Rättsutvecklingen i Bulgarien 1989–1991
Av andre ambassadsekreteraren INGEMAR DOLFE
1. Inledning
Den politiska omdaningen i Bulgarien har skett utan stora rubriker och något i skymundan av övriga östeuropeiska länder. Lika väl har stora framsteg gjorts alltsedan förre stats- och partichefen Todor Zhivkov störtades i november 1989. Idag, drygt två år senare, kan Bulgarien visa upp ett helt nytt ansikte. Sedan förändringarna inleddes har Bulgarien haft två allmänna och fria val till parlamentet. Det senaste resulterade i att f. d. kommunistpartiet BSP (Bulgarian Socialist Party) tvingades lämna regeringen för första gången sedan 1944. Av stor symbolisk betydelse är den nya författning av västerländskt snitt som antogs i juli 1991. Vidare har straffrättsreformer och ett flertal lagändringar genomförts i syfte att öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Flera viktiga lagar har också antagits på det ekonomiska området, men man har ännu inte avslutat arbetet på en kommande privatiseringslag. Bulgarien har nu siktet inställt på fullt medlemskap i Europarådet. Närmande till övriga Europa och ökad integrering är också politiska honnörsord anno 1991.
2. Politisk och historisk bakgrund
Under 500 år fram till 1870–talet var Bulgarien inlemmat i det ottomanska riket. Landet blev självständigt 1878.1 Under både första och andra världskriget var Bulgarien allierat med Tyskland. Från 1944 har landet styrts av det bulgariska kommunistpartiet. Före det kommunistiska maktövertagandet var Bulgariens rättsordning av kontinental typ. Den första författningen från år 1879 hade flera likheter med Belgiens författning. Man kopierade också många andra viktiga lagar från Västeuropa. Franska och tyska modeller användes i lika stora delar. Substansinnehållet var ofta
1 Bulgarien blev ”självständigt” genom San Stefanofreden 1878 och den tre månader senare avslutade Berlinkongressen. Men först år 1908 utropade man sig som en formellt helt självständig stat.
hämtat från Frankrike, medan Tyskland var föredöme vad avser system, tolkning och tillämpning.2 Efter andra världskriget har lagstiftare i Bulgarien riktat blickarna österut och på välkänt manér antagit nya lagar av ”socialistisk” art. Bulgarien får också räknas som det land i Östeuropa som trognast följt det stora broderlandet i Öst. Det finns också flera förklaringar till detta vägval. Ryssland befriade Bulgarien från det ”turkiska oket” genom ”befrielskriget” 1877. Ryssland (eller senare Sovjetunionen) har betraktats som en naturlig allierad i kampen mot det uppfattade hotet från Turkiet. Bulgarien och Sovjetunionen har också gemensamma nämnare i form av liknande slaviskt språk och samma kyrilliska alfabet. Dessa faktorer sammantagna förklarar delvis varför f. d. kommunistpartiet BSP lyckats så väl i de två fria val som hållits 1990 respektive 1991. Den 10 november 1989 tvingades förre stats- och partichefen Todor Zhivkov avgå. Successivt inledde också kommunistpartiet en dialog med oppositionen genom s. k. runda bordssamtal. Vid dessa överläggningar enades man om att hålla val i juni 1990 till en konstituerande nationalförsamling, vars huvuduppgift var att anta en ny författning som skulle ersätta den s. k. Zhivkovförfattningen från 1971. Under första halvåret 1990 antogs också symboliskt viktiga ändringar i författningen. Vidare fattades viktiga beslut avseende förstärkt skydd för de mänskliga rättigheterna. Likaså ändrade kommunistpartiet namn till BSP (Bulgarian Socialist Party). Det ombildade BSP fick flest mandat i det nyvalda parlamentet från juni 1990. Oppositionens paraplyorganisation UDF (Union of Democratic Forces) fick närmare 40 % av platserna, medan de etniska turkarnas företrädare MRF (Movement for Rights and Freedoms) blev den tredje största politiska gruppen i parlamentet. BSP bildade också egen regering under premiärminister Loukanov. På grund av stora ekonomiska problem och strejker i landet tvingades emellertid Loukanov avgå i november 1990, varefter Bulgarien fram till hösten 1991 styrdes av en form av expeditionsregering innehållande opolitiska experter samt representanter från de större politiska partierna. Under drygt ett år hann Bulgariens konstituerande nationalförsamling stifta över 80 nya lagar. I juli 1991 lyckades den också med sitt huvudsyfte, nämligen att anta en ny författning (se under 3 nedan). Härefter kunde denna nationalförsamling upplösas och nyval utlysas till mitten av oktober 1991.
2 Jfr artikeln ”Law denied” av Emil Markov, LD, i den engelska utgåvan av ”Bulgarian Quarterly”, vol. 1, No. 1, Summer 1991.
Den 13 oktober 1991 hölls således för andra gången inom en kort period allmänna och fria val till Bulgariens parlament.3Detta resulterade i att det icke-socialistiska UDF fick drygt 34 procent av rösterna, medan BSP hamnade på drygt 33 %. MRF fick 7,5 %, medan övriga 40 deltagande partier och koalitioner hamnade under 4-procentsspärren.4 I mandat räknat innebär detta att av parlamentets 240 platser fick UDF 110, BSP 106 och MRF 24 mandat. I november 1991 bildade också UDF en egen regering under ledning av premiärminister Filip Dimitrov.
3. Ny författning av västerländskt snitt
Den nya författningen antogs i mitten av juli 1991.5Otvivelaktigt är det en författning som skiljer sig markant från den kommunistiska epoken. Man har influerats av västerländska författningar, och på flera ställen finns skrivningar som t. o. m. synes sträcka sig längre än den svenska regeringsformen. Författningen innehåller också långtgående stadganden om grundläggande mänskliga rättigheter. Bulgarien hoppas härigenom uppfylla de kriterier som ställs för medlemskap i Europarådet. Viss kritik har dock framförts mot vissa artiklar. Det gäller särskilt bestämmelsen som begränsar möjligheten för ”citizens’ organisations” och fackföreningar att delta i det politiska livet. Dessa får nämligen inte ”engage in any political activity which is in the domain of the political parties” (art. 12:2). Nedan sammanfattas innehållet i författningen under följande rubriker: a. grundläggande principer b. maktfördelning c. medborgerliga rättigheter och skyldigheter
a. Grundläggande principer
Som nämndes ovan gjorde man redan i början av 1990 vissa viktiga förändringar i Bulgariens författning. Man strök alla fraser om Bulgarien som en socialistisk stat ledd av arbetarklassen. Samtidigt tog man bort formuleringarna om ett visst partis ledande roll. I
3 Valobservatörer från bl. a. EG-parlamentet, Europarådet, Storbritannien och USA har alla konstaterat att valen var fria. 4 Under sommaren 1991 splittrades UDF i tre delar. Den största falangen fick drygt 34 % av rösterna. Däremot misslyckades UDF-Center (huvudsakligen socialdemokrater) och UDF-Liverals (huvudsakligen Gröna Partiet) att komma över 4procentsspärren. Utanför parlamentet hamnade också något överraskande de två agrarpartierna ”Agrarian United” och ”Nikola Petkov agrarerna”. 5 State Gazette No. 56, 1991-07-13.
den nya författningen från 1991 har man fortsatt där man slutade 1990. Författningen anser att Bulgarien skall vara en republik — till skillnad från en ”folkrepublik” — med en parlamentariskt formad regering (art. 1:1). Makten skall härledas från folket (art. 1:2). (Jfr RF 1 kap. 1 § ”All offentlig makt utgår från folket”). I författningens inledande artikel har man också fastslagit att inget parti (eller annan organisation, institution eller individ) får bemäktiga sig ”the expression of the popular sovereignty”. Detta får ses som ett avståndstagande från tidigare tänkande om ett visst partis möjlighet att uttala sig å folkets vägnar. Under det senaste året har man också tagit bort röda stjärnor och andra partisymboler från Bulgariens vapensköld och flagga. Dessa ändringar bekräftas nu i författningens avslutande kapitel (10 kap.). Av intresse i detta sammanhang är också stadgandet att inget politiskt parti eller ideologi får utropas som statens parti eller ideologi. I stället fastslås att politiken i Bulgarien skall grundas på principen om politisk pluralism (art. 11). Det finns dock begränsningar. Artikel 12:2 anger att ”citizens’ associations, including trade unions, shall not pursue any political activities, nor shall they engage in any political activities which is in the domain of the political parties”. Likaså anges att man inte får bilda politiska partier på etnisk, rasistisk eller religiös grund (art. 11:4). Detta senare stadgande är politiskt känsligt i ett land där ca 1 miljon av sammanlagt 9 miljoner är etniska turkar och där det stora flertalet av dessa röstar på MRF (Movement for Rights and Freedoms). Det är också en het politisk och juridisk fråga huruvida MRF verkligen är författningsenlig. Bulgarien av idag strävar efter att vara en rättsstat. I författningen anges också att landet skall vara ”a law-governed state”. som styrs av författningen och landets lagar (art. 4:1). Vikten av rättsregler framhålls också vad gäller landets utrikespolitik. Författningen anger nämligen att landet skall ”conduct its foreign policy in accordance with principles and norms of international law” (art. 24:1). Av intresse i detta sammanhang är också bestämmelsen att internationella avtal som Bulgarien ratificerat skall vara del av den nationella rätten. Dessa skall också ges företräde framför nationell lagstiftning (art. 5:4). På dessa punkter synes Bulgarien skilja sig från svensk rättstradition som anger att en internationell överenskommelse måste införlivas med svensk rätt för att bli gällande inför nationella domstolar och myndigheter. Författningens första kapitel (”Fundamental Principles”) innehåller också stadganden om Bulgariens ekonomiska system. Till
skillnad från bl. a. Sverige anger Bulgariens författning att landets ekonomi skall baseras på ”free economic initiative” (art. 19:1). Staten ges också i uppgift att skydda konsumenter från missbruk av monopol (art. 19:2). Detta har bl. a. skett genom den nyligen antagna konkurrenslagen, se under 5 nedan.
b. Maktfördelning
Författningen anger en maktfördelning av klassisk modell mellan lagstiftande, verkställande och dömande organ (art. 8). Nationalförsamlingen består av 240 medlemmar med en mandatperiod om fyra år (art. 64 och 64:1). Parlamentet leds av en talman med huvudsakligen organisatoriska arbetsuppgifter. Vidare skall det finnas ständiga och tillfälliga kommittéer. Utöver att stifta lagar skall parlamentet bl. a. godkänna den av presidenten föreslagna premiärministerkandidaten. Parlamentet får även bevilja amnestier (art. 84). Regeringar består av premiärministern, vice premiärministrar och övriga statsråd (art. 108:1). Regeringens maktbefogenheter upphör om premiärministern avgår, avlider eller förlorar en förtroendeomröstning i parlamentet (art. 111). Presidenten är landets statsöverhuvud. Denne väljs direkt av folket för en femårsperiod. Presidenten har getts tämligen begränsade maktbefogenheter av företrädesvis ceremoniell natur. Några av huvuduppgifterna finns inom sektorn säkerhetspolitik. Presidenten skall bl. a. vara ordförande i det nationella säkerhetsrådet samt fungera som landets högste militäre befälhavare (art. 100). Presidenten skall vidare nominera premiärministerkandidat enligt en i förväg angiven turordning (art. 99). Vidare har denne en s. k. uppskjutande vetorätt. Parlamentet kan dock anta lagen i fråga om förslaget vid återremiss stöds av fler än hälften av parlamentets ledamöter (art. 101). Av intresse slutligen är också presidentens benådningsrätt (art. 98). Den dömande makten skall vara självständig i förhållande till övriga organ (art. 117:2). Av särskilt intresse i detta sammanhang är den s. k. avpolitiseringslag som antogs under hösten 1990. Denna anger bl. a. att tjänstemän inom polisen, åklagarämbetet och domstolsväsendet inte får vara medlemmar i något politiskt parti. Samtliga partianslutna tjänstemän var därför tvungna att säga upp sitt partimedlemskap, annars blev man uppsagd. Det finns två högsta instanser i Bulgarien: en högsta domstol i civil- och brottmål samt en högsta administrativ domstol (art. 119). Advokatväsendet skall vara fristående och självständigt (art. 134).
Författningen anger vidare att en författningsdomstol skall inrättas i Bulgarien bestående av tolv domare. Domstolen skall bl. a. lösa kompetenstvister mellan statliga organ samt avgöra huruvida en viss lag eller internationell överenskommelse står i överensstämmelse med författningen (art. 149). Initiativrätt har domstolar, regeringen samt parlamentsledamöter (art. 150). Bulgarien har inspirerats av Tyskland och dess författningsdomstol. Men till skillnad från Tyskland har man i Bulgarien ingen rätt till ”Verfassungsbeschwerden”, dvs. överklagande på den grund att man anser att ett beslut av offentligt organ står i strid med grundlagens paragrafer om de medborgerliga fri- och rättigheterna.6
c. Medborgerliga rättigheter och skyldigheter
I likhet med den svenska regeringsformen ägnas kapitel två i den bulgariska författningen åt grundläggande fri- och rättigheter. Detta kapitel synes täcka in de flesta traditionella medborgerliga rättigheter (bl. a. rörelsefrihet, press- och informationsfrihet, mötes- och föreningsfrihet, religionsfrihet, rätt att rösta, uttrycka sin mening samt att strejka). Envar tillerkänns också rätt till juridiskt försvar när ens rättigheter och legitima intressen är i fara. Vidare anges ett förbud mot diskriminering, dvs. att alla medborgare är lika inför lagen samt att inga privilegier eller rättighetsbegränsningar får grundas på ras, etnisk identitet, religion eller några andra angivna kriterier (art. 6:2). Artikel 28 anger envars rätt till livet. Ännu har man dock inte formellt avskaffat dödsstraffet i strafflagen. En sådan reform har dock diskuterats av parlamentet och i avvaktan på en eventuell lagändring föreligger ett faktiskt moratorium mot dödsstraff. Under hösten 1990 har presidenten också benådat merparten av de dödsdömda, varvid dödsstraffen omvandlats till längre fängelsestraff. Slutligen har en lagändring genomförts så att dödsstraff nu endast kan utdömas av en extra stor nämnd som måste vara enig i sitt utslag. Av intresse är också det generella stadgandet att Bulgarien skall bevilja asyl till utlänningar som är förföljda på grund av sina åsikter eller försvarandet av internationellt erkända rättigheter och friheter (art. 27:2).7 Till skillnad från kap. 2 i den svenska regeringsformen finns slutligen i den bulgariska författningen en uppräkning av flera
6Jfr art. 93:4a och 93:4b i ”Grundgesetz” samt §§ 90-91 i ”Gesetz über das Bundesverfassungsgericht”. 7 Bulgarien har dock ännu inte anslutit sig till 1951 års Génèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning eller tillhörande protokoll från 1967. I den svenska regeringsformen saknas stadgandet om beviljande av asyl i visst fall.
sociala och ekonomiska rättigheter (bl. a. rätt till arbete, socialvård, utbildning, åtnjutande av kultur och hälsosam omgivning).
4. Mänskliga rättigheter
Det är inte bara genom ändringar i författningen som man försökt stärka skyddet för grundläggande mänskliga rättigheter. Alltsedan årsskiftet 1989-1990 har man antagit olika lagar och fattat flera beslut av stor vikt härvidlag. Bulgariens president har vid ett flertal tillfällen under början av 1990 benådat fängslade personer. Vidare har parlamentet beslutat om flera amnestier. Den senaste ägde rum vid årsskiftet 1990-1991, varvid alla politiska fångar som fängslats från 1945 till 31 december 1989 släpptes fria.8 Man har också antagit lagar som syftar till att kompensera dem som förföljdes av den kommunistiska regimen. Amnestilagen från december 1990 anger att de politiska fångar som beviljats amnesti skall få tillbaka de böter som erlagt. Vidare skall staten återlämna de f. d. politiska fångarnas konfiskerade egendom. Om egendomen förstörts skall staten ge kompensation i form av ny egendom. Slutligen anges att den egendom som konfiskerats genom den bulgariska medborgarskapslagen skall återlämnas till de tidigare ägarna så snart dessa återfått sitt bulgariska medborgarskap. Genom lagen om politisk och civil rehabilitering av tidigare förföljda personer skall även en engångsersättning utgå till olika kategorier av personer som förföljdes under perioden september 1944–10 november 1989 på grund av sin härkomst eller politiska och religiösa åsikt.9 I syfte att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna har parlamentet också annullerat flera artiklar i strafflagen.10 I andra artiklar har straffsatsen sänkts respektive fått ändrat innehåll.11 Annullerade är också flera artiklar som tidigare kriminaliserade ekonomisk brottslighet mot den socialistiska ekonomin.12
8 Enligt Amnesty Internationals årsrapport 1991 har alla fångar som dömts för politiska brott frigivits efter amnestin i december 1990. 9 State Gazette No. 50, 1991-06-25. 10 Annullerade artiklar: Art. 111, 112, 112a och 113 (brott mot republiken Bulgarien). Art. 271 (brott mot bestämmelse utfärdad av regeringen). Art. 273 (brott vid spridande av osanna anklagelser mot regeringen). Art. 280 och 281 (brott mot regler om begränsning av rörelsefriheten). Art. 313 (brott om man vägrar lämna skriftlig förklaring i visst fall). 11 Ny lydelse: Art. 108 (avser antistatlig agitation och propaganda). Sänkt straffsats: Art. 109 och 110 (brott mot republiken Bulgarien). 12 Annullerade: Art. 221, 221b, 222, 225a och 234 (brott mot den socialistiska ekonomin).
I december 1990 infördes även nya bestämmelser i strafflagen som syftar till att stärka skyddet för mänskliga rättigheter. Bland annat kriminaliseras numera den person som på politiska bevekelsegrunder medelst våld eller hot om våld tvingar någon att tillhöra eller lämna ett visst politiskt parti eller organisation (art. 169 a-c). Inom kort tillsätts också en särskild kommission med uppgift att se över hela den bulgariska strafflagen. Bulgarer åtnjuter numer rörelsefrihet. Tidigare regler om krav på särskilt utresetillstånd är borttagna. Likaså har man upphävt det tidigare förbudet mot intern rörelsefrihet. En fråga av stor betydelse i dagens Europa är minoriteters rättigheter. Bulgariens nya författning innehåller inga specifika regler härom, förutom ovannämnda diskrimineringsförbud. Av intresse är dock att författningen tillerkänner de medborgare, vars modersmål inte är bulgariska, en rätt att studera och använda sitt modersmål (art. 36:2). Författningen anger emellertid samtidigt att det kan förekomma situationer där lagen endast tillåter användandet av det officiella språket, dvs. bulgariska. Ett sådant stadgande finns i vallagen från augusti 1991, vari anges att man endast får använda det officiella språket under valkampanjen (art. 54:2). Under den s. k. assimileringskampanjen under 1980-talet tvingades de etniska turkarna att anta bulgariska namn. Genom ändring i namnlagen hösten 1990 kan de etniska turkarna numera återfå sina ursprungliga namn genom ett förenklat administrativt förfarande.
5. Ekonomiska lagar
Flera betydelsefulla lagar har stiftats och många viktiga beslut har fattats under senare tid i syfte att införa marknadsekonomi i landet. Under de första månaderna år 1991 genomfördes en genomgripande valutareform under överinseende av IMF (Internationella valutafonden). Staten släppte priskontrollen och bankräntorna höjdes kraftigt. Samtidigt beslöts att alla betalningar inom landets gränser skulle ske i den lokala valutan leva.13 I takt med denna valutareform håller Bulgariens bankväsen på att omorganiseras. I dag finns det också flera konkurrerande privata banker i Bulgarien. Nyligen antogs även en lag om Bulgariens Nationalbank.14 Nationalbanken ges vissa övervakande uppgifter gentemot andra banker i Bulgarien. Den får också traditionella
13 Dekret Nr. 15 ”On changes in the Foreign Exchange regime”. State Gazette No. 12, 1991-02-12. 14 State Gazette No. 50, 1991-06-25.
uppgifter som exlusiv rätt att utfärda bulgariska sedlar och mynt, förvara landets penningfonder samt att implementera den nationella kreditpolitiken. Marknadsekonomi förutsätter fri företagsamhet i landet. I juni 1991 antog parlamentet också en konkurrenslag.15 Denna anger bl. a. ett förbud mot illojal konkurrens (art. 11) och otillåtna konkurrensbegränsningar (art. 8-10). Flera artiklar behandlar också missbruk av monopol på marknaden (art. 3-7). Som ett kontrollorgan inrättas en självständig konkurrensskyddskommitté, som ges ett ganska vidsträckt mandat för att hindra illojal konkurrens och motverka missbruk av monopol (art. 6:2, 9 och 18). Vid brott mot förbud och restriktioner angivna i lagen kan en civil domstol utdöma dryga bötesstraff. Talan kan föras av bl. a. konkurrensskyddskommittén och den person vars intresse skadats av brottet i fråga (art. 21-25). I syfte att hjälpa småföretagare har regeringen nyligen inrättat en särskild fond som bl. a. skall användas för att ge förmånliga krediter. Småföretagare skall vidare ges vissa skatteförmåner.16 Ett omfattande lagstiftningsarbete slutfördes i juni 1991 när parlamentet antog en helt ny handelslag.17 Denna innehåller det mesta av bulgarisk associationsrätt. Den definierar olika associationsformer, anger rättigheter och skyldigheter för olika partners samt reglerar styrelsens skyldigheter gentemot ägarintressena. Lagen var nödvändig då det i dagens Bulgarien växer upp privata företag som svampar ur marken, särskilt i de större städerna. Bulgarien är i starkt behov av investeringar från utlandet för att få fart på sin dåliga ekonomi. I juni 1991 antog också parlamentet en lag som reglerar dessa utländska investeringar.18 En mer företagsvänlig version presenterades för parlamentet under våren 1991, men f. d. kommunistpartiet BSP kunde med egen majoritet i parlamentet driva igenom vissa ändringar i ursprungsförslaget. Under valrörelsen hösten 1991 kritiserade UDF investeringslagen. Man menade att den innehöll alltför många restriktioner och begränsningar för utländska investerare. När så UDF vann valet i oktober 1991 inleddes omedelbart ett arbete med att revidera lagen. En liberalare version med färre restriktioner kunde också antas av parlamentet i januari 1992.19 Denna ger ökade möjligheter för utländska subjekt att äga fast egendom i Bulgarien.
15 State Gazette No. 48, 1991-06-18. 16 Dekret Nr. 108 ”For the creation of conditions for development of small scale enterprises”. State Gazette No. 49, 1991-06-21. 17 State Gazette No. 48, 1991-06-18. 18 State Gazette No. 47, 1991-06-14. 19 State Gazette No. 8, 1992-01-28.
Företagarens möjligheter att föra ut vinster från Bulgarien har även bedömts som tämligen goda. Till skillnad från flera av de övriga forna satellitstaterna har Bulgarien ännu inte antagit en särskild privatiseringslag. Arbetet med en sådan reform pågår emellertid för fullt och man har också fått hjälp och råd från EG med detta arbete. Slutligen bör också nämnas den jordägandelag som antogs i början av 1991.20 Denna bygger på principen att jorden skall överföras till privat ägo, dvs. till de ursprungliga ägarna innan kollektiviseringen. Viss arealbegränsning skall dock gälla. På grund av diverse tekniska problem (krav på jordregister, utvecklande av lantmäteriväsende etc.) lär det dock dröja ytterligare en tid innan denna lagstiftning till fullo kan implementeras.
6. Avslutande kommentarer
Bulgarien har iscensatt ett genomgripande arbete för att dels förbättra sitt tidigare så skamfilade anseende när det gäller skyddet för mänskliga rättigheter och dels omvandla ekonomin mot ökad marknadsekonomi. Många viktiga beslut har fattats och som framgått har flera nya lagar kommit på plats. Glädjande nog har dessa genomgripande förändringar hittills också skett på ett förhållandevis lugnt och metodiskt sätt, vilket kanske förklarar frånvaron av stora rubriker. En drivkraft bakom allt detta arbete är önskemålet att bli erkänt av övriga Europa som ett fullt demokratiskt land, som en av ”reformstaterna” som kan beviljas inträde i Europarådet. För ökad integrering med övriga Västeuropa är målsättningen för dagens politiker och jurister i Bulgarien. Artikeln författades i januari 1992. Under våren 1992 har Bulgariens parlament antagit en omfattande privatiseringslag. I april ratificerade man 1951 års flyktingkonvention med tillhörande protokoll från 1967. Den 7 maj slutligen invaldes Bulgarien som fullvärdig medlem i Europarådet.
20 ”Law on the Ownership and Use of Farmland”, State Gazette No. 17, 1991-03-01.