringar i tryckfrihetsförordningen. Detta gällde bl. a. de delar som avsåg utvidgningen av skyddet till stencilerade och vissa andra skrifter som var jämförliga med tryckalster samt — framför allt — de frågor som aktualiserats genom IB-affären.
    Dessa förslag hade fått ett gynnsamt mottagande vid remissbehandlingen, medan synpunkterna på andra delar hade varit delvis starkt kritiska. Enligt åtskilliga remissinstanser borde fler medier grundlagsskyddas, t. ex. fonogram, videogram, teaterföreställningar, utställningar och demonstrationer. En betydande remissopinion hade tagit avstånd från förslaget till en ny rättegångsordning. Också regleringen av reklamfrågan hade fått kritik.
    Regeringen övergav dock inte planerna på att ersätta tryckfrihetsförordningen med en ny grundlag med vidare syftning utan ansåg att tanken snarare hade vunnit i styrka. En ny parlamentarisk utredning behövdes för arbetet på en grundlag som omfattade flertalet medier i opinionsbildningens tjänst, en yttrandefrihetsgrundlag (prop. 1975/76:204 s. 38).
    I samband med riksdagsbehandlingen av en grundlagsproposition på regeringsformens fri- och rättighetsområde (prop. 1975/76:209) vidgades perspektivet så att det aviserade utredningsarbetet borde avse möjligheterna till ett mera fullständigt grundlagsskydd av de s. k. opinionsfriheterna generellt, dvs. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten (KU 1975/76:56 s. 13).

 

Yttrandefrihetsutredningen
Den aviserade utredningen tillsattes 1977 och fick namnet yttrandefrihetsutredningen. Ordförande i kommittén blev chefredaktören Hans Schöier. Sven Romanus var justitieminister när

SvJT 1991 En utdragen grundlagshistoria 431 utredningsdirektiven beslutades. Inriktningen på arbetet var att åstadkomma en sammanhållen yttrandefrihetsgrundlag som skulle omfatta alla de medier som kunde ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i samhället. Tryckfrihetsförordningens principer kunde dock inte väntas bli fullt ut tillämpliga på alla dessa. De medier som nämndes särskilt i direktiven var — förutom tryckta skrifter — radio och TV, film och videogram, fonogram, utställningar, allmänna sammankomster som bl. a. teaterföreställningar, konserter, gudstjänster och politiska propagandamöten samt demonstrationer. Förhållandet till reklamen var en viktig fråga för kommittén. Meddelarskyddet togs upp särskilt i direktiven. Tanken på en central yttrandefrihetsdomstol var enligt direktiven inte längre aktuell, men frågan om rättegången i yttrandefrihetsmål var en viktig uppgift för kommittén. Avslutningsvis berördes också skyddet för informationsfriheten i direktiven.
    Yttrandefrihetsutredningen avgav 1979 ett debattbetänkande (SOU 1979:49), som remissbehandlades. Som namnet antyder presenterades där inte några färdiga förslag utan överväganden om hur vissa frågor borde regleras. Två grundlagstekniska lösningar skisserades, en med en samlad reglering och en med en ny grundlag för de ”nya” medierna vid sidan av en bibehållen tryckfrihetsförordning. Endast i några frågor angav kommittén sin inställning; den viktigaste gällde juryinstitutet som borde vara kvar enligt betänkandet. De avgivna remissyttrandena överlämnades till kommittén som fortsatte sitt arbete.
    Huvudbetänkandet avlämnades 1983 (SOU 1983:70). I det föreslogs att en ny yttrandefrihetsgrundlag, vid sidan av tryckfrihetsförordningen, skulle ge ett grundlagsskydd efter den äldre grundlagens mönster i fråga om radio och TV, filmer och videogram, ljudupptagningar samt sådana sceniska framställningar och utställningar som hade en utgivare. Också vissa ändringar i tryckfrihetsförordningen och regeringsformen förordades. Tryckfrihetsförordningen skulle sålunda kompletteras med ett skydd för meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda och inte bara som dittills mot ingripanden från det allmänna. I regeringsformen skulle bl. a. skyddet för mötesfriheten och demonstrationsfriheten stärkas. Vidare skulle en särskild grundlagsreglerad rätt att inneha föremål som bär eller förmedlar yttranden (t. ex. radio- och TVapparater) införas. Från det principiella censurförbudet gjordes undantag som skulle möjliggöra förhandsgranskning av filmer och videogram. Beträffande filmer och videogram som görs tillgängliga för barn

432 Göran Regner SvJT 1991 och ungdomar under 18 år skulle såväl offentlig visning som spridning på annat sätt (t. ex. genom uthyrning eller försäljning) kräva tillstånd efter granskning. För motsvarande spridning till vuxna skulle granskning få ske men inget förhandstillstånd till visning eller annan spridning få krävas utan bara ingripanden i efterhand kunna förekomma.
    Etableringsfrihet för etersänd radio och TV skulle enligt förslaget inte gälla, medan däremot trådsändningar skulle omfattas av en sådan princip. Vissa begränsningar i friheten att sända genom tråd skulle få gälla, bl. a. för att säkra att Sveriges Radios sändningar skulle nå allmänheten och för att förhindra sändningar från s. k. vålds- och porrkanaler.
    Som antytts var principen om utgivare som ensam ansvarig för de yttranden som förekom i de skyddade medierna försedd med det undantaget för teater och utställningar att utgivare inte obligatoriskt måste finnas och att grundlagsskyddet skulle gälla endast om utgivare hade utsetts. Meddelarskyddet skulle enligt förslaget stärkas på två sätt. Grundlagen skulle ställa upp hinder mot att den inskränks genom vanlig lag genom att tämligen detaljerat ange vilka typer av tystnadsplikter i vanlig lag som skulle få ges försteg framför principen att var och en har rätt att lämna uppgifter för offentliggörande i grundlagsskyddade medier. Vidare skulle meddelarfriheten sträckas ut i förhållandet mellan enskilda så att den gällde också t. ex. framför en tystnadsplikt som avtalats mellan en arbetsgivare och en arbetstagare.
    I fråga om brottskatalogen fanns inga större ändringar i förslaget till ny yttrandefrihetsgrundlag i jämförelse med tryckfrihetsförordningen. Till de brott som förordningen anger som straffbara lades dock olaga våldsskildring som var kriminaliserat i den s. k. videovåldslagen från 1981. Vidare förordades en mera utförlig beskrivning i de båda grundlagarna av vad som skall anses utgöra ett otillåtet offentliggörande. Även en precisering av det straffbara området för brottet hets mot folkgrupp föreslogs. Rättegångsordningen i tryckfrihetsmål lämnades i huvudsak oförändrad i betänkandet och utsträcktes till att gälla motsvarande mål enligt den nya grundlagen. Som en konsekvens av förslaget om utvidgad meddelarfrihet föreslogs dock vissa avsteg från denna ordning i fråga om mål som avsåg åsidosättanden av civilrättsliga tystnadsplikter.
    Till sist skall nämnas att förslaget innebar att förhållandet mellan reklam och yttrandefrihet skulle regleras. Reklamen skulle i princip falla in under det grundlagsskyddade området, men vissa

SvJT 1991 En utdragen grundlagshistoria 433 möjligheter att begränsa yttrandefriheten i näringsverksamhet skulle finnas. Förbud mot reklam i radio och TV skulle också vara möjligt.
    Yttrandefrihetsutredningens huvudbetänkande sändes ut på remiss. Remissyttrandena har publicerats (Ds Ju 1985:4).
    Till en del behandlades förslagen vid lagstiftning år 1984 då möjlighet att förhandsgranska videogram som visas offentligt infördes (prop. 1984/85:83 och 116). Ungefär samtidigt tillkom lagstiftningen om lokala kabelsändningar (prop. 1984/85:199 och 208) som också hade samband med det arbete yttrandefrihetsutredningen utfört men som innebar tillståndskrav och inte etableringsfrihet för trådsändningar.

 

1986 års lagrådsremiss, 1987 års proposition och 1988 års riksdagsbeslut
I slutet av 1986 beslutade regeringen en lagrådsremiss på grundval av yttrandefrihetsutredningens huvudbetänkande. Det remitterade förslaget innebar lagtekniskt ett nytt grepp: tryckfrihetsförordningen skulle byggas ut med en ny, andra avdelning med tio kapitel med regler om skydd för yttrandefriheten i radio och TV, film och videogram samt ljudupptagningar m. m.
    Lagrådet godtog i princip denna lagtekniska utformning liksom i allt väsentligt de sakliga ställningstagandena i remissen.
    När ärendet på nytt behandlades i regeringen, ansåg sig dock den dåvarande justitieministern (Sten Wickbom) tvungen att avstå från att förorda att de remitterade förslagen skulle genomföras i de delar som avsåg de ”nya” medierna. Detta hängde samman med att det efter lagrådsremissens avlämnande hade uppstått osäkerhet om möjligheterna att uppnå en bred enighet om den lagtekniska lösning som förordats i remissen. Eftersom fortsatt beredning måste äga rum, borde frågan om en förstärkning av grundlagsskyddet för radio, TV, filmer, videogram och ljudupptagningar brytas ut från det lagförslag som skulle föreläggas riksdagen. De förslag som avlämnades till riksdagen före sommaren 1987 avsåg därför huvudsakligen ändringar i tryckfrihetsförordningens regler till skydd för det tryckta ordet (prop. 1986/87:151).
    Vad var det då som hade hänt? Frågan om i vilken författning en viss reglering skall tas in är ju normalt juridisk-teknisk och har begränsad saklig betydelse. I detta fall fick dock frågan stor politisk betydelse, så stor att den ledde till att den nya grundlagstiftningen försenades tre år, låt vara att också den nya regleringens materiella innehåll i flera avseenden var politiskt omtvistat länge nog.

434 Göran Regner SvJT 1991 Yttrandefrihetsutredningen hade ju i valet mellan en ny sammanhållen grundlag för alla de särskilt skyddade medierna och en ny särskild grundlag för de nya medierna vid sidan av tryckfrihetsförordningen stannat för den senare lösningen. Samtidigt uttalade kommittén sympatier för en enda, sammanhållen grundlag i det längre perspektivet. Frågan om vilken lösning som var att föredra tilldrog sig stor uppmärksamhet vid remissbehandlingen, och utfallet av denna kan sägas spegla den tvekan som redan betänkandet gav uttryck för.
    Regeringen fann vid sitt beslut om lagrådsremiss nackdelar med båda lösningarna. Systematiska och lagtekniska skäl kunde visserligen tala för modellen med en enda grundlag, men när det måste göras viktiga avvikelser från några av de grundläggande principerna i tryckfrihetsrätten för vissa av de nya medierna talade detta mot att man försökte skapa en ”enhetlig” reglering av alla de aktuella medierna. Å andra sidan fanns det fog för den kritik som framförts mot kommittéförslaget. Två grundlagar med nära nog parallell reglering kunde inte undgå att ge ett egendomligt intryck och kunde verka förvirrande för rättstillämpningen. Mycket starka skäl skulle finnas innan man införde en ny grundlag. Regeringen valde därför en tredje lösning som nämnts i kommitténs debattbetänkande och under remissbehandlingen, nämligen att behålla tryckfrihetsförordningen och bygga ut den med nya kapitel för de tillkommande medierna. Visserligen blev namnet på grundlagen då oegenligt men inte heller namnen massmediegrundlag och yttrandefrihetsgrundlag gick fria från sådan kritik.
    Regeringen konstaterade vid propositionsbeslutet att lagrådsremissens lösning hade fördelar men att det i den allmänna debatten hävdats att denna skulle innebära risker för tryckfriheten genom någon form av ”smittorisk” som skulle bestå i att inskränkningar i yttrandefriheten i de nya medierna, t. ex. i etableringsfriheten, kunde få verkningar också för skyddet av de tryckta skrifterna. Farhågorna för en sådan utveckling ansågs i propositionen visserligen obefogade, men önskemålet om en bred enighet i riksdagen — vilken inte verkade finnas för lagrådsremissens förslag — gjorde att frågan inte kunde lösas utan ytterligare beredning under parlamentarisk medverkan i särskild ordning.
    De förslag som togs upp i propositionen och som alltså i första hand gällde tryckta skrifter innebar följande. Kommitténs förslag om att grundlagen skulle närmare ange de tryckfrihetsbrott som utgör otillåtet offentliggörande följdes i stort sett. Ansvarsbestämmelsen om olaga våldsskildring utvidgades till att omfatta

SvJT 1991 En utdragen grundlagshistoria 435 stillbilder och flyttades från videovåldslagen till brottsbalken och fick en motsvarighet i tryckfrihetsförordningens brottskatalog, något som medförde att våldspornografi i tryckt skrift kriminaliserades. Brottsbalkens straffbestämmelse om hets mot folkgrupp skärptes. Beträffande meddelarfriheten valdes en annan ordning för ett ökat grundlagsskydd än den som kommittén förordat. Någon detaljerad reglering av vilka slags tystnadsplikter som fick ges företräde framför denna frihet föreslogs således inte. I stället skulle regeringsformens bestämmelser om det s. k. uppskovsförfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning (2 kap. 12 § regeringsformen) göras tillämpliga också på lagförslag som skulle ge en tystnadsplikt försteg framför meddelarfriheten. Inte heller förde propositionen fram kommitténs förslag om utvidgning av meddelarskyddsregleringen till att gälla också t. ex. avtalade tystnadsplikter. Slutligen kan nämnas att förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen också fortsättningsvis skulle lämnas utan någon uttrycklig grundlagsreglering.
    De föreslagna lagändringarna beslutades av riksdagen 1988 (KU 1987/88:36 och 1988/89:KU2). I två hänseenden uttalade riksdagen önskemål om fortsatt beredningsarbete, nämligen i frågan om en ny grundlag och i frågan om meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda.
    Som regeringen aviserat i sin proposition hade en fortsatt beredning av den första frågan ägt rum efter propositionsavlämnandet och under medverkan av företrädare för riksdagspartierna. Beredningen hade skett i en arbetsgrupp med den dåvarande statssekreteraren Harald Fälth som ordförande. Beredningen hade syftat till att partierna skulle nå tillräcklig enighet om ett grundlagsförslag som kunde behandlas av riksdagen samtidigt med den avgivna propositionen. Man hade emellertid inte lyckats nå fram till ett sådant förslag, varför frågan stod öppen vid riksdagsbehandlingen. Nu uttalade riksdagen att den teknik som valts i lagrådsremissen inte visat sig vara en framkomlig väg och att det fortsatta arbetet borde inriktas mot en lösning i enlighet med principerna i yttrandefrihetsutredningens förslag, dvs. en särskild grundlag för de nya medierna.
    Vidare ansåg riksdagen att en skyndsam utredning borde ske av frågan om en utvidgning av meddelarskyddet till att i princip gälla även beträffande t. ex. avtalade tystnadsplikter.

 

Det fortsatta beredningsarbetet
I enlighet med riksdagens vilja fortsatte beredningen av frågan om en yttrandefrihetsgrundlag i justitiedepartementet, nu i en bered-

436 Göran Regner SvJT 1991 ningsgrupp med företrädare för riksdagspartierna och med statssekreteraren Sten Heckscher som ordförande. Beredningen, som omfattade dels de frågor som kvarstod från yttrandefrihetsutredningens huvudbetänkande, dels vissa frågor som aktualiserats av den senare utvecklingen, ledde fram till att regeringen i slutet av 1990 — efter lagrådsgranskning — avgav propositionen med förslag om en yttrandefrihetsgrundlag (prop. 1990/91:64).
    Frågan om en utvidgning av meddelarfriheten uppdrogs 1988 åt en parlamentarisk kommitté, meddelarskyddskommittén, vars ordförande var hovrättspresidenten Bo Broomé. Uppdraget utökades genom tilläggsdirektiv 1989 som gällde två frågor om tryckfrihetsförordningens regelsystem. Den ena rörde tystnadsplikten för verksamma inom tidningsföretag och nyhetsbyråer m. m., och den andra frågan avsåg skyddet för skrifter som trycks utomlands. Kommittén avgav sitt betänkande i början av 1990 (SOU 1990:12) och förslagen behandlades efter remissomgång i den nu av riksdagen godtagna grundlagspropositionen.

 

Det vilande grundlagsförslaget
I enlighet med det tidigare riksdagsbeslutet skall en särskild grundlag, yttrandefrihetsgrundlagen, skydda yttrandefriheten i radio, TV, film, videogram och ljudupptagningar m. m. Däremot lämnas teater och utställningar utanför det nya grundlagsskyddet. Den nya grundlagen bygger på samma principer som tryckfrihetsförordningen. Undantag från principen om censurförbud skall dock gälla i fråga om filmer och videogram som visas offentligt och från principen om etableringsfrihet beträffande etersänd radio och TV. Av meddelarskyddskommitténs förslag genomförs de nämnda ändringarna i fråga om tryckfrihetsförordningens tystnadsplikt och skyddet för utomlands tryckta skrifter, medan regleringen av meddelarfriheten inte utvidgas beträffande t. ex. avtalade tystnadsplikter.
    Den nya grundlagen innehåller 11 kapitel som i stor utsträckning ansluter till indelningen i tryckfrihetsförordningen. Någon motsvarighet till förordningens 2 kap. om allmänna handlingars offentlighet finns naturligt nog inte. Det första kapitlet upptar grundläggande bestämmelser om grundlagens tillämpningsområde (1 och 6–11 §§), om meddelar- och anskaffarfrihet (2 §), censurförbud m. m. (3 §), den s. k. exklusivitetsprincipen (4 §), s. k. instruktion (5 §) samt möjligheterna att i vanlig lag reglera reklam m. m. (12 §). I 2 kap. finns föreskrifter om rätt till anonymitet. Bestämmelser i 3 kap. om sändning samt framställande och spridning motsvarar tryckfrihetsförordningens regler om etable-

SvJT 1991 En utdragen grundlagshistoria 437 rings- och spridningsrätt. Frågor om utgivare regleras i 4 kap. Yttrandefrihetsbrotten anges i 5 kap., och 6 kap. innehåller ansvarighetsregler. I 7 kap. återfinns föreskrifter om tillsyn, åtal och särskilda tvångsmedel. Skadeståndsfrågor behandlas i 8 kap. Rättegången i yttrandefrihetsmål är enligt 9 kap. densamma som i tryckfrihetsmål. I 10 kap. finns bestämmelser om radio- och TVprogram samt filmer, videogram och ljudupptagningar från utlandet. Grundlagen avslutas med ett kapitel med allmänna bestämmelser.
    I viss utsträckning hänvisar den nya grundlagen till tryckfrihetsförordningens föreskrifter i olika ämnen. Det har varit en något omdiskuterad fråga hur långt man skulle gå i den vägen. Nu har slutresultatet blivit att så är fallet beträffande främst yttrandefrihetsbrotten, tillsyn och åtal, särskilda tvångsmedel, rättegången och de avslutande allmänna bestämmelserna. Däremot saknar de grundläggande reglerna i 1 kap. i stort sett sådana hänvisningar. Detsamma gäller kapitlen om anonymitetsrätt, etableringsfrihet m. m., utgivare och ansvarighetsregler.
    Den nya grundlagen bygger till sitt sakliga innehåll i betydlig mån på 1986 års lagrådsremiss. De frågor som i den sista beredningsomgången krävde de mest ingående övervägandena gällde film- och videocensurens omfattning, etableringsfriheten för eter- och trådsändningar, grundlagens tillämplighet på satellitsändningar till och från Sverige och på videotex m. m. samt radio- och TV-reklamfrågan. Dessutom behandlades givetvis meddelarskyddskommitténs förslag utförligt i propositionen. Det finns därför anledning att gå in på dessa frågor särskilt. Något bör också sägas om vissa andra punkter i yttrandefrihetsgrundlagen där denna avviker från den tryckfrihetsrättsliga förebilden.

 

Frågan om censur av filmer och videogram
Problemet med våldsskildringar i videogram växte fram med utvecklingen och den allmänna spridningen av videotekniken. De missförhållanden som ansågs finnas ledde till att riksdagen 1981 stiftade videovåldslagen, som betraktades som ett provisorium i avvaktan på resultatet av yttrandefrihetsutredningens överväganden i frågan.
    Kommitténs förslag beträffande förhandsgranskning av filmer och videogram tillhörde de mer omdebatterade i huvudbetänkandet, och ett stort antal enskilda opinionsyttringar förekom i grundlagstiftningsärendet.
    Som nämnts skärptes videovåldslagen 1985. En särskild utredning, våldsskildringsutredningen, fick i uppdrag att överväga

438 Göran Regner SvJT 1991 behovet av nya eller ändrade regler i syfte att motverka skadliga effekter av våldsskildringar. Sedan utredningen avgett sina förslag (SOU 1988:28 och 1989:22) antog riksdagen på våren 1990 lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram, som ersatte den tidigare biografförordningen. En intensifierad tillsyn över videogrammarknaden och en skärpning av ansvarsbestämmelsen om olaga våldsskildring ingick bland de beslutade åtgärderna, medan den begränsade verkan som censur av videogram avsedda för uthyrning, försäljning eller dylikt kunde väntas ha inte ansågs motivera en utvidgad förhandsgranskning mot bakgrund av grundlagens bestämmelser om ytttrandefriheten. Åtminstone tills vidare avvisades därför tanken på en utsträckt förhandsgranskning av filmer och videogram.
    Beredningen av yttrandefrihetsgrundlagsärendet kunde därefter leda fram till förslaget att den nya grundlagen skall medge censur enbart av filmer och videogram som skall visas offentligt. Vid riksdagsbehandlingen förekom ett antal motioner med krav på ökade möjligheter till förhandsgranskning, men de avslogs av riksdagen.

 

Etableringsfrihet beträffande radio och TV
Enighet har i stort sett rått om att det begränsade frekvensutrymmet för etersänd radio och TV inte tillåter någon etableringsfrihet för dessa medieformer utan att det behövs någon form av tillståndssystem för att fördela frevenserna. Till skillnad från yttrandefrihetsutredningens förslag framgår detta uttryckligen av den nya grundlagen (3 kap. 2 §). Denna lämnar öppet hur ett sådant system skall utformas genom vanlig lag men anger dock att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet. En särskild utredning, frekvensrättsutredningen, har fått i uppdrag att utarbeta förslag till lagregler i ämnet. Närradiolagstiftningen har dessutom fått en förankring i grundlagen genom en föreskrift om att sammanslutningar skall ha möjlighet att få tillstånd till lokala radiosändningar. På detta område har utredningsförslag lagts fram av utredningen om vissa närradiofrågor (SOU 1990:70).
    Frågan om etableringsfrihet för trådsändningar har varit kontroversiell på ett helt annat sätt. Här sätter ju fysiken inte samma gränser för vad som är möjligt att sända. Medan yttrandefrihetsutredningen förordade en ordning med etableringsfrihet med vissa begränsningar, infördes genom lagstiftningen om lokala kabelsändningar ett system med tillståndskrav för sådana. Yttrande-

SvJT 1991 En utdragen grundlagshistoria 439 frihetsgrundlagen går på kommitténs linje. En rätt för envar att sända radio- och TV-program genom tråd slås således fast (3 kap. 1 §). Som inskränkningar i denna grundlagsenliga frihet gäller att det i vanlig lag får meddelas föreskrifter om skyldighet för kabelnätsinnehavare att ge utrymme för vissa program (s. k. must carry-skyldighet) i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till t. ex. Sveriges Radios program. Vidare tillåts lagstiftning om ingripanden mot fortsatta sändningar av program i vålds- och porrkanaler och rasistiska programkanaler.
    Det framhålls i grundlagspropositionen att de praktiska skillnaderna mellan en ordning med tillståndskrav och en principiell etableringsfrihet inte behöver vara alltför betydelsefulla men att det inte desto mindre framstår som angeläget att det i en ny grundlag slås fast att det står var och en fritt att sända radio och TV till allmänheten genom tråd.
    Frågan om kabellagstiftningens framtida utformning utreds av radiolagsutredningen.

 

Satellitsändningar av radio och TV
Yttrandefrihetsutredningen lämnade satellitsändningar av radio och TV utanför sina förslag. Enligt 1986 års lagrådsremiss skulle huvudparten av det nya grundlagsskyddet inte omfatta samtidig och oförändrad återutsändning av satellitsända program. Yttrandefrihetsgrundlagen innebär däremot att program som sänds ut från Sverige via satellit i princip helt faller under skyddet (1 kap. 6 §), medan samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av utländska radio- och TV-program, vare sig de kommer hit via satellit eller inte, delvis omfattas av grundlagens regler (1 kap. 7 §). De delar av skyddet som gäller sådana sändningar utgörs av censurförbudet m. m., grundlagsreglernas exklusivitet, instruktionen, etableringsfriheten för trådsändningar och rätten till domstolsprövning av frågor om rätt att sända.
    En återutsändning, som inte är på nyss avsett vis samtidig och oförändrad, följer de vanliga reglerna för sändningar inom Sverige.
    Något särskilt skydd för sändningen ned från en satellit, s. k. nedlänkning, ger däremot inte den nya grundlagen. Det är i stället sändningen upp, upplänkningen, som är skyddad om den kommer från Sverige.
    Det kan tilläggas att yttrandefrihetsgrundlagens regler om ansvarighet i fråga om satellitsända program från Sverige har föregripits genom att radioansvarighetslagens tillämpningsområde har utvid-

440 Göran Regner SvJT 1991 gats fr. o. m. den 1 maj 1991 så att det nu omfattar också sådana sändningar som TV 4:s (prop. 1990/91:94).

 

Videotex m. m.
Med videotex, som ibland kallas teledata, avses överföring av databaslagrad information av text och andra grafiska meddelanden via speciella ledningar eller det allmänna telekommunikationsnätet till datorterminaler eller TV-apparater. Vad som skiljer videotex från text-TV är att trafiken kan vara dubbelriktad och att den som mottar överföringen i så fall har möjlighet att påverka dess innehåll. Text-TV innebär däremot, liksom telefax, att mottagaren inte har en sådan möjlighet, låt vara att han ibland med text-TV kan ”välja sida” i det material som sänds till honom.
    Den nya grundlagens regelsystem omfattar text-TV och telefax som sänds till allmänheten men även motsvarande videotex när mottagaren inte kan påverka innehållet i det som sänds ut. I fråga om informationsförmedlning som sker på individuell begäran och direkt från en databas, dvs. sådan teknik som i dag huvudsakligen går under namnet videotex, är skyddet begränsat till överföringar som tillhandahålls av redaktioner för periodiska tryckta skrifter eller för radio- eller TV-program, av företag för framställning av filmer, videogram eller ljudupptagningar eller av nyhetsbyråer, dvs. sådana verksamhetsställen där det yttrandefrihetsrättsliga källskyddet är starkast. Om mottagaren av videotex kan påverka innehållet i den databas där materialet är lagrat, gäller dock inte något skydd (1 kap. 9 §).

 

Reklam i radio och TV
Även frågan om reklam i radio och TV har varit segsliten. Grundlagen tillåter i likhet med yttrandefrihetsutredningens förslag att det i vanlig lag föreskrivs om reklam o. d. i radio och TV (1 kap. 12 §), t. ex. förbud mot kommersiell reklam eller sponsring.
    Möjligheterna att reglera förekomsten av reklam m. m. i vidaresändningar av kanaler som förmedlas hit via satellit är dock inskränkta till vad som är förenligt med Sveriges internationella åtaganden, i första hand avses här Europarådets konvention om gränsöverskridande television (1 kap. 7 §).
    Frågan om reklam i radio och TV har behandlats i en parlamentariskt sammansatt beredningsgrupp i utbildningsdepartementet. Ett förslag till lagstiftning om sådan reklam har förelagts riksdagen (prop. 1990/91:149).

 

SvJT 1991 En utdragen grundlagshistoria 441 Tryckfrihetsförordningens tystnadsplikt
Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om skydd för dem som lämnar uppgifter för publicering innehåller en tystnadsplikt för dem som är verksamma inom t. ex. tidningsredaktioner och nyhetsbyråer i fråga om identiteten hos en källa som vill vara anonym. Motsvarande regler finns på det radiorättsliga området och ingår i den nya grundlagen. I det uppmärksammade fallet med DN-journalisten Åsheden som justitiekanslern önskade få vissa upplysningar av beträffande Hans Holmér kom frågan upp om tystnadspliktens omfattning. Meddelarskyddskommitténs tilläggsuppdrag var att överväga behovet av ett klargörande av reglerna. Ett sådant förtydligande föreslogs av kommittén, vars förslag godtogs i sak i grundlagsärendet.

 

Källskyddet för skrifter som trycks utomlands
Det har blivit allt vanligare att bl. a. periodiska skrifter som ges ut huvudsakligen i Sverige trycks utomlands av kostnadsskäl. För personer som meddelar eller anskaffar uppgifter för publicering i sådana tidningar och tidskrifter har hittills gällt en mindre långtgående frihet från ansvar än i fråga om motsvarande medverkan vid tillkomsten av skrifter tryckta här i landet. Enligt meddelarskyddskommitténs förslag och grundlagsbeslutet skall hädanefter källskyddet vara detsamma. För skrifter som inte är avsedda för huvudsaklig spridning i Sverige kommer däremot den gamla ordningen med ett mera begränsat sådant skydd alltjämt att gälla.

 

Meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda
En något oklar fråga är hur tystnadsplikter som avtalas mellan enskilda, t. ex. mellan arbetsgivare och arbetstagare, förhåller sig till meddelarfriheten. Denna innebär i första hand att också uppgifter som normalt skall hållas hemliga enligt lagstadgade tystnadsplikter får lämnas ut för publicering i periodiska skrifter eller i radio eller TV. I vissa fall viker dock meddelarfriheten för sådana tystnadsplikter enligt vad som närmare föreskrivs i 16 kap. sekretesslagen. Att avtalade tystnadsplikter skulle gälla utan hinder av meddelarfriheten skulle kunna anses följa av att tryckfrihetsförordningen allmänt sett ger skydd mot ingripanden av det allmänna men inte utesluter att enskilda avtalsvägen frivilligt underkastar sig begränsningar i sin yttrandefrihet.
    Yttrandefrihetsutredningen ansåg att rättsläget beträffande förhållandet mellan meddelarfriheten och avtalade tystnadsplikter

442 Göran Regner SvJT 1991 borde klargöras genom att man i grundlagen slog fast att meddelarfriheten i princip gällde också uppgifter som omfattades av avtalad tystnadsplikt men att vissa undantag från denna princip skulle kunna göras. Något förslag härom lades dock inte fram i 1987 års proposition. Enligt denna kunde visserligen övertygande skäl i och för sig anföras för en sådan ordning, men avgörande invändningar, bl. a. lagtekniska, fanns mot att då genomföra förslaget. Frågan borde i stället kunna tas upp på nytt i annat sammanhang.
    Meddelarskyddskommittén presenterade sedan ett förslag i samma riktning som yttrandefrihetsutredningens. Förslaget var mera genomarbetat än det tidigare, som varit något av en principskiss. Det fick emellertid ett starkt negativt mottagande under remissbehandlingen. Invändningarna låg delvis på det principiella planet men också förslagets utformning kritiserades och dess förmodade verkningar ansågs oacceptabla.
    I propositionen om yttrandefrihetsgrundlag m. m. konstateras att det med hänsyn till remissutfallet inte finns möjlighet att föra fram frågan om meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda till grundlagstiftning i det aktuella ärendet. Tanken på en vidgad insyn inom den privata sektorn sägs emellertid fortfarande vara bärkraftig. Vissa förslag till alternativa lösningar som förts fram under remissbehandlingen av meddelarskyddskommitténs betänkande bör enligt propositionen övervägas närmare. Där hänvisas också till att erfarenheterna av lagen om skydd för företagshemligheter bör avvaktas.

 

Några andra avvikelser från tryckfrihetsförordningens mönster
I övrigt kan följande sägas om avvikelser på vissa andra punkter från tryckfrihetsförordningens mönster.
    Den nya grundlagen innehåller i anslutning till yttrandefrihetsutredningens förslag en uttrycklig regel om rätt att inneha tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radio- och TV-program eller för att kunna uppfatta innehållet i filmer, videogram eller rörliga bilder (1 kap. 3 §). På lagrådets förslag kompletteras denna regel med en föreskrift som utesluter förbud mot anläggande av trådnät för sändning av radio- och TV-program. Utanför dessa grundlagsreglers tillämpningsområde faller sådana inskränkningar i rätten att inneha och använda denna typ av apparatur eller anlägga trådnät som beror på rena ordnings- och säkerhetsskäl och som inte har med innehållet i yttrandena att göra.

SvJT 1991 En utdragen grundlagshistoria 443 I tryckfrihetsförordningen har tagits in en regel som gör den tillämplig på sådana radio- och kassettidningar som utgör en särskild version av en periodisk skrift. Dessa medieformer undantas därför från den nya lagens tillämpningsområde utom såvitt gäller rätten att sända radiotidningar (1 kap. 11 §).
    I likhet med nuvarande radioansvarighetslagstiftning är de regler i yttrandefrihetsgrundlagen som har anknytning till ensamansvaret inte tillämpliga på direktsändningar av s. k. dagshändelser m. m. (1 kap. 8 §).
    En särskild regel skall efter radiolagens förebild skydda den redaktionella självständigheten hos radio- och TV-företag (3 kap. 4 §). I likhet med vad som nu föreskrivs i kabellagstiftningen slås vidare fast att frågor som rör rätten att sända radio- och TV-program skall kunna prövas av en domstol eller därmed jämställd nämnd. Gäller det ett ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten (bortsett från otillåten reklam m. m.) finns det en obligatorisk rätt till domstolsprövning med jury (3 kap. 5 §).
    Radio- och TV-program och filmer och videogram skall ha en utgivare (4 kap. 1 §). Däremot är utgivare inte nödvändiga för alla ljudupptagningar (4 kap. 7 §). Finns ingen utgivare utsedd för en ljudupptagning, ansvarar i första hand upphovsman och framträdande (6 kap. 4 §) på liknande sätt som nu och även enligt yttrandefrihetsgrundlagen kan vara fallet beträffande direktsända program i radio- och TV (6 kap. 1 §).
    I syfte att skapa effektiva möjligheter att ingripa mot våld och pornografi i filmer och videogram gäller särskilda regler om preskription av yttrandefrihetsbrott (7 kap. 1 §). Radionämndens verksamhet har förankrats i den nya grundlagen (7 kap. 4 §). Även vissa övervakningsfunktioner enligt lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram har avsatt spår i yttrandefrihetsgrundlagen (7 kap. 5 §).

 

Följdlagstiftning till yttrandefrihetsgrundlagen
Yttrandefrihetsgrundlagen lämnar på åtskilliga punkter över till vanlig lag att reglera olika frågor. I vissa fall förutsätter grundlagen att kompletterande föreskrifter ges på så sätt, medan den i andra fall medger att bestämmelser meddelas utan att dessa för den skull är nödvändiga. Bestämmelser av detta senare slag finns redan i viss utsträckning eller är under övervägande av bl. a. radiolagsutredningen som framgått ovan.
    Den lagstiftning som behövs som komplement till yttrandefrihetsgrundlagen behandlas i en särskild proposition (prop. 1990/91:179). I denna föreslås att föreskrifterna samordnas med

444 Göran Regner SvJT 1991 de två lagar som nu ansluter till tryckfrihetsförordningen, nämligen 1949 års lag om rättegången i tryckfrihetsmål m. m. och 1977 års lag med vissa bestämmelser på tryckfrihetsförordningens område. Avsikten är alltså att samla denna typ av kompletterande regler i en gemensam, ny lag. Denna skall också ersätta de nuvarande radiorättsliga radioansvarighetslagarnas regler i den mån dessa inte har motsvarigheter i den nya grundlagen eller blir obehövliga.

 

Avslutning och framtidsblick
Den nya grundlagen är en milstolpe i den konstitutionella utvecklingen i Sverige. Efter många och långa turer har äntligen nästan full politisk enighet nåtts om hur tryckfrihetsförordningens principer skall kunna överföras till nya medier. Yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst kan samtidigt ses som en bekräftelse på tryckfrihetsförordningens betydelse i rättsordningen. För den som i likhet med mig ägnat de yttrandefrihetsrättsliga frågorna ett långvarigt intresse måste det kännas djupt tillfredsställande att vi har kommit så här långt.
    Ett lands konstitutionella utveckling kan dock aldrig vara ett avslutat kapitel. Med all sannolikhet kommer också vår nya grundlag att förändras på liknande sätt som tryckfrihetsförordningen hittills gjort.
    Såväl regeringen som riksdagen har i grundlagstiftningsärendet markerat att vissa frågor kan komma att tas upp på nytt, t. ex. frågan om grundlagsregler beträffande radiofrekvensfördelningen. Också frågan om rätten för enskilda att lämna uppgifter för publicering även om dessa omfattas av en avtalad tystnadsplikt kommer sannolikt att aktualiseras igen.
    Den tekniska utvecklingen kan dessutom medföra att grundlagens tillämpningsområde kan behöva ses över. Ett exempel på detta gäller information som sprids på datormedium och som på annat sätt än nu kan utgöra ett alternativ till det tryckta ordet och inte bara ett komplement till detta. ”Böcker” och ”tidningar” kan i en framtid finnas bara på CD-romskivor som sprids till allmänheten, och frågan om hur detta medium skall kunna inordnas i det tryckfrihetsrättsliga mönstret kommer då naturligtvis att väckas. Men även i framtiden kan det vara klokt att skynda långsamt så att nya medier får finna sina användningssätt innan man försöker sig på att reglera yttrandefriheten i dem. Det stora steget är emellertid nu taget, och det bör finnas en god grund för fortsatt rättsutveckling på detta viktiga område.