Pågående markanvändning och den nya jordbrukspolitiken
Begreppet ”pågående markanvändning”, som används i naturvårdslagen (NVL) och i andra lagar1 har central betydelse bl. a. för möjligheten att bevara naturmiljö och kulturlandskap i någorlunda ofördärvat skick. Naturvårdsbeslut — t. ex. om naturreservat, om förbud mot arbetsföretag på känsliga miljöer, om s. k. biotopskydd enligt 21 § — medför ersättningsskyldighet för det allmänna, om beslutet avsevärt försvårar pågående markanvändning (26 §); på motsvarande sätt får ett förordnande om naturvårdsområde, som inte ger markägaren rätt till ersättning, inte avsevärt försvåra pågående markanvändning (19 §). — Begreppets innebörd är ganska omstritt;2 det står i varje fall klart att det i viss mån beror av vad som vid varje tidpunkt anses utgöra en naturlig omläggning av brukningsmetoder inom jord- och skogsbruk och rationalisering av markens användning. Är det fråga om övergång till en annan sorts näringsverksamhet, anses detta normalt som ändrad markanvändning ifall övergången kräver tillstånd; om ägaren hindras från en sådan omläggning, kan han inte begära kompensation. Och även när tillstånd är obehövligt, tyder både lagtexten i 26 § och de ursprungliga motiven till ersättningsregeln3på att en ny typ av verksamhet betraktas som en ändring av markanvändningen. Men vad som här skall anses vara ny eller samma verksamhet är inte så lätt att avgöra.
    Mot denna bakgrund kan man fråga, vad den nya jordbrukspolitiken med dess mera positiva inställning till nedläggning av jordbruk kan betyda för begreppet. I och för sig innebär politiken naturligtvis ett allvarligt hot mot den kulturpräglade naturmiljön: för landskapsbilden i stora delar av landet kan det få en ödesdiger effekt om öppen mark i större utsträckning ersätts av t. ex. granplanteringar och energiskog, som gynnas genom statliga stödåtgärder. Vid livsmedelspolitikens omläggning och i 1991 års stora miljöproposition betonade man dock i stället energiskt den tidigare jordbrukspolitikens nackdelar: genom rationaliseringsåtgärder i kulturlandskapet och genom att prisstödets utformning stimulerat till hög avkastning hade landskapet blivit fattigare på kulturvärden, och den biologiska mångfalden hade utarmats. Det gällde nu att slå vakt om ett varierat och rikt odlingslandskap med bevarade natur- och kulturvärden. Man skulle rädda landskap med nationellt intresse från natur- eller kulturmiljösynpunkt genom åtgärder riktade direkt till enskilda producenter, närmast genom statligt stöd för landskapsvården; lokalt intressanta landskap fick kommunerna ta hand om.4 En sådan inställning kan verka tilltalande också från miljösynpunkt, i varje fall om man utgår från att tillräckliga medel ställs till landskaps-

1 Se t. ex. 14 kap. 8 § 2 st. plan- och bygglagen, 3 kap. 10 § lagen om kulturminnen m. m. 2 Se framför allt Westerlund, Naturvård och pågående markanvändning (1980) och även Jonzon-Delin-Bengtsson, Naturvårdslagen (3 uppl. 1988) s. 205 ff. 3 Prop. 1972:111 bil.. 3 s. 527 f. 4 Se prop. 1989/90:146 s. 103 ff. (där man dock ger en något mera realistisk bild av den nya politikens konsekvenser, se s. 112 f), och prop. 1990/91:90 s. 430 ff.

vårdande myndigheters förfogande. Man kan naturligtvis även i sådant fall fråga, hur många odlingslandskap som är nationellt intressanta och hur pass villiga kommunerna är att använda skattemedel till att bevara jordbruksmark. Mera bekymrad blir man dock vid en blick på de tänkbara, fast undanskymda, juridiska verkningarna av den nya jordbrukspolitiken.
    Såvitt gäller ändringar i naturvårdslagstiftningen byggde 1991 års miljölagstiftning på ett betänkande (SOU 1990:38) av naturvårdsutredningen. Man utgick här från att det krav som gällt på tillstånd att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion skulle ersättas av en anmälningsplikt, något som också genomfördes 1990 (se nu 4 § i enligt 1979 års lag om skötsel av jordbruksmark).5 Konsekvensen, framhöll utredningen, blev en förändrad syn på skogsplantering på åker, äng och annan betesmark: nu skulle planteringen inte längre innebära ändrad markanvändning, och ett förbud enligt någon regel i NVL mot plantering skulle därför medföra rätt till ersättning redan när en omföring till skogsmark var förestående.6 Miljöpropositionens behandling av problemet kan tyda på en viss olust inför detta resonemang, som ju stämde illa med den bild man ville ge av den nya livsmedelspolitikens värde från naturvårdssynpunkt. I anslutning till den nya regel man föreslog i 20 § naturvårdslagen om förbud mot arbetsföretag som kan väsentligt ändra naturmiljön redogjorde man för ändringen i skötsellagen, för naturvårdslagsutredningens uppfattning och för vissa remissyttranden (varav framgick att meningarna var delade om utredningen bedömt ersättningsfrågan helt riktigt). Vidare betonades att vid sådana nedläggningsåtgärder som skogsplantering behovet av skydd för naturmiljön normalt kunde beaktas genom att brukaren och länsstyrelsen kom överens om vilka naturvårdshänsyn som skall tas och om en eventuell ersättning för fortsatt brukande. Om inte överenskommelse kunde nås krävdes en möjlighet att förbjuda arbetsföretaget. ”Regeringen finner att ett förbud enligt 20 § NVL bör kunna meddelas, även om det medför att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras och markägaren således blir berättigad till ersättning.” Det tillades, att förbudsmöjligheten sällan kom att behöva utnyttjas, varpå man uppehöll sig vid de utökade möjligheter förslaget i övrigt innebar för länsstyrelsen att bevaka naturvårdens intressen.7

Såvitt jag förstår ger motiven på detta vis en tämligen förskönad bild av de konsekvenser den nya ordningen kan medföra för naturvårdsmyndigheternas möjligheter att tillvarata naturmiljön. Man har redogjort så pass mycket för lagstiftningens innebörd som anständigheten fordrat, men sökt undanskymma dessa nedslående perspektiv genom allehanda utläggningar om den nya livsmedels- och miljöpolitikens allmänna välsignelser från naturvårdssynpunkt och särskilt för odlingslandskapet. Typiskt är att problemet inte ens togs upp av någon vaksam miljövän i riksdagen; man får läsa noggrant för att hitta det.

5 Se härom prop. 1989/90:146 s.107 ff., 189 ff. 6 S. 94 ff., 127 f. 7 Prop. 1990/91:90 s. 398 ff.

Det kan naturligtvis sägas, att lagstiftningen på olika sätt betonar vikten av att naturvårdens intressen beaktas i jord- och skogsbruk. Vidare slår propositionen inte uttryckligen fast att ett förbud mot skogsplantering innebär ändring i pågående markanvändning: kanske delar man inte utredningens mening på den punkten? Det är onekligen anmärkningsvärt, att man lämnat en så väsentlig fråga öppen. Att märka är dock att propositionen lades fram av en socialdemokratisk regering, som i tidigare sammanhang inte tvekat att betona att naturvårdshänsyn i olika lägen går före ägarintressen. Skulle man ha underlåtit att understryka att ingrepp till skydd för det öppna landskapet kunde ske gratis, om man nu verkligen ansett detta? Farhågorna för den nya livsmedelspolitikens följder var ändå betydande bland miljöintresserade politiker.
    Av visst intresse är här en färsk promemoria (Ds 1991:87) av en arbetsgrupp inom miljödepartementet, där man bl. a. undersöker om behovet av ökad naturvårdshänsyn vid jord- och skogsbruk kräver ändringar i nuvarande ersättningsregler. Påfallande är att i redogörelsen för gällande rätt man visserligen (i avsnittet ”Pågående markanvändning, tillämpning för jordbruket”) nämner ändringen i skötsellagen men här och i övrigt helt förbigår diskussionen om ändringens verkningar i förarbetena till 1991 års lagstiftning; man påpekar bara ett uttalande av departementschefen år 1987, vid en annan ändring i skötsellagen, att energiskogsodling i sammanhanget borde betraktas som en jordbruksgröda.8 Också i sina fortsatta överväganden undviker arbetsgruppen att direkt ta upp den aktuella ersättningsfrågan; meningen är tydligen att sådana frågor skall avgöras av bl.a. miljöskyddskommittén och äganderättskommittén — alltså den kommitté som skall utreda ett förstärkt grundlagsskydd för äganderätten.9 Vad man egentligen menat om rätten till ersättning är ovisst.
    Det är klart att så småningom kommer rättsläget att klarna, sannolikt till markägarnas fördel; just vid rådighetsinskränkningar av det aktuella slaget torde man inom regeringen anse det angeläget att stärka markägarens rätt. Men än så länge råder ovisshet i frågan. Om naturvårdslagsutredningens lagtolkning gäller, är det svårt att se hur de statliga och kommunala myndigheterna, med rådande sparsamhetskrav, skall kunna rädda väsentliga delar av kulturlandskapet i sådana vanliga fall då markägaren är ovillig att göra några uppoffringar för detta. Bara speciellt märkliga eller turistmässigt värdefulla miljöer kan säkert väntas bli bevarade. Vad som sker med det mera ordinära odlingslandskapet, som för så många blivit en självklar del av svensk natur, skulle naturvårdsmyndigheterna inte kunna göra mycket åt.
    Genom att det tidigare krävdes tillstånd för att omföra jordbruksmark till skogsmark slapp myndigheterna ta ställning till problemet, om några sådana omföringsåtgärder innebär samma sorts markanvändning som tidigare. Men hur blir läget nu, om man vill ingripa efter en anmälan enligt skötsellagen? För att ersättning skall utgå vid förbud mot skogsplantering talar onekligen det nyss berörda uttalandet av 1987 om odling av energiskog, där man dock skiljer mellan sådan odling och

8 Se s. 91, med hänvisning till prop. 1986/87:122 s. 30. 9 Se s. 97.

skogsproduktion.10 Vidare kan åberopas naturvårdslagsutredningens utläggningar, trots att de som sagt inte uttryckligen godtagits i 1991 års lagstiftningsärende.11 Dessutom kanske man vill hänvisa till att resonemangen om markägarens rätt stämmer väl med rådande värderingar på regeringshåll (om också inte bland alla regeringspartier12). I diskussionen om olika rättsfrågor efter 1991 års val, dock mera sällan bland jurister, möter man ibland uppfattningen att de nya värderingarna nu skall inverka också på tillämpningen av äldre lagregler. För övrigt ansågs redan under den tidigare regimen att en omfattande skogsplantering på åkermark var samhällsekonomiskt motiverad, något som betonades vid beslutet om den nya jordbrukspolitiken.
    Å andra sidan kan sägas, att som inledningsvis framhölls tillståndsfrågan inte blir ensamt avgörande. Bl. a. måste man också fråga, om enligt ett normalt betraktelsesätt det är fråga om samma verksamhet, när man går över från jordbruk till skogsproduktion av något slag. Lagmotivens inställning kan som nämnt åberopas mot en sådan tolkning. Visserligen är motiven 20 år gamla, och argumentationen på denna punkt lär inte vinna någon större sympati hos dagens riksdagsmajoritet: departementschefen fann det inte vara skäl att samhället skulle ersätta förväntningsvärden även när de avsåg ändring i den tillåtna verksamheten, varvid han åberopade en ”bred remissopinion omfattande bl. a. fackliga organisationer, kommuner och länsstyrelser”.13 Men det är ohållbart att anse tidigare vedertagna rättsprinciper mista sin giltighet bara därför att numera ett annat synsätt dominerar i riksdagen — i varje fall när omsvängningen är så färsk som här. Till dess den nya inställningen framgår av någon väsentlig lagstiftning på området, bör den inte påverka en lagtolkningsfråga av denna typ.
    Men kan man komma ifrån motivuttalandet om energiskogsodling? Godtar man att detta är jordbruksproduktion, kan det verka säreget att se annorlunda på annan skogsplantering. Om man fäster vikt vid brukningsmetoderna, lär det dock föreligga en skillnad som kan motivera att fallen bedöms olika bl. a. när ersättningsfrågan kommer upp.14 Och dessutom är det tveksamt, om uttalandet medför att ens övergång till energiskogsodling kan betecknas som pågående markanvändning. I litteraturen har flera författare förnekat detta.15 Genom skötsellagen har begreppet jordbruk fått en sådan spännvidd att det inte behöver bestämma tillämpningen av naturvårdslagens regler, som ju har helt annat syfte. Omläggningen av markens bruk är väsentlig inte bara för miljö och landskapsbild utan också om man ser den från ägarens synpunkt: brukningsmetoder, ekonomi och produkttyp förändras helt.

10 Prop. 1986/87:122 s. 30. 11 I arbetet Ersättning vid offentliga ingrepp II (1991) har jag nöjt mig med att hänvisa till naturvårdslagsutredningens uttalande i frågan, vilket var väl okritiskt (se s. 360). 12 Jfr om folkpartiets inställning 1990/91:JoU30 s. 364. 13 Se ovan not 3. 14 Jfr Michanek, Energirätt (1990) s. 192 ff. 15 Se Westerlund, a. a. s. 210 (före 1987 års motivuttalande) och nyligen Grunderna i plan- och marklagstiftningen (1992) s. 155: Michanek, a. a. s. 166 ff. 197. Jfr även DelinJonzon-Bengtsson, a. a. s. 206 (där det färska motivuttalandet inte observerats).

Det kan alltså finnas goda skäl att anse markanvändningen ha ändrats, vad för skogsplantering det än är fråga om — i vart fall tills en mera ägarvänlig lagstiftare har ingripit. Bertil Bengtsson