ULF LINDQUIST och STEN LOSMAN, 1991 års kommunallag. En handbok med lagtext och kommentarer, Allmänna Förlaget, Publica. 156 s.

 

Riksdagen antog under vårsessionen 1991 en ny kommunallag (SFS 1991:900). Lagen ersätter 1977 års kommunallag och vissa andra författningar, exempelvis 1969 års lag om kommunalt partistöd. Den nya lagen gäller både för primärkommuner och för landstingskommuner. Dessa benämnes där helt enkelt kommuner och landsting. (Jag kommer här att i allmänhet följa regeringsformens terminologi, primärkommuner och landstingskommuner, vilka båda inbegripes under beteckningen kommun.) Hovrättsrådet Ulf Lindquist och förste stadsjuristen Sten Losman har inför den nya lagens ikraftträdande den 1 januari 1992 givit ut en kortfattad kommentar till lagen. Jag tänker här i första hand knyta några reflexioner till frågan vad den nya lagen kan betyda för den kommunala självstyrelsen. ”Svenska folkets urgamla rätt att i kommunerna fatta olagliga beslut”; den definitionen på den kommunala självstyrelsen fick jag under det tidiga 50-talet lära mig när jag arbetade i konstitutionsutskottets kansli. Åtskilligt kunde, så gick resonemanget, tilldraga sig i kommunerna under hägnet av reglerna om den kommunala kompetensen och om kommunalbesvär: om ett tvivelaktigt eller rentav olagligt beslut blott undgick uppmärksamhet till besvärstiden hade löpt ut, fanns ingen appell. Och behövlig tystlåtenhet kunde inte sällan ordnas med hjälp av det diskreta samförståndet mellan kommunens främste och den lokala pressen: det var svårt att överklaga vad man inte visste om.
    I allvarligare sammanhang brukade man se den kommunala självstyrelsen som en funktion av två faktorer, dels det fria initiativet — att kommuner inom vida gränser får ”själva vårda sina angelägenheter” — dels den fria beskattningsrätten. Den nya kommunallagen uttrycker det fria initiativet med andra ord, avsedda att fånga upp en utveckling i regeringsrättens praxis. Beskattningsrätten grundas på regeringsformen (1:7 st. 2). Inte på någon av dessa punkter torde man ha åsyftat någon ändring genom den nya lagen.
    De viktigaste nyheterna rör den kommunala organisationen. Kommunerna får större frihet att bestämma om den. Utöver fullmäktige är bara styrelse och revisorer obligatoriska och, enligt särskilda bestämmelser, valnämnd och överförmyndare eller överförmyndarnämnd. Även de specialreglerade förvaltningsuppgifterna — socialtjänst, skola, sjukvård, hälsovård, miljöskydd, bebyggelseväsende m. m. — får kommunerna i övrigt sköta efter gottfinnande, självklart med beaktande av jävsregler och andra sådana allmänna styrande regler. Kommunerna kan också i stor omfattning låta förvaltningsuppgifter bli utförda av bolag.
    Den nya kommunallagen ger också kommunerna stor frihet i att sköta sin ekonomi. Det sägs i 8 kap. 1 och 2 §§ att kommunerna skall ”ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet” och ”förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses”. Rätten till upplåning är överhuvudtaget inte lagreglerad. Förbud att sälja tillgångar, det må vara fast eller löst, finns inte.

Kommentarförfattarna beskriver kommunallagsreformen som ”det tillfälle då kommuner och landsting i ekonomiskt hänseende slutligen blev myndigförklarade”.
    Men man bör nog inte dra långtgående slutsatser av de generösa lagtexterna. Kommunerna har ju under senare år fått sin handlingsfrihet beskuren, främst genom ”överenskommelser” om begränsning av skatteuttaget och genom lag om ”tillfällig begränsning” av beskattningsrätten, men också genom att staten har blivit mera njugg med bidrag till kommunal verksamhet. I regeringens proposition till riksdagen (1990/91:117 s. 21) finner man också följande ominösa rader:

 

Vi kommer att följa upp hur kommunerna och landstingen använder den ökade frihet som de får på det ekonomiska området. Skulle det visa sig att det leder till oönskade konsekvenser får vi på nytt överväga behovet av en stramare lagreglering.

I sin kommentar till bestämmelsen i 8 kap. 1 § att kommunerna skall ”ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet” säger författarna att, enligt förarbetena, avsikten med bestämmelsen inte är att ge ett underlag för en domstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga med god ekonomisk hushållning. Av detta och ett par andra uttalanden drar de slutsatsen att lagstiftaren vill ”undvika att det sker lagprövning av denna lagregel”. De tillägger för egen del, lite olycksbådande (s. 123): ”Det återstår emellertid att se om uttalandena verkligen är tillräckliga för att hålla undan begreppet god ekonomisk hushållning från lagprövning”.
    Med kännedom om den försiktighet som svenska domstolar hittills har visat när det har varit aktuellt att pröva politiska organs åtgärder håller jag en slant på att lagstiftaren kommer att ha framgång i sitt försök att hålla domstolarna borta från principen om den goda ekonomiska hushållningen.
    Kommentarförfattarna är väl bevandrade i kommunalrätt, Ulf Lindquist genom långvarig och trogen tjänst i lagstiftningsapparaten, Sten Losman genom lika långvariga och av allt att döma lika trogna insatser i praktisk kommunaljuridik; båda med djupdykningar bland den kommunala kompetensens blindskär. Deras framställning är kortfattad och lättillgänglig. Kommentarerna är praktiskt inriktade och förfaller ta sikte på väsentligheter. Boken bör kunna ge god vägledning åt ledamöter i kommunala organ, åt kommunernas tjänstemän, åt nyhetsmediernas folk och åt en intresserad allmänhet.
Erik Holmberg