Makten över utrikespolitiken

Av jur. dr ROLF H. LINDHOLM

Historiskt har det dominerande inflytandet över den svenska utrikespolitiken utövats av monarken, riksdagen eller regeringen (främst utrikesministern och i vissa fall statsministern). Någon maktfördelning kan man knappast tala om under enväldet eller ständerväldet.1 Montesquieus idéer om att olika organ skall utöva den styrande, lagstiftande och dömande makten präglade däremot 1809 års regeringsform. En maktbalans etablerades mellan Konungen och riksdagen. Med tiden ökade riksdagens inflytande genom parlamentarismen och vissa ändringar i regeringsformen. 1921 tillkom utrikesnämnden som ett samrådsorgan mellan regering och riksdag i utrikespolitiska frågor. Samtidigt utvidgades riksdagens medbestämmanderätt vid ingåendet av överenskommelser med främmande makter.
    1974 års regeringsform stadgar att ”Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen.” (RF 1:6). Ett särskilt kapitel (10 kap.) finns om ”Förhållandet till andra stater”. I propositionen anfördes: ”En utgångspunkt för den i förevarande kapitel intagna regleringen är att handläggningen av utrikesärendena är en riksstyrelsefunktion bland andra och att ansvaret för utrikespolitiken därför i första hand skall åvila regeringen. Som beredningen har framhållit motiverar emellertid utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet att riksdagen försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande däröver. Detta synsätt avspeglas bl. a. i reglerna på traktaträttens område och i reglerna om behörighet att utfärda krigsförklaring, insätta krigsmakten i strid och i övrigt använda militärt våld.”2 De aktörer som regeringsformen i första hand räknar med i fråga om utrikespolitiken är regeringen, riksdagen och utrikesnämnden. Vidare nämns statschefen, statsministern, utrikesministern, talmannen, ledamöter av utrikesnämnden, förvaltningsmyndighet samt rikets försvarsmakt. Om utrikesutskottet finns bestämmelser i riksdagsordningen. Bland andra aktörer som påverkar utrikespolitiken kan nämnas de politiska partierna, partiledarna, partiledarkonferenserna, intresseorganisationer, massmedia, opinionsbildare, UDs tjänstemän, andra statstjänstemän,

1Jfr min skrift om ”Utrikesförvaltningens framväxt”, UD 1990. 2Prop. 1973:90 s. 355 f.

statsrådsberedningen, försvarsmyndigheterna och kommunerna. Det verkliga avgörandet i vissa utrikespolitiska frågor kan tillkomma folket vid val eller folkomröstning.
    Att jämföra teori och praktik när det gäller makten över utrikespolitiken i Sverige är inte lätt. Det kan redan vara svårt att avgöra vilken roll de olika officiella aktörerna har spelat för utrikespolitikens utformning. Ännu svårare är det att få ett grepp om det inflytande som de övriga aktörerna utövar. Detta är en uppgift för forskare, framför allt i statskunskap.3 I det följande skall bestämmelserna i RF 10 kap. närmare studeras. (Jag avser dock att behandla RF 10:9 om rikets försvarsmakt i annat sammanhang, tillsammans med RF 13 kap. om Krig och krigsfara). Grundlagsreglernas historiska bakgrund och de förändringar som skett över tiden kan i vissa fall vara av intresse. Riksdagens kontrollmakt, som främst tillkommer konstitutionsutskottet, kommer också att behandlas. Sedan den 1 februari 1988 har riksdagens utskott möjlighet att anordna offentliga utfrågningar. Detta har i stor utsträckning utnyttjats av konstitutionsutskottet.
    Det skulle föra för långt att göra internationella jämförelser i detta sammanhang om hur makten över utrikespolitiken regleras. I demokratiska länders författningar ingår dock regelmässigt bestämmelser om ”checks and balances” på utrikespolitikens område.

Allmänt om ändringarna
1809 års regeringsform upphävdes först genom 1974 års regeringsform. Under mellantiden hade dock många ändringar genomförts och praxis på åtskilliga punkter avlägsnat sig från grundlagens stadganden. Utredningar om en ny författning pågick i tjugo år. 1954 tillsatte regeringen författningsutredningen (FU), som 1963 framlade sitt förslag till regeringsform. Förslaget mötte dock åtskillig kritik och ledde inte till någon proposition. 1966 tillsattes en ny utredning, grundlagberedningen (GB), som kom med sina förslag 1972. En partiell författningsreform genomfördes dock redan 1968–1969 och trädde i kraft 1971. Den innebar bl. a. övergång till enkammarsystem och grundlagfästande av parlamentarismen.

3 ”Den utrikespolitiska beslutsprocessen i Sverige är alltjämt ett i många stycken outforskat område.” Nils Andrén, Svensk statskunskap, Utbildningsförlaget, Stockholm 1972, s. 321. — Karl E. Birnbaum, The Formation of Swedish Foreign Policy, i: Cooperation and Conflict, 1965, s. 6–31. Av samme författare: Hur den svenska utrikespolitiken tillkommer, i: Utrikespolitik i norr (red. Gunnar Jervas), Studentlitteratur, Lund 1973, s. 88–123.

Proposition nr 90 år 1973 innehöll regeringens förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.
    När det gäller utrikespolitiken övertog FU bestämmelserna i 1809 års regeringsform om utrikesnämnden och om traktater. Som en nyhet föreslogs en paragraf om Delegation till mellanfolklig organisation. Genom proposition nr 140 år 1964 fördes förslaget vidare och resulterade i en ändring av paragraf 81 i 1809 års regeringsform. Därigenom öppnades en möjlighet att under vissa förutsättningar och i begränsad omfattning till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete överlåta t. ex. lagstiftning och beskattning med verkan direkt inom Sverige. GB föreslog ett särskilt kapitel om Förhållandet till andra stater. Några mer genomgripande förändringar i sak förutsågs inte. Reglerna om överlåtelse av befogenheter till mellanfolkliga organisationer utsträcktes dock till att avse även mellanfolkliga domstolar. Överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift av lägre dignitet skulle kunna ske under något mindre stränga förutsättningar.

RF 10:1 Överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen.

Paragrafen ger regeringen behörighet att ingå internationella överenskommelser. Detta kunde möjligen anses följa av att regeringen styr riket. I motiven påpekas dock att bestämmelsen också innebär att regeringen som regel inte kan överlåta sin behörighet till annan myndighet. Undantag från huvudregeln förutsätter stöd i grundlagen. Enligt RF 10:3 kan regeringen i vissa fall uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationella överenskommelser.4 Stadgandet avser överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig organisation. Det senare uttrycket omfattar bara organisationer som är rättssubjekt enligt folkrätten (GB s. 181). Detta hindrar inte att regeringen kan ingå överenskommelser med andra organisationer, t. ex. frivilliga hjälporganisationer, eller med utländska eller internationella företag. Sådana överenskommelser faller dock under andra regler, t. ex. reglerna om finansmakten (idem).
    De överenskommelser som det är fråga om kan betecknas på olika sätt, som traktater, konventioner, fördrag, avtal etc.

4När det gäller förarbetena hänvisas till FU:s förslag (SOU 1963:16 och 1963:17) samt till GB:s betänkande (SOU 1972:15). Regeringens förslag till ny regeringsform lades fram i proposition 1973:90. — Kommentarer återfinns i Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar samt Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm, Sveriges grundlagar.

RF 10:2 Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta. Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandet av överenskommelsen. Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Paragrafen gäller riksdagens medverkan vid ingående av vissa slag av internationella överenskommelser, dels sådana som förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta, dels andra internationella överenskommelser ”av större vikt”. I det första fallet krävs riksdagens förhandsgodkännande. I det andra fallet krävs också i princip förhandsgodkännande av riksdagen, men en möjlighet har öppnats för regeringen — ”om rikets intresse kräver det” — att i stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås. Om en lagändring eller ett anslagsbeslut fordras för att Sverige skall kunna fullgöra en internationell överenskommelse, måste regeringen i förväg inhämta riksdagens godkännande. Om en lagändring redan genomförts, krävs inget förhandsgodkännande, förutsatt att överenskommelsen inte är ”av större vikt”. I det senare fallet gäller bestämmelserna i tredje stycket.
    Bestämmelserna i andra stycket om särskilda formkrav är ny. Redan tidigare rådde dock uppfattningen att om den internationella överenskommelsen förutsatte en ändring av grundlag, så måste grundlagsändringen först ha genomförts — eller komma till stånd samtidigt med godkännandet.5 Stadgandena hindrar inte att regeringen ingår preliminära överenskommelser. I texten talas om ”för riket bindande internationell överenskommelse”. Den tidigare regeln i RF 12 § om att, då riksdagens godkännande förutsätts, överenskommelsen skall innehålla ett förbehåll därom, har bortfallit. Det ansågs tveksamt om ett sådant förbehåll var folkrättsligt giltigt. GB hänvisade dock till artikel 46 i Wienkonventionen om traktaträtten. Enligt denna kan en stat begära upphävande av en överenskommelse om den har

5Prop. 1964:140 s. 101.

slutits i uppenbar konflikt med en intern kompetensregel av grundläggande betydelse.
    Uttrycken ”av större vikt” och ”om rikets intresse kräver det” ger ett visst utrymme för olika tolkningar. Den bedömning som regeringen gör är dock underkastad konstitutionellt ansvar. Kritik har riktats mot att regeringen, särskilt under andra världskriget, i många fall underlät att inhämta riksdagens godkännande av internationella överenskommelser.6 Ibland har fråga uppstått om ingåendet av en internationell överenskommelse inte borde ha föregåtts av vissa lagändringar. Sverige ansåg sig kunna acceptera förpliktelserna enligt den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna utan att ändra något i svensk lagstiftning. I proposition 1951:165 hemställdes om riksdagens godkännande av Sveriges anslutning till konventionen — utan någon som helst lagändring. Utvecklingen har på flera punkter visat att en grundligare analys av behovet av lagändringar hade varit befogad.7 Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i tio fall (t. o. m. 1989) funnit att Sverige brutit mot konventionen. De flesta fallen har avsett artikel 6 om rätten till domstolsprövning av administrativa beslut som angår ”civila rättigheter och skyldigheter”. På denna punkt sade propositionen kort och gott: ”Bestämmelserna i art. 6 om rättegångsgarantierna äro i full utsträckning täckta av rättegångsbalken.” Andra domar har avsett artikel 5 om rätten för den som berövats sin frihet att ofördröjligen ställas inför domare och artikel 8 om skyddet för familjelivet.8

RF 10:3 Regeringen får uppdraga åt förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse i fråga där överenskommelsen ej kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.

Det förekom under den tidigare grundlagens tid att statliga förvaltningsmyndigheter, efter uttrycklig eller underförstådd delegation från regeringen, ingick överenskommelser med motsvarande myndigheter i andra länder. Det gällde särskilt post- och telekon-

6Hilding Eek, Makten över utrikes ärendena, i: Statsvetenskaplig Tidskrift, 1954, s. 375–391. 7Eek a. a. s. 389. — Robert Malmgren m. fl., Sveriges grundlagar, élfte upplagan, 1971, s. B 225 ff. — En annan fråga som har diskuterats är om inte förbudet mot rasistiska organisationer i artikel 2 i den internationella konventionen (1966) om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering borde ha föranlett svensk lagstiftning. JK Hans Stark har 1990 fått i uppdrag att utreda om det är möjligt att skärpa lagstiftningen mot rasistiska organisationer utan att för den skull inskränka föreningsfriheten. 8Jfr min artikel om ”Mänskliga rättigheter i Sverige”, i: Svensk Juristtidning, 1986, s. 12–22. — Utrikesfrågor 1988, s. 360–363. — Utrikesfrågor 1989, s. 443–445.

ventioner. GB föreslog att denna praxis skulle få uttryckligt stöd i den nya regeringsformen. Möjligheten till delegering omfattar dock inte frågor som kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.

RF 10:4 Bestämmelserna i 1–3 §§ äger motsvarande tillämpning på åtagande av internationell förpliktelse för riket i annan form än överenskommelse samt uppsägning av internationell överenskommelse eller förpliktelse.

Genom denna paragraf görs bestämmelserna om internationella överenskommelser tillämpliga också på ensidiga åtaganden av internationella förpliktelser. Dessutom stadgas att bestämmelserna i 1–3 §§ har motsvarande tillämpning på uppsägning av internationella överenskommelser och förpliktelser. Uppsägningen skall bedömas självständigt. Om den kräver lagändring skall den således prövas av riksdagen. Är den ändå av större vikt skall den underställas riksdagen eller behandlas i utrikesnämnden. Tidigare fanns egendomligt nog ingen bestämmelse om uppsägning.
    Gamla regeringsformen talade bara om ”överenskommelse” med främmande makt. Det har diskuterats om de transiteringsmedgivanden som Sverige under andra världskriget lämnade Tyskland, bl. a. permittenttrafiken och Division Engelbrecht, utgjorde ”överenskommelser” i grundlagens mening.9 Det har genom RF 10:4 gjorts helt klart att ensidiga åtaganden jämställs med överenskommelser.

RF 10:5 Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i första stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsad omfattning.

9 Eek a. a. s. 383–388. — Malmgren a. a. s. 20.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan genom beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Denna s. k. EG-paragraf fick sin nuvarande lydelse genom Lag 1985:865. FU behandlade ”Delegation till mellanfolklig organisation” i sitt förslag till regeringsform (4 kap. 9 §). I motiven hänvisades till att Sverige 1961 hade ansökt om association till EEC. I proposition 1964:140 föreslogs en ändring i gamla RF 81 § genom tillägg av ett tredje stycke. Därigenom öppnades möjlighet att genom beslut med kvalificerad majoritet delegera konstitutionella befogenheter till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. GB föreslog att bestämmelsen i något modifierad form skulle överföras till den nya grundlagen. Genom ändringar från 1 januari 1977 förbjöds överlåtelse som begränsade någon av de fri- och rättigheter som avses i RF 2 kap. Ännu en ändring från 1 januari 1980 motiverades av de nya reglerna för folkomröstningar. Viss kritik riktades mot utformningen av RF 10:5.10 En utredning med uppdrag att göra en översyn av paragrafen tillsattes 1982. Utredaren, professor Hans Ragnemalm, överlämnade sitt förslag i januari 1984.11 Förslaget fördes vidare i proposition 1984/85:61. RF 10:5 har hittills bara tillämpats i ett fåtal ärenden. I några fall har grundlagsenligheten av Sveriges tillträde till internationella överenskommelser ifrågasatts. Paragrafens första stycke blev aktuellt när riksdagen skulle godkänna 1973 års europeiska patentkonvention och därav föranledd lagstiftning.12 Andra stycket om ”framtida, för riket bindande ändring i överenskommelse” var en nyskapelse i Lag 1985:865, som trädde i kraft den 1 januari 1986. Dessförinnan hade kungörelsen (1974:748) om internationell järnvägstransport betecknats som grundlagsstridig.13 Enligt kungörelsen skulle vissa fördrag om järnvägstransport (CIM och CIV) lända till efterrättelse i Sverige. Vidare stadgades: ”Sådan ändring i CIM eller CIV som skall anses som antagen enligt fördraget skall lända till efterrättelse från den dag då ändringen träder i kraft enligt fördraget”.

10Hans Ragnemalm, ”EG-paragrafen”, i: Förvaltningsrättslig Tidskrift, 1977, s. 167– 183. 11SOU 1984:14. Jag deltog i utredningen som utrikesdepartementets expert. 12Petrén/Regnemalm a. a. — SOU 1984:14 s. 58 ff. 13 Holmberg/Stjernquist a. a. — SOU 1984:14 s. 109–117.

Tredje stycket i RF 10:5 (tidigare andra stycket) om ”rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform” omformulerades — liksom första stycket — genom lag 1985:865. En nyhet var att riksdagen fick möjlighet att i lag uppdraga åt regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse av offentligrättsliga uppgifter. Därmed skapades grundlagsstöd för ett förfarande som redan tidigare förekommit i praktiken. En principdiskussion initierades av lagrådet i samband med godkännandet av 1964 års europeiska konvention rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer (övervakningskonventionen). Lagrådet ansåg att man vid sidan av de två huvudtyper av offentliga funktioner som reglerades i första respektive andra stycket av (gamla) RF 10:5 hade att räkna med en tredje variant, omfattande mera bagatellartade uppgifter, som kunde överlåtas utan tillämpning av detta stadgande.14 En annan fråga som har diskuterats är vilka uppgifter som är ”svenska” respektive ”utländska”. Regeringsformens föreskrifter om rättskipnings- och förvaltningsuppgifter bygger på förutsättningen att uppgifterna är svenska. Frågan ställdes på sin spets i samband med Sveriges anslutning till övervakningskonventionen, där det var fråga om överlåtelse av verkställighetsuppgifter till främmande stat, och vid antagandet av lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet. Justitieministern ansåg att den särskilda beslutsordningen i RF 10:5 inte behövde tillämpas, medan lagrådet uttryckte motsatt mening. ”Det måste alltid vara en svensk uppgift — för övrigt med inslag av både förvaltning och rättskipning — att tillse att en svensk brottmålsdom blir verkställd.” Riksdagen anslöt sig till lagrådets ståndpunkt. Som andra exempel på överlåtelse av ”svenska” uppgifter har nämnts överenskommelserna med Norge och Finland om gränstullsamarbete samt gränsälvsöverenskommelsen med Finland.15 Det var Sveriges ansökan 1961 om associering till EEC som motiverade tillkomsten av tredje stycket i gamla RF 81 § och dess flera gånger modifierade text i nya RF 10:5.16 Beredskapen har funnits sedan 1965, men ännu har ”EG-paragrafen” inte kommit till användning för sitt ursprungliga syfte. Mycket tyder dock på att Sveriges anslutning till EG — troligen i form av medlemskap med

14 Petrén/Ragnemalm a. a. — SOU 1984:14 s. 79–85. 15 Holmberg/Stjernquist a. a. — Petrén/Ragnemalm a. a. — SOU 1984:14 s. 85–89. 16Prop. 1964:140 s. 131.

bevarad neutralitetspolitik — snart blir föremål för förhandlingar.17

RF 10:6 Regeringen skall fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

Utrikesnämnden tillkom 1921. Dessförinnan kunde regeringen samråda med det s. k. hemliga utskottet, som tillsattes av riksdagen bara när regeringen ansåg det nödvändigt. 1937 inrättades utrikesutskottet, och ända till 1971, då enkammarriksdagen trädde i verksamhet, rådde personalunion mellan utrikesnämnden och utrikesutskottet. Antalet ledamöter i nämnden minskades 1971 från 16 till 9. Talmannen tillkom som en tionde självskriven ledamot.
    Utrikesnämnden fattar inga beslut. Den är ett rent samrådsorgan. (Det är dock utrikesnämndens ledamöter som förordnar att krigsdelegation skall träda i riksdagens ställe enligt RF 13:2).

RF 10:7 Utrikesnämnden består av talmannen samt nio andra ledamöter, som riksdagen väljer inom sig. Närmare bestämmelser om utrikesnämndens sammansättning meddelas i riksdagsordningen. Utrikesnämnden sammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att sammankalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han har förfall, statsministern. Ledamot av utrikesnämnden och den som i övrigt är knuten till nämnden skall visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han har erfarit i denna egenskap. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.

Valet av de nio ledamöterna sker proportionellt. Samtliga större partier blir därmed företrädda i nämnden. I praktiken brukar partierna placera personer ur partiledningarna i nämnden. Talmannen har i fredstid huvudansvaret för riksdagens förbindelser med andra parlament. Han är också enligt riksdagsordningen ordförande i krigsdelegation. Detta har motiverat att han är självskriven ledamot av utrikesnämnden.

RF 10:8 Chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.

17 Jfr min översikt om ”Neutralitet i fredstid — Sverige och EEC”, i: Svensk Juristtidning, 1983, s. 114–125.

Gamla RF 11 § stadgade: ”I mål, som angå rikets förhållande till främmande makter, skola alla meddelanden till främmande makt eller Konungens sändebud i utlandet, utan avseende å ärendets beskaffenhet, ske genom ministern för utrikes ärendena”. FU föreslog ingen motsvarighet i den nya RF. GB ansåg däremot att det i fråga om utrikespolitiken fanns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens. Paragrafen ålägger de statliga myndigheterna en underrättelseplikt när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation ”uppkommer”. Det är inte tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut. Underrättelsen skall enligt GB lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska sida.

Aktörerna
Efter denna genomgång av regeringsformens bestämmelser skall något sägas om en del av aktörerna. Statschefen har i den nya regeringsformen praktiskt taget helt avskurits från beslutsfunktioner. Enligt RF 5:1 skall statschefen av statsministern hållas underrättad om ”rikets angelägenheter”. Han skall samråda med statsministern innan han reser utrikes (RF 5:2). Om riket är i krig bör statschefen följa regeringen (RF 13:11). Som ordförande i utrikesnämnden kan statschefen besluta om ovillkorlig tystnadsplikt (RF 10:7). Att vara ordförande i utrikesnämnden är den politiskt sett viktigaste uppgift som den nya regeringsformen ger statschefen.

Statsministern
Regeringen består av statsministern och övriga statsråd, som tillsätts av statsministern (RF 6:1). Statsministern spelar en central roll i regeringsformens regelsystem. Han utser bland statsråden chefer för departementen (RF 7:1) Han får även entlediga annat statsråd (RF 6:6). Det är statsministern som kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet (RF 7:4).
    I praktiken har statsministerns inflytande över utrikespolitiken varierat. Olof Palme hade stort intresse för utrikespolitiska frågor och ledde själv arbetet i många viktiga avseenden. Ibland har i stället utrikesministern framstått som den tongivande regeringsledamoten. Östen Undén präglade t. ex. personligen i hög grad den svenska utrikespolitiken under åren 1945–1962.

Utrikesministern
Regeringsformen innehåller ingen bestämmelse om att det skall finnas en utrikesminister. Däremot talas det i RF 10:8 om ”chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör”. RF bygger på principen om kollektiva regeringsbeslut. Även om ministerstyrelse i princip inte föreligger fattas dock i realiteten många beslut av de enskilda regeringsledamöterna.18 Utrikesministern har i viss mån en särställning bland statsråden, eftersom han inte bara är ansvarig för utformningen av politiska beslut utan också i stor utsträckning för deras verkställande. Man brukar säga att UD är både departement och verk. Utrikesdepartementet är ju central myndighet för utrikesrepresentationen (ambassader, delegationer och konsulat).

Annat statsråd, annan myndighet
Grundlagberedningen konstaterade att ärenden som kräver internationella kontakter eller i övrigt har internationella aspekter under senare decennier har blivit allt vanligare hos myndigheter utanför utrikesdepartementet. Åtskilliga departement har internationella sekretariat (bl. a. socialdepartementet, jordbruksdepartementet, bostadsdepartementet, industridepartementet och miljödepartementet). GB ansåg att en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket. Detta motiverade tillkomsten av RF 10:8.
    Det är inte alltid lätt att få samarbetet att fungera som det ska. Hans Blix skrev 1964: ”Ansvaret för konsekvensen och samordningen i utrikespolitiken åvilar främst UD. Ansvaret för den fackmässiga handläggningen av de flesta ärenden åligger de olika departementen och fackmyndigheterna. Ett problem blir därför vilken kommunikation som i dessa ärenden skall föreligga mellan UD och fackmyndigheterna. Med en omfattande kommunikation uppnås goda garantier för att det utrikespolitiska ansvaret tillgodoses, men samtidigt leder sådan kommunikation till omgång i handläggningen och till betydande arbete för UD. Med en stark begränsning av denna kommunikation undgår man att belasta UD, men tar samtidigt vissa risker beträffande brist på samordning och konsekvens i utrikespolitiken.”19

18 Allan Nordenstam, Hur regeringen arbetar, i: Statsvetenskaplig Tidskrift, 1957, s. 245–256. — SOU 1984:14 s. 44–45. 19 Hans Blix, Statsmyndigheternas internationella förbindelser, Stockholm 1964, s. 2.

Regeringsarbetet
Regeringsärendena avgörs av regeringen vid regeringssammanträde (RF 7:3). För beredning av regeringsärendena finns regeringskansliet med departement för skilda verksamhetsgrenar (RF 7:1). Liksom tidigare tas de viktigare frågorna först upp i allmän beredning med samtliga statsråd. En fråga som berör två eller flera departement kan tas upp till gemensam beredning av dessa. Beredningarna är viktiga men har ingen formell status. Ännu informellare är den s. k. lunchberedningen, vid vilken alla statsråd som inte är förhindrade brukar delta.
    En annan form för interdepartementalt samråd är delning av utkast till viktigare regeringsbeslut. Därigenom får alla statsråd och ett antal högre tjänstemän i regeringskansliet tillfälle att lämna synpunkter. Propositioner, lagrådsremisser, förordningar, kommittédirektiv samt svar på interpellationer och frågor brukar delas. Inom departementen förekommer veckoberedning av de ärenden som skall avgöras på nästa regeringssammanträde. I budgetfrågor sker budgetberedningar mellan finansdepartementet och vederbörande fackdepartement.
    Föredragande vid regeringssammanträde är departementschef i ärende som hör till hans departement. Statsministern kan dock förordna att ärende eller grupp av ärenden som hör till visst departement skall föredras av annat statsråd (RF 7:5).
    Viktigare regeringsförslag kan föregås av överläggningar mellan partiledarna. Partiledaröverläggningarna gäller ofta utrikespolitiska frågor. Denna form för samråd är inte berörd i grundlagarna.

Riksdagsarbetet
Riksdagens ärenden bereds före avgörandet av utskott (RF 4:3). Utrikespolitiken tas upp i utrikesutskottet. Varje utskott har sjutton ledamöter. I utrikesutskottet finns dessutom 23 suppleanter.
    Riksdagen har tre huvuduppgifter vid utformningen av utrikespolitiken: utredning, rådgivning och kontroll. Utredningsuppgiften sköts främst av utrikesutskottet och — i vissa fall — av andra riksdagsutskott. Både utrikesnämnden och utrikesutskottet har rådgivningsfunktioner. Den parlamentariska kontrollen utövas av konstitutionsutskottet.
    Riksdagens befattning med utrikespolitiken är mångfasetterad. Flera stora debatter hålls årligen i utrikespolitiska frågor: allmänpolitiska debatten, utrikespolitiska debatten, biståndspolitiska debatten och handelspolitiska debatten. I regeringsdeklarationen och den utrikespolitiska deklarationen lämnas information till

riksdagen om utrikespolitiken. Interpellationer och frågor framställs och besvaras. Utrikesutskottet avger betänkanden med anledning av propositioner och motioner i utrikespolitiska frågor. Riksdagen godkänner internationella överenskommelser. Den anslår medel till internationellt utvecklingssamarbete. Vidare godkänner den många lagar och ändringar i lagar som har att göra med förhållandet till andra stater eller mellanfolkliga organisationer.20

Kontrollmakten
Riksdagens kontroll över statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning utövas av konstitutionsutskottet. Den nya regeringsformen har ett särskilt kapitel (12 kap.) om kontrollmakten. Riksdagens kontroll sker genom konstitutionsutskottets granskning, interpellationer och frågor, riksdagens ombudsmän samt riksdagens revisorer. Dessutom finns bestämmelser om misstroendeförklaring samt regler om åtal mot statsråd, justitieråd och regeringsråd.21 Konstitutionsutskottet redovisar resultaten av sin kontroll i ett särskilt betänkande, granskningsbetänkandet (förr kallat dechargebetänkandet). Sedan den 1 februari 1988 har riksdagens utskott möjlighet att anordna offentliga utfrågningar. Detta har i stor utsträckning utnyttjats av konstitutionsutskottet.22Granskningsverksamheten har ökat kraftigt sedan enkammarreformen genomfördes 1971. Ett sakregister över de frågor som tagits upp sedan 1971 ingår därför numera i granskningsbetänkandena (sedan KU 1987/88:40). Utfrågningar i samband med granskningarna intas i en särskild bilagedel.
    Bland de frågor på utrikespolitikens område som varit föremål för utfrågningar kan särskilt nämnas regeringens traktaträtt samt en rad krigsmaterielexportärenden. Det är framför allt den s. k. Indienordern, dvs. Bofors’ försäljning av ett stort antal fälthaubits FH 77 B till Indien, som har föranlett utfrågningar. Även andra Boforsaffärer har granskats. Konstitutionsutskottet har vid några tillfällen riktat skarp kritik mot utformningen och tillämpningen av vapenexportbestämmelserna. ”Utskottet betonar starkt vikten av att samhällskontrollen över hela vapenexportområdet skärps. Det är

20 Bland översikter kan nämnas: Axel Brusewitz, Riksdagen och utrikespolitiken, i: Sveriges Riksdag, II:15, Stockholm 1938. — Översikter av Nils Andrén om riksdagen och utrikespolitiken i Statsvetenskaplig Tidskrift 1948–1960. — Riksdagens årsbok, som har utgivits sedan 1906. 21 Fredrik Sterzel, Kontrollmakten i 1974 års svenska författning, i: Svensk Juristtidning, 1988, s. 676–704. 22Robert Söderblom, KU som offentlig utfrågare m. m., i: Svensk Juristtidning, 1990, s. 232–237.

från riksdagens synpunkt av synnerlig vikt att den lagstiftning och de riktlinjer om restriktivitet och återhållsamhet som gäller vid svensk vapenexport till alla delar iakttas vid prövning av utförseltillstånd. — Det ankommer på regeringen att se till att respekten för lagar och förordningar återställs och att samhällets kontroll får en utformning så att detta syfte tillgodoses.” — KU 1987/88:40 s. 3. — ”Utskottets granskning har visat att det föreligger ett starkt behov av en ingående översyn av de svenska vapenexportreglerna bl. a. när det gäller samarbetsavtal i samband med omfattande exportaffärer.” — KU 1987/88:40 s. 39.
    I Boforsaffären tycks regeringen — liksom i Viggenaffären23 — ha avvikit från de riktlinjer som riksdagen 1971 fastställde för svensk export av krigsmateriel. ”Vid samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör sådan utförsel till det andra landet som föranleds av avtalet medges oavsett förhållanden som tidigare angivits som hinder för krigsmaterielexport. Dock gäller även i detta fall de tidigare angivna ovillkorliga exporthindren.” (Prop. 1971:146 s. 20). De ovillkorliga exporthindren kan föreligga ”på grund av internationella avtal, beslut av FNs säkerhetsråd eller folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig” (samma prop. s. 18). 1907 års Haagkonventioner stadgar ett ovillkorligt förbud för en neutral stat att överlåta krigsmateriel till någon krigförande. Ändå utfäste sig den svenska regeringen att utfärda exportlicenser när det gällde delar till Viggen också i spända lägen och i krigstid. Som det enda undantaget nämndes beslut av FNs säkerhetsråd.
    Det med Indien ingångna samarbetsavtalet innebär på liknande sätt ”att endast ett av de s. k. ovillkorliga hindren som uppställts i riktlinjerna för svensk vapenexport, nämligen ett beslut av FNs säkerhetsråd, skulle förhindra affärens fullföljande” (KU 1987/88:40 s. 38). Utskottet hänvisar till att en förskjutning i synen på samarbetsavtal i samband med stora exportaffärer har ägt rum under årens lopp. Det har lagts mindre vikt vid kravet på tekniskt produktionssamarbete mellan företag i Sverige och i andra länder, medan en större vikt har lagts vid önskemålet om säkra leveranser av krigsmateriel även om berört land skulle komma i en konfliktsituation. Utskottet tycks acceptera att det föreligger en skillnad i reglerna för export av krigsmateriel när det gäller ”medborgarna” och ”staten”. ”De folkrättsliga reglerna om export av krigsmateriel från en neutral stat under krig, 1907 års Haagkonventioner, ger

23 Jfr min artikel ”Neutraliteten i fara — Viggengarantierna och folkrätten”, i: Svensk Juristtidning, 1984. s. 507–511.

inte en neutral stat någon skyldighet att kontrollera eller förbjuda sina medborgares handel med och export av denna typ av materiel till krigförande stater. — Den neutrala staten får däremot inte själv överlåta krigsmateriel till en krigförande stat.” (KU 1987/88:40 s. 32).
    Den distinktion som i 1907 års Haagkonventioner gjordes mellan privat och statlig export av krigsmateriel måste nog betraktas som obsolet.24 De neutrala staterna har i själva verket valt att kringgärda sin krigsmaterielexport med mycket restriktiva bestämmelser. I de svenska riktlinjerna görs ingen skillnad mellan privat och statlig export. Inte heller begränsas förbudet mot krigsmaterielexport till enbart krigssituationer. Tillstånd får inte heller beviljas för krigsmaterielexport till ”stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt” eller ”stat som har inre väpnade oroligheter”. (Ännu en begränsning gäller stater som inte respekterar de mänskliga rättigheterna).
    Gång på gång har riksdagen betonat att större restriktivitet skall tillämpas vid prövningen av frågan till vilka länder svensk krigsmateriel skall få exporteras. När det gäller samarbetsavtal påpekade utrikesutskottet att man utgick från att sådana inte skulle utnyttjas för ett kringgående av gällande förbud mot krigsmaterielexport. Både Viggenaffären (som inte blev av) och Boforsaffären framstår som egendomliga särfall. Hur skulle man kunna förena fortsatt export av svenska fälthaubitsar till ett krigförande Indien med de annars mycket restriktiva svenska bestämmelserna? Konstitutionsutskottets granskning av regler och praxis vid ingående av internationella överenskommelser har föranlett vissa påpekanden. Utskottet konstaterade att av 127 ingångna avtal år 1985 och 137 år 1986 hade endast 13 respektive 15 underställts riksdagen för godkännande. De många handels- och biståndsavtalen hade inte i något fall underställts riksdagen. Inget av de hemliga avtalen — ett tiotal varje år — hade behandlats i utrikesnämnden. Vidare påpekades att någon förteckning över ingångna förvaltningsavtal inte föreligger. Inte heller finns det någon sammanställning av bemyndiganden att ingå sådana avtal. Enligt utskottet borde de avtal som ingås av förvaltningsmyndigheterna upptas i en särskild förteckning.25

24 Se min artikel om ”Neutralitet och vapenhandel”, i: Svensk Juristtidning, 1984, s. 45–56. 25 KU 1988/89:30 s. 19–21 samt 215–246. Utskottet berör även frågan om införlivande av konventionsbestämmelser i svensk rätt genon transformation eller inkorporation (s. 216–217). Jfr min artikel om ”Mänskliga rättigheter i Sverige”, i: Svensk Juristtidning, 1986, s. 12–22 (15–17). Utskottet tog också upp publiceringsfrågor (s. 217–218). Jfr SOU 1984:14 s. 119–124.

Utskottet erinrade om att om avtalen är av större vikt får regeringen underlåta att inhämta riksdagens godkännande endast om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelse ingås. Inget av de 1985 och 1986 ingångna hemliga avtalen hade varit föremål för överläggningar med utrikesnämnden. Utskottet förklarade att det även i fortsättningen med uppmärksamhet skulle följa regeringens tillämpning av traktaträtten.

Kommunal utrikespolitik?
Rätten för kommuner och landsting att fatta beslut i internationella frågor har vid olika tillfällen varit föremål för diskussion. Malmöhus läns landsting beslöt 1965 ”att sydafrikanska varor tillsvidare skulle undvikas i landstingets upphandling”. Stockholms stadsfullmäktige fattade 1967 ett motsvarande beslut att ”rekommendera stadens organ att tillsvidare inte inköpa sydafrikanska varor”. Besvär anfördes över landstingets beslut med motiveringen att det utgjorde en utrikespolitisk demonstration och därigenom överskred landstingets befogenhet. Regeringsrätten (tre ledamöter) lämnade besvären utan bifall. Man hänvisade till att det gällde upphandling av varor, vilket utgör en landstingets angelägenhet. Två ledamöter ansåg att beslutet borde upphävas, eftersom det låg utanför landstingets kompetens att avge opinionsyttringar.26 Riksdagens utrikesutskott har påpekat att utrikes-, handels- och biståndspolitiken är en angelägenhet för riksdagen och regeringen. Opinions- och solidaritetsyttringar med anknytning till främmande länder anses i princip falla utanför den kommunala kompetensen. Vid olika tillfällen har emellertid genom lagstiftning gjorts undantag från denna grundsats. Sålunda har den kommunala kompetensen inom detta område utvidgats genom lagar om rätt att bistå utländsk studerande, att lämna internationell katastrofhjälp respektive att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika.27 Stat-kommunberedningen uttryckte i sitt betänkande Kommunal medverkan i internationella frågor att man bör vara mycket återhållsam med att blanda in kommunerna i utrikespolitiken. Kommunal medverkan bör endast komma i fråga om den inte står i strid med inriktningen av den svenska utrikespolitiken och möjligheten till kommunala åtgärder öppnats genom särskild lagstiftning.

26 Halvar G. F. Sundberg, Kommunerna och utrikespolitiken, i: Förvaltningsrättslig Tidskrift, 1969, s. 57–69. 27 UU 1986/87:7. — När det gäller bojkottåtgärder mot Sydafrika se SFS 1985:1052 samt SFS 1986:1394.

På senare år har även kommuners försök att hindra örlogsbesök från någon av kärnvapenmakterna debatterats. Kärnvapenstaterna har som praxis att ”varken bekräfta eller dementera” förekomsten av kärnvapen ombord. När den svenska regeringen lämnar tillstånd för besök av örlogsfartyg i svenska hamnar görs ett särskilt påpekande: ”Det råder generellt förbud att medföra kärnvapen vid besök i Sverige. Sveriges regering utgår från att detta förbud strikt iakttages.” Det har understrukits att Sverige inte kan ha ”dels en statlig, dels en kommunal hållning i en fråga som rör relationer till främmande länder och vår säkerhetspolitik”.28 En annan fråga är i vilken utsträckning kommuner kan ingå internationella överenskommelser. Gamla regeringsformen ansågs inte lägga några hinder i vägen för regeringen att bemyndiga förvaltningsmyndigheter att sluta avtal med främmande offentliga myndigheter. En förutsättning var dock att det rörde sig om ”legitima kommunala angelägenheter”.29 Nya RF 10:3 bemyndigar regeringen att uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse i fråga där överenskommelsen ej kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan. Med ”förvaltningsmyndighet” åsyftas främst statlig myndighet, men även kommunal myndighet kan tilldelas sådant bemyndigande.30

Avslutning
1974 års regeringsform ger riksdagen en dominerande ställning i vårt statsskick. Det är inte längre tal om ett system med krafter som balanserar varandra. Regeringen måste åtnjuta riksdagens förtroende eller i varje fall tolereras av denna. Statschefen har inte någon politisk makt.31 När det gäller utrikespolitiken kan man dock fortfarande tala om en maktfördelning mellan regeringen och riksdagen. Några större förändringar i det avseendet innebar inte den nya regeringsformen. ”Kännetecknande både för de tidigare och för de nuvarande grundlagarna är att utrikesärendenas handläggning betraktas som en riksstyrelsefunktion bland andra och att ansvaret för utrikespolitikens bedrivande därmed i första hand skall åvila regeringen.”32 Genom sin lagstiftningsmakt, finansmakt och kontrollmakt har dock riksdagen ett avgörande inflytande också på många utrikes-

28 Pierre Schori och Jan Nygren, ”Vi kan bara ha en utrikespolitik”, i: Dagens Nyheter den 19 april 1989. 29 Hans Blix, Stats- och folkrättsliga synpunkter på svenska kommuners samarbete med andra nordiska kommuner, i: Nordisk utredningsserie, 1973:1. 30 Petrén/Ragnemalm a. a. 31 SOU 1972:15 s. 76. 32Utrikesutskottets yttrande 1976/77:1 y, i: KU 1976/77:36, s. 15.

ärenden. Samarbetet mellan regeringen och riksdagen när det gäller utrikespolitiken har i stort sett fungerat väl. Kritik från riksdagens sida har framför allt riktats mot regeringens handläggning av vissa vapenexportärenden. Det tycks också vara konstitutionsutskottets uppfattning att regeringen i alltför få fall inhämtat riksdagens godkännande innan internationella överenskommelser ingåtts. Forskningen i Sverige kring den utrikespolitiska beslutsprocessen behöver breddas. Det gäller inte bara relationerna mellan de officiella aktörerna utan också det inflytande som utövas av andra aktörer: politiska partier, intresseorganisationer, massmedia etc. Det behövs både specialstudier, ”case-studies” och sammanfattande översikter. Ett i stort sett jungfruligt forskningsområde väntar på sina pionjärer.